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涉外行政诉讼特征范文1
【关键词】行政公益诉讼 制度建设 社会公共利益 公益诉讼主体资格 公诉人
行政公益诉讼的被诉行为往往是侵害或危及国家和社会公共利益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的行政诉讼手段即可处理；而在行政公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。行政公益诉讼在日、美的发展最为成熟，概念界定也较清晰。
日本在其《行政案件诉讼法》第五条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第九十五条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。①
国内外有关行政公益诉讼原告的规定
为了防止行政机关的违法行为或不作为危害社会公共利益，公民可以通过司法手段监督行政行为，维护社会公益。传统行政诉讼的原告是指与本案有直接利害关系资格的申诉人，②而行政公益诉讼的原告与之不同，是指为维护国家利益或社会公共利益提起申诉的个人或组织。谁最适宜成为公益诉讼的原告？如前所述，只要法律有明确规定，任何人都可以成为公益诉讼的原告提讼。但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从有些国家的经验来看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提讼。
国外立法及规定。行政公益诉讼究竟应该由哪些主体来提起？西方国家通行的做法有这样几种：一是一般民众，二是一般组织或团体，三是检察总长。我国可以兼采三种作法，并根据我国的情况进行适当的改造。首先，我们可以借鉴日本的民众诉讼作法，通过立法规定任何公民均可以选举人的资格或其他与自己的法律利益无关的资格来提起行政公益诉讼；其次，我们可以借鉴意大利团体诉讼的做法，允许一般组织或团体就涉及到公共利益的违法行政行为或不作为提讼；第三，可以适当吸收美国和英国的私人检察总长理论的合理因素，根据我国检察机关的特色，规定可由检察机关提起行政公益诉讼。
建立行政公益诉讼制度的意义。在当代中国司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。
对于一般意义上的行政诉讼，原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以，这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据和现实依据是什么？有哪些因素阻碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，这些问题都是讨论行政诉讼原告扩大的意义所在。
行政公益诉讼原告的一般特征
浅析行政公益诉讼原告的概念我们不难得出，相对于私益诉讼而言，行政公益诉讼原告具有如下特征：从目的上看，行政公益诉讼的原告提起申诉的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼的原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其他组织自身的合法权益。从范围上看，虽然现行的行政诉讼法未承认无直接利害关系的原告能够提起行政公益诉讼，但他们不应排除在公益诉讼之外。在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，无直接利害关系的原告当然也可以作为行政公益诉讼的原告。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要意义。
对我国行政公益诉讼制度的思考
拓宽行政公益诉讼的资格。为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求，而应将原告范围扩及至任何组织和个人。我们可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，即申诉人与公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地”，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是受害人诉，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到社会公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益方面内容的行政公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公益职责的有关机关（如检察机关）有权就行政机关的违法行为或不作为提起公益性行政诉讼。
公民行政公益诉讼应成为司法诉讼不可或缺的部分。公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的区别，主要体现在法律关系方面。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引讼程序发生的人。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法院被告的诉讼。
确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色。根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，正是源于其对行政机关行政执法和其他方面的法律监督权，目的在于保障国家行政法律和其他相关的法律统一正确实施。③
在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。可以体现在以下方面：在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提讼是十分必要的。
当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不妨借鉴美国的经验，让检察官在公益诉讼中享有广泛的权利，如调查取证权、优先审理权、和解权等。（作者单位：中国人民第二军医大学）
注释
