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行政机关的含义范文1
关键词：经济增长；环境污染；扩展的EKC模型；面板协整
中图分类号：F222.3 文献标识码：A
Abstract: This paper， based on utility function， builds an extended EKC model. Through the analysis of panel cointegration， the conclusion is that the EKC curves of industrial waste water， waste gas is not any kind of “U-shape”， “inverted U-shape” or “N-shape”. There is causality between economic growth and discharge of industrial wastes， but the discharge standard of developed areas is remarkably different from that of under-developed areas; the differences of industrial structure have an effect on the discharge of wastes， especially when the proportion of secondary industry in the national economy is large， the discharge of industrial wastes will be more; the population density has an crowding-out effect on industrial wastes; the discharge of industrial wastes have a mechanism to force the government devote more to the pollution. The environments of Beijing and Shanghai are taking a favorable turn， while the situation in He’nan province is still worsening. To solve the problem of environmental pollution thoroughly， a rational and effective institution is needed. Only when the restraint of institution from objective point is great than the restraint of human’s own behavior， can the environmental problem be solved.
Key words: economic growth; environmental pollution; extended EKC model; panel co-integration
1971年《罗马俱乐部报告》出台之后，关于经济是否可持续发展一度成为广泛的争议话题，随后的讨论从资源枯竭问题转向了环境污染问题。目前经济学界一般用环境库兹涅茨曲线(Environmental Kuznets Curve， EKC)表示经济增长与环境的关系。该曲线是指当收入超过一定的临界值时，按照人均值度量的经济活动的环境效应幅度会随着收入的增加而下降，就是说人均收入和环境污染呈现的是倒U型曲线关系。在人均收入水平比较低的情况下，随着人均收入的提高，环境污染加剧；Grossman and Krueger（1991；1994）研究表明，在人均收入达到一定水平 ，一般为 4000-5000 美元(1985年的美元计价)，人均收入的提高将伴随着环境状况的改善。继Grossman和Krueger之后，许多实证研究结果都表明，在大多数环境质量指标与人均收入之间存在着倒U型的关系。Selden和Song(1994；1995)考察了四种重要的空气污染物(即SO2、CO2、NO2和SPM)排放问题，发现它们与收入之间都存在倒U型的关系。Xepapadeas和Amri(1995)证实对于大气中SO2的浓度也存在同样的结论。Grossman and Krueger(1995)使用比1994年的研究范围更广的环境质量指标数据进行了跨国面板模型分析，没有发现环境质量会随经济增长而持续恶化的证据，相反，他们选取的大多数环境指标在经济增长的初始阶段出现恶化，而随着经济增长呈现出稳定改善的过程。
随着人们生活水平的提高，将会追求更高的生活质量，因此对于环境污染的问题也会越来越受到重视，研究该问题的学者也越来越多。本文尝试建立一个基于效用函数扩展的环境库兹涅茨曲线，应用面板单位根和面板协整理论，分析我国分省的环境库兹涅茨曲线——我国分省经济增长与环境污染关系问题。
一、文献综述
对于中国经济增长和环境污染关系问题的研究，主要体现在两个方面：一种是对某一个省市的研究，主要适用OLS方法进行模型估计，但是很少见到对时间序列进行单位根和协整检验问题，然后根据回归结果分析EKC模型是否存在，进而提出相关的政策建议；第二种是利用分省面板模型回归分析，主要是使用Hausman检验判断使用固定效应模型还是随机效用模型，未曾见到对于面板数据进行单位根和面板协整检验问题。第一种情况的研究成果众多；第二种情况的研究成果很少，主要有：包群、彭水军、阳小晓（2005）；刘燕、潘杨、陈刚（2006）；于峰、齐建国、田晓林（2006）；李达、王春晓（2007）。
包群、彭水军、阳小晓（2005）利用1996-2002年期间我国30个省份的面板数据，对我国经济增长与包括水污染、大气污染与固体污染排放在内的6类环境污染指标之间的关系进行了检验，实证结果发现倒U型EKC关系很大程度上取决于污染指标以及估计方法的选取，存在以相对低的人均收入水平越过环境倒U型曲线转折点的可能。
刘燕、潘杨、陈刚（2006）使用1990-2003年中国的省级面板数据对中国的经济增长与环境污染关系进行了计量分析，同时考察了中国的对外开放政策对环境质量的影响。结果表明中国的经济增长同环境污染之间并不存在简单的倒U型曲线关系，中国的经济增长与工业废水之间表现为一种倒N型曲线关系，与工业废气之间表现为N型曲线关系，与工业固体废物之间表现一种倒U型曲线关系。同时，分析表明出口同中国的环境污染之间存在显著的正相关关系；而外商直接投资与中国的环境污染之间却存在显著的负相关关系。
于峰、齐建国、田晓林（2006）在 Stern（2002）模型的基础上，以 SO2 排放量表征环境污染水平，对 1999—2004 年间除西藏、山西和贵州以外的我国28 个省、自治区及直辖市的面板数据进行回归分析，结果显示经济规模扩大、产业结构和能源结构变动加剧了我国环境污染，生产率提高、环保技术创新与推广降低了我国环境污染。并估算了这五要素对环境质量影响的各自实际贡献率。
李达、王春晓（2007）利用1998-2004年间我国30个省份的面板数据，研究了3种大气污染物和经济增长之间的关系。实证结果表明3种大气污染物与经济增长之间不存在倒U型环境库兹涅茨曲线。二氧化硫排放与经济增长之间呈倒N型曲线，与多数研究结果不相符；同时，第二产业比重、经济增长速度、单位GDP能耗和环境政策强度四个解释变量总体上对3个大气污染物的排放具有显著影响。
从上述文献可以看出，随着经济发展水平的提高，研究经济增长与环境污染关系的文章也似乎越来越多。上述丰富的研究成果对于我国或者某些省份和城市制定合理的环境措施，减少环境污染总量，降低环境污染程度都具有十分重要的指导意义。但是上述研究成果共同的遗憾是：一是模型简单，没有考虑到影响环境污染的其他因素，仅限于经济增长对于环境污染影响的研究和回归分析；二是实证分析手段和方法受到计量经济学理论和发展水平的制约。基于此，本文从上述两个方面进行补充和扩展分析，基于效用函数理论模型，建立中国的EKC模型，使用面板单位根和面板协整分析技术进行研究，希望结论能符合中国国情和实际，对于中国经济增长、环境污染和治理提出有针对性和有益的建议。
二、模型的建立与微观基础
考察经济增长与环境污染的关系问题，首先要分析两个变量的传导路径，因此要从微观传递机制入手，进而分析宏观层次上变量的依赖关系。
（一）模型的微观基础
我们首先建立一个代表性家庭个体的函数模型，然后将它一般化推广，形成一个包含更广泛个体的函数模型。
1.代表性个体的效用函数与污染函数。
假设一个代表性家庭消费C会导致污染H，因此家庭的效用函数为：
家庭消费越多，效用越高，因此 ；而污染越高，效用越低，因此 。由于污染是由于消费引致的，因此家庭如果减少污染，或者是减少消费，或者是对污染进行投入治理。令E为家庭治理环境污染的资源投入量，考虑到污染是消费的副产品，因此可以设定家庭污染函数为：
假设消费越多，污染越严重，因此消费和污染正相关，即 ；同时假定随着污染治理投入的增加，环境污染随之减轻，两者负相关，即 。假定家庭治理污染和消费的资源禀赋总量为Y（收入），则约束条件为C+E=Y。
假定效用函数为线性的，可以表示成如下形式：
表示单位消费产生单位效用，污染带来的边际效用损失为 ，且 。假定单位消费产生单位污染，并且污染治理函数设定为柯布——道格拉斯形式，具体表示为：
该形式表明，当不进行污染治理投入的时候，污染量H等于消费量C，污染量随着消费的增加而增加；随着污染治理投入的提高，当 时，污染量为零，即消除了污染。
2.函数的一般形式。
我们将效用函数扩展到多个个体，假定不存在外部性影响，则效用函数和污染函数可以表示为：
i=1，2，……n
其中， ， ， 。
求解得到最优消费为：
（二）环境污染模型的建立
从国内外已有文献来看，一般的EKC模型形式为：
y为环境指标，x为人均GDP，u为随机扰动项， 、 、 和 为待估参数。
当 ， 时，y和x为线性关系； ， ， 时，y和x呈现“倒U”型二次曲线关系； ， ， 时，y和x呈“U”型二次曲线关系； ， ， 时，y和x为三次曲线关系，图形为“N”型； ， ， 时，y和x为三次曲线关系，图形为“反N”型；当 ， ， 时，表示环境污染不受经济水平的影响，两者之间没有关系。
根据Grossman and Krueger（1991；1994）对NAFTA环境效应得出的结论，经济增长对环境的影响表现为三个方面：规模效应（Scale Effects）、结构效应（Structural Effects）、技术效应（Technology Effects）。我们在此基础上对一般的EKC模型进行扩展，由于经济系统中产出的增长必然导致对环境资源需求的增加，同时向环境中排放各种废弃物的存量也在增加，经济发展会导致资源损耗和环境破坏，因此用人均GDP和人口密度来表示规模效应对环境的影响；用产业结构的变化表示结构效应对环境的影响；用单位GDP能耗表示技术效应对环境的影响；同时增加政策效应变量，用污染治理投入代表政策强度和政府政策导向。则本文扩展的EKC模型可以表示为：
其中，ln表示对变量取对数；H为环境污染量；i为个体单位，这里指省市自治区；t为时间序列； 表示截面效应； 是待估参数；y是人均GDP；G表示产业结构变化，这里为第二产业产值占全部产值的比重；M为非农业人口的人口密度；A为单位GDP能耗，表示技术进步；E为污染治理投入，表示政策强度；u为随机扰动项。
三、基于面板单位根和面板协整检验的实证分析
（一）数据的来源和说明
本文所用数据样本区间为1997-2005年，这是由于考虑到重庆从1997年才有数据，同时也是为了考察中国经济增长最为强劲这一时段对于环境的影响问题，从逻辑上来说这段时间变量的关联度应该最强。由于西藏缺少环境指标有关数据，因此我们考察的个体是除了西藏以外的大陆30个省市自治区。我们用工业废水排放量（FS，单位：万吨）、工业废气排放量（FQ，单位：亿标准立方米）和工业固体废弃物排放量（FW，单位：万吨）表示环境污染量，因此原模型变成了三个方程。其他字母所表示的变量如前文扩展的EKC模型所示：y是人均GDP（单位：亿元／万人）；A为单位GDP能耗（单位：万吨标准煤／亿元）；G表示产业结构变化，这里为第二产业产值占全部产值的比重（%）；M为非农业人口的人口密度（单位：万人／公顷）；E为污染治理投入（单位：万元），实际应用中对变量取了对数。所有数据均来自于有关年度《中国统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》等权威数据资料库。本文所用软件是Eviews5.1和Stata9.0。
（二）面板模型与估计、检验方法
计量经济理论表明，众多经济变量尤其是面板数据大都是非平稳变量，用非平稳变量进行回归分析结果很大程度上表现为伪回归。为避免伪回归现象，需要对面板数据进行单位根和协整检验。
1.面板单位根检验。
面板模型进行回归分析之前进行单位根检验，这是避免出现伪回归的前提条件。面板单位根检验方法有别于时间序列数据单位根检验，主要为：LLC检验(Levin、Lin and Chu，2002)、Breitung检验(Breitung，2000)、Hadri检验(Hadri，1999)是相同根的检验方法，IPS检验(Im、Pesaran and Shin，2003)、Fisher-ADF(Maddala and Wu，1999；Choi，2001)检验是不同根的检验方法；LLC检验、Breitung检验、IPS检验、Fisher-ADF检验原假设是含有单位根；Hadri检验原假设为不含有单位根。本文所用数据和变量的面板单位根检验结果如表1所示，表中斜体数字表示该检验的结果和其他检验结果相反。
表1 面板数据的单位根检验
检验方法 lnFS lnFQ lnFW lnY
水
平
值 LLC检验 0.19(0.57) -1.08(0.14) 2.84(0.99) 6.2(0.99)
Breitung检验 4.19(0.99） -0.02(0.49) 1.04(0.85) 10.7(0.99)
IPS检验 -0.24(0.41） -0.39(0.35) 5.58(0.99) 5.64(0.99)
Fisher-ADF检验 59.1(0.58) 70.14(0.22) 25.3(0.99) 8.36(0.99)
Hadri检验 13.4(0.00)* 46.6(0.00)* 16.8(0.00)* 12.87(0.00)*
一
阶
差
分
值 LLC检验 -23.7(0.00)* -13.1(0.00)* -26.2(0.00)* -8.63(0.00)*
Breitung检验 4.84（0.99） -0.02(0.49) -1.94(0.02)** 1.85(0.97)
IPS检验 -4.09(0.00)* -4.2(0.00)* -3.92(0.00)* -6.53(0.00)*
Fisher-ADF检验 170.9(0.00)* 116.8(0.00)* 144.8(0.00)* 80.8(0.05)**
Hadri检验 0.12（0.45） -1.1(0.86) 0.58(0.28) 0.26(0.34)
检验方法 lnG lnM lnA lnE
水
平
值 LLC检验 -0.48(0.31) 8.13(0.99) -6.63(0.00) 11.5(0.99)
Breitung检验 3.77(0.99） 7.02(0.99) 4.2(0.99) -0.52(0.3)
IPS检验 0.69(0.75） 15.2(0.99) -0.27(0.4) -0.48(0.31)
Fisher-ADF检验 62.5(0.46) 46(0.94) 50.7(0.8) 13.1(0.99)
Hadri检验 15.47(0.00)* 17.7(0.00)* 13(0.00)* 22.5(0.00)*
一
阶
差
分
值 LLC检验 -10.55(0.00)* -5.87(0.00)* -22.8(0.00)*
Breitung检验 4.97(0.99) -3.11(0.00)* -5.6(0.00)* -4.5(0.00)*
IPS检验 -4.88(0.00)* -7.24(0.00)* -3.85(0.00)* -6.3(0.00)*
Fisher-ADF检验 109(0.00)* 110.6(0.00)* 95(0.00)* 160.4(0.00)*
Hadri检验 0.03(0.49） -0.18(0.57) 0.53(0.29) -1.05(0.85)
*、**分别表示在1%、5%的显著性水平上拒绝原假设；括号中数据是该统计量的伴随概率。
上述检验结果除了lnFS、lnFQ、lnY、lnG一阶差分值的Breitung检验，lnA水平值的LLC检验显著与众不同外，其他四种或以上检验方法检验结论一致，均表明上述变量是I(1)的，也就是说本文模型所用变量是非平稳变量。
对于面板模型，如果变量是非平稳的，进行回归分析之前需要进行协整检验，以判断是否可能属于伪回归。
2.面板协整检验。
Pedroni(1999，2004)以回归残差为基础构造出7个统计量进行面板协整检验，其中除了Panelν-stat为右尾检验之外，其余统计检验量均为左尾检验。4个是用联合组内尺度描述即Panel v-Statistic、Panel ρ-Statistic、Panel ADF-Statistic、Panel PP-Statistic；另外3个是用组间尺度来描述即Group ρ-Statistic、 Group ADF-Statistic、 Group PP-Statistic。如果各统计量均在1%(或5%)的显著性水平下拒绝“不存在协整关系”的原假设，表明非平稳的时间序列之间存在着协整关系。
Pedroni(1999，2004)基于残差的协整检验量最关键的是计算所假设协整方程的残差。
对于如下的协整方程：
，
其中， ， 为独立变量的个数。
为了得到相关的面板协整统计量，首先要估计协整方程。为了得到两个组内统计量（panel rho-stat、panel t-stat）值，对原序列进行差分运算并估计如下差分方程：
其中，
由差分方程的残差值以及Newey-West（1987）的估计量可以计算出 的长期值，用 表示。
通过协整方程的残差 以及回归式 可以得到panel rho-stat和group rho-stat统计量。 的长期方差 以及同期方差 分别为：
并且令：
另一方面对于panel t-stat和group t-stat统计量再次利用协整方程的的残差估计 计算 的方差 。记：
， 。
Pedroni对于相关的面板协整检验量作了如下的表示：
panel rho-stat：
panel t-stat：
group rho-stat：
group t-stat：
对于每个面板模型利用近似的均值和方差既可以进行标准化。
对于面板协整检验而言其原假设 ：对 ，即不存在协整关系；而对于组间统计量而言其备则假设为： ：对 ：而对于组内统计量而言其备则假设为： ：对 。
本文所用变量的面板协整检验结果如表2所示。
表2 本文所用变量的面板协整检验
变量 面板协整检验结果
解
释
变
量
lny、
lnG、
lnM、
lnA、
lnE
被解释
变量
lnFS 组内
统计量 Panel ν-stat
-10.44* Panel ρ-stat 12.33* Panel PP-stat 10218* Panel ADF-stat -10.48*
组间
统计量 Group ρ-stat
14.86* Group PP-stat 无 Group ADF-stat 无
被解释
变量lnFQ 组内
统计量 Panel v-Stat
-10.44* Panel ρ-stat 12.33* Panel PP-stat 16.1* Panel ADF-stat -13.7*
组间
统计量 Group ρ-stat
14.86* Group PP-stat 无 Group ADF-stat 无
被解释
变量lnFW 组内
统计量 Panel v-Stat
-10.44* Panel ρ-stat 12.33* Panel PP-stat 1.3E+25* Panel ADF-stat -29.4*
组间
统计量 Group ρ-stat
14.86* Group PP-stat 无 Group ADF-stat 无
1.除了Panelν-stat为右尾检定之外，其余统计检验量均为左尾检定。
2.*表示在1%的显著性水平上拒绝不存在协整关系的原假设。
3.由于缺少西藏个别变量的统计数据，因此组间统计量两个指标无法计算。
三个方程变量的协整检验的组内和组间统计量在1%的显著水平上均表明拒绝不存在协整关系的原假设，因此上述三个方程存在协整关系，可以直接进行回归分析，不存在伪回归。
3.实证结果。
按照协整检验的结果，我们对三个模型进行了总体回归，回归结果制成表3。表中斜体数据表明t统计量接受系数为零的原假设。
表3 三个总体回归模型的样本回归结果
被解释变量lnFS 被解释变量lnFQ 被解释变量lnFW
lnY -0.79(-5.07)* -0.15(-1.22) -1.09(7.09)*
lnY2 0.32(2.86)* 0.22(2.44)* 0.23(2.02)**
lnY3 0.30(2.36)* 0.2(2.04)** 0.37(2.94)*
lnG -1.02(-5.04)* -0.21(-1.32) 0.87(4.37)*
lnA -0.68(-6.16)* 0.19(2.21)** -0.02(-0.14)
lnM -0.04(-1.2) -0.03(-0.88) 0.01(0.17)
lnE 0.94(54)* 0.75(54.9)* 0.76(44.4)*
R2 0.56 0.64 0.6
样本容量 240
1.解释变量系数后面括号里的数字是t统计量，下同。
2.*、**、***分别表示t统计量在1%、5%、10%的显著性水平上拒绝系数为零的原假设，下同。
上述回归结果表明，工业废水排放量和人口密度无关，主要受到人均GDP、产业结构、单位GDP能耗和污染治理四个变量的影响，并且污染治理投入与工业废水排放量正相关；产业结构、单位GDP能耗和工业废水排放量负相关，也就是说工业产值的比重越大、单位GDP的能耗越大，废水排放量就越少；反之则反是。工业废水排放量的曲线形式不同于前文所分析的“U”、”倒U”以及”N”形的任何一种。工业废气排放量与产业结构、人口密度无关，与单位GDP能耗、污染治理投入正相关；工业废气排放量的曲线形式也与已有成果不同。工业固体废弃物的排放量与人口密度、单位GDP能耗无关，与产业结构、污染治理投入正相关；曲线形式与工业废水排放量曲线一致。
目前面板模型的应用研究主要是基于Hausman检验的固定效应和随机效应模型，本文尝试在此方面进行分析，同表3结果进行比较分析。Hausman检验结果表明三个方程均适合使用随机效应模型，结果制成表4。
表4 基于Hausman检验的随机效应模型的回归结果
被解释变量lnFS 被解释变量lnFQ 被解释变量lnFW
C 10.57(28.7)* 8.2(18.5)* 7.7(19.5)*
lnY 0.15(1.69)*** 0.996(9.36)* 0.57(5.73)*
lnY2 0.075(1.63)*** 0.1(1.76)*** 0.03(0.6)
lnY3 -0.27(-5.74)* -0.09(-1.5) 0.03(0.65)
lnG 0.898(3.36)* 0.92(3.08)* 0.8(2.78)*
lnA -0.01(-0.108) 0.16(1.37) 0.18(1.59)
lnM -0.11(-1.7)*** -0.11(-1.99)** -0.06(-0.77)
lnE 0.074(3.29)* 0.08(2.9)* 0.05(2.27)**
R2 0.25 0.55 0.45
上述结果表明，lnFS、lnFQ、lnFW均与单位GDP能耗无关，并且常数项均为正。其中，lnFS、lnFQ、lnFW与第二产业的比重、污染治理投入正相关，lnFS、lnFQ与人口密度负相关，lnFW与人口密度无关。lnFS、lnFQ、lnFW的曲线形式不是“U”、”倒U”以及”N”形的任何一种。这个结论和包群、彭水军、阳小晓（2005）、刘燕、潘杨、陈刚（2006）、于峰、齐建国、田晓林（2006）、李达、王春晓（2007）所用面板数据分析的结果不同。
表3和表4比较，我们发现，表4的结果从理论逻辑上更合理一些，因此后文分析以表4的结果为基础。
lnFS、lnFQ、lnFW三个指标均与第二产业的比重正相关，这基本符合经济逻辑和人们的正常思路，工业产值的比重越大，工业排放量就越大，对环境的污染也就越大。lnFS、lnFQ、lnFW三个指标与人口密度呈现（或者不存在）微弱的负相关，表明产业升级带动的就业方向更加理性以及人们对于环境条件的要求提高；人口越是密集，对于政府控制环境质量的力度压力就越大，重污染企业的规划就越是可能远离人口密集区，lnFS、lnFQ、lnFW三个指标的排放量就越小，因此两者负相关。lnFS、lnFQ、lnFW三个指标均与污染治理投入正相关，似乎不符合经济逻辑的正常思路。因为一般来说，污染治理投入越多，各种工业排放量似乎应该越少，环境就越为改善。实际上，本文认为，工业废水、废气、固体废弃物的排放与污染治理投入有一种循环的“倒逼机制”，当工业排放量增加污染严重政府污染治理投入就增加环境随之改善政府就自然减少了污染治理投入（往往表现为监督管理力度弱化，这种弱化却表现为有关部门的内部理性。试想，如果环境质量一直很好，这个部门是否有继续存在的必要？同时国家也因为环境质量一直较好必然减少污染治理投入，势必减少某些部门的收入和福利）工业排放量增加（这一轮次的逻辑是一种博弈，因为企业废水等的排放会减少企业内部成本，所以一有机会增加三排对企业来说是提高收益）的恶性循环。正是因为政府、有关管理部门、企业站在各自立场独立行事，没有较好地协调运作和缺少对整个环境质量的使命感，也因为上述三个方面权利义务不对等，没有较好的奖惩机制等有效的制度安排，这种“倒逼机制”就会一直存在，这就导致。lnFS、lnFQ、lnFW三个指标均与污染治理投入正相关。
由于表4的结果具有逻辑基础，因此我们尝试在表4的基础上，分析和探讨分省的lnFS、lnFQ、lnFW的自主排放量，期望找到规律性的结论。我们按照表4的回归结果，将自主排放量编制成表5。由于对排放量取了对数，因此结果存在负数，负数越小，表明自主排放量越小；数值越大，表明自主排放量越大。
表5 基于随机效应模型的各地区lnFS、lnFQ、lnFW的自主排放量
地区 lnFS lnFQ lnFW 地区 lnFS lnFQ lnFW
北京 -0.561 -0.919 -0.943 河南 0.714 0.915 0.713
天津 -0.782 -1.205 -1.783 湖北 0.795 0.385 0.236
河北 0.513 0.691 1.133 湖南 1.034 0.359 0.436
山西 -0.426 0.597 1.081 广东 0.97 0.314 -0.321
内蒙古 -0.719 0.403 0.378 广西 0.775 0.841 0.594
辽宁 0.832 0.535 1.036 海南 -0.842 -0.945 -2.199
吉林 -0.195 -0.122 -0.172 重庆 0.340 -0.39 -0.269
黑龙江 -0.197 -0.406 0.004 四川 0.912 0.740 1.066
上海 0.666 -0.712 -1.097 贵州 -0.865 0.721 0.950
江苏 1.124 0.164 0.001 云南 -0.347 -0.008 0.616
浙江 0.604 -0.102 -0.837 陕西 -0.324 0.146 0.564
安徽 0.38 0.496 0.698 甘肃 -0.769 0.107 0.064
福建 0.197 -0.756 -0.140 青海 -2.057 -1.066 -1.472
江西 0.169 0.052 1.295 宁夏 -1.665 -0.946 -1.465
山东 0.365 0.401 0.609 新疆 -0.642 -0.289 -0.775
工业废水自主排放量较大的几个地区（从大到小排序）有：江苏、湖南、广东、四川、辽宁、湖北、广西、河南、上海、浙江；工业废水自主排放量较小的地区（按照从小到大排序）有：青海、宁夏、贵州、海南、天津、甘肃、内蒙古、新疆。工业废气自主排放量较大的几个地区（从大到小排序）有：河南、广西、四川、贵州、河北、山西、辽宁、安徽；工业废气自主排放量较小的地区（按照从小到大排序）有：天津、青海、宁夏、海南、北京、福建、上海。工业固体废弃物自主排放量较大的地区（按照从大到小排序）有：河北、江西、山西、四川、辽宁、贵州、河南、安徽；工业固体废弃物自主排放量较小的地区（按照从小到大排序）有：海南、天津、青海、宁夏、上海、北京、浙江、新疆。 一个很有意思的情况是：工业废水自主排放量最大的几个地区除了广西，其余地区或者是经济增长较好的地区，或者是经济总量大省；而工业废水自主排放量较小的地区几乎无一例外的都是经济增长较为缓慢或者不发达地区。工业废气和工业固体废弃物自主排放量较大的地区基本完全重复，而且和工业废水自主排放量较大的地区差异明显，说明经济发达地区的三废排放和经济落后地区的三废排放标的不同，我们认为这是由于产业结构和产品结构不同造成的。三废排放较小的地区重复较大，基本上是西部或者经济落后地区。上述状况给我们提供的一个基本规律表明经济增长和工业三废排放具有因果关系
三排自主排放量都较大的地区有：四川、辽宁、河南；三排自主排放量都较小的地区有：青海、宁夏、海南、天津。前者的环境问题需要引起政府的极大关注，尤其河南，经济较为落后，环境污染较为严重，如此恶性循环，情景堪忧。对于后者，如何保障环境不会遭受进一步破坏的前提下，有效促进经济发展和增长，成为国家和当地政府的一项重要任务。
四、结论和政策建议
基于效用函数扩展的EKC模型的面板协整分析表明如下结论：
1.我国分省的lnFS、lnFQ、lnFW的曲线形式不是“U”、”倒U”以及”N”形的任何一种。
2.分省经济增长和工业废水、废气、固体废弃物的排放具有因果关系。
3.经济发达和不发达地区工业三废的排放标的显著不同。
4.工业三废排放对国家污染治理投入具有“倒逼机制”。
5.产业结构尤其是第二产业比重的增加会增加工业三废的排放量。
6.人口密度对工业三废排放具有挤出效应。
7.河南省的环境状况需要引起警惕，北京、上海的环境有明显改善的迹象。
根据上述结论，我们提出如下的政策建议：
1.我们没有看到分省环境和经济增长关系的转折点，我们的经济增长目前仍然是以环境恶化为代价。但并不是说经济的持续增长无法改变环境恶化的状况，北京和上海已经表明了EKC曲线在我国某些地区一定程度上成立。从目前的环境恶化状况出发，一味提高经济增长速度、忽视经济增长质量和牺牲人们赖以生存的环境为代价是不可取的，发达国家的先污染后治理的思路不一定在中国适用，因为国情和制度、以及人口压力不同。因此首先要从国家层面上制定有效的环境保护政策和措施，并且要能够做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，否则只是落在纸面上的所谓环境保护法律必然形如废纸。同时利用各种渠道宣传和提高国人环境保护的觉悟，唤醒人们的环境保护意识，如果从人的心灵教育认识到人类发展和环境的辩证关系并不是用金钱所能买回来或者治理好的，人类行为导致的污染排放必然减少。总结来说，法律的健全和有效实行——明确的权责利关系——良好的道德品质教育，将有利于环境保护。
2.坚决杜绝工业三废排放对于国家污染治理投入的“倒逼机制”，不应该再出现“污染严重——投入治理——环境改善——治理投入减少——污染严重”的恶性循环，而应该是从源头抓起，真正做到谁污染谁治理，建立环境污染的诚信机制，制定有效的奖惩机制，杜绝环境保护领域的腐败，当制度机制代替了行为机制，当制度的客观约束高于人的主观约束，这时候的环境保护必将呈现良性循环发展态势。
3.一个地区的产业发展模式不应该是领导一言堂，而应该建立一整套的评估体系对项目的实行进行综合的可行性评估，包括对环境污染的程度与长期影响的评价，并且要备案，要建立负责机制，出现严重后果要有人负责，正确处理好责权利的辩证关系。同时要杜绝GDP唯上的地方政府绩效评价指标体系，建立一整套切实可行的包括环境状况的指标评价体系。
4.对个别整体环境污染严重的地区，要因势利导，尽快扭转环境持续恶化的恶性循环状态，具体问题具体对待的同时更要总揽全局，制定切实可行的综合治理措施。
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行政机关的含义范文2
[关键词]行政，承诺，违诺
近年来，随着服务行政意识在行政机关中的渗透与普及，行政机关纷纷寻找提高行政效率、增强行政效能和改进公共服务质量、进而改善行政机关自身与社会公众关系的方法与途径。行政执法承诺制于是应运而生。行政执法承诺制产生后，各行政机关纷纷效仿，一时间，“执法承诺”成为新闻媒体的关注焦点[1].目前，行政执法承诺制在运行过程中虽取得了可喜的成绩，但也暴露出一定的问题。[2]如何规范行政执法承诺制的运作已经成为行政实践中亟需解决的问题之一。笔者拟结合某些行政机关行政执法承诺制的运行情况，对该制度的几个基本问题发表浅见，并求教于同人，以期澄清其性质，并规范其运作，最终实现实施行政执法承诺制的初衷。
一、行政执法承诺制的产生及基本含义
行政执法承诺制是社会服务承诺制向纵深发展的结晶。为改善公共服务质量，满足社会公众的合理需求，1994年春，山东省烟台市建委率先推行社会服务承诺制，并取得了良好的社会效果。1995年5月，烟台市政府在全市邮电、电业、交通、工商等12个部门推广建委的经验。1996年下半年，在全国铁路、民航、交通、建设、邮电、内贸、金融、电力、公安、工商等十大“窗口行业”，社会服务承诺制全面展开。从总体上看，社会服务承诺制主要应用于三类服务行业，即垄断行业（如邮电、铁路、水电等）、非营利性公共服务业（如环卫、路灯、公共文化设施等）和管制行业（如执照发放等）。[3]在现阶段，前两类服务业不断引进企业化管理方式，这样，在竞争机制的作用下，即使其未宣称实行社会服务承诺制，服务质量也明显提高；唯有第三类服务业，基于其自身的特殊性，必须由行政机关来调控，而官本位思想的盛行就使得行政执法活动成为社会服务承诺制的攻坚重点。于是乎，行政执法承诺制在社会公众的关注下走向社会服务承诺制的前台。
对于行政执法承诺制的含义，理论界并没有进行过系统地探讨。结合我国行政执法承诺制的实践，笔者认为，该制度是行政机关的一项自律制度，指行政机关在法律规定的范围内，就自身应予遵守的职业道德、执法程序、执法内容等与职权相关事项向社会公开并做出承诺，并在违反承诺时承担相应的责任。就该描述性定义而言，有如下几点应予注意。
第一，该制度是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度。社会服务承诺制的实质是“政府机关和公共服务部门，以自律的形式向社会宣布自己以新标准提供服务的形式、质量和违约责任等，是一种自我约束、自我激励、自我剥夺的做法。”[4]作为一项自律制度，行政机关是否实行承诺制是其内部事务，其它国家机关、社会团体或公民都无权干预。但是，在现代社会，国家的任务非常艰巨-“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小的职能”，[5]已成为不可能的事；国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所肇始的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题，行政机关也必须提供满足个人生活所需的服务行为。所以，社会公众将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的最佳保障，对行政机关的一言一行都寄予高度的信任。这样，行政机关一旦向社会宣称实行执法承诺制，社会公众就会根据承诺内容对自身的行为进行调整，以期在最短的时间内获得最大的利益。同样，行政机关如果违反承诺，则必然伤害社会公众的感情，并损害某些社会公众的正当权益。所以说，行政执法承诺制是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度，为保障社会公众的正当权益，行政机关必须谨慎实施。
第二，行政机关的承诺以法律规定为外围界限，以承诺事项的可行性为内在界限。法治行政的基本要求之一是各行政机关的职责和权限必须由法律予以明确规定，即遵循职权法定原则。该原则是基于行政权具有扩张性、易腐蚀性等特征，为保障行政相对人的合法权益而预设的一道屏障。因此，除法律、行政法规、地方性法规及行政规章外，任何规范性文件都无权对行政机关的职权作出规定，行政机关也无权创设新的执法事项。所以，行政机关应以法律规定作为承诺的外围界限，超越职权的承诺是无效的。除有外围界限外，行政执法承诺还有内在界限，即承诺事项的可行性。周知，执法承诺得以存在的基础是：立法机关无法对纷繁复杂的行政事务做出统一、明确、具体的规定，便通过运用立法技巧-授予行政机关自由裁量权-将具体的法律适用问题转嫁给具有丰富的行政经验和行政技能的行政机关来解决：在遵守法律规定的前提下，行政机关可根据各类行政事务的特性和自身的执法能力，确定相对具体的执法标准。当行政机关将自身确定的执法标准公之于众，并宣布恪守此执法标准时，就构成了执法承诺。行政机关重新确定执法标准，是为了更加迅速有效地执法，为社会公众提供优质服务。如果承诺的执法标准不具有可行性，则这种承诺就成了美丽的谎言，在欺骗社会公众的同时，损害了自身的形象，其恶劣影响不亚于行政违法。
第三，行政机关应对违诺行为承担一定的责任。从承诺内容来看，行政执法承诺制的性质是行政机关为有效行使职权而颁布的拘束其内部人员的行政规则。一般认为，行政规则是“ 为规律行政体系内部事项而下达的命令，亦即行政机关对下级机关、或上级长官对所属公务员，依其法定职权，为规范机关内部秩序或运作所为之规定，不直接对外发生效力，通常与人民的权利义务无直接关系。”[6]行政规则“原则上可分成两大类，第一种是作为规范行政内部的行政事务，例如规定上、下班之时间，文书的处理，职务的，会客须知等等。第二种是针对执行职务的细部规范，主要是对所涉及法令的解释及执行方面，所作的解释。”[7]由于行政规则并不创设新的权利义务关系，因此行政规则的制定不以法律的授权和对外公开为必要条件；即使公务员违反行政规则，也不必然导致行政行为的违法，行政机关也就无须对外承担法律责任。但是，行政规则（尤其是第二类行政规则）一旦公开，并且其内容有可能对社会公众的权益产生影响的时候，有关行政机关就必须对违反该行政规则的行为承担一定的法律责任。如在日本，行政规则有告示、指示、通知等三种形式，它们一般不具有法规的性质，但当用来“说明法律上的解释、裁量的标准，规定国民的权利义务，并且在官报上登载时”，[8]则具有了法规性质，对它的违反就构成了违法。行政机关在实施承诺制的时候，往往直接宣称“向社会公开承诺”，并且为了获得社会公众的监督，都通过一定方式将承诺内容向社会公开。考察执法承诺的内容可知，无论是违反所承诺的行政道德，还是违反所承诺的执法期限，都可能损害社会公众的精神利益和物质利益。一旦损害成为现实，作为公众信任的负责任的人们政府，行政机关应就自身的违诺行为向受损害者承担一定的责任。
在此仍值得一提的是，行政执法承诺制与行政执法责任制有本质的区别：行政执法责任制是行政机关将自身职权层层分解并最终落实到具体的公务员，当行政行为违法或不当时，根据最初确定的职责分工来追究公务员责任的工作制度。如《海南省行政执法责任制实施办法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常务会议通过，2000年1月 6日实施）第三条明确规定：“本办法所称行政执法责任制是指各级行政执法机构依照法定的管理权限，将法律、法规、规章规定的行政执法权逐级分解到每个行政执法岗位，实行量化管理，并对其进行监督、考评和奖惩的工作制度。”[9]可见，行政执法责任制是一种纯粹的自律制度，其内容是行政机关内部的职责分工，与社会公众的权益无任何直接关系，其对外公开的目的是希望社会公众协助行政机关做好对公务员的监督工作。相比较而言，行政执法承诺制是一种特殊的自律制度，其内容涉及到社会公众的权益，对外承担违诺责任的是行政机关，虽对内也进行责任的追究，但这已不是执法承诺制的重心所在。目前，有些行政机关将行政执法承诺制与行政执法责任制同步运行，甚至不作区分，这在理论上和实践上都不是可取的。
二、我国行政执法承诺制的现状评析
行政执法承诺制作为一项制度，一般应包含下列内容：承诺事项、承诺的执法标准、违诺的责任。下面将结合行政执法承诺制的基本含义和我国行政执法承诺制的现状，对上述内容进行评析。
（一）关于承诺的事项
承诺的事项范围，直接关系到行政执法承诺制的运行区间和实施力度，是行政执法承诺制必须解决的首要问题。
从实践中看，行政机关承诺的事项主要涉及两个方面，即服务承诺和工作承诺（可合称执法承诺）。如福建省《永春县工商局的政务承诺制度》中，就把承诺事项限定为服务承诺和工作承诺。[10]
服务承诺主要涉及行政机关执法时的态度、着装等内容，体现了行政机关与社会公众之间之间提供服务与接受服务的新型“政府-社会伙伴关系”，虽有落俗套，但在中国这一官本位思想根深蒂固的国度，对提升行政相对人的主人翁意识有重要的促进作用。从性质上考察，服务承诺主要是对行政道德的承诺。行政道德在我国古代称为“官德”，专指“国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范”。[11]在不同的国家和不同的历史时期，行政道德的内容存在着一定的差异。在我国的现阶段，由于行政工作人员“不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务”[12]，所以，“为人民服务”构成了行政道德的核心。围绕此核心，各行政机关可根据自身的职权进行一定的具体化。这一系列的具体化，都是行政机关严格自律的表现，并且有利于社会公众获得优质的服务，因此法律可不予干预。
工作承诺主要涉及对行政机关所享有的职权的承诺。如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》中明确规定：“服务内容：1税务登记。2发票领购。3纳税申报。4接受举报。5税务咨询。”[13]前文已述，行政机关在做出承诺时，应以法定职权为外围界限，遵守职权法定原则。前例中，虽然实行行政执法承诺制的行政机关并没有违反“职权法定原则”-它只是在重复法定的职权-但是，这种规定方式在公民法律意识淡薄、官本位思想浓厚的现状下，却可能产生一定的副作用：淡化了法律在行政执法中的功能。法律是行政执法的依据，也是依法行政的保障。当行政机关对其法定的执法内容进行承诺时，不了解相关法律的公众容易产生误解，认为行政机关可以对自己的职权范围进行设定。这样，不仅法律在行政执法中的地位无法显现，而且行政机关的职权也可能被夸大。不过，对行政职权的重复，也有其正面效应：至少能使社会公众明确特定行政机关的职权范围，并依此请求获得相应的法律服务，从而使承诺制起到法制宣传的作用。而且，离开了承诺事项，行政执法承诺制将成为一副空壳，根本无法运作。对这一对矛盾，笔者认为可通过如下途径解决：规定承诺事项时，在重复法定职权的同时，明确规定该职权的法律依据。作这样的修正，除能够解决上述矛盾外，还有利于社会公众在行政机关违反承诺时获得更多的法律救济途径（如，明确了法律依据后，可根据行政机关的违诺情节，除向做出承诺的行政机关寻求救济外，思考能否向人民法院申请司法救济）。
在承诺事项问题上，应注意承诺事项的明确性。虽然，行政管理涉及到社会公众生活的方方面面，但各个行政机关之间有明确的职责分工，行政机关在进行承诺时，应对自身的职权做出精确的表述。这是因为，承诺事项的摸棱两可，不仅可能增加行政机关的工作量，而且可能使应得到服务的社会公众因行政机关执法能量的有限而得不到有效的服务，最终将行政机关频频推上违诺者的尴尬境地。[14]
（二）关于执法的承诺标准
执法的承诺标准是行政执法承诺制的核心。正是执法标准的重新设定，显示了行政机关尽职尽责地为人民服务的本质，并且给社会公众带来了一系列具体的利益。但，承诺标准与法定标准是什么关系呢？二者发生冲突时如何处理？理论上讲，承诺标准必须以法定标准为基础，是法定标准的具体化，法定标准是承诺标准的边界。当承诺标准违反法定标准时，承诺标准不能产生法律上的抗辩权，即行政机关不能以行为虽违反法定标准、但未违反承诺标准而主张不承担法律责任。
从实践中看，行政执法的承诺标准主要涉及执法期限问题。在该问题上，各行政机关的承诺方式主要有三种，一是遵循法定的标准，如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》规定：“纳税人对税务机关的处理决定不服并申请行政复议的，于60日内作出复议决定。”[15]这一规定与我国《税收征收管理法》第56条的规定相同。 二是在法定的自由裁量空间内选定一时间点作为承诺的执法期限，并对相关法律的规定予以明确说明。如《漳州市工商行政管理局政务服务承诺制度》规定，工商行政管理局“1、办理企业名称预先核准登记，凡手续齐全符合条件的，自受理之日起2个工作日（法定10日）办完。2、企业设立申请登记、变更登记、注销登记、凡手续齐全符合条件的，自受理之日起7个工作日（法定30日）、分局10个工作日内办完。”[16]三是在法律未规定执法期限的情况下，行政机关根据自身的情况确定一执法期限。如《消防服务承诺》规定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒将车驶出车库，辖区（半径5公里）5分钟内到达现场。”[17]
在上述三种对执法期限的规定方式中，第一种方式是对法定标准的重复，其进步意义及局限性与前述工作承诺中重复法定职权相同。 其它两种方式实际上是行政机关拥有并行使自由裁量权的体现，是行政机关自设的行政规则。该行政规则的制定和实施，并不会给社会公众带来不利影响，甚至能给社会公众带来预期的利益，因此法律不应干预太多-法律应加以控制的仅在于：首先，在指明承诺标准的同时指明法定标准，为社会公众寻求适当的救济途径奠定基础。其次，确保承诺标准的可行性，防止各行政机关在互相攀比中使执法承诺制成为海市蜃楼。而且，在承诺标准不具可行性的情况下，行政机关仍应对违诺行为承担责任，这样，最终受到损害的将是国家利益。
（三）关于违诺责任
行政机关在违反执法承诺后，应该承担一定的责任，这在理论上并不是难以立足的。但在实践中，各行政机关的规定却千差万别：有的不做任何规定，如江门市《道路交通事故处理公开承诺》所显示的承诺制度，它仅涉及交警的行为准则，对违反承诺的后果只字未提；[18]有的不作具体规定，只公开处理投诉的机构及其地址、联系电话，如《惠州市环境保护局社会服务承诺》在规定了一系列执法期限后，专门规定了违诺投诉电话，[19]但对具体的处理内容不予涉及；有的则予明确规定。在明确规定违诺责任的情况下，主要涉及如下事项：
第一，责任的承担者和接收者：责任自负是法治原则的基本要求，即任何行为主体应对自己的行为负责，承担因该行为所引起的法律后果。对行政执法承诺制而言，做出承诺的是行政机关，接收承诺的是与其职权相关联的公民、法人或其它组织，因此，在行政机关违反承诺时，应由行政机关向有关社会主体承担一定的违诺责任。至于行政机关内部责任的追究，是完全属于行政机关内部的事项，或者说是行政执法责任制所应考虑的问题。即从理论上讲，违诺责任是行政机关向特定的社会公众承担的责任，相对于违诺人员向行政机关所承担的内部责任而言，是一种外部责任。但实践中，违诺责任的的承担主体和接收主体主要有三类情形：一是由实行行政执法承诺制的行政机关向有关社会主体承担违诺责任；二是由违诺的工作人员向其所在的行政机关及行为所涉及的社会主体承担责任，如《淮阴市地方税务局执法服务承诺》规定“地税人员在执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款10－20元；对造成直接经济损失的，由责任人赔偿；情节严重的将依法追究责任。”[20]同时，有的行政机关在追究责任人的违诺责任的同时，也追究行政机关领导者的责任，如《青田县农业局公开承诺自律制度》在规定了对责任人的一系列处罚措施后，规定“在处罚责任人的同时，单位领导也进行适当处罚。 ”[21]三是由违诺人员对其所在的行政机关承担责任，而不对行政机关之外的社会主体承担任何责任。如福建省《永春县物价局社会服务承诺》中规定，“加强监督检查，保证承诺事项落到实处。工作人员挂牌上岗，明确各自职责，逐级负责。对不履行社会服务承诺制度的，要视情节分别进行批评、教育，造成 不良后果的要进行严肃处理，故意刁难造成违诺事实二次的工作人员，调换工作岗位，因责任心不强造成工作延误事实二次的工作人员，当年不得评为先进个人。”[22]在上述规定中，除第一规定符合行政执法承诺制的本质要求外，都存在一定的问题。这些问题主要表现为：一是将行政执法承诺制与行政执法责任制等同，忽略了违诺责任的对外性，将违诺责任的重点放在了对内部行政人员责任的追究上。二是将行政机关工作人员视为承诺主体，由其对社会公众承担违诺责任，而事实上，社会公众信任的是做出承诺的行政机关，而非该行政机关内部的某个工作人员。并且，由违诺人员承担外部责任，将使社会公众因受违诺人员薪金的限制而致正当权益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人员因责任超负荷而压抑自身的积极、主动与创新精神。当然，若不对违诺人员进行相应的惩罚，违诺人员可能无视此承诺，因此也应追究违诺人员的责任。不过，对违诺人员而言，他兼具外部行政法律关系的代言人和内部行政法律关系的当事人的双重身份，所以，在责任的追究上，应理清关系，逐一落实。
第二，责任的内容：责任的内容应与违诺造成的损害相适应。对行政机关所承担的违诺责任而言，应考虑违诺给特定的社会主体所造成的损害，包括精神损害和物质损害。在承诺事项中，执法期限的承诺往往与特定社会主体的物质利益相关，行政机关应对违诺造成的直接损失承担补偿责任；对违反行政道德的，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任。如《服务承诺》中规定“挂牌服务，文明用语，发生争吵赔款50元，责任人下岗学习3个月。”[23]（对违诺人所承担的内部责任而言，应与其主观过错程度相挂钩，并以防止再次违诺为指导思想，因此在强调经济责任的同时，应与辞退、降级等职位的变迁相呼应-本文不予详细讨论）。
第三，责任的追究：综观各行政机关的行政执法承诺制，在违诺责任的追究上，多通过有关社会主体的投诉或举报，然后由实行行政执法承诺制的行政机关依据承诺进行追究。笔者认为，对内部责任而言，依据具有内部拘束力的行政规则由行政机关进行追究并无不妥。对违诺责任而言，社会公众申请法律保护的理由是什么呢？尤其在行政行为违反承诺但不违反法律规定的情况下，社会公众如何获得法律的保护？大陆学者在这一方面的探讨尚有欠缺，而台湾学者的观点值得我们思考：他们认为，行政机关在遵循对外公开的行政规则处理行政事务的过程中，必然建立一公平的行政实务处理模式，此后即应遵守“行政自我拘束原则”，对相同事件作相同的处理。违反此行政规则（或说违反此承诺）就构成对宪法上平等原则的侵犯，应承担一定的法律责任。即使是在承诺本身违法的情况下，也应考虑对社会公众信赖利益的保障。[24]由是，通过援引行政平等原则和行政信赖保护原则，追究违诺行政机关的法律责任就获取了正当性支持。这样，社会公众除通过行政途径获得救济外，也可通过司法途径获得救济。[25]
三、行政执法承诺制的完善
前文已论述了行政执法承诺制的基本含义，并在评析其运行状况时对有关问题进行了阐述，可以说已经提出了完善行政执法承诺的基本思路。基于此，本部分不再画蛇添足。但仍有几点需要补充：
第一，行政执法承诺制是一把双刃剑，当行政机关严格履行承诺并在违诺时承担相应的法律责任时，该制度将拉近行政机关与社会公众的距离，有效保障社会公众的正当权益，行政机关在社会公众心目中的地位也将大大提升；反之，若行政机关将承诺停留在书面文件上，欲借此捞取一定的政治资本，则必然侵犯社会公众的正当权益，并使政府信用扫地，最终使行政机关与社会公众的关系时刻处于一触即发的紧张状态。为避免出现这种尴尬的局面，行政机关在决定是否实行执法承诺制及确定自身的执法标准之前，应该明确该制度的基本要求，并对自身的执法能力做出客观的评估。
第二，应重视对实行执法承诺制的行政机关的监督和对违诺责任的追究。在我国，行政机关是通过民主的方式产生的，代表了人民的利益，因此，人们一般都对行政机关寄予较高的信任，而缺少进行适度监督的意识，但事实上，“对权力行使过度信任也会滋生腐败，因为过度信任为权力寻租、权力扩张、权力利益化提供了宽松、自由的环境，腐败就生于斯长于斯”，可以说，“ 不言监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容。”[26]同时，对行政机关的监督应该是全面的、连续的，即使是行政机关自愿对自己施加的限制，如行政执法承诺制中对执法期限的承诺，社会公众也不能放弃监督。不过，社会公众实施监督的外在动力来自有关机关对违诺行政机关的责任追究-当有关机关对社会公众发现的违诺现象置若罔闻时，社会公众的监督惰性就会自然增长，直至对行政机关的言行漠不关心，而这将是一个非常可怕的社会。所以，行政机关不仅应勇于实施执法承诺制，而且应勇于承担违诺责任，有关国家机关也应依法严格追究违诺者的法律责任。
行政机关的含义范文3
[关键词]行政法；基本原则；合法性原则；合理性原则；诚实守信原则
[中图分类号] D920.4[文献标识码] A
[文章编号] 1671-5918（2017）07-0068-03
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.032
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研究行政法在我国的发展过程中可以发现，行政法的发展是就是一部国家权力制约史。在我国，行政法的发展进步可以从行政法的基本原则发展变迁体现出来。
一、行政法基本原则的发展历程
早期，我国行政法学者主要从“行政管理原则论”的角度出发研究行政法的基本原则，后来逐步发展到“行政法治原则论”，最后形成了现代意义上的比较成熟行政法基本原则。
（一）行政管理原则论
早期的行政法管理原则论对行政法的基本原则认识比较粗浅，其主要是将行政法基本原则和国家行政管理的基本原则等同起来，这种思想主要是来自前苏联的行政法学。早期我国行政法学者认为行政法基本原则主要包括“民主集中制原则”、“实行精简的原则”、“民族统一平等原则”等之类的行政色彩明显的原则，行政法的基本原则主要凸显的是行政的原则，而不是法的原则。学者们持这样的观点，主要原因是对行政法的性质有一个错误的认识，误将行政法看做是有关行政管理的法，在这样的基础之上，为何将行政法基本原则与行政管理原则等同起来就不难理解了。当然，这也我国当时的社会环境有关，人们普遍缺乏对规制和限制行政权力的重要性的认识。
（二）行政法治原则论
行政法治原则论已经是行政法发展的一大进步，此时的行政法基本原则已经具有现代行政法基本原则的雏形。行政法治原则论认为，行政法的基本原则是国家和政府行使权力时需要遵守的基本原则，这不是一种行政的原则，而是管理行政行为的法律原则，正是现代法治国家在行政领域需要普遍奉行的法律准则和行为准则。这种观点主要来源于欧美行政法学界，欧洲大陆也盛行这类观点，认为行政法基本原则主要包括“行政法治原则”、“依法行政原则”、“比例原则”、“信赖保护原则”、“程序正当”、“行政公开”等一系列的原则，这些原则都深刻的体现了民主法治国家的法治精神和观念。我国在受此类学说的影响下，也逐步形成了以合理性原则与合法性原则为主的行政法基本原则学说。我国行政法学界在此时期内，比较统一的将行政法基本原则概括为“行政合法性原则”与“行政合理性原则”。
（三）现代行政法的基本原则
经过一段时期的发展，我国行政国内法学者认识到合法性原则与合理性原则并不足以满足我国行政法的需求，该基本原则观点受到了抨击和批评。学者开始多角度的探讨行政法基本原则，比如从效率角度提出“行政效益原则”，从权限来源角度提出“行政区法定原则”，从程序角度提出“行政程序优先原则”等，这些观点成为了我国行政法学界比较主流的观点，并且对于行政我国现代行政法基本原则有着重要作用。这是欧美行政法学说在中国不断扩大的结果，也是中国法治意识提高和加快法治国家建设的结果。
二、详述现代行政法的基本原则
行政法基本原则是指贯穿于行政法始终，反映了行政法的本质，指导行政法的制定和实施的基本原则。我国行政法基本原则来源于国家的立法性文件和政策性文件，除此之外还来源于行政法学界理论。根据国务院颁布的《依法行政实施纲要》以及学者的论述，我国行政法的基本原则主要包括合法行政原则、合理行政原则、信赖保护原则和高效原则。
（一）合法行政原则
合法行政原则有两层含义：其一是指行政机关实施行政行为必须有法律授权，其二是指行政机关实施行政行为必须有明确的法律依据。
1.有明确的法律授权是行政机关实施行政行为的基础，行政机关的一切行政活动都要有立法的明确授权，有授权才可对公民、法人或者其他组织采取行政措施，才能做出减损公民、法人或其他组织的相关权益或者增加他们的相关义务。当然，这同时也意味着没有立法性的授权，行政机关不得采取上述相关措施，否则该行政行为违法。
2.行政机关实施行政行为要有明确的法律依据，意味着行政机关在进行行政管理活动过程中，任何决定都不得与法律相抵触，没有法律依据或者违反现行法律的规定的行政行为都是无效的，该行政行为违法。另外，实施行政行为要有明确的法律依据还要求行政机关要积极地行使行政权，积极履行法定的作为义务，行政机关不执行或不实施法律规定的行政义务同样也会也会构成违法，这是不作为的违法。
（二）合理行政原则
合法行政的原则主要包括公平公正原则、考虑相关因素原则、比例原则三个方面的内容。公平公正原则即是要求行政机关在实施行政行为的过程中要平等的对待行政管理相对人；考虑相关因素原则即使要求行政机关在作出行政决定时要综合考虑各方面因素，尤其是考虑与立法授权目的相关的各种因素，同时对于无关的因素则不予考虑；比例原则即使要求行政功能机关在采取行政措施和作出行政裁决时应当采取适当的手段，不得超过必要的限度，要与行政管理相对人的行为相适应，以求达到最好的行政效果，包括必要性与适当性两个方面的内容。合理行政属于实质行政的范畴，要求实施行政行为的人能达到最低限度的理性，即具有一个普通正常人所能拥有的合理与适当，合理行政原则是社会道德在行政法中的体现。
（三）程序正当原则
行政法中的程序正当原则与一般诉讼法中的程序正当原则相似但又有区别，它比其他程序正当原则拥有更特殊的内涵，是现代行政法的主要原则之一。这里的程序正当原则是指行政机关在行政活动中应当遵循的一般规则，主要包括回避原则、行政公开和公众参与三方面的内容。
1.对于回避原则，其内容与其他法律中的回避原则类似，但主体略有区别，其是指行政机关的工作人员在履行职务的过程中，当与行政管理相对人存在法律上的利害关系或者其他足以影响行政行为的公正性的原因时，行政机关工作人员应当予以回避。
2.行政公开原则是指，行政机关的行政管理的内容、程序、范围、结果等方面的内容，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，都应当向社会公开。行政公开主要是为了加深行政行为的透明程度，促进行政机关依法正确行使行政权，这是法治政府的重要内涵之一。行政公开原则也是为了加强社会公众对行政机关行政管理活动的监督，促进提高行政行为的合法性，同时也是为了保障公民的知情权和监督权。
3.公众参与原则是指，行政机关在作出重大行政决定时要听取社会公众的意见，尤其是涉及到公民、法人和其他组织的重要权益时应当充分保障其发表意见的权利，听取他们的陈述和申辩。
（四）高效原则
高效原则是指行政机关在执行公务、履行法定职责的过程中，应当遵守法定时限要求，积极主动地履行职责，不得无故拖延和不作为，这容易造成行政的不公与侵权。一切不作为或者超越法定时限和不合理的迟延的行政行为都是违法的。
三、现代行政法基本原则的不足
行政法基本原则发展至今天，同过去相比已经有了长足的进步，限制、约束和规范行政权力的趋势已成为必然，行政法实现了由行政管理模式向行政法治模式的转变。然而现代行政法基本原则中还有许多不足，有需要进一步完善的地方。
具体来说，虽然行政法的重点在于约束和限制行政权力，但是行政法仍需要赋予行政机关行使行政行为的正当职权，行政机关在进行经济、文化和社会管理事务过程中，没有相应的执法权力和手段对其进行保障则会导致政令无法得到有效施行，会使行政管理陷入困境。行政效能方面的内容应当在行政法基本原则中体现出来，缺少这部分内容将导致基本原则体系的不完整，这是目前行政法基本原则的一大缺陷。
当前的行政法基本原则体系没有将行政机关的责任纳入基本原则体系，这将削弱行政违法的力度，使得行政法的其他规定流于形式。当行政机关违法或者不正当行使行政权力时，具体行使行政权力的机关或者是他的主管机关应当依法承担相应的法律责任。只有将违法行政行为的责任明确到具体的行政主体才能真正有效地减少行政违法行为，真正起到规范行政行为的作用。
现代行政法基本原则并没有深入挖掘行政法基本原则背后更深层次的含义。比如说行政高效的根本是在于利民、便民，但行政法基本原则中的高效原则中却并不包含便民利民的内涵；或者是行政公开不但要信息公开还要求公开的信息真实有效，而基本原则中并未涉及到行政机关亦需要遵守诚实守信原则的内容。
四、行政法基本原则的重构
现代行政法基本原则已经逐步走向成熟，但在体系的完整性方面和细节的设计方面尚有欠缺，因此在当前积极建设法治国家、法治政府的今天，重构现代行政法基本原则，完善行政法基本原则体系意义十分重大。重构现代行政法基本原则体系并不是要完全过去的原则体系而建立一个新的体系，而是在原有的体系之上，对其进行完善和细化。关于重构现代行政法体系，笔者有如下设想：
其一，保留设计的比较合理和完善的合法行政原则、合理行政原则以及程序正当原则这三个基本原则，在此基础上，将高效原则改为高效便民原则。高效便民原则包括行政功能效率原则，包含原高效原则原有之义，另外还包括便利当事人原则，即在行政活动中应当采取便利当事人的方式来进行，不得增加当事人的程序负担。例如提供便利的交款渠道，或者是设置集中办理行政业务的政务服务中心等。在行政活动中当将便利当事人放到一个至关重要的位置，这也是建设服务型政府应有之义。
其二，增加权责统一原则。权责统一原则主要包括两方面的内涵，一方面是行政效能原则，该原则解决了行政权力来源的问题，为保障政令有效，提供相应的执法手段提供了法律保障；另一方面是指行政责任原则，从行政法基本原则出发要求行政机关承担其违法行政行为的法律责任能够更好地保障性对相对人的权利，同时也能通过增加责任的方式来要求行政机关积极、合法的进行行政管理活动。
其三，增加诚实守信原则。行政法中的诚实守信原则要求行政机关在进行信息公开时，不论是向其他行政机关，还是向一般的社会公众、企业或者组织提供信息都应当保证其所提供的信息是真实、全面、有效的信息。另外诚实守信原则还包括另一层含义――保护公民的信赖利益，这要求行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤销和变更已生效的行政决定。若是行政决定可以朝令夕改，那么行政机关的权威信得不到保障，也会是行政行为失去公信力，因此保护公民信赖利益十分重要。
五、结语
行政法的进步和发展意味着现代人们对行政法治的追求，对服务型行政的追求，在建设法治国家、法治政府的过程中，注重行政法基本原则体系的构建是十分重要的内容。目前我国行政法的基本原则主要体现在政策性文件和学者理论研究中，只有理论研究的不断完善和进步才能使得完整的行政法基本原则体系在立法文件中得以体现，才能促进行政立法的进步，进而规范我国的行政秩序，改善行政环境。
参考文献：
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[5]许璐瑶.对行政法基本原则的再认识[J].商业经济，2013（1）.
Discussion on Reconstruction of Modern Principles of Administrative Law
WANG Ying
（Faculty of Law， Henan Police Academy， Zhengzhou Henan 450046， China）
行政机关的含义范文4
公开是现代行政管理的一项基本原则。它的基本含义是政府行为除了依法应当保密的（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私）以外，应当一律公开。其要求是，行政机关要把行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和公众公开，使众所周知。行政许可是一种重要的行政行为，较普遍地为行政机关所采用，尤其应当遵守和贯彻公开原则。行政公开的意义在于：第一，它有利于公民对行政事务的参与，增强对行政机关的信赖。我们的宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。公民只有在充分了解政府活动的基础上，才能有效地参与国家事务和社会事务的管理。现代行政管理的一个重要特征是，行政行为从命令主导型向规则主导型转变，行政机关的职责和任务需要公民的合作才能完成。行政公开加深了政府和公民的沟通和了解，促进了公民对行政事务的参与。第二，杜绝“暗箱操作”，增强了行政的透明度，有利于公众对行政机关的监督。有人把公开制度下的行政许可称为“阳光下的许可”，是有道理的。阳光是最好的消毒剂。将政府的规章、政策以及行政活动的过程和结果予以公开，让公众了解和评说，可以有效地防止行政专断和腐败。
行政许可法对公开的具体要求主要是：
公开行政许可的法定依据。办理审批、许可的依据包括法律、法规、规章，都应当在人大和政府的公报以及有关的传媒上公布，不经公布的，不得作为行政许可的依据。这样的规则，就可以在公众的监督下，抵制和排除某些机构滥设许可。
公示行政许可的具体要求。它要求行政许可的受理机关在办公场所，将受理有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要申请人提供的全部材料目录和申请书示范文本，予以公示。其中，对行政许可事项的公示，可以使申请人了解该行政机关的职权范围，不至于“找错门”；对行政许可数量的公示，可以使申请人了解自己申请的许可是否有数量限制，及时提出申请；对行政许可条件的公示，可以使申请人对自己是否符合行政许可的条件心中有数，并据此监督行政机关依据条件做出许可决定；对行政程序和期限的规定，可以使申请人了解行政机关受理、审查和做出决定的整个流程，了解自己程序上的权利和义务，与行政机关配合工作；对提交材料的目录和申请书示范文本的公示，有助于申请人了解申请材料的形式要求，方便申请人准备材料，准确填写申请表格。公示制度，既有利于提高行政机关的工作效率，又为申请人提供了便利。
行政机关的含义范文5
有关行政许可的规定应当公布;未经公布的。不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。
符合法定条件、标准的,申请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视。
【释义】 本条是关于公开、公平和公正原则的规定。
公开、公平和公正是现代行政程序中的三项重要原则,行政许可作为行政行为中的一种,其设定和实施,也要遵循这三项原则。公开、公平和公正是相互联系的。公开是一种手段,公平、公正是目的,公开促进公平、公正的实现;公平、公正必然要求行政行为公开,“暗箱操作”是没有公平、公正可言的。公开、公平和公正都要通过程序来保障和实现,没有法定的程序,这些原则既无法实现,也没有判断标准。
一、公开原则1.公开的含义。公开的本意是不加隐蔽。行政程序中的公开,其基本含义是政府行为除依法应当保密的以外,应一律公开进行;行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布,允许相对人依法查阅、复制;有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。公开的主要要求包括两点:一是法规、政策公开。第一,制定行政法规、规章、政策的活动应当公开。法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见。第二,行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布。第三,允许新闻媒介对有关政策法规予以公开。二是行政行为公开。包括:第一,行政行为的标准、条件要公开,在办公地点张贴或以其他形式公开,让公众知晓。第二,行政行为的程序、手续要公开。行政机关实施行政行为,其程序、手续,如申请、审批、鉴定、提交材料的目录和样式等均应通过公开文件或在办公场所张贴等,使相对人了解。第三,某些涉及相对人重大权益的行政行为,应当采取公开形式进行,允许公众旁听,甚至允许新闻记者采访、报道。
2.设定和实施行政许可公开的要求。包括三方面的要求:一是设定过程要公开,也就是在设定过程中,对设定的必要性、可行性,设定行政许可的成本等,要广泛征求意见,采取多种形式,让公众参与行政许可的设定。二是实施行政许可的法定依据要公开,行政许可的实施机关、条件、程序、期限等的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。三是行政许可的实施过程和结果应当公开。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,应当向社会公告,并举行听证。行政许可事项涉及第三人的,应当告知第三人。行政机关作出的准予行政许可决定,应当予以公开,公众有权查阅。
3.不予公开的例外情形。当行政许可涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私时,不适用公开原则。根据保密法的规定,国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。根据反不正当竞争法的规定,商业秘密是指不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。这里有两个问题需要说明:一是作为行政许可的依据,即法律、法规文件,没有例外,应当一律公开;二是公开的例外不等于不公开。公开有主动公开、依申请公开;有对公众公开、对特定的相对人公开。行政许可如果涉及国家秘密、商业秘密和个人稳私,不对公众公开,但对当事人还是要公开的。
在行政许可的设定和实施过程中贯彻公开原则,对于保护行政许可申请人的合法权益,克服行政机关的官僚主义,促进廉政建设,提高行政效率,具有重要的意义。行政许可的设定和实施机关应当按照法律要求,认真落实和执行这一原则。
二、公平、公正原则1.公平和公正原则的一般要求。公平和公正是历史悠久的法律原则,法律所追求的价值目标。公平和公正在内涵和外延上,尽管并不完全相同,但其共同点要远远多于不同点。因此,通常把它作为一个原则来研究。在行政程序中,公平、公正的基本精神是要求行政机关及其工作人员办事公道,不徇私情,合理考虑相关因素;要求行政机关及其工作人员平等对待相对人,即同样情况,同样对待;不同情况,不同对待;不因相对人的不同身份、民族、种族、性别或者不同宗教信仰而予以歧视。无论是公正,还是公平,都包括实体和程序两个方面的要求。实体要求是:第一,不偏私,即要求行政机关及其工作人员严格依法办事。法律不是确定某一个人的特殊利益,也不是针对某一个人或某几个人的,而是根据社会的整体利益所作的规定。公平、公正应当以依法办事为标准;离开依法办事,公平、公正就难以判断。第二,平等对待当事人。这是公民在法律面前一律平等的宪法原则在行政法领域的具体体现。行政机关实施行政行为,都必须平等对待任何相对人,不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而给予不平等的待遇。平等对待并不排除对弱势群体的照顾,对少数民族、女性或社会上处于弱势地位的群体(残疾人)不仅不应歧视,还应根据实际与可能,适当地对他们予以优待和照顾。第三,合理考虑相关因素,不专断。所谓“相关因素”,包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果,等等。所谓“专断”,就是不考虑应考虑的相关因素,凭自己的主观认识、推理、判断,任意地、武断地作出决定和实施行政行为。公平、公正的程序要求是:第一,自己不做自己的法官。行政机关工作人员在处理涉及与自己利害关系的事务时,应当主动回避或应当事人的申请回避。第二,不单方接触。行政机关的行政行为同时涉及两个或者两个以上相对人的利益时,不能在一方当事人不在场的情况下,单独与另一方当事人接触和听取其陈述,接受其证据。第三,对相对人做出不利的行政决定时应事先通知相对人,并听取相对人的陈述和申辩意见。
2.设定行政许可做到公平、公正的要求。设定行政许可,应当遵循公平、公正的原则,实质是立法上要体现公正、公平的原则,因为设定行政许可本身是一种立法行为。其具体要求主要是:第一,设定许可的条件和标准要公平合理。设定行政许可体现公平、公正的要求,就是要合理规定颁发许可的条件和标准,这种条件和标准应是客观的,是从事许可行为所应当具备的。与从事许可行为不相关的条件和标准,就不应当规定。第二,标准和条件要统一,不得因为当事人所在的地区、行业、所有制不同,就规定不同的条件和标准。第三,要规定和设计公平、公正的程序。这种程序既要保护申请人的合法权益,也要维护第三人的合法权益,同时还要便于行政机关工作,提高办事效率。
行政机关的含义范文6
[摘 要]原则上,所有的行政行为作出之前均需要举行听证,但这样必然造成人力、财力的浪费,从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看,听证程序的适用范围是十分有限的。本文主要探讨确定行政听证适用范围的原则和标准。
一、听证的涵义
听证,顾名思义,即为听取他人的意见。听证最早源于英国普通法中古老的司法原则“自然公正原则”(natural justice)。后来,这一古老的法则被美国宪法修正案所采纳,形成了着名的“正当法律程序”(due process of law)。听证制度最初只适用于司法领域,是司法审判活动的一项必经程序,谓之“司法听证”。随着司法听证的广泛应用和不断发展,听证逐步被应用到立法领域,形成了“立法听证”制度。20世纪后,为防止日益膨胀的行政权对公众权利的不法侵害,英美等西方国家通过借鉴司法权的运作模式,将听证制度引入了行政领域,从而确立了“行政听证”制度。作为各国行政程序法的一项共同制度,听证在不同的国家和地区具有不同的含义。在美国,听证是指听取利害关系人意见的法律程序。①在日本,听证则指行政机关作出影响相对人权益的行政决定时,就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题,提出申述意见,提出证据的机会的程序。②
受国外影响,我国学术界对听证的含义界定不一。有学者认为,听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前,由行政机关告知决定理由和听证权利,行政相对人陈述意见,提供证据以及行政机关听取意见、接纳意见并作出相应程序所构成的法律制度。还有学者认为,在最广泛的意义上,听证包括司法听证、立法听证和行政听证,即指有关国家机关在作出决定之前,为使决定公正、合理而广泛听取利害关系人意见的程序。
二、确定听证程序适用范围的方式与原则
(一)确定听证适用范围的主要方式
国外确定行政听证程序的适用范围一般采用两种途径。一种是立法方式,许多大陆法国家通过制定行政程序法来确定听证的适用范围,如德国、奥地利。通过立法确定行政听证程序的适用范围,其方式不外乎概括与排除两种。这种方式的优点在于明确、统一,具有原则性,便于行政机关掌握,其缺点在于行政行为纷繁复杂,不易概括,即使作出统一规定,仍不免有所遗漏。其二为判例方式。一些普通法国家通过判例确定听证的适用范围,如英国、澳大利亚等国家。这种方式的优点在于能够照顾到不同种类行政行为的特点,易于行政机关在实践中准确把握,缺点是不具有概括性和统一性,而且多是行政行为发生争议后由法院作出判断,不能完全适用于普遍的行政行为。
(二)确定听证适用范围的原则
无论是立法方式还是判例方式,在作出哪些行政行为需要听证哪些不需要听证的选择时,都必须遵循的一定的原则。概括起来,应该基于以下两种考虑来确定听证的适用范围。
1.个人利益与公共利益均衡原则
行政程序的设置必然关系到个人利益与公共利益问题,尤其像听证这样的程序,适用范围过广,虽然可以有效地保护个人利益,但很有可能损害公共利益和政府利益。这就是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。面对个人利益与公共利益的冲突,必须作出恰当的选择,这就要求立法者适度均衡个人利益与政府利益,即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序;遇有一般情形,应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序;在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下,不适用听证程序。遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲突的情形,则应优先考虑公共利益。正像德国联邦行政程序法的规定一样,“听证之举行如有碍于必要之公益时,不得为之”。
2.成本不大于效益原则
行政机关在适用听证程序时,必然要负担一定的人力、财力,这就是听证程序的成本付出。效益是指适用听证产生的经济社会综合效益。③虽然听证程序是保护个人利益, 确保行政民主、公开、公正的重要途径,但毕竟也是耗费钱财人力的一项程序,如果仅考虑该程序带来的经济社会效益,忽视其耗费的成本,那么它也是没有生命力的程序制度。同样,如果为了避免人力财力的耗费而拒不适用听证程序,从短期局部利益看,也许降低了成本,但从长远看和全局看,却是对行政目的和社会利益、个人利益的严重损害,是需要更昂贵的代价弥补的。因此,确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系,在成本不大于综合效益的前提下进行。
三、确定听证程序适用范围的标准
(一)行为标准
这是大陆法系国家通常采用的做法,即根据负担行政行为和授意行政行为的划分确定不同的程序要求。凡对相对人产生设定或确认法律上重大利益的行政行为属授意处分,包括核发执照、给予社会救助金等。凡对相对人产生不利效果,无论是课以其作为、不作为或容忍义务(如征兵、征税),变更、消失其权利或法律上利益(撤销许可、吊销执照),乃至拒绝申请(如拒绝核发执照,拒绝社会救助申请),都是负担处分。④在对行政行为分类基础上,为实现程序公正,大陆法系国家规定,对负担行政行为或不利益处分,要听取当事人意见。例如,德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定:“作成干涉当事人权利之行政处分前,应给与当事人对决定有关之重要事实,表示意见之机会。” 日本《行政程序法》第3章第2节中,从第15条到18条也规定行政机关作成“不利益处分”前须举行听证。
(二)利益标准
普通法国家没有系统完整的行政行为理论,而是通过判例来确定听证程序的适用范围,因而这些国家不是以行政行为的性质作为标准,而是以当事人在行政程序中的利益为标准决定是否适用。换句话说,是否适用听证程序,取决于当事人的何种利益受到什么样的影响。自然公正原则要求行政机关在作出对相对人权利产生不利影响的决定之前,应当听取当事人的陈述、申辩。传统上听证程序只适用于剥夺公民财产权利的具有司法性的行政行为。1964年的里奇诉波德温案等一系列判例动摇了这一传统保守的做法。法院认定纯行政性质的行为也要遵循自然公正原则,而且不仅公民的财产权利受到侵害要适用听证,其他法定权利诸如职业或社团、俱乐部资格等权利受侵害也要适用听证。
注释
①王名扬,美国行政法,中国法制出版社1995
②[日]室井力,日本现代行政法,中国政法大学出版社1995
③应松年,马怀德,中华人民共和国行政处罚法学习辅导,人民出版社1996
④翁岳生,行政法,中国法制出版社2002
参考文献
[1]王名扬,英国行政法,中国政法大学出版社
[2]王名扬,美国行政法,中国法制出版社1995
[3]翁岳生,行政法,中国法制出版社2002
