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行政机构的性质范文1
非制度政治沟通及其危害
近年来，环境问题日益引起人们的关注，成为社会不安定因素之一。如松花江水污染事件，长兴县林城镇蓄电池厂环境污染事件，东阳画水镇化工厂、农药厂污染事件，以及最近厦门PX项目事件等。您认为，厦门PX等由环境问题引发的各类事件，其背后动因是什么？
从不同的角度看，这些事件带给我们有不同的思索。从政治学的视角分析，这些事件背后是利益问题在起主导作用，是地方政府与公民利益、长远利益与眼前利益、经济利益与社会利益矛盾的问题。厦门PX事件跌宕起伏以及最终解决是政府与市民之间政治沟通的过程。政治沟通作为协调政府与公民、经济利益与社会利益的一种工具、程序与制度，对促进社会和谐发挥着重要作用。
什么是政治沟通？
政治沟通是占有政治资源的政治实体如政府，通过一定的政治传播媒介等有效渠道输送、获得、处理政治信息，以达到政治协调的过程。一个完整的政治沟通过程，包括政治信息的传播者、政治信息的接受者、政治沟通的渠道、政治沟通的内容4个要素。在类型上，政治沟通可以分为非制度性政治沟通和制度性政治沟通。
在厦门XP事件酝酿、激化与解决过程中，政府与市民就XP项目工程停建搬迁还是缓建问题，通过媒体、网络、座谈会等公民参与程序进行政治沟通。这一沟通过程简单地可以分为两个阶段：第一阶段，非制度性政治沟通阶段，尤其是“散步”事件。第二阶段是制度性政治沟通阶段，即公民参与程序的出台和人民建议征集活动等。
什么是非制度政治沟通？这种沟通方式在厦门PX事件中有什么表现？
非制度政治沟通就是突破现存制度规范的行为，也是在社会正常参与渠道之外发生的活动。具体而言，非制度政治沟通是指不符合国家既有的法律、法规、规章、政策而采取的影响政府决策的政治行为。这种沟通在厦门PX事件中集中发生在2007年5月和6月，以短信事件、BBS事件以及“散步”事件为代表。尤其是“散步”事件，没有在政府相关部门备案，以自发性抗议方式向政府施压，抵制PX项目在厦门建设。
发生“散步”这种政治沟通事件的原因有哪些？
事实上，不仅在厦门PX事件中存在着非制度政治沟通，其他类似的事件中同样也存在着这种沟通，产生这种政治沟通有以下两个主要原因。
其一，厦门PX事件以及类似事件的政治沟通中存在的主要问题之一就是政治沟通机制的匮乏。主要表现为：首先，民意代表作用发挥的无力。厦门PX事件政治沟通过程中，虽然赵玉芬等105位全国政协委员起着重要作用，但总体而言，人大代表、政协委员作为体制内代表，他们连接公民与政府的桥梁作用很弱。其次，利益协调机构的缺失。厦门PX事件中，基本没有社会组织，如环保组织的出现。
其二，政府主导性政治沟通是一种信息和地位不对称的沟通。尤其在事件发生初期，政府对信息传播途径以及传播内容进行封锁、压制，采取了诸如屏蔽短信、关闭网站论坛、逮捕“散步者”等方式，直至事态发展难以控制，政府才启动公民参与机制。
政府为什么会采取这些以堵为主的方式？
我国一直是政府主导型国家，政府理念一直处在管理观念上，服务和治理理念还未完全在政府行政过程中扎根。当然，这也与我国居民素质不高有关，我国社会文化环境中形成的臣民观念过渡到公民观念需要一个过程。另外，还与政府与公民看待问题的两种不同方式有着密切关联，即政府主要从发展经济增加GDP等国家建设与城市发展出发考量问题，而公民主要从个人利益、群体利益出发思考问题。当二者不一致的时候，矛盾就产生了。
这种非制度性政治沟通可能会带来哪些危害？
非制度政治沟通可能导致的后果主要有3点：一是非制度政治沟通直接影响了社会的稳定与发展。厦门PX事件中，短信事件、BBS事件以及“散步”事件，都引起了厦门市民的对PX项目的恐慌。二是不利于政府与公民良性互动机制的建立和维系。三是非制度政治沟通直接挑战正式政治规则，同样也挑战政府的权威和公共决策的权威，损害政府形象，进而加剧公民对政府的不信任，加深公民与政府间的鸿沟。
制度性沟通与公共决策
在厦门PX事件中，制度性沟通有什么表现？
所谓制度性政治沟通指的是在政府基本制度框架范围内，符合国家既有法律、法规、规章、政策而进行的沟通。如通过人大、政协、工会等形式与政府进行沟通。
在厦门PX事件中，制度性政治沟通表现为：第一，厦门市政府启动公民参与程序。在厦门市委、市政府积极倡导下，并通过座谈会、短信、专线电话、传真、电子邮件、信函等渠道，充分倾听市民意见。近万条意见与建议，当然其中也有情感的表达和情绪的宣泄。值得一提的是，2007年6月，市政府3次对外公布并致谢意，欢迎社会各界、市民群众继续积极关注和通过正常渠道向市政府反映意见。第二，召开座谈会。其中一次有106名市民代表参加。在厦门市政府的组织下，在广大市民的积极配合下，共收到厦门市城市总体规划环境影响评价领导办公室转交的公众建议、意见6100余件。其中电子邮件3720余件；电话记录2380余条；市民来函47件，其中6件联署签名。
这种制度政治沟通有哪些特点？
简言之，这种政治沟通的特点可以概括为：调节性、功利性、良性互动性。调节性指这种政治沟通是协调政府与公民利益关系的一种方式；功利性指这种政治沟通是一种作为解决问题的工具而存在；良性互动性指这种政治沟通是公民与政府间长时期内建立在共识基础上达成的参与合作的互动模式。
我们知道公共决策的制定离不开公民的参与，离不开与公民的沟通，但如何才能将制度性政治沟通机制引入到公共决策呢？
要将制度性政治沟通作为政府重大决策的一项“法定”程序，尤其是听证会制度。近年来，我国听证会制度不断走向规范与完善，并在政府决策中得到运用。听证会制度作为近年来新出现的制度性政治沟通方式，是政府与公民通过政治协商协调多元利益冲突的过程，如铁路票价听证会、温岭民主恳谈会等，厦门PX事件后期召开的106人的座谈会，也是听证会的一种形式，它是对政府监督和约束的一种方式，同时也是政府主动回应公民诉求的一种工作方式。
制度性政治沟通机制的培育
在政治沟通上，厦门PX事件留给我们的启示有哪些？
厦门PX事件等带给我们最大的启示就是，应该将政治沟通从非制度性走向制度性、从不平等走向平等、从沟通结果缺乏约束力走向沟通结果对政治决策有约束力。为实现这些目标，针对上述政治沟通中存在的一些问题，政府除了要树立民主行政、依法行政、服务行政的理念外，还必须注重与民众沟通程序的建设和完善。
前面您提及了非制度政治沟通的各种危害，而制度政治沟通对于公民利益的表达又有如此重要的价值，那么我们应该从哪些方面来推进和完善制度性政治沟通机制？
培育制度性政治沟通，需要从以下几个方面着手：第一，完善我国基本政治制度，发挥人大、政协等正式制度的作用与功能。人大作为我国国家权力机关，它遵循代议民主制的运行机制，是我国公民行使权力，参与国家事务管理的一种最基本的制度平台。为此，有必要加强人大在公共政策制定过程中集中、反映和落实民意的作用。
第二，健全政治沟通的法律法规。必须加快政府重要决策与公民沟通的立法，将沟通作为一种制度，在政府决策制定过程中作为一个必须的程序由法律规定下来。
第三，制度性政治参与离不开培养参与型公民，离不开多种形式的沟通渠道以及参与机制。听证会、人民建议征集会、政府网站论坛等都是一种良性的利益表达载体。建议将这些沟通渠道制度化，以补充我国基本政治制度在公民利益表达上的超载现象。这些机制可以为公民提供制度化的平台；政府也能够通过这一机制，实现各方利益的综合平衡。在制定政策以及政策的执行过程中，充分考虑到各方的利益，以达到社会和谐。
行政机构的性质范文2
监督管理的性质为以下几个方面：1、监督管理属于行政管理。该行为是以国家的行政权力来维护证券市场正常秩序，以保护投资者的利益，制裁违法行为。
2、监督管理属于行政执法。国务院证券监督管理机构代国家行使行政管理权，同时具有行政机关所享有的行政执法权，可以依法管理，对违法行为进行行政处罚。
3、监督管理属于法定职权。国务院证券监督管理的职权不是任意扩大的，其权力应是法律和国务院赋予的，不能超过法律和国务院所规定的职权违法行事。
行政机构的性质范文3
在当前，由于经济一体化的现象越来越严重，所以行政事业单位在市场竞争的过程中也面临着越来越多的压力。为了能够与我国经济的发展相互适应，使得行政事业单位的综合竞争能力有效提升，其必须要对于内部控制方面进行有效的提升。尤其是在财务管理方面，只有加强其财务管理的内部控制，才能够使得整个单位的经济效益有效提高，综合实力增强，财务管理水平提升、服务质量提高，使得行政事业单位的发展最终有着整体的进步。自从改革开放之后，我国在经济方面发生了翻天覆地的变化，有着极大的成功。但是在企业和事业单位的内部控制建设中却有着诸多的问题存在。首先，由于我国的经济发展起步晚，发展快，所以其发展的过程中不可避免会出现一些问题，在行政事业单位中，尚未对内部控制方面形成相应的体系，财务管理和财务预算方面并没有完整的理论基础支持。其次，内部控制体制无论是在我国企业还是事业单位中，重视程度都不够。尤其是在事业单位中，对于内部控制活动并没有进行有效的组织。在对于行政事业单位财务管理的质量进行提升的过程中，必须要有完善的、配套的内部控制体系作为基础。为了能够对于我国经济形势的变化相适应，使得行政事业单位在我国市场经济的竞争中可以保持其先进地位，必须要对其进行完善的内部控制。但是在当前由于我国的事业单位中并没有对于财务管理形成一定程度的认识，内部控制更是松散，控制体系建设不完善，所以导致很多人可以通过控制体系的漏洞来进行一些不法的工作。所以行政事业单位必须要通过对于内部控制进行完整的建设，并且应用内部控制的方式来对其财务进行有效管理。
二、我国行政事业单位财务管理的现状
通过对于我国行政事业单位的财务管理工作进行分析可以发现，当前行政事业单位的财务管理效果并不理想，财务管理中存在着非常多的漏洞。尤其是在财务管理的内部控制方面，因为管理上和制度上的疏忽，非常容易造成不法分子的趁虚而入。就整体上来看可以发现，虽然我国行政事业单位在财务管理方面有着非常大的进步，并且对于管理模式和管理方法也在不断进行创新，但是我国行政事业单位的财务管理中存在的问题依然非常多。
（一）行政事业单位财务管理的内部控制意识薄弱
在行政事业单位中，其并没有在意识上将财务管理作为重点内容。并且其也没有按照自身实际发展的特点从内部控制角度来对于财务进行管理，内部控制的意识非常薄弱。并且我国行政事业单位中没有相关的内部保障政策，所以其在内部控制方面的差距是非常大的。
（二）行政事业单位没有建立完善的财务管理相关制度和政策
在财务管理的工作中，制度建设是作为基础与前提而存在的。只有当我国行政事业单位有了科学的理论与政策的知道，财务管理工作才能够更为顺利地进行。但是就我国事业单位目前的情况来看，单位内部的责权并不是很明确，财务管理的程序设立不够完整，财务人员对于工作的了解不够充分，对于相关的条例和制度也没有充分的了解，所以行政事业单位的财务管理工作困难重重，非常混乱。
（三）财务管理工作不到位
通过对于我国行政事业单位的财务管理方面进行观察可以发现，由于其对于财务管理工作并没有有效的重视，并且财务方面相关的规章制度建设也并不是很完善，所以行政事业单位的财务管理非常松散，其财务部门仅仅对于单位的资产进行支付与核算，并不能对于资金的流动、去向、决策等提供合理的依据。并且在我国事业单位的财务工作中没有相应的专业指导，财务预算往往都没有科学理论的支持。通过分析可以看出，我国事业单位的财政部门并没有规范的建设，相关人员并没有相应的工作能力和相关理论的指导，预算中往往会出现与其实际的发展不符等的诸多问题，预算有着非常强的随意性，使得行政事业单位的财务部门丧失了原有的约束力和权威性。
三、如何从内部控制角度加强行政事业单位财务管理
内部控制主要是从企事业单位的内部进行控制，根据企事业单位的实际发展情况，由内而外进行管理，找到财务管理中出现问题的根源，然后通过对于企事业单位外部环境的分析来找到其财务管理过程中的真正发展方向，从而使得其财务管理能够在整体上得到提升。从内部控制的角度来对于我国行政事业单位的财务管理问题进行解决是最为有效的方法之一。
（一）增强内部控制意识，从思想上强化财务管理观念
在当前，之所以我国行政事业单位的财务管理问题解决不彻底，与我国事业单位的全体员工和领导的意识有着非常直接的关系。因为在财务管理的工作中缺乏相应的意识，所以其并不能有着相应的管理意识和自我约束意识来对自身的行为负责。最终造成的后果是财务管理的发展有着非常大的阻碍，事业单位内部对于财务管理参与的积极性并不是很高，员工和领导责任感低。所以在行政事业单位的财务管理过程中，必须要从内部控制的意识方面进行着手。在本文的研究中主要提出两个方面的建议：其一是对于员工责任感的加强，对于员工和各个单位部门的职责进行确定，并且在企业内部进行大力的宣传和学习，使得整体员工的内部控制意识和员工责任感得到提升；其二是通过法律的方式来对于员工形成一定的约束力，利用法律的强制性手段来对于事业单位内部进行硬性控制，从而使得财务管理的内部控制意识在整体上得到提高。
（二）完善相关制度和规定
通过对于目前我国事业单位的发展现状可以看出，在其财务管理中并没有完善的规则和制度。并且现有的制度中有着许多问题需要修订和改进。所以，对于行政事业单位的财务管理质量的提高必须要对于其内部控制的制度进行完善，并且加强制度的科学性与有效性。通过对于相关制度的建立，能够使得单位内部员工有着更强的事业心和责任感。同时在制度中加入奖惩制度能够使得事业单位有着更良好的竞争环境，以便使得员工的责任感进一步加强。在对于内部控制制度的建设问题上，必须要对于单位中各个部门的职责进行明确，特别是对于事业单位的财务管理部门，必须要对于其职责范围和具体的工作进行有效的规划，以便防止因为责权不明而到来的财务管理混乱问题发生。同时要对于事业单位的审批制度和预算制度进行完善，在经济业务的问题上，必须要进行有效的管理，对于财务管理相关的工作进行明确的规定，特别是出纳、会计二者不能够由一人担当，而且应该对于二者的关系进行明确，防止的情况发生。由此可见，对于事业单位的财务管理工作的加强是非常重要的，财务管理工作必须要从内部控制的角度来进行有效的监督与控制，将责权问题剖析分明，保证财务管理工作的有效性和合法性。针对当前我国行政事业单位中没有先进的财务管理观念的问题，必须要对于财务管理的机制进行有效的建设，提高财务管理机制的约束力，使得相关的权利人员可以互相制约，共同发展。财务管理体系的完善能够使得单位内部的各种业务有着更均衡的发展，使得监督人员能对其进行有效的监督和控制，使得财务管理工作中的漏洞有效被消除，从整体上对于事业单位的财务进行管理和控制，使得不法分子钻空子的行为发生的机会可以最小化。
（三）提高专业技术人员的素质
在当前，我国行政事业单位中财务管理方面的落后与事业单位的财务人员素质有着非常密切的关系。通过对于财务管理的专业性进行分析可以发现，在进行财务管理工作的过程中，相关人员必须有相关的会计证，并且如果会计人员等级比较高，就必须要有相关的等级证明，而且必须要有三年以上的工作经验。同时财务管理人员必须要有相应的应变能力，在岗位工作进行的过程中要不断对于新的会计知识和技术方法进行学习，以便全面提高个人的素质。所以必须要对于事业单位的会计人员素质有着更高的要求，才能够促进我国事业单位的财务管理的进步。（四）完善行政事业单位的考评机制，加强监督行政事业单位中，要想提高其财务管理的能力，还必须要从内部控制的角度对于财务管理相关的考评机制进行完善，以便能够对于财务管理工作进行更为有效的监督。同时，对于考评机制的建设能够使得事业单位的领导和工作人员的责任感加强，竞争意识提高，能够对于在财务管理的过程中出现的问题进行更为有效地解决。同时考评机制能够使得的问题得到有效的避免，使得监督与约束的效用最大化。
（五）增强预算管理控制力
行政事业单位要从内部控制的角度对其财务管理工作进行提升，就必须要建立相应的预算管理机制。要想对于预算管理的手段进行有效的控制，就必须要使得预算编制的相关规则进行有效的改进。首先要在单位进行各种工作的过程中，通过量化的方式来对于实际的工作需求进行记录，其次要对于各种活动的成本进行有效的核算，以便使得预算编制能够按照需求来进行。这样既能够对于各种活动的费用进行有效的满足，同时能够使得铺张浪费的现象得到避免。同时应该对于事业单位的领导关注度进行提升，在行政事业单位中，领导必须要按照该单位发展的趋势以及实际的资金情况对于以往的发展进行总结，从而提出新的一年的发展整体规划，以便使得预算管理人员的工作能够有着更为明确的目标。在行政事业单位的预算编制科学合理之后，必须要对于预算管理的相关工作进行有效的实施和实时的监控，其各种工作都应该按照预算来进行，如果超出预算，就必须要对于超出的部分进行审批，以便使得预算有着其实际的效力。同时行政事业单位的预算管理水平的提升能够使得该单位对于有效的事前计划，并且能够为该单位提出长远的发展目标和发展规划，使得事业单位有着更高的科学性和合理性。为了能够使得事业单位中的各种工作开展有序，必须要对于资产管理方面进行严格的内部控制，才能够使得资产流失现象减少，使得资产的使用有着更高的效率。在我国事业单位中，必须要建立相应的盘点制度，从资产的采购到验收等的各个环节都应该进行有效的管理，才能够最终保证资金的安全。同时应该通过相应的监督管理制度来对于资产进行有效的监督和检查。
四、总结
行政机构的性质范文4
（一）海事行政许可裁量基准的概念
海事行政许可裁量基准由“海事行政许可”和“裁量基准”两个词语组成。要界定海事行政许可裁量基准的概念，关键是对“裁量基准”这一概念进行界定。“裁量基准”，包括“裁量”（Discretion）与“基准”（Standard）两个词。“裁量”专门指行政裁量，又称行政裁量权；“基准”即标准，亦即具体的执行标准或规则。所以，裁量基准又称行政裁量基准、行政裁量权基准等。简单的说，海事行政许可裁量基准是指规定海事机构在行使行政许可职权过程中的所应适用的规则和具体标准。
（二）海事行政许可裁量基准的功能
1.提供明确指引，统一执法标准
海事行政管理的复杂性、多变性决定了海事行政许可立法不可能事无巨细，正是因为如此，法律的规定往往是笼统的、概括的，以留给海事部门临场决断之裁量权。从立法的角度来看，宽泛的法律条文不可避免；但是从执行的角度来看，过于宽泛的规定使得执法部门无所适从，造成“做多做少都不对”的弊端。以行政许可为例，如果要求相对人提供的材料多了，可能会造成相对人的不满；如果要求少了，许可部门和执法人员又害怕承担责任，其结果必然是执法标准因人而异，难以统一。通过制定裁量基准，对宽泛的法律条文进行明确的细分，可使法律更具操作性。其最直接的作用是为许可机关和人员提供一套明确的工作指引，使行政许可的受理、审核、审批等各个环节有章可循、有据可依。也就是说，只要许可部门和人员依照基准去做，就不用担心会产生行政责任的问题。因为有了明确的指引，行政许可的办理就只会“因事而异”，而再也不会“因人而异”，从而保证海事行政许可结果的统一性。
2.约束裁量行为，避免权力滥用
海事行政许可裁量基准用海事部门的整体裁量代替了个人的裁量，用理性的事先裁量代替了非理性的临时裁量，可以防止行政许可裁量中可能出现的“同案异判”和违反平等对待而对个案实质正义的损害，能有效地实现海事部门的自我约束，可以有效减少权力寻租的机会，有助于防范职务犯罪，控制和减少执法过程中的腐败现象。裁量基准对裁量权的控制主要体现在：第一，裁量基准为许可部门和人员戴上了“紧箍咒”，也就是要把海事行政许可的裁量权装进裁量基准制度的笼子里，进而消除人情执法、情绪执法的弊端；第二，裁量基准为许可部门对付“人情案”提供了“后盾”，也就是说，裁量基准为执法人员拒绝“人情案”、“关系案”提供了一个很好的说辞；第三，制定裁量基准并公开对外后，不但可以为行政内部监督、外部司法监督提供依据，更可以强化公众和舆论监督，使海事行政许可裁量权在法治的轨道上运行。
3.体现便民服务，提高审批效率
“便民”体现了国家权力的最终归属。行政机关的权力来源于人民，其工作是为人民服务，为人民谋福利。便民原则要求行政机关在执法过程中要转变观念，变管理为服务，为相对人提供便捷、高效和优质的服务。裁量基准所体现的便民与高效主要是指以下几个方面：一是，通过裁量基准，可以使申请人明确无误地掌握许可办理过程中的相应要求及其办理标准，避免“事难办”；二是，裁量基准使许可的结果具有可预测性，避免了“找关系”、“走后门”的社会弊病；三是，裁量基准避免了个案重复研究，缩减了审批时限。裁量基准是事先对可能遇到的各种情况进行集体研究后做出的针对不同情况如何处理的标准，所以，根据既定的裁量基准，可以避免对个案的重复研究，既能保障执法标准的统一，又能缩短审批时限，提升许可办理效率。
二、海事行政许可裁量基准制度的构建方案
（一）海事行政许可裁量基准的构建策略
1.海事行政许可裁量基准的制定主体
国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中指出“要建立行政裁量权基准制度”，但并未明确制度建立的主体。我们认为，由于海事行政执法具有全国统一性的特点，所以，对于海事行政许可裁量基准来说，其制定的主体应当定位于中国海事局。当然，又考虑到各地具体情况的不同，可以授权各直属海事局、省级地方海事局在中国海事局裁量基准的基础上做出特别的规定，但是应向中国海事局备案。
2.海事行政许可裁量基准的生成路径
现代行政应当是民主的、自由的，而非专制的、武断的。裁量基准的制定也应当遵循这一原则：在制定过程中要充分发挥民主，充分听取许可部门、具体办理人员以及许可申请人的意见；裁量基准的制定要有公众的广泛参与，体现利益相关各方的意志，这样才能使最终的裁量基准具备可接受性。首先，由法制部门牵头成立裁量基准研究小组。作为执法监督的具体实施部门，法制部门负有监督行政裁量权合理行使的职责，所以制定裁量基准的组织者必然是法制部门。由于制定海事行政许可裁量基准是一个兼具理论性、技术性、实践性的系统工程，所以有必要成立专门的研究小组。研究小组成员应当包括行政法学者、海事局法制部门以及行政许可的具体实施部门的相关人员。其次，梳理现行的海事行政许可执法流程，找出存在裁量空间的“选项”。依据《海事行政执法业务流程》，对海事行政许可办理过程中涉及裁量权行使的“选项”进行梳理，包括“实施机关和部门”、“具备条件”、“申请材料”、“执法标准”等涉及到裁量权行使的“选项”都应当逐个梳理和汇总。最后，对涉及裁量空间的“选项”进行细化和明确。一是对梳理出的“选项”分别要求相应的许可实施部门做出解释，以达到对“选项”明白无误的理解；如果分不同情况的，应当对各种情况做出不同的具体解释；如果难以穷尽所有情况的，应当对已经涉及到的情况以及可能想到的情况进行解释。二是针对许可实施部门的解释，向社会公众公开征求意见。三是由法制部门综合许可实施部门以及申请人的意见，进行合法性与合理性评估，以确认最终的裁量基准。
3.裁量基准应格式简洁，内容完整
首先，海事行政许可裁量基准的格式应当简洁、明朗，方便执法人员和相对人查阅。当前，我国各级各类行政机关所制定的裁量基准，在格式上不外乎三类：表格式、流程图式以及文字式。其中，在行政处罚领域，各行政机关全部采用表格式和文字式，两者所占比例基本相当。但是，在目前已经的行政许可裁量基准中，我们发现各行政机关大多使用表格式，较少采用文字式。例如广州市政府各部门（民政局、公安局、国土资源局、农业局等）出台的许可裁量基准都采用了表格式。所以，在海事行政许可裁量基准的格式选择上，我们认为应当采用表格式，以使裁量基准的外观更加简洁、明朗。其次，海事行政许可裁量基准的内容应当完整、齐全，能够给执法人员和相对人提供明确指引。裁量基准的目标在于限缩海事行政许可裁量权行使的空间，以尽力避免裁量权的滥用。虽然现行海事立法对规范海事行政许可裁量权起到了很大的作用，但是在实践中仍然存在很多不足，海事行政许可裁量权滥用的现象仍然大量存在，这一点我们已经在《论海事行政许可裁量权的不当使用及其控制》一文中进行了详细的阐述。为此，在制定海事行政许可裁量基准时，内容应当尽可能齐全和完整，应当尽可能地对一些模糊性表述进行明确。例如，对于“许可条件”以及“申请材料”中的模糊性表述（如“相关主管机关”、“必要时”）进行明确界定；对于许可办理程序应当细化，明确岗位职责、责任人和办理时限等。
（二）海事行政许可裁量基准的关键内容及其解释
（1）适用范围。
许可的适用范围是指某项许可所适用的情况，也就是说当事人在什么情况下才需要申请许可。既然各项海事行政许可都有比较明确的适用对象和范围，为什么我们在这里还将其单独列出来呢？这是因为，从理论上讲，尽管每项海事行政许可都应当有其明确的适用范围，这也是许可法定的基本要求，但是实践中由于海事行政许可的复杂性，目前存在着两种倾向：一是海事机构考虑实际情况，在认为许可适用十分不合理时，对许可的适用范围做出调整；二是通过部门规章对法律、法规设定的许可在适用范围上做出界定。另外，从实践经验得知，虽然海事行政许可从名称上都有明确的指向，比如船舶进港签证许可自然被认为适用于进港的船舶，水上水下施工作业许可也自然被认为适用于水上水下作业的企业和船舶，但实际执行中并非如此简单，不同海事机构针对相对人的同一申请其反应是大不相同的，甚至有时是截然相反。如对于大件拖带，有的海事机构认为需要办理许可，而有的海事机构确认为不需要，原因就在于两地海事机构对大件拖带许可的适用范围理解不一。
（2）实施部门。
目前，关于海事行政许可实施机关的现状与问题是：法律、法规、规章层级的立法一般都不对海事行政许可的具体实施机关和部门明确进行限定。那么，海事行政许可究竟应当由哪一层级的海事机构实施呢？目前来看，除了立法已经明确由中国海事局审批的项目之外，其他许可项目的实施机关都由各直属海事局自己决定。实践中，正是由于各直属海事局在界定许可实施机关方面没有统一的标准，造成了全国海事系统在执法方面的不统一。例如，对于锚地划定审批（许可），根据各直属海事局对外的政务公开指南，辽宁海事局将此许可权保留，没有下放到分支海事局；福建海事局此许可权下放至各分支海事局；河北海事局依据锚地的不同性质进行权限划分。由此可见，各地海事局政务公开指南公布许可的实施部门一方面不一致，另一方面也存在着冲突，合理正当地界定海事行政许可的实施机关并尽可能保持全国范围内的一致，对于维护海事行政执法的统一性和严肃性都具有重要意义。
（3）申请材料。
尽管《海事政务公开指南》已经对申请材料进行了详细的列举，但是在申请材料清单中仍然存在着大量诸如“有关技术资料和图纸”、“相关部门”、“需要时”等不确定性语言。对于这些不确定性语言，许可申请人和受理人员必须要依据一个明确的标准，否则便无法判定申请人材料是否齐全和符合法定形式，进而无法做出受理还是不予受理的决定。所以，裁量基准应当做到：其一，申请材料以列表的形式进行穷尽列举，材料清单不允许出现“主管机关认为需要的其他材料”等兜底性条款；其二，对于清单中所列举的各项材料应使用确定性的语言，避免使用模糊不清的表述，如果不可避免，应当对该申请材料的关键点进行说明；其三，固定格式的材料要说明。
（4）办理程序。
《行政许可法》第30条规定行政机关应当将行政许可的程序进行公布，但是现行的《海事政务公开指南》并未公布许可的办理程序，这一点应当在裁量基准中进行完善。办理程序应当对以下事项进行明确：其一，“申请与受理”环节中申请的方式、可以当场更正错误的情形等；其二，“审查与决定”环节中审查的基本标准、现场核查的发动要件以及对常见不符合情形的处理标准；其三，对特定事项（如对航警、通航安全评估、听证以及利害关系人的界定等）的裁量标准；其四，明确各个环节的办理期限、岗位职责及责任人。
（5）申请人的救济权利。
注重申请人的权利及其救济，是现代行政的基本要求。一般来说，申请人在办理许可过程中享有下列救济权利：其一，在申请行政许可过程中，依法享有陈述权、申辩权；其二，许可申请被驳回的，有权要求说明理由；其三，申请人不服行政许可决定的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其四，申请人的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿等。
三、海事行政许可裁量基准的效力
行政机构的性质范文5
关键词 高职院校；趋同性竞争；财政制度；专业设置
中图分类号 G719.22；G526.7 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0044-05
高职院校以直接针对社会岗位的需求培养应用型人才为主要目标，一般认为，高职院校在专业设置上对职业和技术需求结构的变化反应较为灵敏，对区域经济和产业发展具有更为直接的效益。然而，当前高职院校出现了一些令人忧虑的现象，如专业设置趋同性越来越明显，对劳动力市场需求的反应并不灵敏，对区域经济发展急需的高级技工、技师和新兴职业人才的培养不足等。在生源竞争中各院校的办学特色和质量优势不明显；在就业竞争中各院校的专业结构和毕业生素质趋同现象突出，院校之间的激烈竞争并没有促进各院校在专业设置上的分化和服务定位上的分工。这使人们不得不反思，为什么高职院校会出现趋同性竞争，其背后的行为逻辑是什么？本研究从财政制度的视角，对高职院校趋同性竞争现象给出一种解释，并提出基于人才培养成本的差异化拨款制度来创造高等职业院校良性竞争生态。
一、高职院校的高速扩张及其财政投入
要把握高职院校当前的运行逻辑，必须充分了解两个事实：第一，高等职业教育的高速扩张，导致院校之间竞争激烈；第二，在高速扩张的同时，高等职业教育的财政投入却增长迟缓，造成高职院校的办学经费紧张。
高职院校是我国高等教育快速扩招过程中的中坚力量。如表1所示，1998~2008年，我国高等教育在校生数从340.9万人扩张到2021万人，高职院校在校生数从9.9万人扩张到916.8万人。经过10年的扩招，高等教育总在校生数扩大了将近5倍，而高职院校在校生数扩大了将近92倍。从院校数量上看，2010年的普通高校数量比1998年增加了1336所，其中高职院校数量增加了1145所，占高校增加数量的85.7%。然而，在高等院校数量和招生数量大幅增加的同时，生源市场的竞争日趋激烈，高职院校既要与不断扩招的普通本科院校争夺生源，还要与同类高职院校竞争，与前者竞争往往处于劣势，与后者竞争优势和特色也并不明显。
表1 高等职业院校及其在校生规模扩张
资料来源：根据历年《全国教育事业发展统计公报》和《中国教育事业统计年鉴》数据整理。
高职院校与普通本科院校竞争处于劣势有多种原因，其中一个重要原因是财政支持力度的差异。1999年，教育部决定按照新的管理模式和运行机制举办高等职业教育，规定“教育事业费以学生缴费为主，财政补贴为辅”。各个地方政府在制定高职院校生均拨款时，基本上都是根据普通本科生均拨款乘以一个比例系数，该系数处于0和1之间，经济条件较好的省份可以达到3/4，经济条件较差的省份一般都在1/2左右甚至更低。从全国的统计口径来看，2008年之后高职院校在校生数占普通高校在校生总量的一半。然而，根据《中国教育经费统计年鉴》（2009、2010年），2008年国家对高职院校的财政投入却仅占普通高校总体财政投入的16.7%，2009年该比例也仅为17.5%。实际上，高职院校的办学成本比一般普通本科院校要高，因为其需要实习实训装备和基地等大量的资本性投入和消耗。目前，这些较高的成本主要是通过较高的学费由家庭而非政府来承担。但高职院校约85%的学生来自相对贫困的农村和城市贫困家庭。另据教育部高教司统计，全国高职院校中，中等及中等以下收入水平家庭的子女占92%[1]。因此，在学龄人口下降的宏观形势下，在生源竞争日益激烈的市场格局下，依靠提高学费来弥补办学经费的潜力和空间十分有限。
由于扩招速度过快和财政投入增长迟缓，许多高职院校办学经费严重不足，一方面，这造成高职院校难以投入大量财力以适应新技术、新设备、新工艺以及产业结构升级所带来的人才需求变化；另一方面，这使得高职院校之间为争夺生源而进行恶性竞争，教育质量良莠不齐，严重制约和影响了高职教育的可持续发展。
二、趋同性竞争与高职院校的生存逻辑
在招生规模大幅扩大的同时，许多高职院校的专业设置也大幅增加，“小而全”的办学模式和专业重复设置现象日益突出。以江苏为例，从专业设置跨越的产业来看，江苏高职院校总共78所，跨越两大产业的院校有50所，跨越三大产业的院校有4所，而专业设置仅跨一个产业的学校基本上都集中在第三产业，见表2。专业设置跨两个产业的学校几乎都是跨第二、三产业，专业设置跨三个产业的学校多是原来的农业类高职院校，如江苏农林职业技术学院、南通农业职业技术学院、苏州农业职业技术学院等。从专业大类来看，江苏联合职业技术学院的专业设置数量最多，达到16大类，这所学校实行“小学院、大学校”的办学模式，下设37所分院和25个办学点，所涵盖的专业数较多，涉及领域广泛。大多数学校的专业大类达6个以上，其中近90%的院校设有财会专业。可以看出，江苏高职院校专业设置“小而全”的综合性特点比较明显。
表2 江苏高职院校专业设置结构
行政机构的性质范文6
【关键词]科技创新型中小企业；政策性金融；金融支持体系；功能机理
【中图分类号】F832.0 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736×（2012）07-0060-04
中小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，在促进经济发展、扩大社会就业、深化改革开放、改善人民生活和全面建设小康社会等方面发挥了重要作用。然而，随着中国经济的增长，国内产业结构不断升级，世界经济结构也正在进行着深刻调整，既有的劳动力、土地、资源等要素成本都在快速上升。这对中小企业规模小、产业集中度低、创新能力不足、低端分工地位等竞争力“短板”形成了严峻挑战，传统的主要分布于劳动密集型产业的中小企业的生存受到了严重威胁，中小企业的持续发展必须走科技创新之路。日本的实践经验也说明了这点。日本政府侧重于对科技型中小企业的支持代替对中小企业的普遍支持，更加激活了科技型中小企业的创新力和竞争力。可喜的是，近年来我国中小企业技术创新能力不断增强，它们提供了全国约65%的发明专利、75%以上的企业技术创新和80%以上的新产品开发。而且，《2006～2020年国家中长期科学技术发展规划纲要》及相关配套政策中明确提出要增强自主创新能力，努力建设创新型国家。因此，为实现我国经济的持续增长、发展方式转变和结构调整，提升综合国力和核心竞争力，未来就要大力支持科技创新型中小企业的发展。
一、我国科技创新型中小企业的融资现状及存在的问题
目前，我国中小企业科技创新尚处于起步阶段，每年有专利技术2万多项，省部级以上的科研成果2.5万多项，但其转化为产品并形成规模经济效应的仅为10%～15%，远远低于发达国家60%～80%的水平，而真正形成大规模产业化生产的还不到3%。究其原因，像其他中小企业一样，融资难成为制约科技创新型中小企业成长的瓶颈。
（一）商业银行贷款意愿不强、金融创新动力不足
科技创新型中小企业由于自身积累能力有限，企业发展主要靠外源融资，但受自身条件限制很难通过公开发行企业债券、股票等方式进行融资，于是就形成了对商业银行贷款的过度依赖。而商业银行基于追求利润最大化及审慎经营的考虑，要么不愿给科技创新型中小企业发放贷款，要么由于科技创新型中小企业不符合商业银行抵押担保要求而不能发放贷款。
商业银行对科技创新型中小企业可提供的融资手段较少，并且在信贷品种、融资方式、结算服务等方面创新动力不足、方法不多。目前，尽管银行贷款总体规模有所增长，但重点支持的是企业科技成果转化，企业在产品产业化之前难以得到银行信贷资金的支持。
（二）资本市场功能未能有效发挥
风险投资和资本市场的前期发现和推动功能发挥是决定商业银行后期能否投入的关键因素。由于我国科技创新型中小企业前期孵化阶段缺少风险投资和资本市场支持，加上政府投入少，没有形成完整的资金支持链，高风险由银行独自承担是商业银行不敢扩大信贷投入的根本原因。
1.股票市场。我国科技创新型中小企业的发展主要依靠自筹资金和银行贷款，资本市场功能未能得到充分发挥。直至2004年6月，我国才在深交所设立了中小企业板，为科技含量高、创新能力强的中小企业拓展了直接融资渠道，迈出了我国科技与资本市场有效结合的具有标志性意义的一步。2009年10月，十年磨一剑的中国创业板正式启动，为科技创新型中小企业进一步拓宽了融资渠道。但中小板与创业板有着严格的上市门槛，对于众多处于创业初期的科技创新型中小企业而言只是望梅止渴，要符合上市条件还有一段很长的路程要走。
2.企业债券市场。企业债券是发达国家中小企业融资的主要方式之一。在美国，政府对企业发行债券融资规定较为宽松，科技创新型中小企业能够方便地发行资信等级低或无等级债券融资。活跃的“垃圾债券”包销市场为科技创新型企业提供了一个便捷的融资平台。但在我国，企业债券市场非常弱小，发债主体仅局限于国有企业、国有控股企业和上市公司，而且需层层审批，阻碍了大量民营企业和中小企业进入债券市场，在债券品种上，缺乏有助于创新型企业融资的高新技术债券和垃圾债券。
3.风险投资。风险投资作为一种高技术与金融相结合的投融资模式，可以有效地解决高技术产业发展中的资金瓶颈问题。对于风险投资而言，资本市场是其退出实现股权增值的最佳路径选择，但由于我国资本市场发育不健全，科技创新型中小企业上市艰难，使得风险投资很难实现功成身退，制约了风险投资业的发展，并最终影响到科技创新型中小企业的成长。
二、政策性金融支持科技创新型中小企业成长的机理分析
政策性金融是为解决市场失灵而进行的一种特殊性资金融通行为，它是政府和市场、财政和金融的完美结合体。随着世界经济金融化的发展，它逐步成为国家干预或引导经济发展的比较有效和常用的方式。在我国，仍然存在着不计其数的国民经济重点领域和社会经济发展的薄弱环节，因而，中国比发达国家、其他发展中国家和转型国家更加需要发达配套的、实力强大的政策性金融。
政策性金融与商业性金融不同，政策性金融主要是为贯彻国家产业政策、实现宏观调控目的而专门对“强位弱势”行业、群体和地区进行资金扶持。科技创新型中小企业作为我国提升自主创新能力、加快经济发展方式转变的生力军这一“强位弱势”群体，理应得到政策性金融的支持。政策性金融应充分发挥其特有的政策导向与资金扶持功能，首倡诱导与虹吸扩张功能，支持科技创新型中小企业的发展。
（一）政策性金融功能的发挥与科技创新型中小企业成长的生命周期
科技创新型中小企业的发展也要经历“创业期”、“成长期”、“成熟期”和“衰退期”四个阶段。“创业期”里，科技人员经过创造性的探索研究先提出新设想、新方法，然后对初步形成的研究成果进行精心筛选，对具有较高商业开发价值的项目实施科技成果的产业化转变。在项目产业化的过程中，企业要面临技术风险、市场风险、经营风险等的考验，创新失败的可能性很大。并且，此时由于创新产品尚未完全定型，不能投放市场，此阶段的现金流入几乎为零。然而，此阶段却需要投入大量的研发费用、设备购置费用等，仅靠企业内源融资是不够的，必须获得更多的外源融资。中小企业由于资产规模、盈利能力等多种因素的制约，不符合从资本市场融资的条件，只能依靠商业银行贷款。但商业银行出于风险收益原则及抵押品的考虑，也不愿向其发放贷款，此时能够提供金融支持的只有政策性金融。而随着科技创新项目产业化转变进入快速成长期，企业产品销售形势逐渐好转，市场占有率逐步提高，外源融资渠道增多，此时政策性金融应择机退出，商业性金融成为中小企业科技创新的主要支持方式。因此，政策性金融主要是在科技创新型中小企业成长的“创业期”发挥作用，支持并引导更多的社会资本支持科技创新型中小企业。
（二）政策导向与资金扶持功能机理分析
政策导向与资金扶持功能是政策性金融首要的、最基本的，也是最能体现其本性的功能，即政策性金融执行政府不同时期的经济产业政策、宏观调控政策、区域发展政策和社会稳定政策，对“强位弱势”特殊群体和地区、领域等，义不容辞地承担的信用引导和扶助支持的责任和义务。
政策性金融主要是为解决市场失灵而存在，信息不对称、外部性是造成市场失灵的主要原因。政策性金融机构作为行政机构的一种特例，本身具有获得宏观长远信息的便利。它充分利用其拥有的信息优势，对一些商业资本不愿投资的科技创新型中小企业群体进行先期投资以支持其发展，因此，政策导向功能可以解决信息不对称引起的市场失灵。而政策性金融的资金扶持功能主要是通过解决外部性问题来解决市场失灵问题的。政策性金融作为一种公共产品，通过直接为科技创新型中小企业提供资金支持、借助政府提供的优惠政策和专业化的项目挑选机制改善科技创新型中小企业的融资环境这两种支持方式来发挥其资金扶持功能，解决由此引起的市场失灵问题，促进科技创新型中小企业的发展。
（三）首倡诱导与虹吸扩张功能机理分析
政策性金融凭借拥有的信息优势，获得了信息的长期有效性和宏观有效性，避免了短期无效性和微观无效性。有了这个层次的有效信息作为支撑，政策性金融的投资诱导功能就可以克服或改善信息的不对称性，实现政府支持科技创新型中小企业的发展的战略意图。具体功能机理如下。
1.首倡诱导过程。政策性金融通过对科技创新型中小企业进行先期投资，或为对企业提供资金支持的商业性资本给予优惠政策的方式，向全社会释放一个信号——该领域是国家未来一个时期主要发展和重点投资的目标，让商业性资本了解政府的政策目标和战略意图，影响商业性资本的投资预期，增强其投资信心，引导其对这一领域跟进投资。
2.虹吸扩张过程。随着科技创新型中小企业的不断成长，市场机制的作用逐渐显现，以追求利润最大化为目标的商业性资本在利益驱使下，开始大量向这一领域进行投资，并最终超过政策性金融，成为投资主体。此时，市场机制对资源配置已起到主导作用，已成为投资主体的商业性资本将继续扩大吸引更多的商业性资本进入该领域，原有一定数量的政策性金融资金已经撬动是自身资金量数倍甚至是数十倍的资金，极大促进了科技创新型中小企业的成长与壮大，实现了政府特定的战略目标和政策意图。一旦商业性金融对科技创新型中小企业的投资热情高涨起来，政策性金融机构就应该转移投资方向，并开始新一轮的循环。
政策性金融对科技创新型中小企业成长的支持主要是通过首倡诱导与虹吸扩张功能来实现的。因为政策性金融的自有资金实力与实现政府所有的特定政策目标所需要的资金量相比，实在是很微小，对科技创新型中小企业的资金支持只占企业所需资金的一小部分，主要还是通过发挥政策性金融投资诱导功能，激励商业性资本的投资意愿，动员全社会力量支持科技创新型中小企业的发展。这体现了政策性金融是市场性和财政性统一体的本质，也体现了政策性金融在整个资源配置体系中的非主导地位。
三、科技创新型中小企业成长的政策性金融支持体系构建
构建科技创新型中小企业成长的政策性金融支持体系主要是为充分发挥政策性金融的特殊功能，在科技创新型中小企业成长的初期给予资金扶持，并诱导更多的商业性金融对其提供金融支持。我国现有四家政策性金融机构，其各有专攻，但业务范围很少有直接涉及中小企业科技创新的。因此.调整金融结构的布局和金融组织体系，在坚持充分发挥市场机制的基础性作用的前提下，通过金融改革和深化，建立一个最大限度地尊重市场机制的、补充市场失灵意义上的政策性金融支持体系。
（一）创建专门服务于中小企业的政策性银行
从国际经验来看，建立专门的中小企业政策性金融机构是世界各国或地区支持中小企业融资的成功经验。而我国目前则缺乏专门对中小企业融资的机构，工业和信息化部下设的中小企业司对中小企业融资问题的解决尚缺乏有效的措施。鉴于中小企业对于国民经济社会发展的重要性以及中小企业技术创新市场融资中的市场失灵，我国也可借鉴国际相关经验，成立类似的专门为科技创新型中小企业提供服务的政策性银行，为这类企业成长初期的技术引进、技术研发、新产品试验与推广等与科技创新有关的业务提供服务，并可以清晰地传达政府意图，引导更多商业性资本对科技创新型中小企业进行资金支持。
（二）建立并完善政府主导的信用担保体系
商业性金融不愿对科技创新型中小企业进行资金支持的主要原因是风险预期较大。要诱导并激励商业性金融特别是商业银行对企业资金支持，就必须尽可能降低商业性金融的风险预期，提高盈利预期。而政府主导的信用担保体系是较好的解决方式，对有效降低金融风险并改善科技创新型中小企业的融资环境发挥了重要作用。
国外的实践经验也证明了这一点，他们大都建立了政府主导的信用担保体系，资金来源都以政府财政拨款为主，金融机构和中小企业团体予以补充，为商业银行向有发展潜力的科技型中小企业贷款提供重要信息支持和担保保证。但是，他们大都又不是全额担保，以增强中小企业风险意识，激励企业加强经营管理。
目前，我国的中小企业信用担保机构运作不规范、法律地位不明确、信用品种单一，加上科技创新型中小企业的高风险性，使得我国的科技创新型中小企业信用担保体系发展缓慢，不能满足企业的实际需要。因此，我们应借鉴国外的成功经验，加快建立并完善政府主导的信用担保体系，对处于创业初期的科技创新型中小企业的商业贷款给予担保，并发挥其杠杆作用，积极引导各类资金进入担保市场。
（三）由政府参股设立风险投资基金
风险投资将分散的、愿为较高收益承担高风险的中小额资金聚集起来，形成风险投资基金，投入科技创新型中小企业支持其创业，可以有效地解决科技创新型中小企业成长中的资金瓶颈问题。目前，由于我国存在大量未转化的科技成果、社会资金供给潜力巨大、证券市场日益壮大、国家正加快推动企业自主创新发展的进程等这些建立风险投资体系的条件已日益成熟，政府可以设立高技术创业投资种子基金，通过参股方式为风险投资机构提供一定的财政支持，以使更多的风险投资机构支持处于初创期和成长期的科技创新型中小企业的成长，推动高新技术研究和项目开发。这种方式克服了以商业银行信贷为主导的金融方式难以承受风险而无法提供资金支持的缺陷。
（四）利用金融创新探索建立政策性金融主导的资本市场融资模式
资本市场是国外中小企业融资的主要场所，但由于我国股票市场及债券市场有着严格的发行条件限制，很大一部分中小企业难以实现通过资本市场融资。但我们可以利用政策性金融，通过金融创新，解决资本市场功能失灵，让其重新焕发出生机活力，支持科技创新型中小企业的成长。
