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国有资产法律法规梳理范文1
关键词：内部控制；制度；现状；企业
中图分类号：F272 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0016-02
内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，其内容随着企业对外满足社会需要、对内强化管理而不断丰富和发展。内部控制是现代企业管理的重要手段，它以内部环境为基础，以全面风险为对象，以控制要素为内容，以控制模式为形式，以企业层次为重点，以业务层次控制为落点，以外部监管体系为接口，以实现企业目标为目的现代管控体系，是现代企业管理工作的重要基础和不可或缺的。不断完善企业内部控制制度，对于防范舞弊，减少损失，提高资本的获利能力，保障企业各项资产安全、完整，防范风险等方面具有积极意义。中国企业必须加紧改善自身的管理，建立完善的内部控制规范体系，识别和衡量企业所面临的内外部风险，并根据风险评估结果开展恰当的控制活动，消除或减少企业风险带来的损失，提高企业的应对能力和竞争力。中国企业也迫切需要学习和建立以内控体系为核心的全面风险管理体系，有效化解和防范企业风险，积极应对金融危机。
一、企业内部控制制度现状
1.中国企业内部会计控制制度普遍薄弱。目前，中国大多数公司才刚刚意识到内部控制的重要性。有相当一部分公司尚未建立内部控制制度；有些企业内部控制制度虽然形成，但仍然缺乏规划，不成体系，不能起到规范公司经营活动的作用；甚至有些公司对内部控制的理解还存在很多误区。有相当一部分人认为内部控制，就是一堆堆的手册、文件和制度等，就是让人束手束脚的条条框框，甚至有的领导同志竟然用“疑人不用，用人不疑”来表达对内部控制制度的抵触情绪，认为内部控制就是对他们的放心不下。公司通过不断摸索，对日常一些主要的业务形成了一套固有的“行之有效”的操作规范。这类操作规范的主要特点是运行效率高，能迅速应对市场变化或管理决策变更，但也存在着控制因素缺失，特别是一些不相容职务未得到有效分离的弊端。一些公司有章不循，有制不依，使内部控制流于形式，只是将已建立的一套内部控制制度“写在纸上，贴在墙上”就算完事，至于是否得到实施，从不过问。在公司经济业务处理过程中，遇到具体问题，往往以强调灵活性为由，不按规定程序办理，使内部控制制度失去了应有的刚性和严肃性。更为严重的是权责分配不清，权力过度下放和分散，存在责任空白，或者是权力过分集中，管理层凌驾于内部控制制度之上，内部控制形同虚设。另外，管理层缺乏风险管控意识，认为内部控制只是财务人员的事情，根本不愿从自身梳理风险控制点，控制环境较差。
2.财务会计报告造假问题仍然突出。当前一些企业为了个人或小团体利益，在会计数据上做文章，造成账实不符，虚赢实亏或虚亏实赢，以达到转移国有资产，偷逃税款，粉饰业绩等各种非法目的。过去做假账主要是出于个人目的，通过做假账来掩盖罪行。现在情况发生了很大变化，企业为了发行股票或配股、为了保住“壳”资源、为了少缴税欲而粉饰财务会计报告的现象屡屡发生。郑百文、科龙事件都是有代表性的案例。
3.国有资产潜在流失严重，公司费用支出虽有预算，但支出失控。中国国有企业国有资产流失的现象仍然严峻。有的企业管理者利用“金蝉脱壳”的形式，以实行股份制改革为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产、冗员、债务、和亏损业务留在母公司；有的则在外资购并购国有资产过程中，低价出售国有资产；也有的利用管理者收购的形式，管理者低于正常价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作、低估、漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个人腰包。有的国有企业在经营中，经营者利用对企业的实际控制权，捞取个人好处，拼命增加个人职务消费。这些费用都计入企业成本，挤占利润，造成企业亏损；有的则通过关联交易，从关联企业中高价购进原材料、设备等，从关联企业中获得回扣款，却增加了企业成本，降低了企业利润。 “损公肥私”的现象时有发生，造成国有资产大量流失。
二、改进企业内部控制制度对策
（一）建立内部控制标准体系
首先，建立内部控制标准体系是一项国际惯例。长期以来，内部控制一直被视为企业内部事务，属企业管理当局责任范围内之事。
其次，建立内部控制标准体系是保证财务报告可靠性与企业遵循法律法规的重要条件。现代企业的典型特征就是所有权与经营权相分离。由于股权较为分散，企业所有者（包括权益所有者、债权所有者及人力资本所有者等）及其他利害关系人一般只能通过企业对外出具的财务报告等资料了解企业的经营管理情况，所有者、政府部门、相关方等作为外部人与作为内部人的经营者之间存在严重的信息不对称。因此，内部控制的目标之一是保证财务报告的可靠性，其二是保证企业法律法规的遵循性。
最后，建立内部控制标准体系有利于统一看法，更新观念。目前，中国会计理论与实务界对企业内部控制的认识还停留在内部牵制制度、内部控制制度或内部控制结构阶段，认识还很不统一，甚至还有不少错误认识。即使在注册会计师职业界，对内部控制的理解也多局限于其对审计工作的影响。因此，建立内部控制标准体系，不仅可以为各方人士的沟通与理解提供统一的基础，还可为企业评估和改进其内部控制提供标准与方法。社会各界应在COSO报告的基础上，对企业内部控制进行全面深人的研究，建立一套如COSO报告那样内涵与外延统一、可操作性强的内部控制标准体系，并准则或提出指南，使企业管理当局或注册会计师等有据可依、有章可循。而且要将内部控制的全新理念与精神传达给所有相关人员，尽量使管理当局用以评估内部控制的标准、注册会计师用以审计内部控制的标准与投资者用以审视内部控制的标准相统一。
（二）设计企业内部控制制度必须遵循的原则
1.合规合法性原则。企业的任何活动都不得违规与违法，也就是说企业内部控制制度的建立必须符合国家的法律、法规和政策，必须把国家的法律法规和政策体现到内部控制制度之中。这也是任何企业建立一切内部控制的基本前提。譬如，设计会计制度必须以国家和地方政府颁布的财经法规为依据，内容上应与《会计法》、《会计准则》协调一致。企业在设计会计工作组织、会计凭证、账簿、会计报表时，必须充分考虑《会计法》的各项规定，要符合《企业会计准则》中会计要素确认、计量、记录和报告的各项规定。
2.全面性与系统性原则。内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，是对企业整个经营管理活动进行监督与控制的过程，它不仅包括企业最高管理当局用来授权与指挥、进行购货、生产等经营活动的各种方式、方法，也包括核算、审核 、分析各种信息资料及报告的程序与步骤。因此，管理层应当对企业的人、财、物、信息及各种业务活动领域，在综合考虑行业背景、规模等的基础上，制订出全面科学的内部控制制度。另外内部控制制度要考虑全员性，企业中的每一位员工既是内部控制的主体，又是控制的客体。既要实施作业控制，又要接受制度的监督与约束。坚持全面性原则可以确保企业整体经营活动有序推进。内部控制设计要兼顾系统性，在设计内部控制时要具有系统性的观点，要将各部门和各岗位形成既相互制约又具有纵横交错关系的统一整体，以保证各部门与各岗位均能按特定目标相互协调地发挥作用，从而发挥内部控制系统的总体功能，实现内部控制的总体目标。
3.内部牵制、互相制衡、防范舞弊原则。内部控制应在公司全范围、全业务过程实施，通过全人员的共同参与来完成，同时应考虑治理结构、组织结构、权责分配等相互制衡的原则设计。同时内部控制仍是发现舞弊的重要方式，通过内部控制制度的建立和完善可以降低舞弊发生的可能。在企业中，内部控制必须上升到公司治理层面方能发挥其应有的重要作用。内部控制不是一朝一夕的事，不是通过一次的规章制度的修订补充就能完成的任务。因管理环境的变化、控制成本的增加等因素，内部控制制度就需要进行修改。因此，内部控制制度建设是一个开放式的、系统性的、循序渐进的过程，企业应适应变化以保持内部控制制度的先进性和实用性。
4.权责明确原则。在建立内部控制制度的过程中，要根据各岗位和部门的职责与性质，明确各部门及人员应承担的责任范围，赋予其相应的权限，规定操作规程和处理手续，确定追究、查处责任的措施及奖惩办法等，做到事事有人管、事事有人干，办事有标准，使权有所属，责有所归、利有所享，避免发生越权、互相推诿的现象。
5.成本效益原则。设计内部控制制度时，要牵涉到人力、物力、时间的投入以及这些资源投入造成的机会成本，因此，企业在考虑任何经营活动环节是否需要加以内部控制活动约束时，都要进行成本与效益的衡量比较与合适的平衡，即衡量由控制措施带来的相关环节损失的风险减少或经济利益增加能否弥补因设置该控制措施造成的成本，如果能够弥补，则控制是有意义和可行的。
6.尊重现实、注重实效。内控体系建设要以企业现状为基础，按照相关法律法规和规章制度，全面梳理和优化企业管理业务流程，力求有效控制风险的管理过程。在项目建设过程中，要充分考虑企业的实际情况，远期目标和近期目标相结合，优先解决目前管理工作中的薄弱环节和急用模块，使确立的内控体系能够广为接受、易于执行、行之有效。
参考文献：
国有资产法律法规梳理范文2
【关键词】事业单位改革 政事关系 政事分开 管办分离
政事关系改革概述
2005年以来，一些地方陆续开展政事分开、管办分离的试点工作，其中北京、上海、无锡等地的探索较具代表意义。
北京海淀区医疗、文化事业单位管办分离改革。2005年7月，海淀区公共服务委员会挂牌成立，正式启动了政事分开、管办分离改革的试点工作。作为政府的特设机构，今后公共委将区卫生局所属的公立医院、卫生学校、区医学救援中心、医院管理服务中心及区文化委所属的博物馆、文化馆、图书馆等承担着医疗卫生服务及文化服务的事业单位的人事、财政、物资等均纳入其管理范围。改革的目的在于剥离政府部门所不应承担的具体公共服务提供职能，使其回归到对公共服务的宏观指导、政策制定、战略规划和市场监管的职能上来，以终结现有的政府部门既当“裁判员”又当“运动员”的政事不分、管办一家的管理体制。
上海市公立医院管办分离改革。2005年9月，上海申康医院发展中心成立。该中心是上海市市级医疗机构国有资产投资管理运营的责任主体和政府办医的责任主体。中心在上海市卫生局的行业管理和业务指导下，承担所属市级公立医疗机构发展战略、重大决策、国有资产营运与管理以及推进市级公立医疗机构改革和完善管理体制、机制等职能。作为全市卫生工作主管部门的市卫生局，其工作重点将放在对全市卫生事业的宏观规划指导、政策制定、行业准入及服务监管等方面。
无锡市事业单位管办分离改革。2005年，无锡市相继成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心。2008年底，又正式成立市公园景区管理中心。这些管理中心作为政府办医疗、办教育、办文化、办体育、办园林等职能的责任主体和所属事业单位国有资产管理的责任主体，主要履行国有资产出资人职责。从2008年底开始，各中心下属的事业单位开始试行陆续建立理事会，尝试构建新的法人治理结构。2009年，无锡市还分行业建立起事业单位公共服务绩效考评体系，运用这套考评体系对各单位的服务进行综合考评，单位的财政预算及年度工资总额等均与考评结果密切联系。
上述案例体现出政事改革的总体思路。其一，清晰梳理各类事业单位的职能，分类确定它们的去向。改革之前，各地均对所属各事业单位实际承担的职能进行梳理，在此基础上将事业单位分为三种类型并分别确定去向：一是执法监督类事业单位，此类事业单位留在政府部门继续从事行政执法和监督工作；二是经营服务类事业单位，此类事业单位或予以撤销，或转制为企业并划归国有资产管理委员会管理；三是公共服务类事业单位，此类事业单位是政事分开改革的主体，对于此类事业单位，其所承担的公共服务职能不变，但需与原主管部门脱钩，整建制归入新成立的执行机构，使行政管理和公共服务二者之间实现专业化分工。
其二，成立专门的执行机构（如海淀区公共委、上海申康医院发展中心及无锡市各管理中心等），并重新定位原主管部门、执行机构及事业单位等各方职能。改革之后，原主管部门对事业单位的管理职能不再保留，而是转移给新成立的执行机构。这些执行机构主要履行出资人职责，对所属事业单位承担资产管理、领导班子管理和绩效考核管理等职责，事业单位自身的经营与内部管理则由事业单位自主负责。执行机构还作为政府的代表与事业单位及其他社会机构建立一种契约式管理，通过各种方式向事业单位和社会机构购买公共服务，逐步构建多元社会主体参与准公共产品和公共服务提供模式。
上述改革也值得思考的问题。第一，设立新机构的改革方式值得进一步商榷。各地改革的一个共同措施是：新成立一家执行机构，各事业单位原主管部门保留对所属事业单位的决策和监管职能，而其对事业单位的管理职能则统一移交给执行机构。也就是说，政府对事业单位的管理职能并没有真正下放给事业单位自身，只是由原主管部门平移至新成立的执行机构。改革并未真正建立起双方的契约关系，也并未改变双方隶属关系的本质。简而言之，政事之间的“管”与“办”并没有真正分开，而仅是试图将部分“管”的职能进行转移而已。不仅如此，设立新机构的方式还与政府精简机构、提高效率的目标相悖而行，人为造成了政府对事业单位管理链条的加长，影响了组织效率。因此，是否应采用设立新机构的方式来推进政事分开，需要科学论证，权衡利弊，慎重而行。
第二，设立新机构的改革措施在实践中造成了“政出多门”等问题。理论上说，新成立的执行机构和原主管部门应该各司其职，双方之间是一种平行关系。但是，在此后的实践中，行业主管部门仍然从各个不同的微观方面对分离后的事业单位经营和管理进行干预。事业单位由原先的主管部门单一管理变成事实上的双头管理。改革不仅没有实现政事分开、管办分离的目标，反而引发了新的问题，由原来的一“政”变为两“政”，由原来的单“管”变为双“管”，致使政事关系、管办关系变得更为复杂。此外，部门利益的流失造成某些职能部门态度消极、不作为或乱作为。这些问题的存在，不仅使得事业单位为社会提供公共服务的效率未能得到预期的提升，同时也使得政事关系改革应有的示范效应难以得到有效的推广。
第三，对监管的过度强调导致事业单位经营管理自与积极性并未得到预期的提高。在政事关系改革中，加强对事业单位的监管与提高其经营管理自存在着矛盾。在地方的改革实践中，往往过于强调监管，影响了事业单位经营管理自与积极性的提高。以北京市海淀区的改革为例，与区属公立医院划归区公共委管理，同时，区政府还在区属医院及社区医疗服务机构推行财政制度改革，要求这些医疗卫生机构的所有业务收入都要上缴给区政府，而它们的财政支出则由区政府的财政预算提供，这就是所谓的财政上的“收支两条线”。这一政策削弱了区属医院及其他卫生服务机构的经营管理自，影响了其服务提供的积极性。这种把政事关系改革所要求的购买医疗服务的机制转化为行政上下级之间的拨款模式，背离了改革的初衷。
政事关系改革问题分析
政事关系改革未达到预期目标，政事关系模式未发生实质性改变。由于没有厘清政府与事业单位之间的职责界限和制度衔接，政事不分的许多深层次问题仍未解决，政事之间的基本关系模式未发生实质性的变化，主要表现在以下三个方面：
其一，政事之间的组织关系仍未明确，事业单位法人制度并未真正建立，与政府部门的隶属关系仍未改变，“管”与“办”并未真正分离。
其二，政事之间产权关系不明，政府是事业单位的出资人，事业单位对政府财政有着很高的依赖性，此外，政府机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，这些因素导致了政事之间产权关系模糊。①
其三，政事之间职能划分彼此交错，一方面，政府仍承担着大量技术性的公共服务职能，甚至对事业单位的经营管理进行直接的干预，制约了事业单位的积极性、主动性和创造性；另一方面，很多事业单位仍承担或部分承担一些行政职能。
事业单位监管体系的建设尚明显滞后于政事关系改革。随着政事分开、管办分离改革的推进，公共服务管理部门的管理方式也应逐步改变，由“命令与控制”模式向准市场模式转变，由基于行政权力的直接管理模式向基于规则的监管模式转变。但由于多种因素，这种监管体系的建设严重滞后于公共服务领域改革的进程。相对于事业单位改革进程而言，事业单位监管的规则体系亟待完善，具体表现在两个方面：一是相关法律法规缺失，公务员管理有《公务员法》，企业人力资源管理有《劳动法》和《劳动合同法》，而事业单位人事管理迄今仍缺乏与整体性和最高层面的国家法律规则，现行人事管理的规定大多存在于法规、部门规章以及其他一些政策文件中；②二是现有规则体系缺乏统一性，不同位阶的法律法规之间存在不少矛盾之处，地方法规与国家法规之间、不同部门的规章之间不一致处甚多，甚至有些存在明显的冲突。
政事关系改革引发出一些新的问题。就当前政事关系改革状况而言，不仅政事分开的目标没有实现。在改革过程中还产生了一些新的问题，其中最主要有两大方面的问题。一是政府公共服务职能弱化问题。公共服务是现代政府首要的、根本的职能，在公共服务生产和提供的全部过程中，政府都是责无旁贷的主导者和调节者。然而，一些地方的政府部门借口政事分开、管办分离，堂而皇之地将本应由其担负的公共服务的基本职能完全推卸给事业单位，政府的公共服务职能被严重弱化。二是市场化过度问题。政事分开、管办分离过程中，出现了一定程度上的政府监管缺失的问题。为提升公共服务供给效能，改革强调给予事业单位充分的自，一些地方政府允许部分事业单位结合业务内容开展创收，而政府对这些单位的经营又缺乏必要的监管。这种情况导致部分地区、部分行业公共服务质量的大幅度下滑，严重影响了社会事业的公益性与公平性。
政事关系改革的对策
政事分开、管办分离是我国政事关系改革必然的路径选择。政事关系改革必须要坚持政事分开、管办分离的原则，合理划分政府和事业单位的职责，建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的事业单位法人制度。首先，政事分开、管办分离是深化行政管理体制改革的一项重要内容。传统的政事不分现象严重弱化了政府的服务功能，影响了政府的服务质量和行政效率。只有真正实现政事分开、管办分离，政府才能回归掌舵者和导航员的角色，更有效地发挥其在经济社会发展中的作用。
其次，政事分开、管办分离有利于切断政府部门与事业单位的利益关联。“政事同盟”是造成当前公共利益部门化、泛政治化现象普遍存在的原因。③不管是政府部门履行社会管理职能还是公共服务职能，都存在投入产出问题、效率问题、服务品质问题和服务竞争力问题，受到所谓“诺斯悖论”的困扰。通过政事分开、管办分离，将有利于切断政府部门与事业单位的这种关联。
最后，政事分开、管办分离是增强事业单位公共服务效率的大势所趋。实行政事分开、管办分离，将有利于建立符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的自主决策、自我约束、自主经营和自主管理的运行机制，提升管理能力和运营活力，进而提升其公共服务能力与效率。
政事关系改革要坚持公共利益取向与服务效率并重。政事分开的过程中要处理好公平与效率的关系，在维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求的同时，要通过改革创新提高公共服务的效率。
首先，建立合理政事关系的出发点在于增加公益性。作为公共管理主体之一，事业单位在解决公共问题的过程中必须坚持公共利益导向。政事职能分开将有利于强化事业单位公共服务职能，使其更好地生产和提供公共产品。政府通过政策引导、规则制定和宏观监督管理，确保事业单位行为的公益属性。
其次，建立合理政事关系的落脚点是提供高效、优质的服务。在增加公益性的同时，政事关系改革必须为社会公众提供高效、优质的公共服务，确保公共服务的效率。要做到这一点，在改革过程中就应当坚持以下几点：
一是机构要精简。管理机构和管理层次都要精简，不能为了政事分开而滥设管理机构，人为增加管理层次，而是应该充分利用和改造现有机构，实现决策与执行、管与办、行政与事业之间真正意义上的分开。
二是职能要回归。通过政事分开，切实转变政府职能，减少政府不该管也管不好的事务，使政府的职能得以回归，专注于行使其对公共服务的宏观指导、政策制定及监管等方面。
三是竞争要充分。事业单位负责生产公共产品，政府在公共产品市场上择优购买这些产品，事业单位之间展开充分的竞争，通过竞争的压力促使各事业单位主动提升自身的公共服务能力，提高其公务服务质量。
政事分开、管办分离的核心在于合理授权。出于自身利益的维护及传统管理理念的惯性，一些政府部门及其成员不愿放弃对事业单位直接的纵向控制而转为间接的横向协调，不愿轻易把原有职能剥离出来，不愿将公共服务的具体经营管理权力下放给事业单位。因此，要保证政事分开、管理办分离的顺利实施，就必须直面这些问题，必须敢于触及有关部门的利益，打破事业单位的行政隶属关系，赋予其一定的自，激发其自身活力，使其成为运转高效的法人组织。④要建立完善产权归属清晰、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的事业单位法人治理结构及符合事业单位特点，有利于事业单位更优质高效地履行公共服务职能的各类管理制度。
政事关系改革后对事业单位控制的合理途径在于有效监管。政事分开存在的潜在风险是监管体系不健全，监管的不足将导致事业单位业务运行偏离公益性目标。因此，在放权、授权的同时，必须建立相应的监督约束体系，确保政府对于事业单位的有效管控，确保事业单位的行为不偏离公共服务的本原和目标。政府对事业单位的监管体系建设应包括以下几个方面：一是要建立覆盖事业单位的法律法规体系，尽早制定出台一部事业单位管理法律，同时要加强审查清理现有法规体系；二是通过行政体制改革，理清政府各部门在公共服务领域的职责权限；三是建立健全由行业协会、消费者保护组织及社会公众等各方充分参与的多元化监督治理机制；四是实施“准市场化”契约管理机制，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，严格约束事业单位的行为；五是将主管部门对事业单位的直接的行政管理转变为对准入、价格、服务质量和竞争秩序等方面的行政监管，并以出资人的身份对事业单位国有资产保值增值情况进行监管。
（作者单位：中国人事科学研究院）
【注释】
①赵立波：“政事关系的理论阐释和现实治理”，《中国行政管理》，2007年第1期。
②刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，上海交通大学出版社，2011年，第111页。
③孙立：“‘政治正确’与部门利益—一种泛政治化现象的分析”，《中国改革》，2008年第1期。
国有资产法律法规梳理范文3
关键词：税收；风险；管理
中图分类号：F279.23文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）03-00-01
一、企业税收风险管理的概念
企业税收风险是指企业的涉税行为由于未能正确有效遵守税收法律法规而导致企业未来利益的可能损失，具体表现为企业涉税行为引起的纳税不准确性，其结果主要有两种情况：一是企业少交了税，存在触犯国家相关法律法规可能受到惩戒或者处罚的风险；一是企业未享受到应该享受的税收优惠政策，多缴纳税款的风险。
2006年6月国务院国有资产监督管理委员会下达《中央企业全面风险管理指引》，标志着我国企业风险管理有了指导性的管理性文件。2011年末，国务院国有资产监督管理委员会又下发《关于2012年中央企业开展全面风险管理工作有关事项的通知》，意味着我国对于企业风险管理开始全面铺开。根据2009年5月5日国家税务总局下发的《大企业税务风险管理指引(试行)》(以下简称“指引”)中对税务风险管理的解释，可将企业税务风险管理定义为：企业为避免其因没有遵循税法可能遭受的法律制裁、财务损失、声誉损害和承担不必要的税收负担等风险，而采取风险识别、评估、防范、控制等行为的管理过程。
二、企业税收风险存在的原因和现状
(一)企业税收风险意识不足
虽然目前我国企业虽然能够意识到纳税申报是企业应尽的义务，但是大部分企业仍没有纳税的主动性和自觉性，而是处于国家权威的强制性之下，对于纳税申报是应付和不得已为之。被动的态度可能使企业无法从整体上把握企业各项交易适用的税收政策，导致企业纳税金额不准确或者适用政策依据错误，没有尽到依法纳税的义务导致逃税，或者无意识的多缴税加重企业税收负担或没有享受应得的税收优惠；另外，税收风险意识不强导致企业对于自身权益不明，可能由于对于税务机关的迎合，导致企业在利益受损时缺乏维权意识，相关权益未能享受，产生税收风险。
纳税意识缺乏和风险意识不科学，使企业没有把税收风险贯穿于企业生产经营全过程，在生产经营过程各个环节中缺乏对税收风险的通盘考虑，企业对于税收风险的防范缺乏整体性和协调性，企业各个业务部门又缺乏统筹成体系的税收风险监控，没有相应的风险预防配合，增加了企业的税收风险。
(二)企业核算与税收政策不符
1.财务核算与税收政策客观差异造成。企业进行各项交易的核算，由于交易本身的在进行财务核算时，可能受各种商业交易行为和交易模式本身的特点影响，造成财务核算与税收政策计税不同，影响纳税准确性，导致未来交易收益损失不确定性。特别是当企业税务部门没有参与企业重要交易的过程，仅在交易完成后进行税务核算，同时企业并没有适当的风险控制机制去评估和监控交易过程中的纳税影响，可能造成税收风险。例如：企业在对外捐赠货物、原材料时，通常按货物或原材料成本计支出，漏计销项税，但是按照增值税条例，应按公允价值计算销项税；企业用自产产品对外交换生产资料，可能按产品成本直接出库，未计主营业务收入，同时未按公允价值计销项税；企业对外采购办公用品、汽油仅取得普通发票，未能取得增值税专用发票，少抵扣进项税额。2007年新企业会计准则出台以来，部分交易会计核算方式与税法规定之间的差距已经不复存在，但是部分企业仍未能完全杜绝交易核算与税收政策之间的差异。对于企业来讲，偶尔发生的交易和复杂程度较高的交易，例如：兼并、资产重组等，越容易发生税收风险；经常发生的日常交易行为，如：材料采购、商品销售等，财务核算与税收政策越不容易出现差异。
2.税收政策的变化或地方文件的界定模糊。现阶段，我国尚没有也不可能制定统一的、明细的、应对任何实际情况税收基本法和操作指南，现有的税收法律、法规层次较多，部门规章和地方性法规、文件、通知众多，企业面临国税地税两套征管系统完成纳税义务，国地税的规定也可能不尽相同，或者界定模糊、矛盾也偶有发生，因此纳税人员无法正确划分业务种类或采用正确的税收方法等，这些都会给企业带来税务风险。
(三)企业缺乏税收风险预警机制
部分企业都没有专门的税收部门，更没有建立税收风险控制和预警机制，导致税收风险。要对企业的税收风险进行监控和防范，需要建立和完善税收风险预警机制，对税收风险进行因素分析，对税收的风险要素、风险环节、风险时期、风险来源进行系统的梳理，才能找准风险控制关键点。部分企业由于缺乏完善的税收风险预警机制，无法对生产经营各流程进行监控，对各环节无法有效的参与控制，对于风险和认定和评估准确性不高，影响税收风险预警与控制能力。
三、加强企业税收风险管理的措施
(一)提高企业税收风险意识
企业首先要树立依法诚信纳税意识，健全完善企业财务会计核算体系，对企业各项交易和经济活动真实、完整、及时的进行核算和反映，准确计算、及时申报、足额缴纳税款，健康参与市场竞争。在对交易活动进行调查和合同签订时，要重点关注对方的纳税主体资格，严格审查对方纳税资信情况，了解对方税收信用等级，防止对方转嫁税务风险，认真推敲合同条款，防止税收漏洞，额外负担税额，尽量化解税收风险。要提高企业涉税人员的业务素质，树立税收风险意识。加强财务会计人员、企业业务人员的业务、税收法律法规、各类税收政策的培训，使企业财务、涉税人员意识到提高税收风险意识的重要性，提高运用税法武器维护企业权益，强化企业对纳税风险的规避意识与防范能力，同时也促进企业整体抗风险能力的提高。
(二)增加税收政策熟悉程度
增加企业业务人员、财务会计核算人员、涉税人员对税收法律法规、政策的了解，相关人员要密切关注税收政策的变化，树立法治观念，避免由于政策不熟或者政策变化引起税收风险。要熟悉税收法规政策相关规定，特别是与自身经营项目相关的内容要重点掌握，在进行核算、涉税筹划时必须以相关法律法规为前提，在进行涉税核算时即要符合企业利益又要遵守税法及相关政策规定，既不偷逃税款，也不放弃本应享受的税收优惠。
(三)建立税收风险控制体系
1.建立专门的风险管理部门。根据《大企业税务风险管理指引(试行)》，企业应当设置专门的风险管理机构，该管理机构应与财务部门平行，配备专门的专业税务人员。企业应当优化自身税务风险内控体系，完善自身内控制度，降低税务风险。从职能上看，专门的税收风险管理机构应当从风险管理机构设置、税收风险识别、税收风险应对策略、信息和沟通这几个方面来开展工作，规范企业风险，为企业防范税务风险。企业也可采用委托和分包的形式，将这部分工作职能委托给社会中介机构进行。
2.形成税收风险控制机制。在企业内部建立有效的涉税风险防范机制，避免因制度缺陷而导致涉税风险的增加。要结合企业特定的管理构架、业务特点进行，不能照搬照用或沿袭他人制度，形成系统的税收风险机制。在制定制度之前，要对企业进行充分的考察、分析，在机制试行中，要随时根据实际情况进行调整，结合辅导制度，将税务风险纳入日常管理中，而且需要在机制方面构建一整套完善的系统，在日常经营管理和业务流程中实现对税务风险的有效管理，尽量使企业的税收风险与其他风险防范制度化。
四、结论
在企业运营过程中，各种主客观因素可能导致企业进行交易核算时与税收政策不一致，形成税收风险，使企业遭受现实或者未来利益损失。企业要不断预防和防范税收风险，需要提高企业税收风险意识，增加相关人员税收政策熟悉程度，建立税收风险控制体系，不断化解企业可能遇到的税收风险，促进企业健康发展。
参考文献：
[1]李忠华,贾心明.预防和化解我国税收风险问题探讨[J].经济纵横,2011(04).
[2]李汉文.刍议税收风险的定义及危害[J].税务研究,2008(08).
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一、准确把握工作创新的方向
（一）坚持服从服务党委、政府中心工作和经济社会发展大局。机构编制部门是党委、政府配置执政资源的参谋助手，必须紧紧围绕党委、政府的中心工作和经济社会发展的重点工作，以及改革发展稳定中的热点、难点问题，加强机构编制工作的前瞻性、基础性、战略性研究，为党委、政府提供有价值的意见和建议。具体而言，就是要开展广泛深入的调查研究，借助群众的智慧推进改革、创新管理、优化服务，不断提高服务质量和水平。比如，2014年，在对市12345市民热线办受理的，市民反映集中的社会生活噪声扰民、三轮车乱停乱放和非法营运、住宅小区城管执法、中心城区交通安全设施管理等19个市直部门和层级间的17项部门职责交叉问题进行专题调研的基础上，市编办分别提出处理建议，经政府常务会议研究批准，以市政府办公室文件印发《关于市民反映比较突出问题的处理意见》，对有关部门职责进行调整。在此基础上，与市民热线办建立协调配合长效机制，及时解决市民反映的部门职责分工不清问题，提升机构编制工作服务民生水平。
（二）坚持做好上级政策与本地实际相结合文章。市县编办的主要任务是执行落实上级机构编制政策，要推进机构编制工作创新，必须善于将上级的政策同本地实际相结合，自觉地把机构编制工作放到经济社会发展大局中去审视、去谋划、去推进，使机构编制工作的视野更加开阔，与经济社会发展更加融合。比如，按照省委、省政府《关于支持德州加快融入京津冀协同发展的意见》，对照六个方面19项支持德州发展的措施，市编办组织落实有关措施，在优化营商环境方面，针对省委、省政府“支持德州在精简下放审批事项、优化审批办事流程、降低审批收费标准、压减中介服务事项方面进行先行先试”的措施，与省审改办进行专门沟通，初步确定开展省级审批事项“县级直报省级”试点、“市权县用”试点等五项具体工作。
（三）坚持统筹兼顾，立足于打基础管长远。推进机构编制工作创新，首要的是坚持统筹兼顾，突出方向性、战略性，不能只图立竿见影，要坚持从群众和基层的长远利益出发，以“功成不必在我”的境界，多谋打基础、利长远的事，实现机构编制工作的全面协调可持续发展。比如，在全市公务员招考中，在机构编制宏观调控趋紧的情况下，通过“市级多退少补、基层少退多补”，将招考计划向乡镇倾斜，2012年以来，连续五年坚持每个乡镇每年招考公务员不少于2名，五年来共为乡镇招考公务员1259名，目前留在乡镇工作的1080人，分别占现有公务员总人数的36.19%和31.04%，基本解决了乡镇公务员队伍年龄断层的问题。为发挥人才在融入京津冀、建设协同发展示范区中的支撑引领作用，集中改革收回的事业编制，建立高层次人才编制专户，为市直事业单位高层次人才引进提供编制支持，专户设立以来，已为引进博士核准使用专用编制18名。
（四）坚持讲规则求规范，严守政策底线。机构编制工作的政治性、政策性、纪律性都比较强，这就要求推进工作创新时要更讲规则、重规矩、求规范、合规律，管住管好机构编制资源。“管住”就是要把握好“编制就是法”的原则，依照法律、法规和机构编制标准规定的条件设置机构，审定职责范围，核定人员数额、人员结构和经费形式，严格控制、管住总量，切实增强刚性约束，确保人员编制不突破2012年底的总量，行政机构不突破上级核定的机构限额。“管好”就是要不断优化党政群机构组织结构，盘活机构编制资源，把管理融入服务中，向深化改革要编制，向加强管理要编制，向运用信息技术要编制，提高机构编制的使用效益。截至今年8月份，市直财政供养人员比2012年底减少1523名，全市财政供养人员比2012年底减少6510名。
二、立足解决问题主动探索创新
（一）着力强化理念创新，夯实工作基础。2010年编办独立运行后，面对由合署办公到单独设置、由政府部门到党委机构“两个转变”带来的新情况、新问题，通过广泛深入地研究、探索，及时调整编办的职能定位、职责范围和履职重点。一是在职能定位上，推动编办由业务部门向综合部门转变。明确提出机构编制部门是党委、政府配置执政资源的综合部门，教育引导全体干部树立大局意识，主动把机构编制工作与全市经济社会发展紧密联系起来，以改革精神推动工作创新，努力为经济社会发展提供体制机制保障。二是在职责范围上，推动编办由机构编制核定向综合管理服务转变。研究提出并积极实践包括职责界定和履职方式管理、机构设置和编制核定、编制使用核准和人员出入编、部门履职和事业单位运营监管、机构编制违纪违规行为监督“五位一体”的综合管理模式，围绕服务经济发展和改善民生，不断加强机构编制动态调整，推进增量优化和存量盘活相结合、资源整合和重点使用相配套，努力满足经济社会发展对机构编制的需求。三是在履职重点上，推动编办由管数字向管职责转变。将加强部门职责管理作为机构编制工作的重点，探索以职责管理为龙头、以实名制管理为支撑、以监督检查为保障的工作运行方式，积极参与市委、市政府重点工作分工的把关和科学发展综合考评中部门职责目标的审核，通过履职检查理顺部门间职责关系，通过机构编制评估理清部门职责体系，不断强化编办作为职责主管部门的地位。
（二）着力推动政府职能转变，优化营商环境。一方面，围绕权责清单落实创新举措：一是推进“两集中、两到位”，在承担行政审批的29个工作部门全部设立了行政审批服务科，督促部门行政审批事项、工作人员进驻政务服务中心，70%的进驻事项实现了“一审一核”，30%的事项做到了当场办结，方便了企业和群众办事。二是从群众、企业关注的具体事项入手，探索开展行政审批全流程管理，全面梳理办事全过程涉及的行政许可、行政权力、行政事业性收费和中介服务事项，编制全流程办事指南，推动行政审批从“以部门为中心”向“以服务对象为中心”转变。三是开展部门履职尽责考核，指导部门对具体责任事项和公共服务事项逐项建立评价指标并开展自评，会同考评办对部门自评情况定期进行随机抽查，促进部门全面正确履行职责。四是构建“以批后监管为基础、以随机抽查为主体、以专项监管为补充、以协同监管为保障”的事中事后监管制度体系，督促各部门单位建立落实随机抽查监管机制，完善并向社会公开基础信息台账、随机抽查台账、专项检查台账和隐患整治台账“四本台账”，确保事中事后监管制度落到实处。另一方面，按照省委、省政府关于支持德州加快融入京津冀协同发展的要求，开展“市权县用”改革试点，对县市区要求市级下放权限的110项审批和权力事项，依据法律法规和有关政策分别提出处理建议，经市政府第53次常务会议批准，以市政府办公室文件印发《关于扩大部分县市区行政审批和行政权力事项办理权限的通知》，对市级能够自行确定权限划分的11项事项扩大县市区办理权限，实现“市县同权”，对31项县级需求迫切的事项，通过审查权和批准权相分离的方式，交由禹城市和齐河县试点办理，市直主管部门与两县市签订协议书，明确工作程序和双方责权利，稳妥有序扩大县级权限，激发了基层发展活力。
（三）着力优化资源配置，支持教育发展。一是在编制使用上向教育领域倾斜。2012年以来，全市每年安排中小学教师用编进人计划都在1200名以上，五年来共新招中小学教师7474人，占全市新进事业人员总数的50.67%，有效改善了教师队伍结构。二是适应教育改革发展新形势，在全省率先开展中小学教职工编制重新核定工作。2015年9月，按照“总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减”的原则，开展全市重新核定中小学教职工编制工作。2016年4月，又根据省政府办公厅《关于进一步加强中小学教师队伍建设有关问题的意见》，按照“师生比”和“班师比”相结合原则，开展补充核定工作。全市共核定中小学教职工编制48922名，现实有教师48341人，解决了县市区教师总体超编问题。三是改革教职工编制管理方式。在总量控制的基础上，将中小学教职工编制总量批复到市、县教育行政主管部门，由其下达到具体学校，并根据教育体制改革需要和学生数量变化每年调整一次，提高编制管理灵活性，促进教师在学校间流动。四是开展挤占挪用教师编制和占编不在岗教师清理工作，共核查挤占挪用教师编制1774人、占编不在岗教师311人，清理收回教师编制1108名，确保中小学教职工编制全部用于中小学教师和教辅岗位。五是在县市区建立中小学教师临时周转编制专户。对中小学教职工总体超编又确需补充教师的，允许县市区在市级下达的年度用编进人计划内使用临时周转编制专户予以补充，待超编中小学教师自然减员后，使用临时周转编制补充的教师改为占用中小学教职工编制。目前，已有6个县市通过建立中小学教师临时周转编制专户，调剂使用事业编制600余名，提高了编制综合使用效益。
（四）着力理顺体制机制，破解发展难题。一是开展公安监所管理体制改革试点。整合中心城区和陵城区、平原县看守所、拘留所机构和人员编制，充实加强德州市看守所，设立德州市拘留所，实行被监管人员区域性集中关押，陵城区和平原县公安机关不再承担此项管理工作。通过改革，40余名监管人员转岗从事社区警务、打击违法犯罪等工作，缓解了警力紧张局面。二是完善市级国有资产管理体制。针对市属企业实行部门管理存在的风险和隐患，将市财政局的市级行政事业单位国有资产管理职责和市直相关部门、事业单位的市级经营性国有资产监管职责调整到市国有资产监督管理办公室，同时市政府授权市国有资产监督管理办公室，依法对除国有文化企业等特殊领域之外的市级经营性国有资产履行出资人职责，实现了对市级国有资产的统一监管。目前，市直部门管理的109家企业已全部纳入市国有资产监督管理办公室监管范围，涉及总资产近100亿元。三是理顺市直机关党建管理体制。撤销市委建设工委和市委工交工委建制，将其党建工作职责划入市直机关工委，人员根据职责分工相应划转，在市直机关工委设立机关纪工委，完善市直机关工委职责配置，为新形势下加强机关党建工作奠定了基础。四是改革乡镇人员编制管理机制。开展乡镇重新分类核编工作，将有限的编制资源向工作任务重、重点项目多的乡镇倾斜;探索建立乡镇行政编制动态调整机制，由县市区编办根据经济社会发展情况对乡镇编制实行动态调整，最大限度发挥编制资源的使用效益。五是健全部门协调配合机制。会同市考评办建立事业单位绩效考核协调机制，对市委直接考核范围之外的事业单位实行绩效考核全覆盖，将事业单位监管列入主管部门职能目标，纳入全市综合考评体系，增强部门对所属事业单位监管责任，促进事业单位更好地发挥职能作用。会同审计部门建立经济责任审计和机构编制责任审计“双责联审”制度，目前已完成18个市直部门单位的机构编制管理和执行情况审计，对发现的20余项问题督促责任部门及时进行整改，提高领导干部机构编制意识。与纪检监察部门建立巡查配合机制，对巡查中发现的机构编制违纪问题及时跟进，推动机构编制违纪问题的整改落实。
三、下一步工作创新的重点领域
（一）以技术创新促进机构编制管理科学化。研究运用大数据、云计算等新技术，积极推动“互联网+”与机构编制工作的深度融合，做好系统对接、数据整合等工作，打造以“一云、六平台”（机构编制信息数据云、行政权力和公共服务事项管理平台、机构编制和人员管理平台、事业单位监督管理平台、信息宣传为民服务平台、互联网信息监测平台、协同办公平台）为主要架构的“智慧编办”。
（二）以机制创新促进机构编制管理规范化。建立健全事业单位标准体系建设，对设立、内部机构设置、机构规格、人员数额、人员结构和领导职数等具体核定。围绕简政放权、综合行政执法体制改革等重点工作开展专项督查，推动改革措施落地生效。加强与审计部门的协调配合，建立健全信息沟通、结果反馈、材料移送、整改落实等制度，做好机构编制管理和执行情况审计工作。配合巡视组开展机构编制巡视工作，抓好问题整改。加大违纪违规行为查处通报力度，增强监督检查权威性和严肃性。
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一、股东知情权与商业秘密略览
概而言之，股东知情权是指公司股东了解公司信息的权利。②它包括股东主动地到公司查阅资料、了解信息及被动地通过公司公开了解信息。根据我国公司类型的分类，又分为有限责任公司的股东知情权和股份有限公司的股东知情权。一般来讲，股东知情权的范围包括查阅权、复制权及质询权三种，但大多数情况下，股 东行使知情权是通过查阅公司相关信息的方式进行的，因此，股东知情权主要表现为查阅权。
商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。③根据商业秘密的定义及我国立法的规定，可以概括出商业秘密的构成要件：秘密性、价值性、实用性、新颖性。④具体而言，秘密性即不为公众所知悉，是指该信息不能从公开渠道直接获取；价值性、实用性即能为权利人带来经济利益、具有实用性，是指该信息具有确定的可应用性，能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势；而新颖性即技术信息和经营信息，则包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容等信息。⑤
二、规制股东知情权行使与商业秘密保护关系的现行法律分析
伴随公司及公司制度的发展，股东权利逐渐增多，权力逐渐增大，知情权作为股东必不可少的权利，日益突显出其重要性。知情权的行使，不仅影响股东的合法权益，更涉及到公司的管理运营。如此重要的一项权利，须有严格的规范制度，保障其得以正常行使。为此，各国法律都做出了相关规定，例如美国《示范公司法修正本》第16章第1节、第2节，法国《商事公司法》第168条，我国《公司法》第33条、第97条等。下面，就我国相关的法律法规作简要分析。
《公司法》第33条规定股东行使知情权要求查阅公司会计账簿的，必须向公司提出书面请求，说明目的，若公司有合理的根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅。对股东而言，这无疑保障了其知情权利，但另一方面，也对知情权做了限制。也就是说，股东行使知情权，必须具有正当目的。⑥《公司法》第98条一面规定了股东可以查阅董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告等公司信息，另一面却没有规定股东可以查阅公司会计账簿，且没有规定股东可以复制以上可以查阅的信息。⑦以上规定有着共同点：既保障股东知情权利，又限制股东知情权利。这对协调股东知情权行使与商业秘密保护的关系无疑起到了重要作用。
《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第63条至72条对上市公司及债券上市交易的公司的持续信息公开制度做了较为详细的规定，这让股东了解公司相关信息更为方便。当然，在保障股东能够通过合法的方式了解公司信息的同时，我国法律也对侵犯商业秘密的行为做了相应的规范。《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第10条规定了经营者不得侵犯商业秘密的几种手段，《公司法》第20条第2款规定公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任，此外《中法人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第219条对几种侵犯商业秘密的行为规定了刑事处罚方式。虽然《反不正当竞争法》规范的是经营者，但《刑法》却不仅如此，而是所有人，自然也就包括股东。如此，股东知情权行使与商业秘密保护的关系再一次得到了协调。
上述关于我国法律法规对协调股东知情权行使与商业秘密保护的相关规定，在实践中的却起到了重要作用，但也存不足之处。
《公司法》规定股东查阅公司信息必须具有正当目的，否则公司可以拒绝提供查阅，但正当目的与否却难以确定；需不需要证明股东有正当目的，由谁来证明，在实践中是一个很难判断的问题，无论是股东证明其具有正当目的，还是公司证明股东没有正当目的，都非易事。抛开股东正当目的与否的判断，我们假设股东具有正当目的，这在实践中也会出现问题，主要原因则是公司的不配合。前文提到，从公司的角度来说，股东行使知情权查阅相关信息是一种增加其管理负担的行为，实践中，公司也总是通过各种方式拒绝向股东提供相关的信息，例如不接待股东、伪造相关信息、谎称资料缺失等。
《反不正当竞争法》中虽明确了“商业秘密”的概念，但却未明确为何种性质的权利；而《民法通则》中既没有明确商业秘密的概念，也没有规定其权属性质。⑧此外，《反不正当竞争法》中的经营者指的是经工商登记注册的工商企业、联营组织、个体工商户，从而使得自然人或其他民事主体，很难纳入《反不正自竞争法》的调整范围，其中就包括股东侵犯公司商业秘密的问题，法律对此无明文规定，而实践中大量的侵犯商业秘密的行为却发生于此。
由此可见，我国在协调股东知情权行使与商业秘密保护的制度方面还需要进一步完善，以在保障股东知情权的同时，最大限度的保护公司的商业秘密。 三、协调股东知情权行使与商业秘密保护关系的制度设计
如前文所述，我国法律对协调股东知情权行使与商业秘密保护的相关规定，虽有一定作用，却也存在不足之处。保障股东行使知情权是必须的，但不能泄露商业秘密，不能影响公司的运营效率，更不能损害社会公共利益。为达致这一目的，协调二者关系的制度制定与适用仍有待完善。结合我国司法实践及国外相关法律规定，可从以下几方面来进行。
（一）公司主动公布信息
一般来讲，股东行使知情权要求查阅的公司信息包括公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会 议决议以及财务会计报告、会计账簿⑨，其中，与商业秘密有关的信息一般在财务会计报告和会计账簿中，而其他的信息，就算是股东甚至是公司外的人知悉了也不会对公司的利益造成损害。故而，公司可选择性的公布信息，将不涉及商业秘密的信息予以公布，涉及的不予公布，让股东通过其他的方式获取，例如申请。当然，就算是对公司利益无损的信息，公司也不一定愿意公布，这就需要有明确的制度对其进行规范，例如，可以在相关法律法规中规定公司应当主动公布的信息种类、公布的方式等。
（二）股东行使知情权正当目的限制
《公司法》第33条已经对正当目的做了一定的规定，但在对正当目的的界定上，因为其概念具有不确定性，从而在适用中容易发生纠纷。根据《公司法》第33条第2款的规定来看，我国现行的规定是由公司承担股东知情权的非正当目的举证责任，这是比较合理的。因为股东与公司相比，处于弱势地位，无论是在信息的掌握上，还是调查手段、经济实力上。但当下由公司负担股东查阅申请不具有正当目的之举证责任的制度下，对正当目的的界定的不确定将直接导致股东查阅权的落空。因此，就有必要对正当目的的规定进行完善，对其进行类型化与具体化规定，例如，可以考虑引入大陆法系的比例原则，或是通过司法实务对正当目的进行类型化梳理等。
（三）法定程序的规范
对于这一问题，首先应要求公司规范对信息的保管形式，公司应保管适当的公司记录和账簿，这是股东行使知情权查阅公司信息的前提；其次，当股东提出查阅信息的申请时，规定其需出具书面材料进行申请，并将查阅信息的目的在申请中陈述，以便公司了解股东查阅的意图，当股东的申请审查通过后，公司便在规定的时间内通知股东在适当的时间和地点进行信息的查阅；⑩股东在适当的时间到指定的地点查阅信息时，应规定其与公司签订保密协议，特别是当股东查阅的信息属于公司的商业秘密时。这一程序，在现行法律法规及实践中已有部分体现，但未形成统一的要求，只是零散的出现，若要使得这一程序体现出价值，还需有具体的法律法规进行规范。
（四）对查阅的资料区别对待
公司可根据资料的重要性将其分为多种级别，再分别进行管理，为每一级别的资料设定其查阅的条件。例如，股东仅要求查阅公司章程，则只需其提出申请即可，也可像上文中提到的由公司主动公布；股东要求查阅公司财务会计报告、会计账簿等重要资料的，则需其除提出申请外，还要说明理由，签订保密协议，甚至是接受公司质询调查。当然，公司资料通过这种方式进行管理，必然会增加管理难度，但另一方面，这种方式却也是协调股东知情权行使与商业秘密保护的重要措施，在某种程度上对公司来说是利大于弊的。
（五）第三人代为查询
在法律法规的严格规范下，可允许股东在行使查阅权时，委托第三人如律师或会计师等人协助查询，不过需确保受委托人不会泄露所获信息，因而，需政府出面，指定机构从事这一业务，并对其进行管理。这里不得不提起检查人选任制度，公司检查人选任制度，或称公司调查制度，是指公司在发生法定的特殊事由情形下，临时指定无利害关系的专业人士调查特定公司事务的制度。 11 我国《公司法》中，虽未任何关于公司检查人选任制度的规定，但在公司的经营中，此项制度的需求却一直都存在。 12 实际上，在我国建立检查人选任制度是维护企业国有资产安全所必需的，也同样是保护其他股东以及公司债权人的利益所必需的。
（六）完善惩罚机制
现行法律法规对侵犯商业秘密的行为做出了一定的责任承担方式：民事责任，包括违约责任、侵权责任以及根据案件不同情况适用的民法通则其它承担责任的方式 13 ；行政责任，《反不正当竞争法》规定，对于不正当竞争行为，县级以上监督检查部门有权监督检查加以发现和制止，第25条还规定了商业秘密侵权人承担行政责任的方式 14 ；刑事责任，《刑法》第219条对侵犯商业秘密的行为规定了刑事处罚方式 15 。虽有上述责任承担方式，惩罚机制依然有待完善。现行法律规范仅对股东侵犯公司商业秘密时做出了惩罚方式，而当公司拒不出示相关资料供股东查询的惩罚，尚无规定。这使得公司通过各种方式限制股东行使知情权，侵犯股东的合法权益。若有相关法律法规对公司的此种行为予以惩罚，股东的知情权便可得到更大保障，也能与股东侵犯商业秘密的惩罚方式相对应，协调股东知情权行使与商业秘密保护的冲突。
四、结语
正所谓：“权利与自主决定非自己所独有，他人亦享有之，不能只知有己，不知有人，违反彼此尊重的法律伦理原则。因此，为保障个人得共存共荣、和谐的社会生活，权利的行使须受限制，乃属当然。” 16 其实，股东知情权在股东和公司的关系上涉及的是民法一基本原理：权利的正当行使。无论如何，虽然知情权是法律赋予股东的一项重要权利，能在一定程度上保障股东的合法权益，其行使却也不得损害他人利益，不得侵犯公司的商业秘密，亦不得违反公共利益。《公司法》第33条、第97条的规定明确了股东的知情权利，同时也对该权利做了限制，以保障公司的合法利益；《反不正当竞争》、《证券法》等法律规范中亦有相关条款涉及知情权和商业秘密。不过，股东知情权行使与商业秘密保护的冲突依然存在，协调二者关系依然任重道远。
注 释： ①庞梅.“股东知情权：从利益平衡到法律适用”[J].法律适用，2007（8）.
②施天涛.公司法论[M].二版.北京：法律出版社，2006：246.
③<中华人民共和国反不正当竞争法>第10条.
④李璐珂，蒋建湘.“从<公司法>探讨行使股东知情权与保护商业秘密的界限”[J].长沙铁道学院学报（社会科学版），2011（3）.
⑤国家工商总局<关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定>第2条.
⑥适用于有限责任公司.
⑦适用于股份有限公司.
⑧赵长平.“论企业商业秘密的法律保护”[J].商业时代，2011（15）.
⑨股份有限公司的股东不能查阅公司的会计账簿.
⑩这一程序，我国<公司法>对拒绝股东查阅公司会计账簿作了时间规定.<公司法>第33条规定，公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可 以拒绝提供查阅，并应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由.
11 李建伟，茅院生.“制度构建：两大法系公司检查人选任制度及其借鉴”[J].法商研究，2009（4）.
12 例如2008年10月28日颁布的<中华人民共和国企业国有资产法>第67条的规定.
13 如停止侵害、赔礼道歉、消除影响等.
14 <反不正当竞争法>第25条规定：“违反本法第十条规定侵犯商业秘密的，监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款.”
15 <刑法>第219条规定：“有下列侵犯商业秘密行为之一，给商业秘密的权利人造成重大损失的，处三年以下有期徒 刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成特别严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金……”
16 王泽鉴.民法总则（增订版）[M].北京：中国政法大学出版社，2001：548.
参考文献：
[1]施天涛.公司法论（第二版）[M].北京：法律出版社，2006：246-250.
[2]庞梅.股东知情权——从利益平衡到法律适用[J].法律适用，2007.8.
[3]李璐珂，蒋建湘.从<公司法>探讨行使股东知情权与保护商业秘密的界限[J].长沙铁道学院学报（社会科学版），2011.12.
[4]伍志锐.公司股东知情权研究——以查阅权为视角[J].广西社会科学，2011.3.
[5]蓝寿荣，鲁志强.论证券市场信息披露的重大事实遗漏[J].理论月刊，2005.07.
国有资产法律法规梳理范文6
一、引言
1992年，我国颁布了《企业财务通则》（以下简称“旧《通则》”）和《企业会计准则》。“两则”的颁布与实施，标志着我国企业财务与会计领域的改革正式拉开了序幕。之后的十几年里，以现代企业制度建立与完善为基调，我国企业制度改革取得了举世瞩目的成就。与之相伴，我国的商法体系也在不断修订之中得以完善成熟，一批具有重大意义的法律法规陆续出台，如《公司法》（2005）、《证券法》（2005）、《所得税法》（2006）等；与此同时，具有标志性的财务、会计、审计法规体系出台实施。其中，以《企业会计准则》（2006）《企业财务通则》（2006）（以下简称“新《通则》”）、《审计准则》最为令人瞩目。
笔者在这里主要讨论《企业财务通则》的逻辑，涉及以下议题：第一，《通则》的理论依据及其逻辑体系是什么？第二，分析《通则》融入了当今世界哪些主流的财务管理意识；第三，对新旧《通则》进行分析比较。
二、新《通则》的理论依据及体现
2007年1月1日实施的新《通则》，是除金融企业以外的国有和国有控股企业都应执行的一部财经法规。它的出台，适应了我国加入WTO以及国内经济形势变化的需要，有利于企业明晰产权、建立和完善公司治理结构；有利于明确企业财务管理者的财务责任，包括：制定财务战略，并从资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算和信息管理等各方面，回归财务管理活动的本质属性，以适应现代企业财务制度发展的要求；有利于通过强化企业财务管理、规范企业财务行为、控制财务风险，从而保护企业及其相关方的合法权益。可见，它的实施对推进现代企业制度建设具有重要的理论与实际意义。
国有及国有控股企业是中国企业产权制度沿革下的产物，它具有鲜明的中国特色。主要体现为：（1）国家是国有企业的大股东；（2）国家以大股东身份，有权行使其剩余控制权，包括公司财务战略在内的重大决策事项具有审批和审议权等；（3）更重要的是，国有及国有控股企业是中国经济增长的主要动力，国家有权以出资者身份对其进行增资、并要求其分红（国有资本经营预算制度的要求）。国有及国有控制企业的存在，是新《通则》颁布实施的核心依据。
从理论角度，财政部所颁布的新《通则》是有其理论基础的。通过多年的理论探索，人们已经对财务管理内容体系有了深刻的了解，主要体现在：（1）明确财务管理的根本目标是实现公司价值增值，价值增值应成为一切管理的出发点和落脚点；（2）财务管理体系应体现“财务”的特性，即以财务或价值的标准来讨论与分析公司管理中的融资、投资、分配、日常运营及并购重组等重大决策事项、管理内涵；（3）财务管理要体现组织的“管理”属性，即以组织战略为导向、以公司治理为背景框架，以流程梳理和内部控制程序为依托等。
但是，由于中国企业特有的制度背景，政府在企业财务管理中所扮演的角色从来没有削弱过。突出表现在：（1）政府是国有及国有控股企业的出资者；（2）政府（尤其是财政部门）充当着公共行政管理的职能，参与并推动企业财务管理活动的开展，成为财务管理活动的管制者；（3）有时，政府会直接参与企业各项财务管理的决策，如投融资审批、政府补贴等，并对企业日常财务规范提出相应的要求，如企业各项费用的开支标准和折旧制度等。1992年的《企业财务通则》，无时无处不反映出政府在企业财务管理的这些角色。笔者认为，当时，在我国商法体系并不完善的情况下，企业确实需要一部规范其财务行为的规则体系，以便正常开展各项财务活动，如资产负债的定义、收入确认、费用开支标准等，这是其一；其二，在没有理清政府在企业财务管理中的角色定位之前，在我国商法体系没有真正建立并发挥作用之前，为维护市场秩序和经济健康发展，政府还必须从政府行为、企业规范角度来行使其对所有企业（而不单单是国有或国有控股企业）的制度规范权。然而，随着法律体系的逐步完善，人们逐渐意识到，企业作为一个法人，有其自身的管理者——股东大会、董事会及其受托的经理人阶层；同时，产权主体的多元化，政府也不再成为所有企业的“股东”；更重要的是，政府自身职能的转变，要求其企业中的角色由原来的“两职合一”，转化为两职的分离——即要明确出资者与行政管理者是两个不同的概念，从而对企业的管理有着两种不同的体系、思想与方法。看来，规范企业财务管理行为，首先要从规范政府行为开始。公司财务管理应当依据于“法人”这一主体的治理框架进行分层决策、管理，回归于公司财务管理的本质。新《通则》正是遵循这样的逻辑框架，并建立在这些理论基础上的。
三、新《通则》融合了哪些主流财务管理意识
（一）财务分层管理思想
对政府在财务管理中的双层角色的讨论，首先来自于理论界对我国企业财务管理活动的深层思考。20世纪80年代末，郭复初教授（1991）提出“国家财务”的概念，试图将“国家财务”从“国家财政”中分离出来，以明确政府的双层角色：国有资本所有者角色和公共行政事务管理者角色，并指出国有资产管理应是国有资本所有者的职能，它不属于政府财政预算的管理范畴。应该说，这是理论界在当时对财务管理本质认识的一大突破。其后，干胜道博士在此基础上提出了“所有者财务”的概念，进一步指出了所有者财务有别于公司财务的概念（1995）。
而将问题引向公司内部且基于法人治理结构框架，并对公司财务进行系统化的讨论则属谢志华、汤谷良、王斌三位教授所提出的财务分层管理思想。谢志华（1997，2001）全面提出了“出资者财务”的概念，从理论上分析了出资者财务的概念、内涵与实质；汤谷良（1997）则从公司经营者的财务责任这一本源出发，提出了经营者在公司财务中的责任定位；王斌（1997）则从公司内部财务经理的角色，重新定位了财务部门管理重点是现金流量管理。其后，王斌教授则从现代企业财务制度建立的角度，在梳理了上述出资者、经营者和财务经理三者财务职责的基础上，对这一理论体系进行了归纳和总结，提出了财务分层管理这一理论概念和现代企业财务制度这一制度框架（王斌，1998）。
财务分层管理思想及其财务管理主体安排，是与以两权分离为典型特征的现代企业制度，特别是和股份公司制密不可分的，它从公司治理结构角度来看待公司财务主体及相关责任问题。表1就是对这种分层管理思想的简单勾勒（王斌，1998）。
事实上，在新《通则》中可以看出，政府职能转变及企业财务管理主体的多元化，使得政府双层角色的定位、分离越来越明了，其管理职责在逻辑与理论体系上也越来越清晰。
1.政府的行政管理角色——服务。政府部门在企业财务管理中所扮演的角色与职责并不会随着政府职能转变而消失，而是由原来的直接政府干预到提供间接服务。在新《通则》中，可以看到其职能，如：参与审核属于本级人民政府及其有关部门、机构出资的企业重要改革、改制方案；根据企业财务管理的需要提供必要的帮助、服务。所有这些，都可以看成是政府作为行政管理者在企业财务中的角色定位。
2.政府的投资者角色及财务管理职
责——决策与监督。出资者所拥有的权利、责任与义务是通过民商法体系（如《公司法》）来体现和规范的。但是，在中国特有的产权制度背景下，国家作为国有企业及国有控股企业的主要出资者，如何规范政府的行为，则需要通过其他的法律法规形式来进行规范。对此，新《通则》进一步明确了国家作为出资者，其应履行的职权，包括国有资本金的筹集和投资、资产运营、资本收益及分配、产权转让收入的取得以及重组清算等活动等权利，其财务职责包括：审议批准企业内部财务管理制度、企业财务战略、财务规划和财务预算；决定企业的筹资、投资、担保、捐赠、重组、经营者报酬、利润分配等重大财务事项；各级财政部门应当监督执行企业财务规章制度，按照财务关系指导企业建立健全内部财务制度等。
不难看出，政府作为出资者的权利，在新《通则》中得到进一步的明确和规范。
3.经营者的财务管理职责——执行。新《通则》强化了经营者的财务职责，这也是现代企业制度的根本要求。从逻辑上，经营者作为公司资产责任的受托人，应当在出资者的授权范围内，行使其财务执行权和部分财务决策权。为此，新《通则》明确，经营者财务管理职责主要包括：拟订企业内部财务管理制度、财务战略、财务规划，编制财务预算；组织实施企业筹资、投资、担保、捐赠、重组和利润分配等财务方案，诚信履行企业偿债义务等工作。
（二）激励约束机制
随着市场化进程的不断深入，企业所面临的财务管理问题越来越多，企业风险也越来越大。突出表现在：
1.财务决策程序化、内部流程及管理控制等方面不严所导致的企业风险（在委托成本中，此类风险所造成的损失可被归为“剩余损失residual losses”）；
2.企业在日常运营过程中，没有有效预警体系来保证经营者对企业财务运营质量、财务风险的评估与控制；
3.没有良好的激励机制来促使经营者尽职尽责，从而使其目标函数偏离股东意愿等等。
应该说，上述所涉及的这些问题都不是中国特色的，它在世界范围内具有广泛的共性。如何解决这些问题，不仅是中国企业在改革深化中需要解决的突出问题，而且是国外公司在治理与管理中普遍急待解决的问题。
面对这一系列管理问题，国外主流的财务管理意识是什么？归纳起来也只有两点：
第一，激励机制。从激励设计上看，笔者认为，它应当由两部分组成，一是组织的授权激励。经营者如果没有良好的被授权，没有赋予其必要的权责，显然是不足以期望他（她）对决策、管理过程和结果负责的，在这一点上，授权与其说是一种管理措施，倒不如说是一种组织激励。二是报酬计划激励，国外流行的“工资+奖金+长期股权激励（如期权）”等模式，所追求的就是让管理者与投资者目标一致，目标在于减轻由于矛盾而产生的成本。在这一点上，报酬计划设计的重点不是报酬数量的多少，而是在组织范围内其报酬结构是否合理、是否达到公平激励的目的。在过去，国有及国有控股企业的经营者，无论是在组织授权激励上还是报酬计划激励上，都没有达到让其对资产经营负责的应有程度，因此，问题非常严重，而且成本巨大（如投资决策失误、渎职）、发生方式非常隐蔽（成本转移、在职消费等）。在这种情况下，与其由其自由放任发展，倒不如规范其激励机制，充分尊重经营者的管理业绩。在这一点上，新《通则》中的一大亮点是，首次从法规上提出了经营者激励机制的指导意见，《通则》要求“以回购股份对经营者及其他职工实施股权激励的，在拟订利润分配方案时，应当预留回购股份所需利润”。
第二，约束机制。从约束与行为规范角度，笔者认为，规范与约束经营者行为是投资者的根本责任。规范与约束经营者的管理行为，不可能完全依据于其过程监督（在这一点上，内部审计监督的直接报告主体不应当是经营者，而应当是董事会或股东会），但可以通过制度形式来规范经营者的行为过程。为此，人们不仅需要对财务结果进行监督（如股东会聘请会计师事务所对公司进行审计监督），还需要过程中的内部审计监督。而更重要的监督机制，可能是依靠一套有效的管理体系来规范经营者决策行为的规则，使经营者在决策、管理过程中，依据这样一套流程导向（process-oriented）制度体系来进行自律，这套内部流程的自律体系即为内部控制程序。同时，为保证这一内部控制的自律程序能发挥其真正的效力，需要经营者对内部控制体系的有效性进行自我评价。在这一点上，美国安然事件后的SOX法案（尤其是其中的404条款、302条款），代表着当今世界内部控制与风险管理中的主流管理意识。从新《通则》中不难发现，这一主流管理意识对我国企业财务制度的影响。在新《通则》中，无处不体现这样的流程与内部控制的精神，如：建立财务风险管理制度，明确经营者、投资者及其他相关人员的管理权限和责任，按照风险与收益均衡、不相容职务分离等原则，控制财务风险；建立内部资金调度控制制度；建立合同的财务审核制度；建立交易报告制度；建立财务预警机制；建立、健全内部财务监督制度等。
（三）实施全面预算管理
预算管理起源于政府，但完善于现代企业。20世纪初，伴随着科学管理思潮的影响，“标准成本”、“预算控制”和“差异分析”等这些与科学管理直接相联系的技术方法开始分别引进到管理会计中来，从而促使了企业预算管理理论的发展。随着经济转型的逐步进行，企业预算管理控制系统对实现发展战略的作用在增强，尤其是对于大型国有企业，实施预算管理是实现集团整合的有效途径，有利于保证企业集团整体目标的实现。新《通则》在第二章“企业财务管理体制”第十一条中明确规定“对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理”，并且在投资者财务管理职责和经营者的财务管理职责中都有相关内容。全面预算管理的实施将在一定程度上提高国有企业尤其是大型集团企业的管理水平，提升企业的竞争力。
可见，新《通则》融合了我国财务理论的最新研究成果，对完善我国企业财务管理体制、梳理财务关系，具有重要的指导意义。
四、新旧《企业财务通则》的比较分析：创新之处
（一）新《通则》与相关法律法规及准则趋同
在新的《公司法》、《企业会计准则》相继颁布和陆续施行的情况下，为了在新环境下适应上述法律法规及准则的变化，新《通则》也在很大程度上作了相应调整，其中的很多规定也实现了与新法规及准则的趋同。如：对投资者出资形式，允许有包括货币资金、实物、无形资产、股权、特定债权等形式的出资，这与《公司法》中第27条的规定是一致的；新《通则》中有关职工薪酬、即期奖励以及股权激励的规定及处理方法，与《公司法》第143条的规定相一致，而且也符合《企业会计准则第11号——股份支付》第5条和第6条的相关规定。新《通则》的这些变化不仅实现了与《公司法》、《企业会计准则》等法律法规及会计准则的对接，也为新《通则》在实际中的运用铺平了道路。
（二）新、旧《通则》章、条的变化
旧《通则》全文共12章、46条；新《通则》共10章、78条。与旧《通则》相比，新《通则》虽然少了“外币业务”、“财务报告与财务评价”，但新增了第二章“企业财务管理体制”、第八章“信息管理”和第九章“财务监督”，而且第四章“资产运营”是对旧《通则》3、4、5、6章的合并，可见从涉及的范围和内容来看，新《通则》都增加了不少。
在新《通则》新增的章节中，第二章“企业财务管理体制”强调实行财务分层管理，明确了投资者、经营者的财务管理职能；建立财务决策回避制度；建立财务预算管理制度，实施全面预算管理。第八章“信息管理”明确指出要构建财务信息管理制度，对财务信息制度的建立、财务信息的管理、财务信息的披露、经济运行监控制度以及财务评价体系等内容都做了规定。第九章“财务监督”从主管财政机关、投资者和企业经营者三个层次构建企业财务监督体系，明确监督内容以及应当承担的法律责任。这些都是在新《通则》中增加的内容。
（三）新、旧《通则》的内涵分析
1.从通则制定的目的上看，旧《通则》是“为了适应我国社会主义市场经济发展的需要，规范企业财务行为，有利于企业公平竞争，加强财务管理和经济核算，制定本通则”。而新《通则》则是“为了加强企业财务管理，规范企业财务行为，保护企业及其相关方的合法权益，推进现代企业制度建设，根据有关法律、行政法规的规定，制定本通则”。新《通则》与旧《通则》最大的不同在于它明确了推进现代企业制度建设，并且将其定位为从属于法律、行政法规。这样的规定既符合现代企业发展的需要，同时也阐明了当通则与法律法规相冲突时，应当服从于相关法律法规。 转贴于 2.从通则针对的对象看，旧《通则》是“设立在中华人民共和国境内的各类企业财务活动必须遵循的原则和规范”。而新《通则》是“在中华人民共和国境内依法设立的具备法人资格的国有及国有控股企业适用本通则。金融企业除外。其他企业参照执行。”从这一变化来看，新《通则》更侧重于对国有企业而非所有企业的财务行为的规范和指导。从中也折射出政府对企业财务行为管理思路的转变：即对于非国有企业，企业的财务行为应当由企业自主决定，政府不干预其财务管理活动；对于国有及国有控股企业，由于它们在国民经济中占有重要地位，而且存在着诸如“所有者缺位”、监管不到位等问题，急需通过制定通则的形式来对其财务行为进行指导、管理和监督。
3.从通则的执行方式上看，旧《通则》是由国家直接管理企业具体的财务事项。而新《通则》是由各级财政部门来对企业财务活动进行指导、管理和监督，主要职责包括：监督执行企业财务规章制度，按照财务关系指导企业建立健全内部财务制度；建立健全企业年度财务会计报告审计制度，检查企业财务会计报告质量；实施企业财务评价，监测企业财务运行状况等。新《通则》还明确指出各级人民政府及其部门、机构出资的企业，其财务关系隶属于同级财政机关。避免出现各级政府、财政部门权责不明以及“自己监督自己”等混乱局面。
4.从通则涉及的内容来看，旧《通则》包括了资金筹集、企业清算、财务评价以及对有关会计确认和计量的内容，可谓是对“财务”和“会计”的“大杂烩”；新《通则》主要包括资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、信息管理、财务监督等六大财务管理要素，并结合财务管理的其他方面，对财务管理方法和政策要求做出了规范，真正实现了专门针对财务行为的管理和规范。
5.从财务管理的指导思想上看，旧《通则》主要从“建立健全企业内部财务管理制度，做好财务管理基础工作，如实反映企业财务状况，依法计算和缴纳国家税收”方面来进行管理和指导；而新《通则》的指导思想则是“以现金流为核心，按照实现企业价值最大化等财务目标的要求，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理。”通则的指导思想决定了财务行为的发展方向。新《通则》明确指出企业财务活动以企业价值最大化为目标，以“现金为王”的观念为核心，遵循风险收益对等原则，强调风险控制，建立科学的企业财务管理制度，这样的指导思想更符合市场经济下现代企业的管理思路。
6.从企业财务管理层级上看，新《通则》从政府宏观财务、投资者财务和经营者财务（包括财务经理财务）三个层次构建资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的企业财务管理体制，并规定“企业应当依法接受主管财政机关的财务监督和国家审计机关的财务审计。经营者在经营过程中违反本通则有关规定的，投资者可以依法追究经营者的责任。”而这些在旧《通则》中都没有提及。
7.从可操作性上看，旧《通则》全文都只是停留在一个介绍性的层面上，而且更像是对会计科目、要素的概述，并没有多少真正能指导企业财务活动的内容，对规范企业财务活动起不了太大的作用，在具体操作上也很难得到实施。新《通则》明确了作为投资者、经营者的职能，从整个财务管理体制的构建、资金筹集的方式及审批管理流程、建立内部资金调度控制制度、建立成本控制系统、收益分配顺序、进行“三流”整合、建立健全企业财务评价体系、建立健全内部财务监督制度等全方位、多层面地对企业财务行为进行了规范和指导。虽然有些方面仍存在操作上的困难，但较之旧《通则》确实有了很大程度的提高。
8.从保护对象上看，旧《通则》主要是为了保证投资者权益不受侵犯和保障国家税收；新《通则》主要强调保护企业及其相关方的合法权益。明确了投资者的合法权益，如：审议批准企业财务战略、财务规划和财务预算、决定企业的筹资、投资、利润分配等重要事项；经营者的职能，如：拟订企业内部财务管理制度、财务战略，组织实施企业筹资、投资、利润分配等财务方案等权利；加强了企业职工的合法权益，如：明确指出法律、行政法规规定应当通过职工（代表）大会审议或者听取职工、相关组织意见的财务事项，依照其规定执行，执行国家有关职工劳动报酬和劳动保护的规定，依法缴纳社会保险费、住房公积金等，保障职工合法权益等；对风险控制的强调，如：建立财务风险管理制度、按照风险与收益均衡、不相容职务分离等原则，控制财务风险，保护了包括债权人在内的各利益相关者的利益，这些都较旧《通则》有了很大进步。
总结起来，新《通则》与旧《通则》在内涵上的差异如表2所示。
五、简要小结
以上只是简要地讨论了新《通则》中所涉及的相关财务管理问题，并比较和分析了新、旧《通则》。需要指出的是，《通则》作为指导企业财务管理行为的规范，对所有企业都具有一定的指导意义。
