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行政复议的基本概念范文1
行政不作为的基本概念
行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。例如对申请不予答复、拖延履行救助义务。它包涵以下五层含义：
1.行政主体必须负有某种义务，即行政主体必须负有某种被期待的义务，这种被期待的义务来自一定的法律规定和法律事实。
2.行政主体未履行的是具体的法定作为义务。行政主体根据法律法规负有抽象的作为义务，但这仅是抽象意义上的，不能作为认定行政不作为的依据。抽象的法定作为义务有待于当事人的申请或者行政主体主动的依职权行为而转化为具体的法定作为义务。
3.行政主体必须具有履行相关法定义务的能力，这是行政不作为存在的前提。如果行政主体不具有履行法定义务的能力，法律当然不能强制要求其承担不作为的法律后果。
4.行政主体未履行特定义务。所谓未履行，是指根据自身条件能够履行义务而出于故意或过失没有履行的情形。应注意与不能履行相区别，不能履行是指在没有能力履行法定义务的情形。
5.行政不作为具体表现为程序方面的不作为。程序方面的不作为是指行政主体对当事人的申请没有作出实体决定的行为，既包括没有作出任何明确的意思表示，也包括没有完成一系列的程序行为，尤其包括未完成具有实体决定性质的最后行为。
行政不作为与相近概念的区别
一、行政不作为与否定性作为的区别。
1.性质不同。在行政法学中，划分作为与不作为是有一定标准的，这个标准应该体现在程序上，只要行政主体作出了一系列程序行为，即表现出积极的作为行为状态，无论该行为在实体内容上反映的结果是为或不为，都应该是行政作为；反之，就是行政不作为。从行为外在的表现形式来区分作为与不作为是较为科学和合理的，它与行政主体所担负的行政职责相对应。行政机关接受申请后应履行的法定职责是及时进行审查，而非直接予以登记、发证、注册，审查完毕并作出程序意义上的规范的答复，就是已经履行了法定职责。至于不予准许的决定是否正确、理由是否充分、程序是否合法，则属于具体行政行为内容的范畴，行政相对人可以以不服不予准许的决定为由提起行政诉讼，而不应认为行政机关不履行法定职责。可见，从性质上来说，行政不作为属于不作为范畴，而否定性作为则是一种具体行政行为。
2.对于行政不作为与否定性作为是否违法的司法审查方式不同。既然行政不作为与否定性作为的性质不同，那么对这两种案件的审理方式自然有很大区别。在司法实践中，两者的冲突常存在于以下三类案件中。第一类：应申请行政行为，具体包括颁发许可证、执照、资格证、登记、批准、注册等等；第二类：行政机关履行保护人身权、财产权的案件；第三类：具有准司法性质的行政行为案件，例如行政裁决、行政复议案件。这三类案件的共性在于都必须以相对人的申请为前提，因此，行政机关可能存在不予答复、拖延履行或作出否定性决定的情况。对于不作为行政案件的司法审查应围绕被诉行政机关职责的履行进行，主要审查被诉行政机关是否具有相应的法定职责、是否具有地域上的管辖权、是否具备履行义务的可能性、是否存在不履行或拖延履行法定职责的事实，此类案件应由行政相对人对向被诉行政机关提出申请这一事实承担举证责任。而审理否定性作为的行政案件应主要针对否定性决定这一具体行政行为进行审查，由被诉行政机关举证说明作出否定性决定所依据的事实、法律以及执法程序。
3.对两类案件审理后的处理方式不同。根据行政诉讼法第五十四条规定，对于被诉行政机关构成不履行或拖延履行法定职责的，应判决其在一定期限内履行；对于被诉行政机关作出的否定性决定存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序情形的，应判决撤销该否定性决定，并可以判决被诉行政机关重新作出具体行政行为。
二、行政不作为与不履行法定职责的区别。
1.调整范围不同。不履行法定职责范围非常狭小，只是法律、法规、规章规定的职责。行政不作为的范围要比不履行法定职责大得多，不仅包括法律、法规、规章规定的职责，还包括法律、法规、规章没有规定的基于行政管理而产生的义务。
2.法律后果不同。对行政不作为的处理方式有二种：（1）判决驳回诉讼请求，被告不作为的理由不能成立的，驳回原告的诉讼请求；（2）判决确认违法。
对不履行法定职责的处理方式有三种：行政管理相对人将不履行法定职责的行政机关到法院，法院对其处理方式除上述两种外，还有一种是依据行政诉讼法第五十四条和有关司法解释规定，判决履行，同时应当指定履行的期限，因情况特殊难以确定期限的除外。
行政不作为的诉讼救济
一、行政不作为的诉讼范围。
基于“有权利即有救济”的理念，对因行政不作为给予的救济范围应力求完整、全面和周到。其内容包括复议救济、诉讼救济和赔偿救济三方面。综观世界各国行政法制的发展进程，多数国家已将行政不作为纳入其行政诉讼范畴，以保障公民享有最终的司法救济权。
二、对不作为案件的审理。
行政不作为包括：(1)应当履行法定义务而不履行。(2)不仅要履行作为义务，还要履行法律规定的职务责任。在不作为案件的审理过程中，经常被混淆的不作为就是等同于不履行法定义务。行政机关的作为是被动的，只有当行政相对人申请行政机关履行法定义务时，行政机关的作为与否才是案件的判断的基础。
首先，原告必须提供表明其有向被诉行政机关申请要求履行职责的依据及行政机关有法定履行职责义务的法律依据。
其次，申请的目的是履行法定作为义务的。在时效上应当依法律规定经过作为的时间届满后，法无明文规定的，最长不超过60天作出具体行政行为，超过时效为不作为成立。
再次，对要求履行职责的诉讼。这种诉讼除了审查上述不作为成立与否外，还要审查行政机关是否具备履行能力、条件，履行的程序及要件是否完备。
最后，在行政合同中的权利和义务应当作为法定职责以外的行政机关的职责，该职责是由行政机关与行政相对人双方共同设定。只要内容合法就应当履行。该项行为履行与否也应当受到司法监督。行政机关不履行合同义务的，或不完全履行合同义务，就可以推定其不作为。
三、行政不作为案件的判决。
行政不作为的案件经审理应当作出如下处理：
1.“不作为”成立的，当事人不要求履行法定职责的，应判决行政义务机关在一定期限内作为（包括答复、颁证等），并宣告其不作为违法。对于无法定义务的机关在法定期限内或在申请之日满60天不予申请人书面答复的，应当视为其“不作为”违法，并予以宣告。
行政复议的基本概念范文2
第一，与法理相联系。法理即法的一般理论，特别是有关我国社会主义法的理论包括法的产生、本质、特征、发展、作用、形式以及法的制定和实施等基本概念、规律和原理。学习行政法的概念、渊源、地位、性质，应当回顾法理学的有关内容，行政法是调整行政主体与被管理人—公民、法人和其它组织之间行政关系的法律规范，而法是国家制定和认可的调整社会关系的行为规则。行政法是法的一个分支。行政法的渊源和法的渊源基本是一致的，主要包括宪法、法律、行政法规等。在学习行政法在法律体系中的地位时，结合法理中法律体系的内容，明确行政法是四大部门法之一。我国行政法属于社会主义法的类型。为了更好地认识依法行政的、内涵，可重新认识法理中关于社会主义法的基本要求即有法可依，有法必依，执法必严、违法必究，这样才能深刻领会依法行政和法的基本要求是一脉相承的、
第二，和宪法相联系宪法是国家的根本大法，主要规定国家的本质和形式，国家机构的组织，职权和基本制度，以及国家与公民的基本权利义务。相对手其它部门法与宪法的关系而言，行政法与宪法的关系尤为密切。行政法的许多规定在宪法中找到更高一层次的依据。在学习行政法律关系时，我们知道，作为法律关系一方的行政机关享有行政职权，并具有行政强制力，对依法成立的行政决定，被管理的公民、法人和其它组织有遵守的义务。而这些权利义务的规定恰恰来源于宪法，宪法明确规定了国务院和地方人民政府管理社会的权利，并赋予行政机关强制执行力。此外，宪法中规定的组织形式和领导体制在行政法中作了具体的阐述，宪法中有关教育、计生、环保、劳动等问题的规定是行政单行法是:教育法、环保法、劳动法产生的依据。
第三，和其它部门法相比较行政法、民法、刑法、经济法是我国四大法律部门，它们调整的社会关系不同，基本原则不同，规定的内容也不同，学习行政法，如果能和其它三个部门法相比较，则能突出行政法的特点，有助于领会行政法的实质。
我国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系，在民事活动中，平等主体间的法律地位是平等的，我国《民法通则》明确规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿，诚实信用的原则”。民法中除规定作为民事主体应具备的条件外，还规定大量的民事行为规则，如规则、合同成立的规则。违反民法的规定要承担民事责任，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状等。刑法调整的是触犯刑法产生的刑事法律关系，公民和单位可成为刑事法律关系的主体。刑法采取的是罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相当的原则。具体分为十章如危害国家安全罪、侵犯公民人身权利、民利罪、侵犯财产罪等。触犯刑法要承担的刑事法律责任包括管制、拘役、徒刑、死刑、罚金、剥夺政治权利等。经济法调整的是国家干预经济活动过程中形成的经济权限和责任关系。经济法律关系主体包括享有经济决策和调控权力的行政机关和企业单位以及进行生产经营的经济组织。经济法遵循资源优化配置原则、国家干预原则、社会本位原则、公平效益等原则。经济法的内容主要包括经济组织法、市场调控法、宏观调控法，市场分配法，确立了如证券、保险、奖励等多项行为规则，违反经济法要承担赔偿损失等经济责任。行政法在主体、调整对象、原则、内容和责任方面不同于以上三个部门法，表现出自己的特点，它调整的是不平等的主体间的法律关系。法律关系的一方是享有行政职权的行政机关，另一方则是被管理的公民、法人或其它组织。行政机关是行政法律关系的主角，法律赋予它权力，规定它的行为规则，行政机关享有超越于被管理人的权力，可以单方做出影响对方权利义务的决定(而不象在民事活动中，双方当亭人地位平等)，行政机关不经对方同意可做出行政处罚决定，而在民亭活动中双方行为要经双方同意，如买卖行为。行政机关行使职权不是无条件的，行政法采取合法性原则和合理性原则，即要求行政机关做出行政行为既合乎法律又合乎情理。行政法规定了多种行政行为，主要是行政立法行为，和行政执法行为。后者包括行政处罚、行政强制、行政许可，行政复议等。实施行政行为要求主体合法，有法律依据，内容和程序合法。行政行为违法，承担行政责任，包括行政处分，撤销违法行为、返还、承认错误，消除影响等。第四、与行政诉讼法相联系行政诉讼法是规定人民法院、诉讼参加人、其他诉讼参与人进行诉讼活动、及在诉讼活动中相互关系的法律规范。行政法是实体法，行政诉讼法是程序法。学习行政法时，应密切注意行政诉讼法的相关规定。行政法中对行政行为有两种重要分类具体行政行为和抽象行政行为，行政行为和外部行政行为，联系行政诉讼法中的受案范围，应明确、具体行政行为和外部行政行为是可的，抽象行政行为和行政行为是不可的。行政法中规定了行政行为的规则，如行为应有法定依据，应有充分证据，依据法定程序等，行政诉讼法则规定，无法定依据、证据不充分、违法法定程序的行政行为将被撤销。行政法中要求行政先取证，后裁决，相应的行政诉讼法中规定行政机关应对其行为承担举证责任。学习行政法时，还应注意在行政执法中，行政机关处于管理者的地位，拥有行政权力，公民、法人和其他组织处于被管理者的地位，承担服从的义务。在行政诉讼中，被管理人具有原告资格，行政机关只能作被告。
总之，学习行政法还可以与行政管理、行政赔偿等有关知识相联系，为使不同年龄、不同层次的学生更好地学好行政法。笔者坚信，只要我们共同探索学习行政法的决窍，一定能取得好的教学效果。
行政复议的基本概念范文3
党的十六届三中全会以来，按照市场经济体制要求，财政改革已由过去的以收入管理为中心转向以支出管理改革为重点，财政职能由直接调控转向宏观的间接调控。近几年政府各部门通过推进部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革，形成了适应市场经济要求的支出管理体制基本框架，有效地促进了财政支出执行的监督管理和公共财政制度建设。部门预算、集中支付、政府采购、投资审核是前提和基础工作，财政支出的“追踪问效”则是以提高财政支出效率为落脚点。
一、财政支出绩效评价的基本概念
财政支出绩效评价是指运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，对政府部门为履行职责所确定的目标而使用财政资金的行为、过程及结果所进行的综合性考核和评价。政府财政支出绩效评价不仅包括政府组织的自我评价、上级评价、权力机关的评价，还应当包括相关专业的专家评价、中介机构进行的评价等。财政支出绩效评价的主体是多元并存的，但是具体实施一项评价的主体应按法定程序产生。实施评价的主体应具有相应的资格，具备专业胜任能力。
二、财政支出绩效评价的工作方案案例分析
政府财政支出绩效评价在一些西方国家已有了几十年的发展历史，但在我国还处在起步阶段。一直处于改革开放的前沿，经过多年的实践，在克服无先例可循、无经验可借鉴的情况下，广东省在2003年8月至2005年12月先后组织了131个重点项目的绩效评价试点，率先设立全国第一个省级财政支出绩效评价机构，建立了财政支出绩效评价制度。
2003年起，财政部陆续出台了《中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法》（试行）、《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》等财政支出绩效评价制度。2004年广东省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅联合制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》。2006年广州市财政局制定了《广州市政府部门财政支出绩效评价办法（试行）》。
依据政府部门财政支出绩效评价办法，具体部门在进行绩效评价时首先要制定自评工作方案，包括自评的目的、范围、指标、标准、方法及实施。下面以具体一个政府部门的绩效评价自评方案为例介绍。
1、自评的目的
（一）为市政府考核本部门履行职责、实现绩效目标和财政资金使用、管理的有效性提供参考依据；
（二）为本部门完善工作机制、提高科学决策水平和使用财政资金的效益提供参考依据；
（三）为本部门编制下一年度预算以及市财政局审核本部门预算提供参考依据。
2、自评的范围
具体为：对基本支出（包括为保障机构正常运转、完成日常工作任务而使用的各项经费支出）和项目支出（包括立法、执法监督、治理公路“三乱”、行政复议办案、课题研究、规章翻译、执法培训等项目）的目标完成情况实施综合评价。
3、自评的指标
本次自评采用定量指标与定性指标相结合的方法进行。
（一）定量指标包括共性指标与个性指标。
共性指标是本部门评价的基本指标，本次采用的共性指标具体包括：（1）财政支出预算完成率；（2）支出预算完成增长率；（3）项目预算完成率；（4）公用经费节支率；（5）项目支出节支率；（6）固定资产利用率；（7）政府采购节支率；（8）购买类项目完成率；（9）其他类项目完成率
（二）定性指标是描述和分析部门绩效目标完成情况、公共服务效能和资源配置状况等的非量化指标，根据部门职能特点和项目支出特性，定性指标选用如下：（1）部门职能目标完成效率；（2）部门基础管理水平；（3）发展创新能力。
4、自评的标准
自评以本部门绩效总目标和本部门预算作依据。绩效评价标准值以本部门评价年度预算、工作计划绩效目标为基础，如本部门绩效目标不够全面、完整的，可以国内同类部门管理标准作参考。
5、自评的方法
由于本部门属于第一类部门，财政资金支出基本用于履行职责，确保本部门正常运转。因此，对定量指标选用目标评价法，将实际完成数与预期目标（评价标准）进行比较，分析判断出绩效。而对定性指标采用评分法。设立自评工作小组，由各处室(中心)认真核实自评数据，分析相关资料，计算自评结果，并在规定时间内报本办自评工作小组。在自评的同时，自评工作小组会同部门领导采取征询、问卷调查等方式，收集被评价处室(中心)的客观评议资料并对其自评结果进行核实，整理和分析形成评价意见并打分。
行政复议的基本概念范文4
我国现阶段致力于建设法治政府，推进依法行政。一国的行政法治建设离不开行政法学教育。以保护人权、全面推进依法行政为实践目标的行政法学，获得了越来越多法学专业同学的重视。同时随着现代社会中行政权力的不断扩张，政府在社会生活中扮演着越来越重要的角色，也使得行政法与我们每个人的现实生活越来越息息相关。通过行政法学的学习，有助于我们运用行政法知识维护自身的合法权益。但现实情况是，学生们总体感觉行政法学内容繁杂、抽象，不易理解和掌握，学完后也不能较好运用所学知识解决生活中遇到的实际问题。分析其中原因，主要有：第一，行政法内容广泛且存在形式多样，行政法律规范立、改、废频繁，再加上法律规范整理的滞后性引发的现行法律规范之间的冲突，增加了学习的难度。第二，行政法学研究起步较晚，研究视角过多，甚至界定某些基本概念的内涵和外延也不一致，诸多的理论学说和争议观点使得习惯于知识灌输的学生无所适从。第三，行政法教材内容主要只是涉及行政法总论部分，较少有关于行政法分论的内容。近年来诸如公私协力、行政柔性执法、行政自我规制等至今并未完全被行政法教科书所吸收，导致了教材某种程度与行政法实践的脱节，无形中降低了学生最初对行政法学学习的兴趣。第四，学生不太了解行政权力的实际运作，而课堂讲授的内容似乎过于“抽象”，在习惯了民法学或刑法学中的规范分析方法后，发现行政法还充满了裁量、政策选择，便失去了学习的信心。如何改善行政法学教学的现状，提高行政法教学的质量，有赖于准确定位行政法学的教学目标、有效改革教学方式，科学合理确定教学内容等。
2明确教学目标
任何教学过程都必须围绕本学科的教学目标展开。教学目标是开展教学活动的纲领和主线。本文认为行政法学主要的教学目标是要培养具有行政法思维和问题意识的实用性法学人才。首先，要通过日常教学培养学生树立行政法学应有的权力制约、程序正义、行政法治等深刻的法律思维。建立和培养行政权服务大众、受限公众利益运行模式的思维方式，按照尊重和保护人权规律去认识行政权设置和运用，法治并不是对外施展力量的工具，而是对权力拥有者的限制和制约。要培养学生在面对政府权力和公民权利发生冲突时的那种权利保护意识，敢于对话国家机关执法人员，合法维权，合理申辩。培养学生养成对行政程序与行政行为结果之间的有效关联性思维定势，提高对行政程序的重视程度，提升对行政行为的责任感、使命感。具备了行政法学思维，即使主要学习了行政法的总论内容，但对于具体的行政管理领域的问题亦可以举一反三，较好解决。其次，培养和提高学生的问题意识。所谓“问题意识”，是指人们在认识活动中，经常意识到一些难以解决或疑惑的实际问题及理论问题，并产生一种怀疑、困惑、探索的心理状态，这种心理又驱使个体积极思维，不断提出问题和解决问题，思维的这种问题性心理品质称为问题意识。美国学者布鲁巴克曾说过：“最精湛的教学艺术，遵循的最高准则就是让学生提问，只有学生敢于提出问题，善于提出问题，学生才能真正成为教学活动的主人，由此造就一批有发现力，创造力的人才。”行政法学课堂教学中，学生在教学中常处于被动地位，学生对教材和教师的观点往往无条件接受，没有提问的氛围。当学生已经习惯接受，没有形成对未知事物或已存在的事实做出探究的心理习惯，又何谈“发现”。一堂课的成功不是老师讲完后学生没有问题，而是使学生脑中激起思想的火花，发现问题，进而想探求问题，真正实现教学相长。必须以培养学生的能力作为我们教育的目标，尤其是问题意识的培养。具有问题意识的学生，在面临行政法学的庞杂内容和争论观点时，会通过主动思考，积极提问，真正理解所学的知识内容，提炼形成自己对问题的认识，激发对行政法学问题深入探讨的兴趣。最后，立足于培养实用性人才。国家和社会在法治建设和市场经济大潮下对于法律人才的需求有多元化趋势，不仅要培养国家需要的通过本科后教育的职业训练进入司法机关的专门法律职业者，还需要凭借法律知识在国家行政管理、经济管理、社会管理等非法律职业部门适应社会需求的应用复合型人才。传统行政法学教学主要是为了学生了解和理解法律原理、法律概念，以知道法律条款的含义为目的，课堂中的大部分时间由老师进行知识的灌输，最后考试的方式大多数都是闭卷，主要考查学生对法学知识的记忆程度，该教学模式培养出来的学生，由于缺乏解决实际问题的能力，很难适应社会对法律实用人才的需求。行政法教学应当转变传统模式，尤其是通过加强行政法学实践教学，为学生提供将所学知识运用到实践的渠道和平台，转变行政法教学内容和实践相脱节的现状，培养能为法治政府建设服务的实用性人才。
3改革教学方式
教学方式是对教学目标的具体落实。现行行政法教学方式主要侧重于教师课堂讲授，不太注重研讨式教学。案例教学有所运用，但并没有发挥应有的作用，教学中往往忽视实践环节的教学，导致了学生在学习过程中缺乏主动性以及解决实际问题的能力。第一，引入提问、研讨式教学模式，变被动学习为主动学习。提问、研讨式教学模式要求教师要精心准备问题，在课堂教授过程中通过有针对性的启发式的提问，引发学生的思考和关注，并鼓励学生积极回答，尤其是敢于提出和教师观点相左的、有见地的观点。对于行政法学中的理论难点、社会热点、行政法学前沿问题以及法条规定背后的原理等，需要深入讨论的，可以在介绍相关的背景知识后，布置学生课下充分准备，分成讨论小组进行发言。讨论过程中，要认真倾听，及时抓住学生发言中的思想火花和认识盲点，进行归纳概括。把握讨论的节奏和方向，把讨论不断引向深入。讨论结束时，要予以归纳，解答学生提出的问题，并且分析各方意见，得出结论。对那些尚无定论的前沿性问题，也要在方向上加以必要的指引，激发学生在课外继续进行拓展性的思考。学生通过思考、回答、讨论等一系列主动的学习过程，会取得比被动接受老师讲授多得多的收获。鉴于行政法学课时的限制，可以在授课过程中集中安排几次课的讨论，或者通过布置平时作业的方式，要求学生提交书面作业进行作答。当然，为保证该教学模式，教师有必要将学生的课堂表现、作业讲评作为重要的平时成绩考核，综合计入学生的成绩和学分当中。第二，改进案例教学方式。行政法教学实践中，案例教学法越来越受到重视，也取得了一定效果，但往往因为课时安排、资源有限等各种因素，一般不能充分组织学生对所举案例进行讨论，在讲授过程中穿插引用较为简单的虚拟案例（更准确的应当说是例子，不能称其为案例），多是为了说明、解释相关的法律原理、概念、规则和原则，显得机械枯燥，与实践结合不太密切。而司法案例，专业性较强，其事实经过剪裁且仅围绕合法性进行思考，缺乏详细案件的案情及背景知识的介绍，学生往往也是一知半解，学习兴趣不大，教学价值亦是有限。首先需要明确案例教学的目的。案例教学很重要，但不能为了案例而案例，案例只是手段，主要目的还是为了更好地理解所学理论内容，培养学生逻辑思维能力。其次，要针对不同的教学内容，选取不同类型的案例，采用不同的讲解方式，较容易理解的理论知识和法律规定，再通过虚拟案例来介绍，效果不大；一般的内容无须通过实际司法案例的分析，仅依靠虚拟的案例即可使学生掌握的内容，可以通过形象具体的例子介绍使学生更轻松又准确掌握；相对难以理解的较为抽象又很重要的内容要通过案例的分析介绍，最好是能找到具体的司法案例，通过介绍分析案情，提供案件信息，讲解与该案例有关的法律知识和原理。同时注重发掘重要案例的潜在信息。或者由学生自己阅读案例、分析案情、寻求解决方案，改变“老师讲，学生听”的灌输式案例教学模式，不仅可以调动学生的积极性和主动性，更可以增加学生的学习兴趣。培养了学生掌握抓住案件的焦点，确定案件的主要事实，运用行政法理论厘清案件所涉及的不同的法律关系，从而准确适用法律等解决实际问题的能力。第三，加强行政法实践教学。法学本科的实践教育通常仅停留在教学大纲和教学口号中，忽视了实践在教学中的作用。目前行政法实践教学环节多缺乏统一、系统化的整体设计。现有的模拟法庭、法律诊所、社会实践等教学方式，各自的教学内容如何分配，开课顺序如何安排，课时多少，实践教学的教学考核机制如何确定，如何形成合理的体系，随意性比较大，尚缺乏一个科学的论证，实践中，这些教学方法并没有得到很好的贯彻落实，有的甚至流于形式。行政法学实践性教学应当整合和运用各种教学资源，进行科学、合理的论证，形成自己的教学方法体系。本文鉴于行政法学的特殊专业性，认为要在行政法教学实践中，尽可能促成政府职能部门和学校之间的合作。近几年，越来越多的法学毕业生在面临就业时选择参加公务员考试，行政机关成为法学毕业生的首选就业去向。在有条件的情况下邀请政府官员或行政管理人员走进课堂，以讲座的形式向学生介绍具体的执法方式及程序等行政法的实施情况、立法动态以及存在的理论问题，或者提供有价值的真实数据等，传授给学生行政管理经验与技能，从而更好地理解课堂所学；学生也可以到政府职能部门实习，直接参与行政执法活动，锻炼和提高实践技能。
4科学、合理确定教学内容
行政复议的基本概念范文5
行政机关为了实现特定行政目的(公共利益)往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。
一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求
在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。
(一)传统行政法学以“行政行为”作为核心概念
行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。
具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。①现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法(行政行为的主体)、行政行为法(行政行为的行使)、行政程序法(行政行为的程序)、行政监督及救济法(对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济)四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。
(二)行政具有过程性的特征
“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间 上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。
行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性②的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟订方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”③而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。
(三)传统“行政行为”概念的局限性
如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。④具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。⑤行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。
然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，⑥面对现代行政中行为形式的多样化以及现代行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化(如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等)以及合意形成型行政手段(如行政指导、行政契约、行政计划等)的出现。⑦例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。⑧第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。
二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念
对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。⑨这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。
(一)扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷
行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。⑩在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。(11)日本的学者在明治初期从德国引进“Verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为 为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。(12)现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，(13)或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。(14)可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性(针对外部的行政相对人)、权力性(具有强制性)、法律效果性(变动或影响相对人权利义务)、具体性(针对特定相对人)、单方性(由行政机关单方决定)等性质，由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。
在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”(15)、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”(16)，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，(17)包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。(18)“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。(19)在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念(例如第2条、第5条等)，但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。
为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。(20)这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行政的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。
(二)在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷
为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”(21)、“行政决定”(22)、“行政处理”(23)、“行政执法”(24)、“行政活动”(25)等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”(26)、“未型式化行政行为”(27)、“非强制行政行为”(28)、“非正式行政行为”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活动”(31)、“非单方处理性行政行为”(32)等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。
三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入
为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。
(一)传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡
“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。 而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行政法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定(如行政行为)，而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对Otto Mayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。(33)随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。
在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。
(二)行政过程概念在行政法学中的导入
“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，(34)行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者(如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等)行使各自的权力(或权利)，相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。(35)行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，(36)而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。(37)
行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》(1966年)中的“在行政过程中个人的地位”。(38)而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年)中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。(39)而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法Ⅰ》(1978年)中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。(40)但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。(41)在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。(42)其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。(43)即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。
因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”(1966年)将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。(44)1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。(45)此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。(46)此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》(47)、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》(48)，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》(49)中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不明确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包 括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。
四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义
基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。
(一)行政法学中“行政过程”概念的含义
行政过程是指一系列连续的作用，(50)是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。(51)就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。(52)从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。
从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的(公共利益)为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。(53)传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。
从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性(公共性)、连续性(动态性)、统一性(整体性)、法律性(合法性)等特性。第一，目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”(54)也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。(55)第二，连续性(动态性)。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性(整体性)。行政以实现统一的行政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性(合法性)。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。(56)“行政过程”作为事实概念 ，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。(57)其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。(58)也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。
(二)“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义
狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。
基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。
注释：
①[日]山田幸男等編：《演習行政法(上)》，青林書院1979年版，第139页。
②在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。
③李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。
④叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。
⑤李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。
⑥有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。
⑦[日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。
⑧参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。
⑨参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。
⑩王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。
(11)[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。
(12)[日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。
(13)[日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。
(14)[日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》(第五版)，法学書院2005年版，第18页。
(15)王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
(16)应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。
(17)参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社 1985年版，第295页。
(18)罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。
(19)杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。
(20)田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。
(21)在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。
(22)例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。
(23)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。
(24)参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。
(25)参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。
(26)参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。
(27)参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。
(28)参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
(29)参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵——基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。
(30)参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。
(31)参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。
(32)参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法(第1卷)》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。
(33)[日]室井力：《行政法学方法論議》，载広岡隆等編：《現代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15页。
(34)在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。
(35)张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。
(36)例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。
(37)[日]兼子仁：《現代行政法にぉけゐ行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》，有斐閣1976年版，第303页。
(38)[日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。
(39)参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房1976年版。
(40)参见[日]室井力、塩野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐閣1978年版。
(41)另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。
(42)例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。
(43)[日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》，青林書院2000年版，第131页。
(44)[日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。
(45)[日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為——行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。
(46)从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有原田尚彦：《訴ぇの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下(1979年)。
(47)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
(48)朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。
(49)李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。
(50)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第49页。
(51)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
(52)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第55页。
(53)也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法(上)》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。
(54)翁岳生编：《行政法(二版)》(下)，中国法制出版社2002年版，第163页。
(55)参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基準》，载室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代国家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14页。
行政复议的基本概念范文6
关键词：金融消费；法律关系；权利保护
一、引言
根据《辞海》的定义，消费是指人们为满足物质和文化需要而消耗物质资料，为社会在生产过程的一个不可或缺环节。可见，消费为一种社会中最为常见的民事活动，而金融消费作为消费中的一种特殊类型的消费，从形式上也应当归属于民事领域。从实践中来看，所谓金融消费，是指在金融领域中的消费，具体来说是消费者购买金融产品或者接受金融服务的行为。其作为一种特殊的消费，呈现出较一般民事行为不同的特征，包括“金融消费关系中的主体地位不平等”、“金融消费法律关系中的公益性要求”、“金融消费关系所涉及的技术和风险”等，无不在挑战传统民法调整的能力和范畴。可见，金融消费权益保护法律问题必然要突破传统民法理念，需要寻找新的法理支持。
二、金融消费法律关系涉及的基本问题
1、金融消费法律关系的主体问题
从金融消费的一般概念来看，金融消费所涉及的法律主体，必然包括金融消费者和金融机构。金融消费者一般引用《消法》的基本概念，其内涵为具有传统民法上独立人格的主体，具备民事行为能力；其外延一般限于自然人，但不完全排除法人和组织。从金融消费者的民事行为能力来看，一般民事行为能力的界定一般难以满足金融消费者。根据民法通则规定“十八周岁以上的成年人一般被认为具备完全民事行为能力人”，是满足一般性消费行为的要件，但是金融消费作为涉及财务的特殊性消费，金融知识或者相关金融知识背景作为金融消费的专业性价值存在，对一般具备完全民事行为能力人仍然存在客观性的阻碍，进而导致金融消费者行为能力的限制。而金融机构的概念则相对宽泛，而且其外延正在不断扩张。从传统的金融行业划分来看，可大体分三类，即银行业金融机构、保险业金融机构、证券业金融机构，其设立、变更、经营等行为受专业的金融法律法规约束，监管程度之严格是显而易见的。从金融行业的实践来看，担保公司、小额贷款公司等企业法人在金融服务市场领域正扮演着越来越重要的角色，其设立、变更、经营等行为虽然较一般公司行为有特别的规定，但其所从事的金融专业性事务尚缺乏细致的法律规范约束，金融监管部门对其管理监督尚存在模糊不清的情况。从金融行业的发展前景来看，随着P2P模式、互联网模式的发展，越来越多的网络金融服务平台、金融服务中介平台的建设和金融创新的发展，甚至个人亦有可能成为金融服务的提供者，法律法规对这类金融服务提供者的规制较非金融类公司无差异，金融监管部门更缺乏依据对其进行监管。可见，金融消费者的金融消费行为能力的受限是客观存在的，而金融服务提供者正随着金融市场的发展，尤其是金融创新领域的发展，不断地扩大范围、扩展类型、变化金融消费模式。在这样的趋势下，金融服务提供者消融了现有的金融法律法规规制边际，挣脱了金融法律法规的约束，甚至摆脱了金融行业的一般性自律规则，进而导致金融消费者的原有合法权益受到隐性损害。
2、金融消费法律关系的客体问题
在传统的金融市场中，金融消费者与金融服务提供者之间就存款、借贷、保险、证券等金融消费内容以诚实信用为原则达成协议，承担责任与风险，规定权利与义务，构建民事法律关系。从这种金融消费行为的形式上看，归属民事法律行为，应当以民法规范为调整依据，其客体可以基本界定“金融服务提供者为满足金融消费者之利益而进行的活动”。但是具体金融消费活动因金融消费者的需求不同，在金融行业内呈现多种形式。从传统的金融消费划分来看，可以分为银行业金融消费、保险业金融消费、证券业金融消费，其客体所指向的对象特征也不同。银行业金融消费关系中多指向存贷行为，其因银行机构在存贷行为中的掮客身份较一般的民事借贷行为更具有风险性，法律基于金融消费的安全考虑给予了更多的规制；保险业金融消费关系中多指向射幸行为，其概率计算成为该类关系中的博弈焦点；证券业金融消费关系中多指向资产证券化的资本运作行为，其核心的目标是在资产证券化过程中提高金融消费者的资产质量和价值。从金融消费风险层次来看，可以分为无风险金融消费、风险可控金融消费、风险难控金融消费。无风险金融消费，一般指金融社会化以后，作为一种日常工具存在为人们所熟悉的消费行为，包括银行卡使用、汽车保险、股票投资等行为，此类消费的无风险并不是指金融消费者不用承担风险，而是指金融消费者自身完全能够抵御消费中存在的风险。风险可控金融消费，一般指金融消费者对此类金融消费活动具有一定的风险识别能力，同时以自愿为前提与金融服务提供者达成一致，共同承担收益与风险，包括一些理财产品、人寿保险、期货投资等。风险难控金融消费，多指向金融创新服务的消费行为，包括现行法律法规没有明确约定的“P2P网络借贷”等。可见，任何金融消费活动的发起点都是出于金融消费者的利益需求，但是金融消费活动的类型是多样的，其多样性带来了客体所蕴含的风险性难以预估，进而导致金融消费者利益实现的困难。
3、金融消费法律关系的内容问题
金融消费法律关系的内容离不开金融消费者与金融服务提供者之间的权利义务关系。从宏观角度看这种权利义务关系的确立过程，以诚实信用为第一准则建立，要求双方在确立权利义务关系时诚实互信，排斥欺诈和隐瞒等行为，以保证权利义务关系的对等性。从权利义务关系确立的微观角度来看，金融消费信息的内容构成了具体的权利义务内容，而金融服务提供者因金融的专业性而享有金融消费的信息优势，借助这种金融消费的信息优势将消费风险转嫁给金融消费者，导致金融消费者需要承担的风险更大；从具体的金融消费契约的形式来看，利用金融资源的稀缺性使得格式条款充斥着整个金融消费环节，对于格式条款，金融消费者只有选择权，没有修改权，更没有提出异议的空间，促成了金融服务者的共同利益，形成了金融服务提供者的优势。可见，金融消费法律关系的内容是不全面的或者说其权利义务关系是不平衡的，金融服务提供者利用其优势包括信息优势和利益优势，拥有着更多的权利内容，而承担着较少的义务内容，而金融消费者却要支付较多的服务费用，承担更多的金融风险。
三、金融消费法律关系的价值分析
1、基于实质正义的考虑
金融创新日新月异，形态各异的金融消费产品较一般商品更具复杂性、专业性和技术性，要求消费交易中的当事人具备特定的金融专业知识，对比金融消费中的主体成分，金融服务提供者往往是从事金融行业的专业机构，而金融消费者则职业各异，导致金融消费者在交易中明显处于弱势地位。在繁荣高速发展的金融市场充斥着各类让人眼花缭乱的金融产品，消费者获取信息和消化信息的能力极为滞后，利用信息能力的差异性导致金融消费者始终处于一个承担更多风险的状态。而金融消费者的经济实力决定了其风险承受能力低这一显著特点。在金融危机后，金融服务提供者与金融消费者之间悬殊的差距引起了很多国家的关注。从此实证角度可见，金融消费者的权益需要借助国家公权力的保护，通过法律来矫正金融服务提供者与金融消费者之间的失衡。这种矫正不是简单规定国家金融监管部门要求金融服务提供者做及时、全面、准确的信息披露，更确切地说，公权力以法律为媒介调整分配制度，对资源占有处于劣势的一方提供更多的支持与救济，以保证实质正义的实现。
2、基于公权保护的视角
公权力的存在基础与合理性在于保障私权利得以实现，当私法救济不足以充分保护金融消费者时，公权力须介入，就是基于公权为保障私权而产生。在这个意义上，金融消费者的权利是一种典型的私权，当其出现危机或者可能受到侵害而这种状态无法自愈时，公权力应当积极地加以援助，否则就与创设公权力的初衷相悖了。而在金融消费法律关系中，金融消费者的权益正是处于这样的无法自愈的状态之中，因为私法救济的原则要求谁主张谁举证，而金融消费者常常陷于举证不能的尴尬境地。自然，私法救济难以达成，公法俘获得以发生。公法俘获是指某些传统的由司法调整的社会关系转由公法调整，即公法介入某些私法领域之中。“公法俘获”并不代表着公法比私法地位更高或更优越，而是揭示着公私法关系融合的新发展。公权力行使的公共性、强制性、执行性、服务性和效率性，为其介入金融消费者权益保护领域提供了正当性。然而，公权力不是万能的。金融消费者受到金融服务提供者欺诈、误导等行为的损害，但公权力行使的过程亦有可能使金融消费者的权益受到伤害。在金融消费领域，金融监管部门的不法、不当监管会导致正常的金融消费法律关系受到损害，进而使得金融消费者的合法期待利益受到损失。所以，通过行政实体法和程序法来规制金融监管权行使，才能切实保护金融消费者的合法权益。
3、基于公共利益的衡量
公共利益，或是指个人利益的总和，或是指公民的整体利益和普遍利益，或是指社会多数成员的共同利益，或是指一种抽象的目的价值，其来源于个人利益又独立于个人利益，在金融消费现实领域也表达出各种形式的价值追求，如保护公平交易、保护弱势地位的消费者利益等等。实际上，可归纳为一点：对弱者的保护。事实上，对弱者的保护意味着对强者的约束和社会调和。如前所述，金融消费者与金融服务提供者的力量对比极为悬殊，处于弱势地位。从实证角度来看，造成美国次贷危机的罪魁祸首，正是政府疏忽了对金融消费者利益的保护，过度放纵金融服务提供者捆绑销售金融产品，造成了整个社会的公共利益受损。显然，基于公共利益的衡量，既是对金融消费行为的重新认定，也是在公共利益与金融服务主体利益一致性下的要求。
四、金融消费权益保护法律制度的构建
1、以实质正义的实现为目标
社会结构的演变正促使着社会价值观念的转变，正义正是社会价值中不可或缺的存在，正义基于大多数人的利益追求而不断被社会所认可，成为公认的价值准则。而随着个人自由应当被尊重这一价值观的认可，关注于社会少数的弱势群体利益也成为了正义的内在要求。正如罗尔斯所主张，公平的社会正义要求机会的不平等必须扩大具有较少机会的那些人的机会。形式正义正在被不断挑战，金融消费者保护就是基于金融交易领域的弱势群体利益的考虑而被提出的，强调金融交易领域实行“具有特别性的公平”，从而对该领域的最少受惠者提供更多的机会，矫正失衡的交易关系，使弱势方不因其出身和禀赋而无法实现原本属于他们的基本权利。可见，金融消费权益保护应当是基于实质正义下矫正天生禀赋带来失衡交易关系的法律制度。
2、以适度保护的干预为原则
现代市场经济条件下公权力对金融市场的监管，是一种在充分尊重私权基础之上的、在监管方式和监管范围上有所限制的公共机制，任何涉及金融市场资源配置的干预都必须且只能从属于市场的自由调节，遵循市场的运行规律。①根据这一原则，金融消费权益保护也必须适应金融市场发展的规律；在行政主体必须介入时要充分考虑行政权干预方法、范围、力度和手段，选择最符合市场运行规律的干预方式。正是基于此，我们应当将适度保护原则作为基础纳入金融消费权益保护制度。适度，应当理解为有限和有效两个方面的保护。有限保护是指要求金融监管部门不能过度干涉金融消费者与金融服务提供者之间的交易行为，对金融消费者的保护应当基于“两个优先”的基础上，即市场主体依法自治有限、金融行业组织自律优先。有鉴于此，金融消费保护制度的构建应当重点监督金融机构形成健全的内控机制和纠纷解决机制，并借力于金融行业相关社会组织的行业自律规则。另外，应当建立有效的外部监管机制，以金融机构自身具备的与其业务规模和经营产品复杂程度相符合的内部风险控制机制为前提，强调正常金融监管范围内对金融消费者的及时救济，突出解决金融消费纠纷的效率性。任何干预都不能是无限的，也不能是任意的，公权力的干预必然导致失衡的金融消费法律关系的变动，而适度干预原则正是要求干预的程度与实质正义的要求相符，而非因干预破坏金融市场的良好秩序，以此，将适度保护原则纳入金融消费权益保护制度中，有助于维护金融市场的良好运行，更有助于保护金融消费者的合法权益。
3、以正当程序的规范为途径
任何作为都不能是无序的，公权力的行使更是如此。正当程序要求任何公权力的介入必须遵循法律规则，更受程序制约。根据我国《立法法》第八条和第九条的规定，金融消费权益保护制度并不属于专属立法事项，而是属于行政机关的授权立法范围，其介入的度量应当是一种行政权的自由裁量，其更加要求正当程序。金融消费权益保护中需要遵循正当程序原则，必须做到公开信息、告知权利、说明理由、听证调查等程序。在金融消费者投诉或纠纷时，要明确金融消费者申诉事项的范围、提出申诉的条件以及方式、纠纷处理的具体流程、开展调查工作的法定程序、证据机制、案卷保留机制、消费者对纠纷处理的知情权以及依法申请仲裁和诉讼的权利等等。任何保护都不能是无序的，也不能是随意的，应为公权力的干预必然导致失衡的金融消费法律关系的变动，而正当程序正是确保干预的方向性与实质正义的要求一致，确保这种变动走向实质正义，而非另外的一个极端。所以，正当程序是作为金融消费权益保护制度构建的必然基石。
作者:王书碧 唐超 单位:中国人民银行
参考文献:
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