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行政调解的主体范文1
一、行政诉讼的性质
行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后,依法向人民法院提起诉讼,人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性,并判断相对人的主张是否妥当,以作出裁判的一种活动。行政诉讼对行政主体而言是法院对行政主体的法律监督制度;对于行政相对人而言,则是法院对行政相对人的行政法律救济制度。
(一)行政诉讼是法律监督制度。在行政法律监督体系中,行政诉讼是一种不可缺少的事后法律监督制度,是国家法律监督制度的重要组成部分,其功能主要是监督行政机关以及法律、法规授权的国家组织依法行使职权。人民法院通过对行政案件的审理,发现被诉的具体行政行为违反法律规定或认定违法事实不清,可以运用国家司法权,撤销违法具体行政行为,或责成行政机关重新作出具体行政行为。在诉讼过程中,人民法院发现被诉具体行政行为有关的人和事违法或有其它瑕疵,还可以向行政机关提出司法建议,要求行政机关予以纠正。实践表明,法院通过受理和审理行政诉讼案件,依法对被诉具体行政行为的合法性进行审查,并判决一些被告败诉,体现了司法权对行政权的监督与制约。
(二)行政诉讼是一种行政法律救济制度。从行政诉讼的设置上看,民告官的行政诉讼是为行政相对人提供保护的救济途径。由于行政行为的先定效力,行政相对人在提起诉讼之前根本无法与行政主体对抗,而只能服从,所以,没有行政诉讼,不法行政行为侵犯相对人的合法权益时,行政相对人的合法权益无法得到保障。从这层意义上说,行政诉讼旨在监督行政机关依法行政的同时保护相对人的合法权益,在相对人的合法权益受到或可能受到具体行政行为侵犯时,为相对人提供及时有效的救济。
二、行政诉讼的制度缺陷
(一)行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性,原则上不审查其合理性。对被诉具体行政行为合法性审查,是人民法院审理行政案件的核心内容,是行政诉讼的一项重要原则,也就是说,行政诉讼主要审查行政主体作出的具体行政行为是否合法,即审查作出机关是否为适格主体,是否具有法定的职权,是否违反法定程序,作出具体行政行为事实是否清楚,适用法律是否正确等五个方面。至于合法具体行政行为对相对人而言是否公正合理,法院原则上不予涉及,该纠纷由当事人另行处理。但在行政过程中由于行政主体享有自由裁量性权力,使得他们在法律许可的范围内可以自由处分,这样,不可避免地会出现合法但不合理的行政行为,基于行政诉讼不审查行政行为的合理性,因此,这时诉讼虽然已经结束,但当事人双方的矛盾并没有获得完全解决,即公共利益与个人利益仍然处于失衡状态,传统行政诉讼解决纠纷机制已不能完全适应现代行政法的要求。
(二)行政自由裁量权大量运行导致行政相对人对合理性的诉求呼声越来越高。由于行政管理活动的纷繁复杂,立法不可能通过严密的法律规范来约束一切行政行为,大量的行政事务只能由行政机关在其职权范围的一定幅度内“灵活”处理,为保障行政主体具有适应新情况和灵活作出反映的能力,法律亦需要赋予行政主体在行使其职权时以较广泛的自由裁量权,自由裁量行政行为由此产生,但与此同时,由于行政裁量权较少受到法律的约束,行政主体在行使行政职权过程中滥用自由裁量权的现象在不少地区和部门广泛地存在,自由裁量权的过度膨胀,客观上造成了对行政法制的破坏。随着社会民主与法制的健全发展,对自由裁量行为应有所限制日益成为行政相对人对行政主体的普遍要求。正是在此需求下,行政合理性的诉求呼声越来越高,即从实质性方面要求自由裁量行为内容客观、适度、具有合理性。
三、行政主体在行政诉讼中的调解行为是特殊的行政行为
(一)行政主体的诉讼调解行为是行政行为
行政行为是享有行政权能的行政主体运用行政权对行政相对人所作的法律行为。
1、诉讼调解行为是法律规定范围内自由裁量的行为。虽然行政主体在诉讼时按照现代行政学理念,可以和相对人进行调解,行政主体在裁量权范围内有一定的自由空间,但我们应认识到行政主体的行政权来源于法律,行政主体行使行政权的行为必须全面、全程地接受法律的监控,而不能凌驾于法律之上或游离于法律之外,因此,行政主体的诉讼调解行为具有从属法律性。
2、诉讼调解行为是行政主体运用行政权的行为。诉讼调解对行政主体而言是其在裁量权范围内决择的行为,并将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等表示出来,为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务,同时约束行政主体与行政相对人,它要求行政主体不得改变自己所作的行政行为,行政相对人必须遵守该行为所设权利与义务,其实质是行政主体行政权能的运用。
3、达成协议的诉讼调解行为是具有法律强制力的行为。行政诉讼调解协议是行政主体和行政相对人化解行政纠纷时的一种相互承诺,它意味着相对人承诺自己所提事实证据的真实性,行政主体承诺认可这种证据的真实性并将其作为自己调整行政意志的依据,相对人所提出的处理意见,意味着承诺如果行政主体采纳自己的意见将履行行政主体所设定的义务和放弃行政救济权,行政主体采纳相对人的处理意见,意味着承诺接受相对人的意见作为自己的意见。行政诉讼调解中双方当事人愿意放弃争议权、化解纠纷的合意,无论是否有明确的约定,其实已经包含了得到履行并在不履行时由法定机关强制执行的期待。就行政主体而言,该事实行政主体只能作出该行政行为,不能作出与诉讼调解协议不一样的行政行为;就行政相对人而言,他必须服从和配合行政主体完成该行为所负担的义务,如果不予服从和配合,就会导致被行政主体申请法院强制执行。
综上,行政主体诉讼调解行为符合行政行为的构成要件,该行为应被认为是行政法学上的行政行为。
行政主体的诉讼调解行为是特殊行政行为
1、协商性。21世纪的人文精神在于强调社会的和谐、持续发展,基于这样一种人文精神,21世纪以来的行政法学认为,行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益一致的关系。因此,行政的公众参与得到了迅猛发展,行政逐渐转向民主和开放,形成了新的行政方式,行政行为的作出不再是行政机关单方面的事,而是在相对人参与下进行的。具体到个案而言,行政的公众参与即为相对人参与行政意志的形成或行政行为的作出。第一,行政主体有义务向相对人证明其意志的正确性。第二,行政主体有义务听取相对人的意见。相对人对行政主体的证明有权进行反驳,对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望,要求行政主体采纳并对其原有意志进行修正,通过双方反复沟通和交流,达到将行政意志融化为相对人意志或将相对人意志吸收到行政意志中的结果。也就是说,现代有些行政行为具有双方性,是行政主体与相对人合作的产物。而调解制度本质的特点是合意,即调解必须有当事人的同意才能发动,调解达成的协议也必须是当事人自愿达成的协议。正是当事人的合意保证了行政诉讼调解的法律正当性。在调解中,当事人只要理性地进行对话就能够达到在客观意义上是正确的解决,而这样的期待与合意完全是当事人根据自己的得失计算后而作出的妥协,是行政相对人参与行政意志的表现,亦是行政主体与相对人搏弈的结果。
司法审查性。
确认行政行为合法是调解的基础。我们讨论行政诉讼调解,应该建立在法院已经确认了行政行为是合法的基础上。因此,法院首先审查行政行为是否合法是能否调解的前提。通过诉讼调解化解行政争议,并不是放弃法院对行政行为的合法性审查,而是在查明事实,分清是非,不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,做好调解工作,使行政行为既合法又合理,从而达到法律效果与社会效果的统一。
审查调解协议的内容具有合理性是目的。首先,从行政诉讼调解的适用范围来审查。根据判决与被诉行为的关系,行政判决可以分为维持判决、驳回诉讼请求判决、确认判决、撤消判决、履行判决和变更判决。依据诉讼调解和行政行为的双重属性,笔者认为只有适用驳回诉讼请求判决的部分行政诉讼才能进行调解,一是被诉行政行为合法,但具有属于合理性范围问题的;二是被诉行政行为合法,但因情况变化需要变更或废止原行政行为的。其次,从行政诉讼调解内容的合理性来审查。所谓合理,是指具体行政行为的准确性和适当性,即行政主体在法定幅度内准确裁量、作出正确决定的,称为具体行政行为适当(合理),反之则是不适当(不合理)。不合理表现在:一是行政主体在自由裁量范围内选择作出某种行政行为时,没有注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡。二是行政主体忽视酌定应当考虑或不应当考虑的因素;三是行政主体没有遵守自由的先例和诺言、同等情况不同处理,或变更先例时没有说明理由。最后,从诉讼调解协议形成的过程来审查。即应审查看有没有下列情形:双方当事人虽有达成协议的意向,但是由于行政相对人法律知识或其它知识的欠缺,他们不知如何恰当保护自己的合法权益,或由于受到来自外在的压力而不得不放弃自己的合法权益;行政主体有没有为换取相对人的调解同意而牺牲合法的公共利益。如有此情况,人民法院应根据职权主义原则,对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督。
综上所述,人民法院的审查是行政诉讼调解协议生效的关键因素。这就要求人民法院应努力提高处理各类行政争议和应对复杂局面的司法能力。在坚持依法审查具体行政行为合法性的同时,积极参与行政诉讼调解,对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督,实现调解与审判的协调。
四、探寻规范行政诉讼调解的制度
(一)行政诉讼调解范围法定。即用法律的方式确定适用调解的行政诉讼,不符合规定的行政诉讼,不能启动行政诉讼调解程序。
行政调解的主体范文2
【关键词】行政民事争议 关联案件 调解 撤诉 诉讼效益
【中图分类号】D925 【文献标识码】A
随着行政权的扩张，现代社会中行政权已广泛渗透到传统的私权领域，行政公权力对私法关系的干预无处不在，行政法和民法两个法律部门之间出现相互介入的趋势，行政争议与民事争议常常出现在一个案件中，产生民事争议和行政争议的关联案件。在行政民事争议关联案件中，复杂的程序往往使当事人深陷诉讼泥潭，争议却得不到彻底的解决。不管当事人选择什么性质的诉讼，其目的最终无疑是通过诉讼解决利益问题。因此，在行政民事争议关联案件中，一个争议的调解解决势必对另一个争议产生至关重要的影响，对关联争议的调解问题进行研究，能最大程度地减少关联案件复杂程序的负面作用，更好地发挥法律对社会生活的指导作用。
民事诉讼的调解对关联行政诉讼的影响
调解是民事诉讼解决纠纷的重要手段，而行政案件不适用调解是行政诉讼的原则之一。在行政民事争议关联案件中，相关民事争议的调解和单纯民事争议的调解有没有区别？民事争议的调解对行政争议的解决有什么影响？对此，有学者认为，“行政民事争议关联案件不同于单纯的民事案件，对于关联的民事争议以实行有限调解原则。具体行政行为合法的，对相关民事争议一般不适用调解。” 这种观点有失偏颇，在行政民事争议关联案件中，不论具体行政行为是否合法，人民法院当然可以主持民事争议的当事人双方进行调解。
一案调解，解决两案―民事争议的调解有助于解决行政争议。对于案件当事人而言，他可能并不关心行政民事争议关联案件的审理程序，他关注的落脚点在于民事权益，行政诉讼实际上只是其实现民事权益的一种手段。因此民事争议的调解解决已经完成了其诉讼的最终目的，行政诉讼已经没有意义和价值了。例如环宇公司不服劳动和社会保障局工伤认定一案，2007年10月8日，刘梅在环宇公司工作时受伤。2008年5月22日，劳动和社会保障局认定刘梅为工伤，后行政复议予以维持。环宇公司不服工伤认定于2008年12月19日提起行政诉讼。本案行政审判庭法官在审理这起行政案件中大胆引进民事争议调解机制，主动介入行政诉讼中关联民事纠纷的处理，一定程度上冲破了行政审判只审查具体行政行为合法性，不过问关联民事争议的惯常思维和保守做法，促成环宇公司与刘梅达成赔偿150000元的民事和解协议，公司随即撤回行政诉讼。这种在行政诉讼中整体性化解社会矛盾纠纷的宽广视角，也体现出了人民法院在行政审判中的能动司法理念。
在很多关联案件中，如果民事争议当事人双方达成和解，行政争议就失去了价值。例如马某与孙某返还原物及马某与某县城乡建设局房屋登记行政纠纷一案中，民事争议的成功调解使得行政争议一并化解。该民事案件原告马某之妻及朋友于2003年在被告孙某所在单位的信用社贷款50000元，贷款使用人为原告马某的母亲。贷款到期后，因不能按时归还借款，2006年3月10日原告马某与被告孙某签订书面的“房屋销售授权委托书”，授权被告孙某可以联系买卖原告马某父母赠予原告的房屋，授权被告孙某具有进行房屋销售处理的自，包括房屋的价格、转让、过户等，同时约定将该房屋买卖的价款用于偿还贷款，后被告孙某自己购买了该房屋，并用房屋买卖的价款及自己的部分现金偿还了原告马某所欠信用社的所有贷款及利息。贷款偿还完毕后，被告孙某要求原告马某办理房屋产权的过户手续，因原告不同意，双方发生争议，并至法院。法院依法作出了生效的判决书。被告孙某按照人民法院的判决书及原告马某自愿交付给被告孙某的相关房屋产权过户手续材料，在某县城乡建设局办理了房屋产权过户。马某得知后，认为被告孙某的行为违反法律的规定，要求撤销双方的授权委托书，同时要求被告孙某返还房屋及产权，孙某认为马某欠其的借款及利息尚未返还，且被告孙某办理房屋产权过户行为有效，不同意返还原告马某房屋产权，双方经协商未果后，原告马某遂将被告孙某以民事纠纷至人民法院，同时原告马某以某县城乡建设局作为被告，孙某作为第三人，以被告违法进行房屋登记为由，向人民法院提起了行政诉讼。两起案件受理后，主审法官深知民事案件与行政案件的关联性，如民事案件处理得当，行政案件就有可能撤诉。在遵循当前人民法院调判结合的原则下，主审法官先对行政案件进行了详细的审理，查明了案件的事实，了解了数方当事人争议的矛盾点，在接下来审理的原告马某与被告孙某民事纠纷案件中，以行政案件中查明事实为基础，耐心作原告马某和被告孙某的调解工作，告知相关法律、法规规定，同时还告知双方继续诉讼成本将会很高等等道理，最终双方达成民事调解协议：被告孙某返还原告马某房屋及其产权，原告马某将借款及借款利息和其他相关费用返还被告孙某。原告马某认为其与某县城乡建设局之间的行政案件已经无需再继续诉讼，故撤回了行政案件的，使得这一起关联案件得以彻底解决。因此行政民事争议关联案件中民事争议的调解对于行政争议的解决意义重大，应该在审判实践中进一步加大力度。
当事人在民事争议调解时对案件事实的认可，不得在行政争议中作为对其不利的证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十六条规定：在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。这一条说明当事人在不同条件下对事实的认可，应当适用不同的证据规则。当事人为了达成调解协议，可能会通过认可某些对自己不利的案件事实的方式，作出利益上的妥协和让步。这种妥协和让步达成的协议不一定和案件的事实是一致的，其内容和结论甚至有可能与法院的裁判差异很大。根据该条规定，当事人为调解而对事实的认可，是不能作为法院裁判行政赔偿诉讼的证据。由于在行政民事争议关联案件中，民事争议在调解中自然也涉及到案件事实的认可，那么这一认可的效力是否同样可以延伸到关联行政争议的事实认定呢？《行政证据》第六十六条对法律上不承认但实际上在运作的行政诉讼调解机制起着重要的示范作用。为了进一步促进行政民事争议关联案件中民事争议的调解解决，自然必须明确：当事人在民事争议调解时对案件事实的认可，不得在行政争议中作为对其不利的证据。
行政争议的调解对关联民事争议的影响
行政诉讼能否调解？随着行政法理论的发展，行政诉讼不适用调解这一原则受到越来越多的质疑和挑战。
撤诉―既是无奈的选择，又是司法实践对立法的挑战。我国法律至今没有明确规定行政诉讼可以采用调解的方式结案，但行政法理论和审判实践中一致认可调解的广泛存在，“表现方式大都以行政诉讼原告撤诉的方式结案”。这样的结案方式往往不会损害公共利益和当事人的利益，而且可以直接、彻底地平息纠纷。最高人民法院的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》这一司法解释实际上已经变通性地承认了行政调解的存在。
撤诉虽然在某种程度上可以视作调解的一种变通处理方法，但撤诉与调解毕竟是两种不同的诉讼结案方式，其内涵也不一致，因此并不能互相取代。促使当事人和解后撤诉与调解结案相比较，不足之处不言而喻。一方面行政相对人与行政主体的私下和解过程不受任何的诉讼监督与控制，双方达成的所谓“和解协议”存在违法的风险；另一方面，当事人达成的和解协议并不为法院所确认，因此对双方并没有拘束力。如果事后当事人一方不履行和解协议，则行政诉讼之前产生的行政争议又会重新出现，当事人和法院在诉讼阶段付出的大量诉讼成本都归于消灭。为不与法律原则抵触，审判机关不得不采取诸多所谓的“变通调解”去规避法律，面对这种现状，立法机关还不如索性拓宽行政案件的结案方式，认可行政诉讼调解，由审判机关主持调解或主动审查当事人达成的和解协议，这样从制度上对行政诉讼调解进行规范，将会充分发挥调解的独特功能。
设立行政争议调解制度的理论基础。众所周知，“行政机关拥有广泛的自由裁量权是现代行政法治的一大特征，这意味着调解原则在行政诉讼中有着广泛的适用空间。”③基于行政行为灵活性、专业性和创新性的需要，行政裁量行为广泛地存在于行政主体的各项执法活动中。行政程序中，行政主体不仅要在法律的框架下实施行为，还要根据行政事项的具体情况灵活地运用行政权，对相关事实的认定、相关法律的领悟进行合乎理性的具体分析。如果在行政诉讼中，行政主体对于行政争议的事项拥有自由裁量权，那么也就意味着行政主体对该争议事项的行政处理是道多项选择题，诉讼中作为被告的行政主体面对多种可能的调解方案有权作出最有利于纠纷解决的选择。行政法律关系双方即行政主体和行政相对方在地位是不平等的，一方是管理者，一方是被管理者。但在行政诉讼法律关系中，作为当事人的行政主体和行政相对人法律地位是完全平等的，甚至在举证责任等方面对行政主体要求更为苛刻。这无疑给调解提供了一个平等对话的平台。
从域外法来考察，调解制度在行政诉讼中的适用早有先例，德国、日本等国家和我国台湾地区的立法尽管对行政案件的调解进行了严格的限制，但毕竟在行政诉讼中对调解（和解）持肯定态度。可以说，外国行政诉讼立法中对行政诉讼可以进行调解的规定以及丰富的行政诉讼调解司法实践也为我国行政诉讼法确立调解制度提供了理论支撑和成功范例。
调解在行政诉讼中的适用。基于行政权的公权属性，行政案件与民事案件有质的不同，因此行政诉讼中的调解当然不能完全等同于民事诉讼中的调解。行政诉讼中的调解在适用范围上要受到一定的限制，是一种“有限调解”。在审判实践中必须对行政案件的调解可行性进行分析，甄别出特定的行政争议进行调解。结合我国的审判实践，行政裁决案件、不履行法定职责的案件、涉及行政自由裁量权的案件、行政合同案件等都不存在任何调解障碍，应当进行调解；即使是对于一些具体行政行为违反法定程序、主要证据不足、适用法律法规错误的案件以及行政处罚显失公正的案件，从法律上讲仍然存在一定的利益处分空间，当然也可以进行调解，而且还可以减少当事人双方对判决的对抗性。
如前所述，行政裁量权是行政诉讼进行调解的重要前提之一。以此为标准，不存在行政自由裁量权的下列行政案件当然不能适用调解：一是行政主体没有管辖权的案件。只有在当事人拥有处分权的情形下，才有可能对行政争议进行调解。倘若行政主体超越职权，在没有管辖权的情况下实施具体行政行为，具体行政行为将会因为主体违法而使行政争议丧失调解的前提和基础。二是涉及行政相对人身份关系的行政案件。例如“婚姻登记、户口登记、身份证”等都是与行政相对人身份关系密切相关的行政行为，只有“合法”与“违法”二种结果，合法意味着有效，违法意味着无效，因此不存在调解解决纠纷的空间。三是具体行政行为重大、明显违法的案件。如果具体行政行为还存在其他重大违法事由，构成无效行政行为时，将自始无效。
当然，虽然某些案件不宜通过调解来解决，但这并不意味着所有此类案件都不能调解。或许从案件的种类上，存在着某些种类案件总体上不适宜调解，但对于具体的个案而言，却不应受到任何限制，因为每一个个案都有着相异的案情。因而，我们或许无须煞费苦心地去定义或者找寻出哪些种类行政案件适合或者不适合调解（因为这种努力可能永远不会成功），而是应把这样的权力预留给睿智的法官，由他（她）根据个案的情况和社会因素去决定是否需要通过调解来解决纠纷。④
行政诉讼调解在行政民事争议关联案件中要受到一定的限制。在行政民事争议关联案件中，尽管行政争议可以进行调解，但是和关联案件中民事争议调解一般不受限制的情形不同，基于行政诉讼与民事诉讼的主体结构特点，其调解的空间要受到一定的限制。
在行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决等行政行为引发的行政民事争议关联案件中，不管采用何种审理方式，当事人的最终目的必然是民事争议的解决。一般来说，非行政争议主体一方不会认同对方与行政主体的调解处理结果，但如果行政主体在调解中改变了具体行政行为，满足了对方的诉求，那么民事争议中非行政争议主体一方自然对行政主体改变后的新的具体行政行为产生争议。如此一来，行政争议会循环往复。所以，行政民事争议关联案件中要对行政诉讼进行调解，仅有行政争议双方当事人的意愿是不行的。要对行政争议进行调解，必须吸收民事争议中非行政争议主体一方的参与，民事争议中非行政争议主体一方可以案外人的身份进入行政诉讼中，行政争议一旦三方协调解决，民事争议将迎刃而解。例如规划行政许可引发的关联案件中，甲认为乙公司开发的建筑将侵犯其采光权，民事诉讼中乙公司已规划许可抗辩，甲遂以规划局为被告提起行政诉讼。此行政诉讼为基础性诉讼，其结果将直接影响甲的民事权益。行政诉讼中，如果乙公司以案外人的身份参与进来，和规划局及甲共同达成协议，规划局将建筑高度降低，即改变部分许可内容。这时行政争议的调解将使得甲的采光权不受影响，自然甲的民事会被驳回或甲直接选择撤回民事诉讼。同理，如果甲和乙公司就侵犯采光权的民事诉讼达成补偿或赔偿协议，甲实际上相当于认可了规划行政许可行为，故行政争议已经伴随着民事争议的协调解决而同步化解。
在构建和谐社会的新形势下，诉讼调解是人民法院在全面落实科学发展观、促进和谐社会进程中解决民事纠纷的重要结案方式。法院在处理行政民事争议关联的诉讼中要认真贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的指导原则，不回避、不互相推诿，不管是在民事诉讼过程中，还是行政诉讼过程别是因民事争议引发的行政诉讼，加大调解工作力度，努力提高调解结案率，争取通过调解彻底化解矛盾。
（作者单位：江西理工大学文法学院）
【注释】
①王韶华：“民事行政争议关联案件审理程序新构想”，《诉讼法论丛》，2006年第00期。
②甘文：《行政诉讼证据司法解释之评论―理由、观点与问题》，北京：中国法制出版社，2003年，第155页。
③刘东亮：“论行政诉讼中的调解―兼与朱新力教授商榷”，《行政法学研究》2006年第2期，第83页。
行政调解的主体范文3
「内容摘要对于行政诉讼中是否适用调解的问题，大多数学者持否定态度，与此相呼应，我国现行行政诉讼法也明确规定“不适用调解”。对此，笔者不予苟同，本文从现代行政的需要、行政法的平衡精神及维护法治统一的角度出发论证了行政诉讼中引进调解制度的必要性，并在借鉴我国民事诉讼调解成功经验的基础上，阐述了关于在我国建立行政诉讼调解制度的构想。
「关键词行政诉讼调解制度必要性构想一、引言“诉讼调解”，又称司法调解，是指在诉讼过程中，法院应该依当事人的申请或者可以依职权，在自愿、合法的基础上，以调解方式解决当事人之间纠纷的一种诉讼制度。长期以来，我国极为重视和大力倡导法院调解，审判实务中大多数民事、经济纠纷案件是以调解方式解决的，这使调解成为我国民事诉讼中最富有特色的制度。在国内，素有“优良传统”之美誉，在国外，被誉为“东方经验”。但是，遗憾的是学者们却拒绝行政诉讼中引进调解制度。有的学者认为“不以调解的方式结案”是行政诉讼与民事诉讼的区别之一。[①]而有一些学者则将“不适用调解”作为行政诉讼的基本原则之一。[②]与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》，下同）第50条则明确规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。其理由是诉讼调解是建立在当事人对权利（力）的自由处分的基础上的，而行政权对行政主体而言，既是一种权力，也是一种义务（职责），即行政主体对行政权没有自由处分权，必须依法行使行政职权，所以，行政诉讼不适用调解制度。笔者认为，仅以此为由拒绝行政诉讼调解制度是没有说服力的，我们有必要重新审视行政诉讼调解制度。二、行政诉讼调解的必要性1、适应现代行政的需要行政诉讼调解制度的反对理由主要是认为，行政主体对行政职权没有自由处分权，因而不具备诉讼调解所必备的“自愿”与“合法”的基础。笔者不否认行政职权的双重性，行政机关必须依法行政，既不得滥用行政职权，也不得消极不履行职权。但是，行政职权在行使过程中表现为两种，即羁束行政行为与自由裁量行为。所谓“自由裁量”是指行政对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可以采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是招待任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。行政活动必须依进行，这是行政法治的核心内容，那么，行政机关为何要有自由裁量权力呢？我国著名学者王名扬先生总结出如下六方面的原因：第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；第二，现代社会性极其复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律的严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。[③]因此，在法律授权的范围内，行政机关拥有充分的自由处分权。其中最为典型的就是行政合同。行政合同，“是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。”“行政合同具有如下特征：（二）、合意性：……其一，行政相对一方对合同是否订立、合同内容有一定的选择权，这种选择权是合同自由原理的具体具现……其二，行政合同内容具有可妥协性”[④]当然，行政自由裁量权必须依法行使，就此而言，民事诉讼中当事人权利的自由处分与之并无本质的区别，只是自由处分权的程度深浅与范围大小有别而已，而不是处分权的有无问题。由此可见，行政机关自由裁量权的广泛存在是法治的必要补充，是现代行政发展的需要。2、平衡公共利益与个人利益利益多元化是现代社会的一个基本特征，各种利益之间或对立或统一，或融和或冲突。行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益就是其中最为重要的利益，就二者的相互关系而言，它们是对立统一的。一方面，权力本身意味着一种支配力量，必然导致行政主体与行政相对人之间地位的不平等，而权力的易腐败性和人为因素，难免侵害行政相对人的合法利益。另外，行政权力侧重维护整个社会的公共利益，而行政相对人侧重于维护其个人利益，这样就可能发生矛盾与冲突。另一方面，公共利益与个人利益的界限没有绝对明确的界限，公共利益以个人利益为基础，实质上是个人利益在一定社会标准下的有机组合，是具诸多个人利益妥协、平衡的结果。因此，行政主体必须运用行政权维护和保障相对人的个人利益；同时，行政相对人应该服从行政主体维护的合法公共利益。这是公共利益与个人利益一致的表现。鉴于此，应该和可以认为，公共利益和个人利益之间关系的内核心是：平衡。[⑤]而行政法作为重要的利益调节机制之一，其关注核心问题就是行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益之间的相互关系。考察行政法的发展历史，可以发现行政法经历了由古代“管理法”、近代“控权法”到现代“平衡法”趋势日益明显的过程。[⑥]行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态。它可以分解为以下几个方面的要求，即行政法上权利义务的总体平衡，行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个体利益之间的平衡以及效率与公正的平衡等。平衡是现代行政法基本精神，因此行政法在实现其监控政府权力，保障相对人权利，提高行政效率，促进社会公正等多重价值目标的过程中，必须统筹兼顾、平衡、协调各种可能相互冲突的因素，才能真正发挥其作用。[⑦]而行政诉讼作为最后的救济手段，与其它制度相比，更是实现公共利益与相对人利益平衡的调节器。但是，在我国现行的行政诉讼中，一般认为主要有两种结案方式，即判决与裁定。其中判决又分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决（仅针对显失公正的行政处罚）五种，而裁定则分不予受理、驳回、终结诉讼等几种。然而，仔细考察后，我们不难发现无论是判决或是裁定，都是一种非此即彼的结案方式，即使是部分撤销与变更判决，也并非当事人双方合意的结果。这样诉讼虽然已经结束，但是在许多情况下，当事人双方的矛盾并没有获得满意的解决，公共利益与个人利益仍然处于“失衡”状态，即行政诉讼并没有实现其目的。这种无法反映当事人双方“合意”的非此即彼的纠纷解决机制显然已不能适应现代行政法的要求。而如果在行政诉讼中引进调解机制就正好能够弥补这方面的不足。因为行政诉讼调解所体现的行政性、自愿性与合法性有利于平衡公共利益与个人利益，协调行政主体与行政相对人的关系。
3、维持法治的统一理论的否认，立法的拒绝，却没有消除行政诉讼中普遍存在的“变相调解”与和解问题。近年来引起人们普遍关注的行政案件高撤诉率就是这一状况的反映。《行政诉法》实行后，全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3%！[⑧]此状引起了学者们的关注，学者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是原告对被诉具体行政行为并非没有异议，原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。[⑨]大多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往自己还动员原告撤诉；这实际上就是一种“变相撤诉”。在实践还存在着，为换取原告的撤诉，而行政主体与原告进行庭外交易的“和解”情况，即被告改变具体行政行为，原告申请撤诉。[⑩]这种变相的调解与和解，显然有悖于“行政诉讼不适用调解”的原则，其实质就是规避法律，但是“几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准撤诉的裁定。”[j]这种状况，既损害了法律的权威，破坏了法治的统一，又侵害了了公共利益或个人利益。如果行政诉讼调解法制化，就可以减少这样的情况。三、关于行政诉讼调解制度的构思要建立行政诉讼调解制度，不仅要从理论上明确行政调解制度的必要性和重要性，更重要的是在立法上给予明确。我国现行《行政诉讼法》第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。如要在行政诉讼中引进调解制度，就需要对现行法律进行修改。但是从我国目前的实际情况来看，由于我们先前在理论上的欠缺，在立法方面的空白。而在我国民事诉讼中，司法调解历来受到理论和立法的重视，在司法上积累了不少可资借鉴的成功经验。因此，笔者认为，目前，我们不妨将《行政诉讼法》第50条修改为：人民法院审理行政案件，得依当事人申请进行调解；其它可适用民事诉讼法。但是，行政诉讼涉及到公权力的运用问题，关系公共利益和个人利益的平衡，而不同于民事主体之间的平等关系，因而行政诉讼之调解又与民事诉讼调解有所不同。
所以，笔者认为行政诉讼调解制度仍需就如下几个方面作出规定：1、调解的启动方式：依申请而开始根据我国民事诉讼法的规定，司法调解既可以因当事人的申请而开始，法院也可以依职权而进行。但是我国法院在司法实践中将“依职权进行调解”曲解为凡诉必进行调解，这种偏爱调解的思维具有不少负面影响，如案件久拖不决，规避法律与判决等。将行政诉讼限定在只依当事人的申请而启动更符合行政诉讼的特点，避免法院滥用调解职权而原告人施压，侵害原告人的合法权益。2、适用范围：自由裁量性的具体行政行为我国民事诉讼法规定，司法调解适用于一切民事权益发生争议的案件，以便充分发挥调解制度在民事审判中的作用。但是行政案件与民事案件之间最大的不同就在于行政案件涉及行政主体行使公权力的问题，而行政主体行使公权力又分两种，即羁束行政行为与自由裁量行政行为。对于前者，行政没有自由裁量的权力，因而其在行政诉讼过程中对行政权也没有自由处分权，这也是许多学者们反对行政诉讼实行调解的主要原因。但是行政主体对于法律赋予其自由裁权的领域却具有依法自由裁量的权力，这就为司法调解提供了自由合法处分权力的基础。由于目前我国只审查具体行政行为的合法性问题，因此，目前行政诉讼只适用于自由裁量的具体行政行为，而不是所有的行政行为。3、适用阶段：行政诉讼一审期间我国民事诉讼法规定，司法调解适用于当事人之后的任何阶段，既包括一审，又包括二审，是人民法院的诉讼活动之一。但是，笔者认为，在行政诉讼中，调解只适用于后的一审，不适用于二审。这有利于二审法院对一审诉讼与调解的监督，防止不正当甚至违法调解二审的发生。如原告当事人在二审中迫于某种压力而非自然的进行调解，这种损害原告当事人利益的调解将再很难获得救济，这将有违行政诉讼调解制度的宗旨。4、行政诉讼调解的原则民事诉讼法规定，应该根据自愿、合法的原则进行调解。笔者认为，行政还应该强调平等原则。平等原则，是指在行政诉讼调解过程中，当事人双方诉讼地位平等，适用法律平等和利益保护平等。由于行政主体掌着强大的行政权力而对行政相对人处于优势地位，而在行政诉讼调解过程中，这一优势应该得到矫正，保证原告相对人与被告行政主体在法庭上的平等对峙，通过被告特定义务履行和原告相应权利的行使，以及法庭对被固有优势的抵抗来调节原被告双方权利义务的平衡。自愿原则，是指行政诉讼调解必须基于当事人双方的自由意志，而不受外在不正当因素的影响。前面已指出，目前我国行政诉讼中，原告的撤诉比重较大，而据专家们分析，其中相当一部分并非完全出于原告自愿，而是来自被告或其他方面的压力所致。行政诉讼调解一方面可以减少非正常的撤诉，另一方面，应该防止被告人借调解之名侵害原告的合法权益。合法原则，是指行政诉讼调解必须依法进行，重点强调法院对当事人双方的调解活动及其方案的合法性进行监督。5、关于调解方案我国民事诉讼只规定调解达成协议，必须双方当事人自愿，不得强迫，而没有关于法院为当事人提出调解方案的明确规定。在这一点上，我国台湾地区民事诉讼法的相关规定值得我们借鉴，“当事人不能合意，但已其接近者……二不违反当事人的主要意思范围内，以职权提出解决事件之方案。”[k]在行政诉讼调解中，这一点尤为重要。因为，在行政诉讼中，如果双方当事人已有达成协议的意向，但是由于法律知识或其它知识的欠缺，原告往往不知如何恰当保护自己的合法权益，或由于受到来自外在的压力而不得不放弃自己的合法权益；另一方面，被告则可能为换取原告人的调解同意而牺牲合法的公共利益。在此情况下，人民法院根据职权主义原则，对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督，就成为调解能否成功的关键。另外，也可以提高诉讼调解的质量。注释：[①]方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第305页。[②]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，第265-266页；于安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1997年版，第85-86页。
[③]王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，第545-547页。[④]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第251-252页。[⑤]沈岿：《试论现代行政法的精义——平衡》，载《行政法学研究》，1994年第2期。[⑥]罗豪才等：《现代行政法的理论基础——平衡论》，载《中国法学》，1993年第1期。[⑦]罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年，第56页。[⑧]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[⑨]李海亮等：《关于非正常撤诉行政案件的法律思考》，载《行政法学研究》，1997年第4期。[⑩]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[j]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[k]中国法学会诉讼法研究会编：《诉讼法理论与实践》（1996年卷），中国政法大学出版社1997年版，第513页。
行政调解的主体范文4
关键词：行政诉讼；调解制度；行政诉讼调解；不可行
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0096-02
近年来，行政诉讼和解制度的大量应用，行政诉讼撤诉率的持续走高，引发了人们对我国现行的行政诉讼法制制度的思考，越来越多的专家和学者提出要在我国建立行政诉讼调解制度，认为这是我国行政诉讼法发展的趋势和必由之路。
调解，在我国是一种源远流长的解决纠纷的方式。千百年来，在我国传统的“以和为贵”、“和谐无讼”的思想观念作用下，调解这种方式在解决纠纷方面发挥了重要的作用并且在我国始终保持着蓬勃的生机，现在调解依然被广泛运用于各个领域。
目前调解一般包括：人民调解，行政调解和诉讼调解（即法院调解），本文所要重点讨论的是法院调解。“所谓法院调解是指在人民法院审判组织的主持下，双方当事人自愿平等协商，达成协议，经人民法院认可后，终结诉讼程序的诉讼活动。”[1]调解作为法院解决纠纷的一个有效方式，充分体现了人民司法的独特作用。在我国目前的司法实践当中，调解主要运用于民事诉讼，用来解决民事纠纷。刑事诉讼中的一些自诉案件等人民法院也可以适用调解。但在行政诉讼领域，我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从而确立了行政诉讼不适用调解的原则。现在在我国的法律制度中并没有行政诉讼调解这一制度，学界对其也没有形成统一的意见，所以其定义也不是很明确。笔者认为，行政诉讼调解是指行政诉讼过程中，在人民法院审判人员的主持下，行政机关与相对人自愿达成协议，以解决行政争议的诉讼活动和结案方式。
一、行政诉讼不应适用调解
1.行政争议的特殊性
争议，一般指的是双方之间对于某个事物的看法出现冲突，产生分歧。一般在民事诉讼中，平等主体之间对自己的权利义务会产生争议。但在行政诉讼中，引起行政诉讼的“行政争议”却不同于我们通常认为的一般意义上的争议。按照行政权的理论，行政源于法律，“无法律则无行政”这句行政领域的名言言简意赅的点出了行政权的本质。行政是执行法律的活动，所以从单纯的行政层面忽视其他外在因素的话，行政权的执行就是代表法律在活动，是在发挥法律的效用。所以行政权的行使其实是法律在运作，而不是行政机关自己的意志做出的决定。如果行政相对人对行政行为有争议，本质上是行政相对人对法律产生了异议，而行政机关从这个意义上来说只是法律与相对人之间的一个媒介，对于他们之间的争议不产生实质的影响。所以，这个争议的双方是法律与相对人，而不是具体的行政机关。既然在本质上讲不是行政机关与相对人的争议，当然也就不存在所谓的调解了。
2.与行政诉讼的目的不相符合
我国的《行政诉讼法》第1条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从这条的规定我们可以看出，行政法的目的一是要法院“定纷止争”处理行政案件；二是要保护相对人的合法权益；三是要监督行政权的行使。很多人片面地认为行政诉讼的目的就是化解纷争，而调解就可以很好地达到这个目的[2]。然而他们却忽略了行政诉讼的第三个作用即实现司法权对行政权的监督。而我认为这第三个作用才恰恰是行政法所追求的最终目的。监督行政机关的行政权力的行使，确保行政机关依法行政，防止行政机关权力的滥用，这才是行政诉讼法所要起到的作用，同时这也是维护相对人合法权益的保障。如果将调解引入行政诉讼，那么法院就会失去对行政行为合法性的判断权，从本质上削弱了司法权对行政权力的监督，使行政诉讼变成了诉讼双方当事人之间的一种私权活动。从而对于行政行为是否违法，行政机关是否滥用了行政权力也就无从判断了。
3.国家公权力依然是不可处分的
我国行政法规定行政诉讼不能调解的主要理论依据就是“公共权力不可处分”的原则。但有人认为这个原则并不是绝对的，在实际的行政活动中行政机关拥有广泛的自由裁量权，这些自由裁量权的行使在某种意义上表示了行政主体对公共权力的处分。但是笔者并不这样认为，不可否认在行政活动过程中行政主体拥有大量的自由裁量权，但是这种自由裁量权是从何而来？却是法律赋予行政主体的，它的行使依然是在执行法律。而且，这种自由裁量权并不意味着行政主体可以任意而为，它的行使必须是要在法律规定的范围之内才，而且还要受到“依法行政”原则的制约。这种在法律规定范围内的自由裁量与私权中的处分权我想是有本质上的区别的。所以并不能想当然的认为行政机关拥有自由裁量权就拥有处分公权力的权利。调解的本质就是双方当事人处分自己的权利，行政诉讼中行政主体却不能处分自己的权利。因此，“公权不可处分”的原则依然是行政诉讼不适用调解的重要支撑。
二、行政诉讼引入调解机制将会产生一系列问题
将调解引入行政诉讼毋庸置疑会在某些方面给行政诉讼到来一定好处，但同时也会产生一些无可避免的严重问题。
1.混淆了行政法与行政诉讼法的关系
“行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称”[3]。从这个定义中我们可以看出行政法的一个特点：对行政权力行使所产生的后果进行补救的法律规定包括在行政法当中，也就是说行政诉讼法包括在行政法当中。行政法与行政诉讼法的关系并不像民法与民事诉讼法及刑法与刑事诉讼法那样是实体法与程序法的关系，程序保障实体的实现。行政法与行政行政诉讼法的关系却是行政诉讼法包括在行政法当中，并没有单独的行政诉讼法，行政诉讼法是对行政权力实行的后果予以补救的法，它与行政法的关系更倾向于一种监督关系。所以在民事诉讼法和刑事诉讼法中可以有调解的存在，而在行政诉讼法中却不可以进行调解。一旦引进调解，必然会混淆行政法与行政诉讼法的关系。
2.调解的引入将会扩大行政机关的权力，极易导致腐败
在我国现今的社会中，行败、司法腐败的存在是不可否认的事实，行政干预司法，行政机关与司法机构相互勾结包庇的现象也时有发生，行政权对司法有影响是不争的事实。如果将调解引入行政诉讼，在发生行政争议之后首先用调解来解决的话，行政机关极有可能会利用自己手中的权力来逼迫相对人进行调解，或是利用自己对司法的影响通过法院来达到与行政相对人调解的目的。这在无形中扩大了行政机关的权力，同时也极易导致司法与行政之间的腐败。使处于弱势的行政相对人的权利更不容易得到保护，也给老百姓留下了“官官相护”的印象，丧失对行政机关和司法机关的信任。
3.允许调解将弱化法院对行政权力的监督
在行政法制监督的主体当中，司法机关扮演了很重要的角色。人民法院作为行政法制监督主体，其主要监督的方式是通过对具体行政行为的合法性进行审查，撤销违法的具体行政行为，变更显示公平的行政处罚行为，以实现其监督职能。而如果将调解引入行政诉讼，在行政争议发生之后，人民法院首先想到的是在行政主体与行政相对人进行调解。调解的结果有可能是相对人做出让步双方达成合意，使相对人的合法权益受到损害；也可能是行政机关改变具体行政行为，做出让步而结案。但不管调解的结果是怎么样，司法机关在这个过程中扮演的居中调解的角色，都会弱化司法机关的监督职能，致使违法的行政行为没有被确认和判决。
4.造成行政资源的浪费，增加诉讼成本
在主张建立行政诉讼调解的呼声当中，最常被人们作为理由提起的就是调解更符合现今社会诉讼效益的原则，“差一点的和解也胜过完美的诉讼”。调解有利于快速解决纠纷，降低办案的成本，也减少了当事人的诉累，是各方共赢的选择。但是人们在注重一方面的时候，往往会忽视对其他方面的思考。可以肯定的是在某些方面调解是可以节省成本，但是人们往往忽视了在调解当中很多时候是要行政机关变更原来的行政行为而重新做出新的行政行为的。在这个过程当中司法机关的力量一样动用了，当事人一样有诉累，并且行政机关针对同一事情做了两次行政行为，而且这两次行政行为的成本一定是不会低的。所以从这个层面上看，调解的成本不一定会低于诉讼，甚至有可能增加诉讼的成本。
5.调解实质上有司法权行使行政职权的嫌疑，破坏了我国体制的设置，影响了法院的独立地位
司法权与行政权的相分离，相互制约与平衡是现代社会的共识。司法与行政的混乱，相互僭越是人们不能接受的，而行政诉讼调解的引入，却很有可能引发这种情况的发生。在行政诉讼发生之后，司法机关对于争议进行调解不得不与行政机关就具体的行政行为而进行商议，在此过程中司法极有可能干预行政，发生司法权干预行政权的情况。这不仅破坏了我国司法行政各行其是的格局，而且影响到了法院在裁判当中的独立性，使人民丧失对法院的信任。
总而言之，现在我国建立行政诉讼调解制度还将面临一系列的困难与挑战，是否要马上改变我国的现有行政诉讼体制是我们必须慎而又慎的抉择。诚然，人们要求建立行政诉讼调解制度，对行政诉讼进行变革确实是我国的行政诉讼制度在运行过程中出现了一些问题和漏洞，引发了人们对现有制度的思考。但是我们想要解决我国行政诉讼中所面临的问题和困难，不是仅仅靠建立一个调解制度就能解决的。最根本的还是要我们努力贯彻依法治国的目标，做到各项工作有法可依，依法办事，通过建立健全现有的行政诉讼制度，提高现有的行政工作质量和司法机关的办事效率来解决。
参考文献：
[1]王振清.行政诉讼前沿实务问题研究[M].北京：中国方正出版社，2004：319.
行政调解的主体范文5
关键词：行政调解；存在基础；制度设计
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）03-0236-02
一个成熟、和谐的社会所应呈现的是社会主体依法行为、诚信交往的有序态势以及在受到侵害或发生纠纷时，能够依据冲突的类型和程度，合理选择多元化的方式和渠道来化解纠纷。而现实的情况是，公民、法人出现纠纷时，第一个想到的就是去法院打官司，诉讼几乎成了解决纠纷的唯一的渠道，法院成为矛盾纠纷的汇集点。以致法院案件井喷式的增长被形容为“诉讼爆炸”。解决纠纷仅仅依靠有限的司法资源是不够的。在建立和谐社会大背景下，“建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制”，已成为社会发展的必然要求。行政调解作为社会纠纷调解机制的一种，在中国源远流长，对行政调解进行深入的分析和研究，无论在理论上还是实践上都具有积极意义。
一、对行政调解与行政诉讼调解的界定
关于行政调解，学者们主要是从两个角度认识的：一些学者把行政调解认为是与人民调解、司法调解相对应的一种调解制度，一般是指在国家行政机关的主持下，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方式，促使双方当事人平等协商、互谅互让达成协议，解决纠纷的诉讼外活动[1~2]。它的最主要特征是主体上的特定性，即解决纠纷是在行政机关的主持下进行的。另一些学者则从不同的角度对行政调解进行不同的界定，即法院在审理行政案件时所适用的调解程序[3~4]。后一种对行政调解的界定，是把行政调解作为对《行政法》的突破来分析的。《行政法》第50条明文规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一规定表明，人民法院审理行政案件不得以调解作为审理程序和结案方式，而必须以判决或者裁定的形式结案。这种从对《行政法》的突破或者说是在实践中探索的角度来表达的行政调解，与前项所表达的行政调解大相径庭。因此，正确界定行政调解的概念，对于完善调解制度、工作机制、工作实践，显得尤为重要。
笔者倾向于把行政调解作为介于人民调解和司法调解之间的一种调解制度来把握，并在此基础上对行政调解制度进行发展和完善。基于相关法律的支撑，人民调解和司法调解在多元化的纠纷解决机制中各自有自己的定位。人民调解的调解主体主要是民间组织，司法调解则由法院负责。由此来看行政调解，以行政机关为主体，由行政机关主持解纷息讼更容易把握。相对来说，从法院审理行政案件可以适用调解方式的探讨角度来定义行政调解则略显牵强。《行政法》已经明确规定了人民法院审理行政案件不适用调解。即便是作为一种突破或者说是实践中的探索，人民法院在审理行政案件时可以适用调解程序，但这也是在法院的主导下进行的，行政机关只是作为诉讼一方当事人的身份参加诉讼，享有权利承担义务。所以，从这个角度来理解，把这种方式定义为行政诉讼调解或者行政案件调解更为合适。
二、完善行政调解制度的意义
调解作为一种解决纠纷的有效手段，在中国有着悠久的历史和旺盛的生命力。早在周代，官制中就已设有专门负责调解事务的官员，“调人之职，司万民之难而谐合之”。在此以后的各朝各代，无论是官吏还是普通老百姓都乐于用调解解决纠纷。究其根源是因为调解制度是根植于中国特定的“和为贵”文化基础。“和为贵”文化传统又是建立在中国的自给自足的小农自然经济、宗法家族制度、儒家思想意识形态所构成的复杂的社会基础之上的。所以，中国传统的社会基础孕育出中国传统的法律文化，这种传统的法律文化又是调解制度生存的沃土。而这种传统的解决纠纷的制度，在中国古代历史上对于促进人际关系的和谐、维护社会秩序的稳定起到了不可磨灭的作用。
“构建社会主义和谐社会”这一科学命题是在党的十六届四中全会上首次完整提出的，它是全面建设小康社会的重要内容。行政调解的发展和完善，必将对和谐社会的构建发挥着不可低估的作用：
1.行政调解扩宽了社会纠纷解决的渠道，弥补司法审判的不足。“任何秩序都是建立在矛盾被解决的基础上。秩序不会一劳永逸，一个良好的秩序不是指没有矛盾的秩序，而是一个有着良好的矛盾解决机制的秩序。和谐社会正是这样的状态。”[2] 通过诉讼的方式来解决纠纷是一个途径，但它只是解决纠纷的最后的选择，而不是最优的选择。“惯常的纠纷解决机制――司法审判注重的是行为和形式正义。这种严格依照法律的一刀两断式的裁断表面上似乎解决了矛盾而实际上许多时候矛盾没有解决甚至被激化了。”[1] 所以，“法院应该是社会纠纷的最后一道防线，而不是直面矛盾冲突的‘前沿’” [5]。而行政调解中，行政机关能够充分利用其自身的优势，依照法律法规，在当事人自愿的原则下，为纠纷的解决提供尽可能的条件。所以，行政调解立足于宽容、理解和信任，通过引导、沟通和协商，最终促使纠纷的解决。而这远比一纸可能对当事人来说毫无意义的胜诉判决书（因为许多情况下判决得不到执行）来得更亲切。
2.行政调解更能维护当事人之间的关系稳定，增进社会和谐。现实中诉讼往往是双方矛盾不可调和的体现，那么判决的执行更可能导致双方矛盾的尖锐化和关系的彻底破裂。“所谓通过诉讼达到的判决使纠纷得到解决，指的是以既判力为基础的强制性解决。这里所说得‘解决’并不一定意味着纠纷在社会和心理的意义上也得到了真正解决。由于败诉的当事人不满判决是一般现象，表面上像是解决了的纠纷又可能在其他的方面表现出来。”[6] 而行政调解是在双方当事人自愿的原则下进行的，没有原告和被告，只有申请人和被申请人。这样既体现了当事人的基本意志，又解决了纠纷，更重要的是了结了个人间的不良情感，恢复了人际关系的和谐。
3.行政调解有利于政府职能的转变，树立服务型政府理念。伴随着政府行使职权的方式不断地发生着变化，与过去传统的命令方式不同，越来越多地采取具有私法性质的手段来服务公众，管理社会。行政调解体现了服务型政府的理念，政府有责任为社会公众提供服务，帮助当事人在社会资源相对有限的情况下使用方便、快捷、低成本的方式解决纠纷。这也与中国目前建设法治政府与服务政府的目标相吻合。
三、中国当前行政调解制度的不足和完善
目前，中国行政调解的不足主要体现在以下几个方面：一是中国各种法律规范对行政调解的规定比较分散，缺乏整体性。二是调整范围过窄。行政调解范围大致局限民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，而且还不涵盖上述这几个方而的全部[7]。三是行政调解还缺乏基本的程序保障。
要有效发挥行政调解的作用，增强行政调解在法律规范上的统一性，有必要统一立法，明确行政调解的原则、范围、机构设置、运行程序及时限等，同时也应兼顾行政调解与其他纠纷解决机制的制度衔接，切实保护当事人的利益。
1.为了充分发挥行政调解的积极作用，行政机关在主持行政调解时应遵循以下原则。（1）自愿原则。当事人是否申请调解自愿；当事人是否达成协议自愿。防止行政机关在调解程序介入任何强权因素。（2）法、理、情相结合原则。这项原则首先要求行政调解不得违反法律、政策，必须是在遵循现行法律法规前提下进行调解工作，公平正义地化解纠纷；其次还要符合社会的伦理道德、优良习俗。（3）尊重当事人诉权原则。当事人不愿调解或不接受行政调解或达成协议后又反悔的，要求行政机关裁决或直接向法院的，行政机关要尊重当事人选择。
2.明确行政调解的范围。第一，凡是涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷，对之进行调解，不仅不影响公共利益和其他组织、个人的权益，而且还能维护安定团结，促进社会和经济的发展。第二，在行政管理或其他公益或私益活动过程中，为实现行政目标和达到某种目的而发生手段和方式或相关事项的争议等，均可纳入行政调解范围。第三，发生在具体行政隶属关系内部各单位成员之间的有关行政争议均可纳入行政调解范围[6]。
3.明确机构设置，规范运作程序。在行政调解的统一立法中，有必要明确行政调解的机构设置，配备专门的调解人员等。另外，立法中应对当事人申请、行政机关受理和运行，以及协商一致达成协议或者不能达成协议而转入其他程序等都要作出相应的明确规定。
4.明确行政调解的时限。行政调解作为一种解决纠纷的机制设定一定的时限是必要的，设立行政调解的目的之一就是能高效地解决纠纷，行政调解设定时限既有利于双方当事人合理地利用行政调解方式解决纠纷，也有利于对行政调解主体即行政机关的督促，避免调而不解等“和稀泥”的现象。
参考文献:
[1]许玉镇，李洪明.在调解中寻求平衡――试论当代中国的行政调解[J].行政与法，2003，(1).
[2]殷修林，王书成.和谐社会背景下行政调解制度探讨[J].中南民族大学学报，2006，(4).
[3]卢顺珍，陈惠良.论行政调解制度的确立[J].福建政法管理干部学院学报，2005，(1)
[4]寿光市人民法院.设立行政调解制度的构想与探索[J].山东审判，2005，(6).
[5]陈虹伟.和谐社会呼唤多元的纠纷解决机制[N].法制日报，2007-04-11(3).
行政调解的主体范文6
(一)行政调解缺乏程序保障
英国着名行政法学家韦德指出:“程序不是次要的事情,随着政府权力持续、不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才能变得让人忍受。”(1)因此,一切权力的行使必须具备法定程序,行政调解作为行政机关或法律授权组织的职权表现之一,其行使调解职权时必须有一定的程序保障,只有存在程序公正的前提,实体正义才能得以充分、有效实现。目前,我国现行法律、法规及规章中有关行政调解的规范基本上未涉及调解程序,比如,当事人如何申请调解、行政机关怎样受理调解申请、调解时限是多少等等,均未作相应规定。如此,对行政主体来说,调解缺乏程序规制,容易滋生行政权力的滥用,服务型政府的理念难以塑造。对于当事人而言,调解程序缺失意味着其对纠纷处理过程缺乏可期待性,极易导致当事人对行政调解的公正性产生怀疑,从影响调解协议的自动履行率,既不利于纠纷的彻底解决,又浪费稀缺的行政资源。
(二)行政调解生效时间不明
行政调解生效与否关系着行政主体的调解职能是否履行完毕,关乎着当事人的矛盾纠纷能否得以解决。2009年7月24日,最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第八条规定:“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议……经双方当事人签字或者盖章后,具有民事合同性质。”该规范性文件虽然规定行政调解协议经双方当事人签字或者盖章后,具有民事合同性质,对双方当事人具有法律约束力,但此处的“双方当事人签字或盖章”是在调解笔录上签名或盖章,还是在行政主体制作调解书送达后签名或盖章并不明确,而实际操作中,不同的地方或不同的行政主体有不同的做法,即有的要求行政调解达成协议后必须制作调解书送达当事人后才能生效,有的只要求当事人在调解笔录上签字或盖章,并经调解人员签字审核后即生效,而有的则根据不同的情况分上述两种处理。行政调解生效时间的不明,既不利于纠纷的快速解决,亦增加了法院对行政调解司法确认的工作量。
(三)行政调解救济机制缺失
法彦有云:“有权利必有救济”,否则纸面上的权利将成为一张“空头支票”,无从兑现。目前对于当事人以行政调解协议违法自愿、平等、合法、公平等以何种形式请求司法救济,《若干意见》第二十条规定了向有管辖权的人民法院申请确认其效力、请求变更、撤销行政调解协议等形式。对行政调解的司法确认《若干意见》第二十一条至第二十五条有比较明确、具体的规定,但对于当事人请求变更、撤销行政调解协议作何处理?包括《若干意见》在内的其他司法规范性文件、司法解释、行政法规、法律均没有作相应的规定,法院在司法实践中处理类似问题遇到法律障碍,不利于当事人的权利得到及时、有效的救济。
针对行政调解法律适用存在的上述问题,笔者认为应当从以下几个方面予以解决:
1、强化行政调解的程序保障
“调解虽然灵活,但也要有一定程序,如果没有程序的适当规制,缺乏最低限度要求的正当程序的保障,当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态,就不可能有公正与合法的调解结果。”(2)相对于实体活动而言,程序是辅的,但决不能低估行政调解程序的意义,因为“如果其(行政实体活动——笔者注)没有有效程序的保障,最好的实体权利也没有什么意义。”对于如何强化行政调解的程序保障,笔者认为可以借鉴2008年7月11日由公安部通过的《道路交通事故处理程序规定》第八章的规定,即明确规定当事人申请行政调解的期间、调解的基本原则、调解时限、当事人在调解过程中的具体权利与义务、调解协议涵括的内容及调解不成时的处理方式等等。
2、明确行政调解的生效时间
《民事诉讼法》第八十九条、第九十条及《人民调解法》第二十八条、第二十九条、第三十条均规定调解协议生效时间以制作调解书送达当事人签收为原则,以当事人在调解笔录上签名或盖章为例外,对此笔者认为,对于行政调解的生效时间可以参照前述规定,明确各行政主体在自己职权范围内哪些纠纷的调解不需要制作调解书送达当事人,而只需双方在调解笔录上签名或盖章即生效,即对于能够及时履行、当事人要求无需制作调解书及其他不需要制作调解书的情形,只需双方当事人、主持调解人员、记录人员在调解笔录上签名或盖章后即具有法律效力,除此之外的均应当制作调解书送达当事人签收才具有法律效力。
3、指明行政调解的救济机制
前述提及,对行政调解的司法确认已经有较为明确、具体的规定,但对如何处理当事人请求变更或撤销行政调解仍存在法律障碍。对于这个问题笔者认为应当充分运用法学理论或借鉴其他法院的经验进行解决。根据法学的基本原理,当法官审理案件,查明事实后,找不到任何法律规则,现行法律对案件没有规定时,就需要进行法律漏洞的补充。法律漏洞补充的方法中有一种“参照适用法”,所谓的“参照适用”又称“类似案件相同处理”,是指法官受理的案件在法律上未有规定,在不得拒绝裁判的情况下,采用类似案件的法律规则裁判案件。行政调解与人民调解具有诸多相似之处,据此可以参照人民调解的有关规定对行政调解进行处理。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)第六条规定:“下列调解协议,当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立调解协议时显失公平的。”“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议,受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。”此外,司法实践中有一些地方法院就是参照《若干规定》来处理行政调解协议的变更或撤销的,如,2011年2月16日,广东省高级人民法院《关于非诉讼调解协议司法确认的指导意见》第十九条第二款规定“当事人向人民法院起诉请求变更、撤销非诉讼调解协议,按照《若干规定》的有关规定处理。”
参考文献
