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公共管理的逻辑起点范文1
关键词：新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2新公共管理理论方法论的创新作用
2.1为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3结语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吴晓芳 单位:郑州升达经贸管理学院
参考文献:
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公共管理的逻辑起点范文2
作为新公共管理内容的主体,它有两个基本学术支持:管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门,强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理,以及更晚些时候所提出的接近消费者———公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中,通过新的激励制度安排削减官僚机构,通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁畔的官僚政府,以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争,其基本的理论框架大致如下:(1)把控制权转到社群手中授予公民;(2)推崇市场机制而不是官僚机制;(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标———部门和角色的使命,而不是文本的规则和规定;(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者,并且为他们提供选择的机会;(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务;(6)把精力放在经营而不是简单地支付财政拨款上;(7)实行分权制度,主张参与式管理;(8);公民评估自己的者的绩效时,关注的不是投入而是结果。从治理型政治学的应用或其实践战略来看,新公共管理的实践是其必然的逻辑展开,是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领,那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论,治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此,割裂这两者之间的关系,不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质,减弱治理理论在回应现实问题时的力度,而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为,新公共管理之所以和治理理论有关,是因为“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名词,简略分析一下新公共管理的原则框架,将有助于我们认识这一点。
二、新公共管理理论与政府决策观念的创新
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代,各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式,以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长,治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语,支持这一话语体系的价值观和与之相一致的知识文本,修正了主流政治学的统治理论,并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时,我们深感这对重构中国民主政治知识体系,寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式,摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败,在新的合法性基础上重建社会信仰,均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看,治理理论资源合法充足的利用,应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度,开始研究公共管理的知识,以便为有效地治理中国提供基础性条件,这一努力要趋于最后的成功,可能需要在以下三点达成共识:首先要对政治学的知识类型的实行转换,尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择,从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖,而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本,知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识,其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。其次,通过政府制度重构推动政治制度二次正当性创新,这可能是需要达成共识的第二个重要方面。当代中国政治制度的民主性从历史类型来看可以说首先是一种否定性民主,它否定了旧的专制政治而建立了新的人民当家作主的政治。而建设性的民主是以公民权利为逻辑起点,以公民福利和安全最大化为目的的,关注民主的化即自由民主,这也是政治制度二次正当性创新的依据。最后,一个需要达成共识的是在公共理性基础上,发展以公民文化为核心的政治文化。与治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基础上的,它以公民的权利与义务为底线,其主题是关怀基于基本正义问题的公共的善,而不是政治权威的价值偏好。自由、平等、宽容、互惠互利,以及理性公民内心真实的同意是在公共理性指导下公民文化的一般内容。离开这一公共政治文化,治理的政治仍无根基,这不仅是一个公共政治秩序建立的充分而必要的条件,也是治理模式转变的伦理支持。要在这一方面达成共识、走向善治,可能要付出许更多的艰辛。
三、新公共管理理论对我国公共管理的借鉴意义
新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。中国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题,有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用。从我国改革开放的实践来看,自20世纪70年代末以来,我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快,开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性,另一方面也为这一改革创造了必要的条件。
虽然在20世纪70年代以前,中国政府也进行过多次机构改革,但这些改革主要与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快,超过财政承受力有关。而从1978年开始,政府机构改革的动因则主要与社会主义市场经济改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革,更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要,要求政府转变职能有关。1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果,其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来,或者是因为虽然将二者联系起来,但由于没有制度上的保证,所以效果仍不明显。我们认为,在当前世界经济、科技发展速度日趋加快,竞争日趋势激烈的背景下,我国政府机构改革的目标不仅是转变职能,而且还要提高效率。
只有这样,才能适应社会未来发展趋势。1998年,新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出,这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则,尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平,我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟,西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为,这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为,世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的,这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此,了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践,至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义:
1.新公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率我国某些政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制,造成权力过分集中,政府管了许多不该管,管不好,也管不了的事;由于组织机构不合理,机构重叠,从而使得职责不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法规不健全,任意增加编制,从而造成机构庞大、臃肿,人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样,将效率放在首要地位,这一思想是值得借鉴的。为了提高效率,政府管理人员首先应树立效率意识,增强活力,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。
2.新公共管理是相当科学技术的综合应用过程新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异,完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适,但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人员的责任感,同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。
3.新公共管理体现了竞争机制新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行某些方面的改革,从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。
4.新公共管理是公共制度的体现新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制还不健全,制度供给还不足的阶段,建立健全法制、完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严;有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制,即使法律法规和管理制度再完善,依法行政也是一句空话。
公共管理的逻辑起点范文3
新公共管理从新西兰、英、美等西方发达国家的政府实施“以市场为基础、政府企业化”的改革开始,在对传统公共行政进行批判的基础上,采用企业管理技术、强化服务及顾客导向、在公共行政体系内引入市场机制及竞争功能〔1〕,以提高公共管理的经济、效率和效益,解决政府面临的财政、管理和信任危机。20世纪90年代以来,新公共管理逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而倍受推崇。作为对传统公共行政的反思和改革,新公共管理无疑具有一定程度的创新性。它摆脱了传统官僚桎梏,开拓了公共行政学的理论视野,也体现了公共部门管理研究的新成就。一些西方学者认为,它是面对市场失灵和政府失灵的新选择,是在政府干预市场失灵的政策又导致了政府失灵时找到的新出路。国内一些学者也认为它反映了全球化、信息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求,对我国行政理论和改革实践产生了不可忽视的影响。然而,同时由于它取自不同学科的理论、观点和技术,却没有经过系统的梳理,甚至是将一些相互对立、排斥或矛盾的内容生硬地拼凑在一起,因此出现观点含糊不清,目的与途径有时互相冲突的现象,导致了新公共管理在理论上的内在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的实质对我国的政府改革至关重要。本文从分析新公共管理理论中存在的内在矛盾出发,揭示其管理主义的实质,以期我们在吸收和借鉴新公共管理模式时有更理性地把握。
1.承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,前者是需要为公民谋求公共利益的公共机构,后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。比如欧文•休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标标准的模糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异〔2〕。可见,他们无法否认政府在保障平等、防止歧视、政策管理及保持全社会的凝聚力等方面起着私营企业无法替代的作用。既然如此,政府官员就不能像企业人员那样在市场竞争中追求利润最大化,而要以实现公共利益为己任。但是另一方面,新公共管理者又在说管理是一种纯手段的活动,公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有“共通性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府通过合同出租制把其从事的服务推向市场,采用全面的目标管理和质量管理对其雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。众所周知,手段从来都是为目的服务。目的不同,手段也不会相同。政府和企业作为完全异质的部门,却希望通过同一种管理手段,达到各自不同的目标。这在逻辑上显然行不通。况且公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理,其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大差异,那么新公共管理强调的管理的异质性如何与管理的一般性相协调呢?在实践中已经发现,私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处,已经造成难以解决的混乱与冲突。比如,注重目标管理,会忽视过程的重要性;注重市场效力,会难以保障行政的公正性;竞争和调控之间也存在矛盾;等等。因此,阿利森总结到:“公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差异比相似性更重要。”〔3〕在企业自主与民主责任之间、企业运转的隐蔽性与民主要求的开放性之间、企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置的责任之间,无不体现了二者的价值冲突和矛盾。可以说,由于私营企业的表现在许多方面不尽如人意,这种“私营部门神话”可能会把行政改革引向歧途。
2.赋予公务员公共精神却又以理性自利的“经济人”假设为理论基础。一方面,新公共管理并没有忽视公务员的公共性,同样赋予公务员公共精神。彼得斯在阐述解制模式时认为公共行政人员大多是具有高度职业道德和奉献精神的,他们愿意为公众提供尽可能好的服务〔4〕。欧文•休斯认为新公共管理运动所谓破解官僚制的改革,只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成功。然而另一方面,作为新公共管理的理论基础之一的公共选择理论却又以“经济人”假设为前提,抨击公务员是一群假公济私、自私自利的人员。理性经济人假设认为:(1)理性行动者是由自利所激励;(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。这种自利的、追求效用最大化的“经济人”在市场中是如此,在公共领域中也是如此。“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时,不会发生变化。”〔5〕公共行政人员的基本行为动机也是追求个人利益最大化,其效用函数中包括了权力、地位、名声、威望等变量,增进公共利益也可能是其中一个变量,但不是权重最大的变量。所以按着成本收益的理性计算,公共行政人员只会追求那些量化的、能够最大化满足自己的利益,而排挤、压抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者对比之下,新公共管理理论上的自相矛盾不言而喻。对此,有人辩解道:新公共管理之所以把“经济人”假设引入到政府管理理念之中,其隐含的一个观点就是:让每一个人都自由地追求个人利益,公共利益也会得到最大程度的满足。因此这与公务员发挥公共精神并不矛盾。果真如此吗?在世界金融市场具有重要影响力的乔治•索罗斯对此做出了否定的回答:对自利的追求能够保证公共利益的思想是一个有诱惑力的错误思想〔6〕。登哈特也指出,即使是在管制的情况下,指导的力量仍然是各参与者争相追逐的自我利益,而不是发现共同的自我利益〔7〕。也有人试图在两者之间作调和,如彼得斯认为只要解除加诸其身的种种束缚,这些公共行政人员就能释放出巨大的能量,造福民众,提升社会的福祉。但是实践证明,新公共管理采用短期或临时政府雇员的方式解除以往对公务员过多规制的做法,似乎并没有达到提升社会福祉的效果。相反,撇开这种短期或临时雇员会侵蚀公共利益的可能不说,订立合同本身就已承认双方的利益分享,也就是说公共利益在合同中就已经让渡一部分给签约方。休斯就曾担忧地表示,新公共管理运动实际上是贬低了公务员的价值,这无益于改革目标的实现。
3.主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用。一方面,在对政府失败的探究中,新公共管理者发现政府之所以不再被公众所信任,根本原因在于传统官僚制不能适应变化了的环境而导致的低效率。因此,新公共管理对政府职能进行反思,提出建立一个掌舵而非划桨的政府,将权力下放,减轻政府负担,以期更好地发挥中央的指导职能。但是另一方面,市场化贯穿了改革的始终。也许新公共管理改革的初衷是将政府与市场的作用互相弥补,使两者相得益彰。只要仔细深究一下,就会发现这个自相矛盾的设计:权力下放和公共产品市场本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定会削弱国家对公共事务和经济的调节能力,最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府。新公共管理伊始时主张政府掌舵,最终却演化为以“政府市场化”、“政治市场化”、“管理市场化”为核心的一场改革就是一个有力的明证。处理政府与市场的关系一直是个难题,新公共管理最终也不可避免地陷入只能选择其一的困境。根源还是在于它无法解决其理论上的矛盾。其一是如何解决市场本身的不完善问题。新公共管理看到了政府失败的问题,却有意无意地忽略了市场失败。显然,市场发挥作用需要政治、法律等一系列环境和制度的完善,这些条件的缺失会直接造成市场失灵,因此才有政府干预的发生。如今用原本产生问题的“市场”救治“政府”,明显缺乏逻辑前提;即便可以产生作用的话,其作用也极为有限。目前,民营化和签约外包等市场化形式在发展中国家运用时出现的诸如合同难以执行、责任难以追究、公共工程中的贪污腐化等一系列问题,有力地说明了市场的适用性问题。其二是如何协调效率与公平的冲突。市场的基本价值是效率,政府尽管也追求“效率”,但它和企业追求的“效率”是异质的。企业追求的是效率背后产生的利润,而政府在管理和提供服务时,还要考虑作为公平的正义、民主、公民权利、公共利益,因此只是将效率视为手段而不是目的,最终目标是将这种服务惠及社会的所有成员,而不是仅仅为部分利益集团服务。由于公共物品的不可分割性、政策的强制性、服务的独占性以及目标的模糊性,在公共部门中引入竞争机制就存在很大的限制。再考虑到市场是一个追逐个人利益的场所,当服务与利润发生矛盾的时候,顾客的需求便被弃之不顾了。实践证明,西方国家市场化和民营化的成效并不理想。其结果只是将一种公共垄断变成了私人垄断,提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益,放弃那些他们认定不具价值或无利可图的顾客;或者可能运用其权力削弱政府机关追求最广泛公共利益的能力,使那些最需要服务的人得不到服务。而且,将公共部门分解为企业化小单元的努力也带来了严重的控制和协调问题,中央的控制权下降,正常的政治控制手段效果减弱,而高层行政领导和国有经济管理者的影响在扩大。由于市场和资本的作用,实质上被最小化的政府已不能够再“掌舵”。莫尔尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”〔8〕
4.尊重公民却又倡导顾客导向。一方面,新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向,要求政府在管理中把公民当作顾客,以顾客需求为中心,通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”,自由选择服务机构的机会,并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度,期望“顾客”能形成对公共机构的压力,改变了政府以往虚构的“社会公仆”的角色,达到改善公共服务的目的。另一方面,“顾客”与“公民”毕竟是分属两个领域内的概念,“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。”〔9〕模糊这两种角色的根本区别,必定会带来理论上的冲突。其一是政府提供公共服务时的普遍和统一原则与商品交易时的选择性和针对性的矛盾。顾客虽然有各具特色的消费需求,但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以满足不同的顾客需要。但是不同的公民对公共事务的需求往往可能处于矛盾状态,登哈特认为,作为一个公民,每个个体在政府所提供的所有服务中都有一种利害关系。当多数其他公民选择投入到某个服务上的资金时,这或许是一个许多其他顾客限制投入的服务〔10〕。国家和政府也正是这些矛盾无法解决的产物,所以政府提供服务必须遵循普遍和统一的原则。这决定了两个领域是不可能统一的,若要将二者统一化,将直接导致政府提供服务的普遍性与商品交易的选择性之间的二律背反。温森特•怀特在评价英国行政改革时做出了下述评论:选民们不仅仅为把自己看作是市场上进行竞争的消费者,而且继续视自己为享有权利的公民。目前的危险在于:英国的公共行政官员将会变成奥斯卡•瓦尔德小说中的人物。对每一物品的价格了如指掌,但对任何物品的价值一无所知;传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政,会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子〔11〕。其二是政府难以协调满足“顾客”的私利与促成公利之间的矛盾。公共利益本身是社会公共选择的结果,社会中个体通过一致同意规则确立一种共同利益目标,然后用法律和规则等规范制度确立下来,并贯穿在公共管理活动之中。政府及其公共行政作为整个社会生活的调节领域,其目标是要实现和捍卫公共利益,解决公共问题。可以说,公共利益的维护是政府管理的逻辑起点与最高使命。而把公民看作顾客的政府更倾向于对每个分散的个体的短期自我利益做出回应。彼得斯指出:公民如今只不过是政府服务的消费者,公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中降低了,〔12〕无法协调公民作为公共服务的参与者、监督者的公共行政势必丧失其公共性。如果政府放弃了维护和促进公共利益的使命,它无论在政治方面和经济方面做出了多么大的努力,都无法得到社会的积极肯定。改革实践中一些服务承诺制度变成了市场支配下的商业炒作,停留在形式上而缺乏实际效果。究其原因,这正是“顾客导向”理念内在矛盾的深刻凸现。
二
公共行政思想史上历来存在着主义和管理主义两种倾向。主义关注社会公正、平等、民主和回应性,管理主义则试图通过科学化、技术化的管理来实现政府的目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。怀特提出:公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率,公共行政的管理主义传统得以确立〔13〕。但是这种注重科学原理和追求管理效率的公共行政原则,总是试图通过管理技术来解决所有社会性问题,把行政人员视为不受政治影响、完全没有感情和欲望,只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此,管理主义遭到一些学者的质疑和批评。比如奥斯特罗姆就指出,对行政过程的效率问题过于关注,并且主张通过集权和控制机制促进效率,这与民主思想背道而驰,并已经带来了美国公共行政的危机〔14〕。沃尔多也指出:效率本身不是一种价值观念,必须依据其所服务的特定目标才能得以说明。比如说要捕捉一只大熊猫,步枪肯定比陷阱更有效率,但如果不杀死它的话,陷阱就比步枪更有效率〔15〕。由于管理主义的局限性,20世纪70年代末西方国家政府改革和实践中出现了新公共管理运动。
新公共管理试图摆脱公共行政的管理主义对官僚行政的倚重,对传统官僚制的僵化及对变化环境的不适应进行大力批判,表现为动摇、解构和取代传统官僚行政体制,并呼吁改善公共服务的质量和效益,以顾客导向取代以往的政府导向,以试图改变管理主义对民主的背离。因此,其理论中的这些矛盾正是新公共管理试图调和管理主义与主义的体现。而在实践中,新公共管理走得更远。英国的改革从根本上动摇了传统行政模式的某些重要特征,新西兰以管理为基础的激进改革措施已经取代了传统行政的做法。所有这些使新公共管理与传统公共行政之间似乎相互对立,有着根本的区别。的确,与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等。然而在这些“新鲜”术语背后,“效绩”仍然作为重要的评判标准。在新公共管理模式的“字典”里,“效绩”的本质内涵就是“花费更少、获取更多”。立足于高效政府这一目的,新公共管理找到了按照私人部门管理模式来置换传统管理方式的管理思路,其本质仍然具有鲜明的管理主义色彩。
公共管理的逻辑起点范文4
新公共管理(N、PublicManage-ment)是一种国际性思潮，它于20世纪后期发韧于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其它发达国家乃至全世界。学术界对之有各种不同的称谓，如“以市场为基础的公共行政学”、“管理主义”、“企业化政府”、“重塑政府”等。这些称谓从不同侧面反映了新公共管理的价值取向。与传统模式的理论基础是官僚制理论和政治一行政两分法不同，新公共管理模式的理论基础则是经济学理论和企业管理理论。这里所说的经济学，主要指20世纪50一60年代的公共选择理论、委托一理论(PrinciPalAgentTheory)和交易成本理论等。参照国内外行政学者的论述和行政改革的实践，笔者把新公共管理的基本内容归结如下:
1政府角色定位。新公共管理倾向于一种把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者的分离，新公共管理主张通过民营化、公私合作、合同出租等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府在主要集中于掌舵性的职能领域，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等，引导它们为实现公共利益的目标服务。
2.将企业管理的理念和方法引人公共部门。基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业的科学管理方法诸如目标管理、绩效评估、全面质量管理、成本一效益分析等，并希望用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。
3.建立有使命感的公共组织。新公共管理模式认为，传统行政模式对规章制度的咯守可能会造成“目标移位”的现象，并因此可能使行政组织丧失了适应环境变化的灵活性。而企业化政府则是有使命感的政府，它们规定自己的基本使命，然后制定出让自己的雇员放手实现使命的制度，认为有使命感的政府可能会比照章办事的政府士气更高、更有创新精神，从而也更有效率。
4.新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为，公共组织应坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨。例如:英国于1991年制定并颁布了《公民》，它具体规定了每个服务项目的服务内容、服务标准、服务程序与期限以及违约责任等，被视为提高公共服务质量的有效途径。
5.加强公共部门的绩效评估。公共部门绩效评估的内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。在实践中，公共部门的绩效评估主要是以‘，3E”为标准，即经济、效率和效益。新公共管理的内容相当丰富，从各国行政改革的实践还可以总结出很多，它们全部是以市场化和企业化管理作为其核心理念。
新公共管理与民主社会的核心价值的冲突
新公共管理一方面改革了官僚制的弊端，另一方面也与民主社会的核心价值产生了激烈的冲突。我们这里所说的民主社会核心价值是指孕育于民主社会中位于最深层的基本道德与价值层面的以公民和社会为依归的价值取向，它包含民主、平等、自由、公民权、公共利益和负责任等核心价值命题。在本文中，笔者从以下五个方面考察新公共管理与民主社会核心价值的冲突:
1.“经济人”的假设。新公共管理承袭了现代经济学理论的人性假设并以此为出发点进行公共部门的制度设计，这是新公共管理与民主社会核心价值冲突的“症结所在”:首先，一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注。正如莱茵•D•泰瑞所指出的:“既然公共选择和组织经济学倾向于方法论上的个人主义，既然个人利益是其核心理念，那么任何关于‘公共利益’的概念都变得毫无意义”;其次，人是社会关系的总和，“经济人”所描述的只是复杂的人格体系中的一个侧面。大量事实证明，公共行政人员完全可以超越个人利益，以高度的献身精神和责任意识投人到公共行政活动中去。但是，当公共行政人员追求公共利益的行为总是得到利己主义的解释时，他们就会转向利己主义，这就是所谓的“皮哥马利翁效应”;最后，在一个个人利益被过分张扬的社会，人们习惯于以个人得失作为价值判断的标准，丧失了对道德问题的敏感性和起码的社会责任感，最终必将引公共利益与公共伦理的危机。
2.政府角色定位。新公共管理把政府的角色界定为“掌舵”，并认为“那些集中精力积极掌舵的政府决定了其社区、州和国家的发展前途”。然而，在现代民主社会中，政府的这种角色定位不仅不合适，而且也不可能:其一，新公共管理视野中的政治家和行政官僚是个人效用最大化的追求者，而把社会的发展前途交由自利的个人来掌控其结果无疑是灾难性的;其二，即使政府能够完全代表公共利益，其理性的有限性决定它并不具备制定完美政策的潜质;其三，现代社会的公共政策是各集团和组织互动的结果，是各种利益和观点的混合物，在这种情况下，把公共政策视为单纯的政府决策已毫无意义。民主社会的公共政策必须以广泛的公众参与为基础，这既是保证公共政策公共性的需要，也是民主社会公民权的集中体现。因此，罗伯特•B•丹哈特善意地提醒我们:“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船?”
3.对市场机制的过分推崇。新公共管理建议政府采用以市场为基础的制度设计。琳达•德莱恩认为:“……市场模式隐含这样一种信念，即自由市场的力量可以使追逐个人利益的参与者—个人、社会团体、机构、公司达到一种在某种程度上代表了最大限度可实现的公共利益的平衡。”但是，在复杂、多元的现代社会里，公共决策必须经过一个各相关利益群体互动博弈的过程，这一过程当然没有市场机制更有效率，但是它却能最大限度地保证公共利益，而且这一过程也决不是单一的“选票”所能反映的。新公共管理却企图以个人利益为起点，依靠“选票”这一单一的信号，通过市场这只“看不见的手”的调节来实现公益，这不仅无助于公益的实现，也“有悖于民主社会的民主协商过程”;而且，由于政治领域的需求和组织行为与市场中的差异，“公共领域任何追求个人利益的行为都是不能自发地走向合乎道德的结果的，即使有着严格的外在性约束机制，也不会有合乎道德的结果”;最后，市场机制的基本动力是对个人利益的追求，这必然把政府引向对短期目标的关注，并放弃了对长远战略目标的追求。而公共利益需要政府具有更宽广、更长远的视野，而不是基于个人或机构利益基础上的成本一收益分析。因此，布隆克认为:“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。
公共管理的逻辑起点范文5
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
公共管理的逻辑起点范文6
一、学科基本认识
（一）城市规划管理是一门基于远见的学科
学科的外部环境和市场需求随着城市化进程的不断推进发生了本质性变化。根植于建筑学科的城市规划学不断兼收并蓄经济地理、环境生态、园林景观等周边学科理论与方法，随着社会、经济、环境问题的不断涌现和政府公共治理进程的推进，依附于城市空间的经济属性、社会属性和政治属性凸显，使得城市规划管理由极度重视物质空间转向关注居住在物质空间的居民和政府城市治理过程中的作用机制。基于远见的城市规划管理学科人才培养首要的是正确的趋势判断和价值选择，而趋势判断的基础则需要经济投入产出的分析、社会伦理和政府公共治理等经济学、社会学和管理学基本知识的支撑。
（二）城市规划管理是一门基于制度的学科
国外现代意义的城市规划是为了解决不断出现的社会问题而诞生的，由公共部门组织的城市规划具有深厚的公共政策传统。与此相悖，我国的现代城市规划是建立在制度影响为零的假设之上，因此制度是与城市规划技术无关的变量。事实上城市规划管理处于高度不确定的变化过程中，制度的忽略使得规划远离了现实。2011年我国的城市人口历史性地超过农村人口，城市规划管理由管理增量转向管理存量，由管理空间转向空间与社会并重，因此城市规划管理重心、管理方法和管理工具需要不断调整，使得传统的空间设计、工程设计退到次要地位，城市制度的重要性日益提升，城市规划管理需要掌握制度和政策设计的技巧。
（三）城市规划管理是一门基于责任的学科
我国城市规划建设的大部分历史性失误并非由于具体规划技术方案、手法出现错误，而是规划目标和理念导致偏差。城乡规划管理以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务，促进土地科学使用为基础，促进人居环境根本改善为目的。当前城市和谐社会关系构建的平衡基础是公共利益，协调公共利益成为城市规划管理的本质核心。城市规划管理的前提首先是责任和人本精神，社会责任感是城市规划管理人才培养的重要目标之一，责任意味着需要具有提供“诗意栖居环境”的技术能力、秉承“以人为本”的核心理念、捍卫“公平公正”的价值观。
二、教学体系特征
人民大学城市规划与管理系经过近10年的探索，克服了一系列教学难题，初步构建了具有人民大学特色、符合时展的教学体系和教学方法。
（一）构建适合学科发展方向的课程体系
从2005年本科培养开始，每年的课程设置不断调整，调整的原因主要有以下几个方面：一是选择教学最好、最受学生欢迎的老师讲授公共基础课，针对学生反映的具体情况进行调整；二是开设教师擅长的又符合培养计划的课程；三是研究其他院校规划专业的课程设计，征求毕业学生和用人单位及专职委的意见，逐步建立具有人民大学自身特点的培养体系。
在教学内容方面，注重哲学与方法论、法律、计量分析、计算机应用与价值取向教育，设置社会学、公共政策、社区建设、社会福利、城市历史文化等方面的内容，并将经济学作为必修的核心课程。根据城市管理前沿的需要，充分发挥人民大学学科优势，在全国范围内率先形成与工学互补的城市管理本科教学体系，构建了“4+2”课程结构：即4个学科的理论知识主线：公共管理学、城市经济学、城市社会学、城市规划学；2类分析方法：空间分析方法（包括GIS分析、CAD等规划制图方法）和数量分析方法（包括统计学、计量经济学等）。公共管理学主要开设管理学基础、公共管理学、公共政策原理、市政管理学、城市土地与不动产管理、城市交通规划与管理、城市社区管理、人力资源管理、非营利组织概论；社会学主要开设社会调查研究方法、城市社会学、城市就业与社会保障；规划学主要开设城乡发展与规划导论、中外城市发展史、建筑学基础、城市总体规划、城市规划与设计、城市规划管理、城市研究、城市地理学、城市更新与旧城保护、城乡规划法律与法规等；经济学主要开设经济学基础、产业经济学、城市经济学、城市社会学、土地经济学等。
这套城市管理本科教学课程体系符合时代需求、特色鲜明、脉络清晰，在强化通识教育的前提下，拓展规划学和管理学的深度，既弥补了传统的部门化管理重技术轻理念、重微观问题解决轻城市系统优化之不足，又弥补了传统行政管理重理念轻方法、重政府内部管理轻城市经济社会运行管理之不足，因此广受学生和用人单位欢迎。城市规划是综合配置城市土地资源和城市公共资源的手段，城市规划管理是宏观层面的城市管理。人民大学城市管理本科学科建设突出城市规划学的教学，同时突破中国传统的技术性规划教学，学习借鉴发达国家先进的教学体系，构建公共政策视角下的城市规划教学，创建了全国第一个将城市规划引申到公共政策领域的教学体系，符合公共管理学专业化、城市规划学管理化趋势，为国家培养转型期需要的交叉学科复合型人才。
（二）形成理论与实践相结合的教学方法
在课程体系的指引下，为突出特色，城市规划与管理系特别注重课堂教学方法的创新、课堂教学与实践教学结合。为提高学生的动手能力，本科有4门专业课开展了课外体验和实践。课程考核采用“大作业”形式，要求学生能够运用所学技术手段，解决该课程领域所涉及的具体问题。在大学的四年时间设置了三次递进的实习：2年级学院组织的社会实践，初步认识城市管理；3年级暑期在实习基地为期一个月的专业实习，综合运用所学知识观察城市问题，学习与思考解决问题的方法；4年级最后一学期根据自愿的原则在相关城市管理与规划部门实习，或者参与系里教师的学术研究，锻炼提升学生解决综合性城市管理问题的能力。
跟踪前沿实践开展学术研究和实践教学。一流的学术研究是一流教学的保障。城市规划与管理系的学术研究围绕学科建设展开，并及时将最新研究成果带上课堂，60%的老师申请到国家基金项目，每个老师都围绕学科建设需要开展研究并撰写论文；实证研究项目和规划编制项目选择也都以符合学科建设方向为主要原则。为此我院规划与管理系根据区域特征先后建立了北京朝阳区、扬州市、安庆市、成都温江区、自贡市等5个教学科研实习基地。3年级学生暑假集体在实习基地进行为期一个月的实习，地方需求大幅度提高学生的实践能力。人民大学师生为实践单位带去了先进的城市管理理念、理论和方法，受到实践单位欢迎。实践基地则为师生跟踪最前沿的城市管理实践提供了极好的平台。
城市规划与管理系教师长期耕耘于城市管理学术前沿，实现教学相长。为提高学生的实践能力，鼓励学生参加全国城市规划专业指导委员会组织的社会调查竞赛。为增加本科生参与社会实践的机会，通过微信、公共邮箱等途径，挂出课题题目和需要的人数以及各种专业会议的信息，鼓励学生进行申请。
城市规划管理学科还处于探索阶段，结合课程设置，规范教学内容，我系根据教学培养方案，积极进行相应的教材建设，其中按照与中国人民大学出版社签订的系列本科教材协议，出版了《城市管理学》、《城市总体规划原理》等教材。与中国建筑工业出版社签订的公共管理视角下的规划系列教材包括：城市发展的经济学分析、城市发展的社会学分析、城市发展的政治学分析、城市规划公共政策原理、乡村规划基本原理、统筹城乡发展规划等，近几年将陆续出版。
（三）探索本土化与国际化相结合的培养手段
好的教师支撑好的教育。由于我系教师数量少，结构趋向于多元化、年轻化，为弥补前沿问题研究的不足和拓宽学生视野，一方面采用聘任兼职教授的形式弥补目前师资结构的不足，另一方面根据教学内容，聘请政府机构、研究机构、企业等的实践工作一线的资深专家进行专题研讨，保证学生有机会聆听全国一流的教授、学者的研究成果和实证案例，为学生拓宽国内视野提供条件。
我们一直坚持学生培养的国际化导向，通过鼓励教师出国进修、为学生出国交流创造条件、与国外大学建立合作关系等方式提升国际化水平。平均2年举办一次国际学术会议，为学生提供近距离接触国际一流学者的机会，并与国外大学形成长期稳定、制度化的教学合作关系，包括与墨尔本大学和剑桥大学签订学生互访协议，与奥克兰大学联合举办“国际城市研究与规划实践”联合课程；每年多次邀请包括剑桥大学Elisabete、墨尔本大学韩笋生教授、旧金山州立大学的Richard LeGates、UPENN的John Landis教授和Eugenie Birch教授、旧金山州立大学的Richard LeGates教授、格罗宁根大学的Gert de Roo教授、UIC大学张庭伟教授等国外知名教授为学生授课，建立与国外大学的联合研究渠道，共同展开国际研究，提升学生的研究能力和国际视野。
（四）树立人本主义核心价值观基本理念
人民大学城市规划管理专业以“人文、人本、人民”为核心理念，培养具有综合分析能力和人文精神的城市规划人才，明确公共政策导向的城市规划管理的“人本主义”核心价值观培养的重要性，把德育培养作为课程体系之中贯穿始终的关键。为此，教学团队每月至少开一次讨论教学相关事宜的会议，向学生推荐必读文献，鼓励学生多读书、读好书，组织学生参加社会调查与实践，强调人本主义核心价值观的培养。2010年4月14日玉树地震，我系师生秉承“立学为民、治学报国”的精神赶赴灾区，在前沿事件中锻炼成长，援建3年时间里共有30名学生到过灾区，以此为契机培养学生的爱国主义情操和国家责任感。
三、教学体系创新
（一）树立城市管理专业的基本理念
传统城市管理专业设置多基于部门化管理的需要，侧重本部门的技术管理，或者是直接针对政府管理需要的行政管理。城市是具有自身发生发展规律的复杂巨系统，中国转型发展极大地增强了城市各领域之间的互动性，几乎所有城市的重大管理难题都是跨部门的复杂问题。我系创新城市管理学科建设理念，以城市发生发展规律的教学与研究为起点，赋予学生认识和解决中国转型期综合性重大问题的知识结构和能力。
（二）重构城市管理学学科体系
经过多年对城市问题的跟踪研究和教学实践，我系逐步建立了能够面对和解决重大综合性城市管理问题的专业教育体系，拓展和丰富了公共管理学的学科架构，增强了公共管理学服务社会的综合能力。同时也进一步充实和完善了中国传统规划学的经济社会内涵，为工学背景下的城市规划专业向公共管理和公共政策转型作出了有益的探索。
（三）完善教学体系的逻辑脉络
人民大学公共管理学院本科2年级分专业，1年级的公共基础课由学院统一安排，包括管理学、经济学基础课程，从2年级学生开始接受专业训练，规划专业课程本着从微观到宏观、从历史到现代的教学逻辑在两年内进行安排，同时按照2年级开设经济学和管理学专业课，3年级开设社会学专业课的基本原则，方法课程安排从1年级开始开设，遵循从数据到图形空间的教学逻辑，同类课程前后具有逻辑连续性，不同类课程具有互补性，形成目前相对合理、均衡的教学时序体系。
（四）探索专业教学的创新模式
