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扶贫资金的审计案例范文1
一是高度重视。始终把脱贫攻坚工作作为政治工作和底线工作来抓，定期召开碰头会议，研究解决扶贫工作中存在的困难和问题。二是强化责任。成立了由局长任组长，班子成员任副组长，相关股室、乡镇财政所长为成员的统筹整合财政涉农资金领导小组，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。三是周密部署。局党组定期或不定期召开会议调度财政扶贫工作，财政评审每两月出台一次小型公益工程项目预算最高限价表，对村级扶贫工程造价实行动态管理，对20万元以下的项目由村级自行组织实施，对40万以下的项目实行“四自两会三公开”模式，确保扶贫资金用得下、用得快、用得准、用得好。特别是2017年8月以来，对统筹整合财政涉农资金进度，做到一月一调度，一周一通报，督促项目单位加快资金拨付进度。四是强化制度建设。为确保统筹整合工作顺利开展，我县出台了炎陵县财政专项扶贫资金管理办法（炎政办发[2016]8号）、《炎陵县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施方案》（炎政办发[2016]24号）、关于推广小型农村公共基础设施“四自两会三公开”建管模式的指导意见（炎政办发[2017]44号）等一系列文件。
二、资金的整合和监管情况
2016年-2018年整合财政涉农资金共计59118.3383万元，其中2016年8511.12万元，2017年32446.3334万元，2018年18160.8849万元。
2019年计划整合财政涉农资金15810.65万元。
在资金监管方面，县财政部门严格按照上级决策部署，抓细制度建设、抓好资金筹措、抓准资金投向、抓严资金管理、抓实监督管理、抓紧问题整改，各项工作有序推进。
（一）抓细制度建设
——出台了《炎陵县人民政府关于创新财政涉农资金统筹整合使用机制实施精准扶贫的意见》（炎政发[2016]18号）文件，成立县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组，负责年度统筹方案的确定、项目实施、督办检查、验收考评等工作。财政部门负责资金的落实和监管，制定统筹资金管理办法，确保财政资金有序统筹、有章可循。
——制定了财政涉农资金统筹整合使用方案。根据《湖南省人民政府办公厅关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》（湘政办法发[2016]53号）精神，结合我县实际每年制定了《炎陵县财政涉农资金统筹整合使用方案》，制定了工作目标和基本原则，明确了资金整合的范围及整合程序。整合的范围包括中央、省、市、县财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金。中央层面主要包括：财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金等20项；省级层面主要包括：扶贫专项资金、重大水利工程建设专项资金、现代农业发展专项资金（用于"一化四体系"建设的资金除外）等19项。
——制定了资金管理办法。先后下发了《炎陵县财政专项扶贫资金管理办法》（炎政办发〔2016〕8号）、《炎陵县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》（炎政办发〔2016〕75号）和《炎陵县精准扶贫产业项目资金管理办法》（炎扶发〔2016〕2号），就扶贫资金的分配、使用、审批、拨付、管理和监督等事项作出明确规定。同时，简化资金审批和报账流程，确保扶贫资金用得下、用得快。财政评审每2个月制定一次小型公益工程项目预算最高限价表，对村级扶贫工程造价实行动态管理，对20万元以下的项目由村级自行组织实施，对40万以下的项目实行“四自两会三公开”模式。
（二）抓好资金筹措。严格按照统筹整合财政涉农资金整合范围，应整尽整。
（三）抓准资金投向。严格按照《湖南省财政专项扶贫资金管理办法》（湘财农〔2017〕21号），围绕培育和壮大贫困地区特色产业、改善小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力等方面，确定财政专项扶贫资金支出范围，2017年明确统筹整合的资金紧紧围绕“两不愁、三保障”， “七个一批”和“六大工程”安排使用，落实定资金、定项目、定责任、定时间的“四定”原则。整合资金主要用于基础设施、产业发展、公共服务、转移就业、农户补助等方面，不得用于行政事业单位基本支出、交通工具及通讯设备各项支出、各种奖金、津贴和福利补助等与脱贫攻坚无关的支出。2018年以后，整合资金主要用于农村基础设施、农业产业发展两个方面。
（四）抓严资金管理。一是实行专人、专户、专账核算。二是建立了项目资金台账。各乡镇、县直相关单位依据下达的扶贫资金使用计划，按照项目文号、项目地点、项目名称、项目内容、资金规模、支出金额等要素，建立了项目资金使用台账。三是全面推行公开公示制度。县级方面，炎陵县涉农整合年初方案、调整方案和全年下达的整合资金计划均在炎陵县人民政府公众信息网站长期公示。村级方面，村级实行扶贫项目行政村公示制度，切实提高脱贫攻坚工作透明度。在贫困村村部设立脱贫攻坚公示专栏，明确专栏的扶贫政策、扶贫资金项目、贫困对象管理等公示公告内容，同时公布项目监督单位及监督电话，并留影像资料备查。四是加大培训力度。开展财政支农政策培训，让全县相关财务人员、扶贫帮扶工作队员和村干部知晓熟悉财政扶贫政策。
（五）抓实监督检查。一是严格纪律监督。扶贫、财政、审计每年对统筹整合资金使用进行监督检查。二是严肃追责问责。对全县统筹整合财政涉农资金使用进展情况实行一周一排名、一周一通报。县人民政府对乡镇和县直有关单位当月各个项目进度排名倒数第一及整体进度排名倒数第一的单位负责人进行约谈。三是扎实开展股所共建。局班子成员和相关股室每月下乡镇财政所，对乡镇扶贫资金支出的合理性、合规性进行核查，指导乡镇扶贫资金使用管理，掌握乡镇财政扶贫资金使用动态，及时解决所遇到的问题。
（六）抓紧问题整改。一是严格按上级要求抓整改。三年以来，国家、省、市级多次对我县扶贫资金管理、分配、使用情况进行了专项监督检查，检查中发现各类问题，县财政局根据反馈意见，列出问题清单，下发整改督办通知单，要求相关单位按时整改到位。二是审计抓整改。县扶贫开发工作领导小组成立专门的审计组，对所有涉及扶贫资金管理、分配、使用的县直单位、乡镇、部分村进行全面审计，审计中发现的问题及时向县扶贫开发工作领导小组汇报，并反馈给相关单位，相关单位按时进行了整改。三是全面自查抓整改。县财政局组织局纪检、监督股、乡财服务中心对所有贫困村扶贫资金、财政涉农统筹整合资金管理、使用进行全面自查，对检查中发现的问题即查即改，目前已全部整改到位。同时，对群众举报问题进行专门调查，一个一个核实，及时回复举报人，并将核查结果及时报告省财政厅。
三、统筹整合在脱贫攻坚中的作用，及取得的成效。
炎陵县始终以脱贫攻坚作为头等大事、首要责任、第一民生、苦战硬仗，举全县之力朝着脱贫摘帽目标扎实推进。2014年，全县建档立卡初始贫困人口8164户26761人，贫困发生率16.57%，贫困村66个（建制村合并后调整为54个）；2014-2017年，全县累计脱贫6633户22881人，贫困村全部退出，贫困发生率降至0.6%。2017年12月，通过市初审；2018年2月，通过省核查，在全省5个同类县中，贫困发生率最低（0.6%）、群众认可度最高（98.49%）；6月，通过国务院专项评估检查，错退、漏评均为“零反馈”；8月3日，经省政府批准宣布脱贫摘帽。主要围绕“五个字”做文章：
（一）驱“贫”——让产业收入多起来。牢牢把握发展绿色产业、增加群众收入这个脱贫的关键，千方百计让贫困户的“钱袋子”鼓起来、“腰杆子”硬起来。文化旅游方面。打好炎帝牌、红色牌、生态牌，基本形成“一心一环三大版块”旅游格局，炎帝陵创5A进入冲刺阶段，标语博物馆成功创4A、云上大院成功创3A，神农谷旅游服务中心建成投入使用，带动39个全国乡村旅游扶贫重点村、48家休闲山庄、412家农家乐加速发展，帮助5600名群众就业创业，其中贫困人口2112人，人均增收1.8万元。绿色农业方面。“一带八基地”成为群众脱贫致富“主阵地”，带动6096户18846名贫困人口，户均年增收6800元。特别是炎陵黄桃连年产销两旺，获评国家地理标志证明商标、“湖南十大农业（区域公用）品牌”，炎陵县获评“中国优质黄桃之乡”。生态工业方面。“一区两园”扩大到11平方公里，炎陵工业集中区进入全省园区综合排名20强。把握贫困县IPO“绿色通道”机遇，成功引进欧科亿、国声声学、全康智能家电等3家投资10亿元以上的预备上市企业，入园企业发展到149家，其中规模以上企业66家，安置就业1.4万余人，带动2692名贫困人口人均年增收2.5万元。
（二）治“穷”——让内生动力活起来。注重发挥群众主体作用，让他们的心更热、腰更直、手更勤。“扶志”。切实加强思想教育和正向激励，引导和帮助贫困户从精神上立起来、强起来、硬起来。“扶智”。突出抓教育扶贫，开展“千名教师扶贫大走访”活动，通过教师进村入户比对确认建档立卡贫困学生信息，做到精准资助“一个不漏”、控辍保学“一个不失”、条件改善“一所不差”，全县义务教育入学率100%，建档立卡贫困学生无1人因贫辍学。“扶技”。大力开展就业援助，免费培训农村贫困劳动力和“两后生”， 帮助缺技术的贫困劳动力掌握致富技能，实现“培训一人、转移一人、就业一人、脱贫一户”的目标。开发生态护林员、生态管护员、乡村保洁员等公益性岗位728个，引导和帮助群众实现就业增收。全县农村贫困劳动力累计转移就业6658人，占59.5%。
（三）解“困”——让基本保障强起来。坚守底线，突出重点，政策始终向贫困户聚焦、向贫困人口叠加。保障“房子”。扎实推进“三大工程”，实现“居者有其屋”。坚持定户、定点、定标、定期、定责、定业的“六定”举措，分2年完成易地扶贫搬迁1234户4013人，确保“搬得出、稳得住、有事做、能致富”；按照“一提三分一统”的思路，完成农村危房改造8327户，其中贫困对象农村安居工程2543户；兼顾贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户，完成6122户农村土坯房集中整治，拆除5366栋闲置、废弃、空心破败的农村土坯房。保障“身子”。大力开展健康扶贫，形成了贫困人口基本医疗、大病保险、医疗救助、综合保险、特殊医疗、便民服务“六重保障”。贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，实行“先诊疗、后付费”及“一站式”结算服务。贫困患者县内住院费用报销比例达90%以上，5452人纳入国家健康管理系统实行分类管理和救治，有效降低了因病致贫、因病返贫的几率。保障“底子”。针对丧失劳动能力的贫困群众，实行农村低保制度兜底脱贫，做到“应保尽保、应兜尽兜”。全县农村低保对象1349户2940人，其中兜底对象294户516人，兜牢了困难群众基本生活最低保障网。实施生态扶贫，投入补偿资金6568万元，让贫困群众既守住身边的“绿水青山”，又从“金山银山”中分享红利。
（四）提“质”——让村容村貌美起来。实施“六大工程”，贫困村、非贫困村基础设施和公共服务水平全面提升。交通更通畅了。投资14.59亿元，完成国省干线公路提质改造161.51公里，建设农村公路808.22公里，危桥、渡改桥25座，客运站场224个。饮水更安全了。完成水利设施投资3.67亿元，100%解决农村安全饮水问题，其中91.7%的行政村通自来水。网络更发达了。光纤宽带和手机4G信号全覆盖，农户100%通生活用电，农网改造全面达标，51个村级光伏电站建成并网发电。环境更优美了。实施农村环境综合整治整县推进，农村卫生厕所普及率达84.38%，形成了“户分类、村收集、乡镇转运及处理”的垃圾处理模式。文化更丰富了。全县人均文体设施面积2.07㎡，送戏、送电影、送图书、送文体器材等文化惠民活动广泛开展，乡镇综合文化站全覆盖，村级综合文化服务中心建设成效显著。乡村旅游更兴旺了。纳入全省“神奇湘东”文化生态旅游精品线路，39个贫困村纳入全国旅游扶贫重点村，发展星级乡村旅游点42个。
（五）担“责”——让结对帮扶实起来。全面压实“五个责任”，严格遵守“五项制度”，坚决兑现“五个不论”，结对帮扶做到“身入”“心入”“深入”。“身入”，就是贫困村、非贫困村帮扶工作队全覆盖，贫困户帮扶干部全覆盖，累计开展“大走访”21.46万人次。“心入”，3641名帮扶干部深入千家万户，开展“三同五好”2.59万人次，成为最感人、最亮丽的一道“风景线”。“深入”，根据“贫困户所需、帮扶干部所能”，实打实为群众解决问题，帮助贫困户实现各类“微心愿”2.16万个。“大走访”经验获省委《工作情况交流》刊文推介。
四、涉农整合资金中农林产业发展项目资金成效典型案例
炎陵县发展黄桃产业推进精准扶贫
炎陵黄桃生长于炎陵县海拔300-1200米的深山之中，得益于充足的阳光、凉爽的气温、昼夜温差明显的独特气候以及松软肥沃的土壤条件，“炎陵黄桃”具有果形周正、颜色橙黄、甜度适中、酥脆可口，香气浓郁等特点，受到市场的青睐。该产业已经成为炎陵县带领广大老百姓脱贫致富的主导农业产业，炎陵黄桃线上线下热销，并带动炎陵乡村旅游、休闲农业发展，对促进农民脱贫增收和县域经济发展起到了重要的作用，有2784户8152名贫困人口因黄桃种植直接受益，年人平增收约8500元左右。获“湖南十大农业品牌”、“国家地理标志证明商标”、“中国优质黄桃之乡”等荣誉和称号。它集精致农业、观光农业、高效农业、互联网+农业等多个现代农业元素，是炎陵农业发展史上一个成功的范例，“炎陵黄桃”也成为了炎陵县一张响亮的名片。
扶贫资金的审计案例范文2
关键词：反贫困 金融政策
通过制定金融政策来促进政府反贫困的任务主要是指在一定的金融政策的指导下，使信贷资金流向贫困人口，通过外界的力量增加贫困人口的可以利用的资本存量，使贫困人口的收入增加。
我国目前扶贫的金融政策分析
我国目前扶贫的金融政策主要是瞄准地区的贫困人口，为他们提供信贷资金。这种提供主要有两种方式，一是政府直接利用扶贫贴息贷款政策，为贫困人口提供低于市场利率的信贷资金；二是小额信贷扶贫政策，利用民间资本，农户自治管理，在小范围内以市场原则提供信贷资金。我国对扶贫资金的投放采取瞄准地区的政策，主要是因为这样可以有效地降低交易成本。而贫困地区主要分布在乡村地区，而城市虽然有贫困人口，但不够集中，政府针对这部分人口的信贷投入成本较高（政府为了识别出真正的贫困人口要面临巨大的信息收集成本）。所以目前我国的信贷投入主要是在乡村地区。下面以博弈论框架为基础对我国目前在乡村地区实施的两项金融政策进行分析。
扶贫贴息贷款
为贫困地区具有正常劳动能力的穷人提供扶贫贴息贷款，帮助他们发展生产，增加收入，是1986年以来中国政府所采取的一系列扶贫政策的一个重要组成部分。12年来扶贫贴息贷款的规模不断扩大，已累计投入578.5亿元。1994年以前扶贫贴息贷款，瞄准的主要是贫困地区的生产性企业。这说明扶贫贴息贷款首先是瞄准区域的，这样可以防止影响其他非贫困地区的金融市场，而地方政府拿到有限的扶贫资金不是首先从公平的角度，贷给贫困农户（我国的扶贫主要是指对农村的扶贫），而是首选生产性企业。这是由于技术和制度的因素，投资农业的生产率较低。但是这些企业并没有太好的效益，扶贫资金的还款率很低，有许多人从管理、技术和市场的角度认为贫困地区的企业没有高的生产效率。还有个制度上的原因，就是当资金利用效率低的时候，政府没有采取惩罚行动，而是继续投入，希望能够改变现状，但这给了这些企业一个坏的信号，即政府不会不管企业的死活，即使政府发出了惩罚的威胁，也不一定会实行，因为这是政府的企业，尤其是在贫困地区，企业倒闭会引起更多的社会问题，这时企业亏损倒成了获得政府资金的筹码。这可能是大多数改革前国有企业的弊病。《国家八七扶贫攻坚计划》出台以后，要求扶贫贴息贷款主要应该瞄准贫困户，重点支持农村中的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业中效益好、有还贷能力的项目。然而在扶贫贴息贷款的使用上，地方政府有较大的发言权，地方政府出于自己的利益最大化，可能会采取寻租的策略。所以在实施过程中出现了两个突出的问题：扶贫贴息贷款投向严重偏离扶贫目标；扶贫贴息贷款逾期未收回比例大。据国家审计署对1994～1996年中央扶贫贴息贷款的审计结果表明，593个国定贫困县扶贫贷款用于种养业的平均比例为37%，有些地方只有10%左右。用于种养业的贷款大部分被非贫困人口“截获”。抽查山西省大宁县100户种养业贷款户，结果20户是村干部，80户是国家工职人员及其家属。据对部分贫困县的统计1994年至1996年到期应收回贷款15.2亿元，实际收回贷款3.9亿元，资金到期回收率仅为26％。当资金的使用者消极使用时，政府没有积极性进行惩罚，因为进行惩罚的话，就没有寻租的机会了，只要资金的使用者预期到政府一般会选择不惩罚的话，消极使用资金就是一个最优选择了。
小额信贷扶贫
小额信贷扶贫是目前国际上比较流行的扶贫到户的制度安排，我国从1997年以来，开始在各地进行小额信贷扶贫试验，有一定积极的效果。从目前的情况看，基本是借鉴孟加拉乡村银行（GB模式）的经验，并在这个基础上结合各地区的实际情况进行了某些方面的调整。比较成功的试点有著名经济学家茅于轼在山西省吕梁山区的一个小村庄(山西省临县湍水镇龙水头村)所进行的信贷扶贫试验，中国社科院农村发展研究所在河南省易县和商洛地区丹风县等地区搞的试点。这些试点能够取得成功主要是在于：采取了农户自治的性质，自我管理，互相担保。在这种形式下，农户直接管理可以首先解决信息问题，可以有效地识别出贫困人口，还可以避免在资金贷出去以后农户的道德风险，这是因为农户互相担保，风险均摊，每个人都有监督别人用款的动机，并且农户的信誉对于获得贷款的可持续性很重要，没有信誉的农户很难找到担保人的，也就借不到贷款。这种小额信贷可以在比较小的范围内，还在于我国的广大农村地区还是个乡土社会，在这样的社群里，信誉的规制作用较强。并且这种信誉只是对乡土社会中其他平等的主体，在对于同政府的交易中，农户的机会主义动机更加强烈，因为农户预期政府不会采取惩罚的行为。这些试点的资金大多来自于民间和国外的捐款，所以没有政府的干预，也就不存在政府与贫困农户的博弈。这些信贷资金的利率一般也比较高，接近或高于市场利率，可以覆盖管理费用，甚至还有一部分利润，管理者可以从中获得一定的收益，并能够保证资金的保值和增值，这样资金的连续性便得到了保证。但在另外一些试点，小额信贷的效果并不突出，主要由下列原因造成的：较多地利用了现有的政府组织资源；主要集中于信贷服务，中国借鉴的GB模式其实是典型的多目标小额信贷，但在具体操作上比较重视信贷服务；贷款仍然存在利率补贴。国外的小额信贷主要是非政府组织资助和实施的，政府只起非常有限的作用，而在这些地区小额信贷试验的资金来源主要是扶贫贴息贷款或者地方财政提供的财政扶贫周转金，组织系统自然不同程度地依赖于政府组织，或者是直接依托于政府的某个部门，或者直接聘请部分政府官员作为工作人员。由于政府的参与较多，又有一定的利率补贴，前面所说到的寻租问题仍然存在，非贫困农户对这些资金的截留，使得小额信贷资金的扶贫效果在这些地区并不明显。虽然这些地区的小额信贷在贷款收回率上可能较高，但这是因为在操作过程中，比较重视贷款的抵押，同时由于在局部地区的乡土社会里个人的信誉也起到一定的作用。总的来说，对于小额信贷在范围较小的地区(比如一个自然村或一个乡)能够起到较好的效果，但是是否能够推广到较大的地区，是需要进一步考虑的。将小额信贷推广首先遇到的是资金来源的问题，依靠民间的和国外捐赠的资金总是有限的，依靠贫困地区的自我积累又是非常缓慢的，如果较多地利用政府的资金，政府自然又会参与进来，结果影响了小额信贷的自治性质。况且如果地区扩大以后，超出了乡土社会中信誉所能影响的范围，这又会影响贷款的回收。
有关建议
政府有责任制定适当的金融政策来解决贫困人口对资金的需求问题。贫困人口得不到用于生产性投资的资金主要有两个原因，一是因为地方政府在使用国家的信贷资金可能会寻租，使资金流向非贫困人口；二是正规的金融市场通常把穷人排斥在外。想获得资金的穷人也可以分为两类：一类是资金的使用效率比较低，难以承担正常的市场利率，因此需要政府的补贴；另一类是资金的使用效率比较高，可以承担正常的市场利率，但由于没有渠道从正常的金融市场上获得资金，只有通过政府或者高利贷解决。对于第一类人政府只有直接干预，给予他们一定的利率补贴；而对于第二类人，政府可通过制定相应的政策，利用市场解决。所以我国目前的金融政策选择仍然是政府有选择地对某些贫困人口进行贴息贷款，发动民间资本满足第二类贫困人口对资金的使用。但是为了克服这些政策在执行中所发生的问题，我们必须做到以下两点：
立法规范政府的信贷资金投放行为
政府为了穷人可以获得发展生产的资金，不得不介入金融市场，但是如何介入才能真正让应该获得资金的穷人获得急需的资金呢？首先通过调整宏观金融市场是不可行的。由于我国的贫困人口分布较为集中，采用“区域瞄准型"的资金投入方法，可以节约识别穷人的交易成本。但是这种资金投入方法需要借助地方政府的积极参与，地方政府除了反贫困以外还有自己独立的利益，它有可能偏离中央政府的目标。为了保证地方政府不采取寻租的方式，中央政府应该规范自己的行为，比如以贷款回收率的高低，作为发放下一期贷款的依据，并且坚定的执行这一方案，这样可以给地方政府一个肯定的预期，如果不把资金用在扶贫上，将会获得较少的贷款，甚至会失去寻租的机会（得不到中央政府的贷款）。地方政府贷款给贫困家庭的行为也需要规范，应该让获得资金的贫困家庭相信，不积极使用资金，要受到惩罚。这种惩罚，当然只是剥夺其用于发展的资金，而不是保证其温饱的资金。规范政府的行为最重要的手段是通过立法，而现在我国目前仍然不存在一套针对贫困地区使用信贷资金的法律规章制度。对贫困地区的信贷援助多是出于政治和道德上的考虑，这无形中给予了地方政府一个“预算的软约束”，这通常会导致资金的利用效率较低。而贫困地区的贫困人口也经常把这种信贷资金的投入与国家的救济混在一起，消极使用这些资金，所以如果可以通过法律的形式，给地方政府和贫困家庭一个稳定的预期，并改变他们的收益矩阵，使他们认为采取不寻租和积极使用资金的策略才是最优的。
发展民间金融
政府直接参与金融市场容易产生许多问题，比如寻租和资金利用效率低下。但如果利用民间金融市场既可以解决资金的来源问题，还可以解决一部分信息不对称问题，贫困人口可以低成本地从金融市场获得资金，并在市场的压力下，积极地使用资金。前面讲到的小额信贷其实就是一种利用民间金融的例子。发展民间金融必须减少政府的干预，政府不需要投入资金，也不需要进行利率补贴，也不需要利用自己的组织资源进行管理，而只需制定一定的法规，进行监管，防止风险的积累和非法集资。利用民间金融进行融资的贫困人口属于能够承担得起市场利率的那种类型，因此不需要政府进行利率补贴。在民间金融市场上的交易，信誉可以起到较好的规制作用，可以减少道德风险的发生。民间金融机构可以较低成本的获得穷人的信息，可以有效地避免逆向选择的发生。总的来说政府应该大力发展民间的金融机构，对于原有的地方小型金融机构，比如：农村信用社，城市商业银行等，可通过适当改制将其民营化；大胆利用民间资本来进行扶贫融资，鼓励相互担保和互助合作，对于政府参与较多的小额信贷项目，在适当时机政府要选择退出。对于现在已经取得成功的小额信贷试点，政府并不要急于推广，如果这是一种高效的制度创新模式，它可以在民间自发演进，政府应该做的是培育合适的生存环境，比如给予一定的合法地位，让它们参与同国有金融机构的竞争；建立一些公共机构为一些贫困户贷款提供抵押担保；将民间的金融机构纳入正规的金融监管体系，并考虑提供再保险机制。
参考文献：
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扶贫资金的审计案例范文3
关键词：团体贷款；连带责任；利率水平
文章编号：1003－4625(2007)04－0040－03
中图分类号：F832.35 文献标识码：A
一、引言
2006年的诺贝尔和平奖被授予孟加拉国的经济学教授尤努斯及其创立的孟加拉国的乡村银行，以奖励他和乡村银行通过团体贷款在扶贫方面所作出的巨大贡献。
非正规金融在发展中国家的经济发展中的重要作用已经被众多的经济学家所肯定，例如，Zhu(2001)运用中国的省际数据的研究表明，非正规金融能够促进经济增长；Tressel(2003)认为，可持续的经济增长需要一个能大规模动员储蓄的正规金融体系的发展，但是在经济发展的初级阶段，当企业家的可抵押资产匮乏时，非正规金融对经济发展的作用是不能低估的。Dasgupta(2004a)讨论了非正规金融存在条件下的资本积累机制，他的研究结论表明：由于非正规金融具有获得企业信息的信息优势，所以能够为被正规金融拒之门外的企业提供信贷，由此减少了市场失灵的发生概率。同时，由于被正规金融拒之门外的具有好项目的企业能够从非正规金融那里获得信贷支持，非正规金融因而能够降低正规金融信贷配给的成本。所以，非正规金融有利于促进资本积累。Dasgupta(2004b)也同时探讨了非正规金融存在前提下的信贷配给和内生经济增长的问题并运用印度的调查数据进行了数值模拟，结果发现，在信贷配给机制下，当不存在非正规金融市场时，经济增长率为3.8％，在存在非正规金融时，经济增长率为4.5％；而在自我显示机制下，经济增长率为6.6％。由此可见，非正规金融的存在能够降低市场失灵和信贷配给成本，并有利于经济增长。目前我国中小企业和农户生产的融资难问题十分突出。团体贷款在孟加拉国取得成功，在模仿团体贷款机制前必须分析它的各个环节以及我们的经济和社会背景，本文将从政策制定等方面展开讨论。
二、团体贷款运行的几个关键环节
(一)团体贷款成员之间必须承担连带责任
团体贷款的一个非常关键的特征是银行不需要抵押和担保，但是，贷款成员之间必须相互承担连带责任，这一点对于团体贷款的成功具有非常关键的影响。现有理论研究表明，这种连带责任可以激发贷款者利用他们所拥有的私人信息，从而解决银行所面临的信息不对称难题。团体成员之间互相了解，知道其他人是否是一个守信用的人，或者其他成员的投资项目到底是什么，其风险程度如何。由于害怕承担连带责任，信用好的成员就不会愿意与信用差的成员结合成团体，拥有好的投资项目的成员就不会愿意与投资项目不好的成员结合成团体，这样，所有的贷款者就会“物以类聚”。所以，银行只要甄别出一个成员的信用程度及其投资项目的好坏，就能判别出其他成员的情况，而这一点，在一般的正规金融市场上是不能实现的。
研究者发现，有些地方能够很好地坚持连带责任，有些地方却没有。而一般而言，不能够坚持连带责任机制的团体贷款大多没有获得什么成功，这就表明了连带责任机制对于团体贷款成功的重要性。
(二)自下而上地自发产生而不是政府自上而下地推动
团体贷款的产生是一种自下而上的机制，并非由某个金融机构或政府机构主动设计和推广出来的。这一点对于一个制度或机制的生命力而言，是非常关键的，因为这表明它是内生于经济发展过程之中的，而不是外生的由政府创造的。内生的制度创新的生命力就在于它能够很好地满足当地信贷供求者的需要，能够满足信贷需求者和供给者的参与约束和激励相容约束，而且能够适应当地的社会经济环境。反之，外在的强加推广的政策，未必能够满足参与者的激励相容约束，从而会导致其最终失败的命运。
对于这一点，在世界各国的农村扶贫中都有大量的事实和案例告诉我们，政府自上而下的推动措施由于忽视了参与者的激励相容约束而往往导致项目的失败。例如，在农村扶贫中，众多的扶贫贷款往往是由政府推动的，这会使贷款者感觉到这种贷款是由政府发放的，这样的贷款对其使用资金的约束是软的，甚至没有产生任何约束。所以，最终的结果是，银行无法收回贷款，且贷款在农户那里的配置效率很低。
(三)乡村银行实行高利率政策
团体贷款的另一个关键特征往往容易被政策制定者所忽视，那就是它实行的是高利率政策。在不同的团体贷款实践中，很多地方的团体贷款利率要比市场利率高出很多，例如玻利维亚的一个项目的贷款利率高达47.5～50.5％，而市场均衡利率只有20％左右，并且项目还实现了赢利(章元，2005)。这一点对于现有的经济学理论而言显然是一个“谜”，因为“信贷配给”理论认为，高贷款利率会导致两种效应：第一，只有高风险者才愿意接受高利率贷款，这是因为他们相信自己还款的概率较低，所以，当贷款利率升高时，贷款者的“平均”风险就会上升；第二，贷款利率越高，使贷款者的行为就越趋向于冒险，从而有可能降低银行的利润(Stiglitz and Weiss，1981)；按照这一逻辑，普遍实施高利率政策的团体贷款的还款率应该很低而不会很高，但是为什么现实中却仍然普遍得到了高还款率的结果呢?对于这个“谜”，章元(2005)的研究给出了一个理论解释：在将现有研究所通行的二人模型进行扩展后，并且考虑了贷款者投资结束后产出的分布不平衡之后，团体贷款下的高利率反而可能会产生一种甄别机制：即拥有低风险投资项目的团体将拥有高风险投资项目的团体“挤出”信贷市场，而这一挤出效应的产生，就在于后者对前者给予了“交叉补贴”。这一点在一般的正规金融市场上反而是不能够实现的。
(四)动态的循环借贷
团体贷款是一个设计得非常精巧的机制，其中，对于贷款和还款的过程也有一个非常鲜明的特点，就是贷款者获得贷款往往是多阶段的，而且还款也是多阶段的。在这种动态的借款和还款的过程中，如果有一笔贷款没有按时归还，那么后续的贷款需求就不能实现。同时如果一个团体中只要有一个成员的贷款没有偿还，那么其他所有成员即使偿还了贷款，他们也无法获得后续的贷款。所以，贷款者为了在下一阶段继续得到贷款，贷款者必须在这一阶段中与银行保持合作而不是对抗，这就是对他们的动态激励。例如，Besley(1995)认为，在团体贷款中，通过运用动态激励可以提高还
款率，因为典型的团体贷款一般是以小额发放开始，然后才慢慢增加额度，这种重复交易――一旦有拖欠还款，就立即丧失未来获得再贷款的可能――可以克服信息失灵并提高效率。Bolton和Scharfstein(1990)认为，对未来再贷款的终止完全可以成为一个动态博弈中的可信威胁，而正是这一威胁，团体成员才会选择不偏离团体规则。Zeller(1998)的一个实证研究发现，未来再贷款的可能性的丧失可以诱导成员之间建立一种模糊的担保契约，这种担保有利于还款率的提高。另外，Ghosh and Ray(1997)还认识到，在这种动态博弈中，渐进式的贷款程序可以在开始时就用小额贷款来测试出成员的信用，这一点允许借款者在长期中与客户建立起关系并在贷款规模还没有扩大以前就将队员的类型甄别出来。Morduch(1999)也认为这一动态激励可以解释为什么许多类似机构把重点放在女性身上。因为女性一般说来不具有较强的流动性，所以携款外逃的可能性很低，而且女性一般也不会具备更多的贷款选择，从而动态博弈中的女性所具有的动态激励就更高，这一点无疑可以提高还款率；与传统贷款所不同的是，团体贷款一般在开始时就要逐步还款，即定期还款计划。Morduch(1999)还认为这一机制具有如下优点：辨别出那些不守纪律的贷款者、给银行提供早期的警告、在出现紧急情况时给成员施加横向压力。Rutherford(1998)还认为它可以使银行能够在贷款者还没有把资金全部挥霍或者转移走之前就把银行的本金留住。
团体贷款是一个精密的机制设计，它的各个环节对于其成功都具有重要作用。本文前面所讨论的几个环节是它获得成功的关键点，下面本文就针对这几个关键点进行政策分析，希望能够从政策的制定和执行上有助于成功地模仿团体贷款以促进中国的非正规金融的发展，从而有利于中国的新农村建设和经济的发展。
三、政策分析
基于上述对团体贷款的若干关键环节的分析，本文认为在模仿团体贷款的过程中，有如下几个方面需要重点考虑，因为它们对于能否成功地运用团体贷款具有关键意义。
(一)团体贷款成员之间的连带责任机制必须坚持实施
从激励经济学的角度可以看出，连带责任在团体贷款中能够激发出很多有利于银行解决“四大难题”的力量。例如，由于团体成员会担忧为其他成员承担连带责任，所以，就会利用自己对其他成员的了解，将不守信用的成员排除出贷款的团体，从而有利于解决银行与贷款者之间的信息不对称所导致的逆向选择问题。在贷款的使用过程中，对于那些不按照贷款时的要求使用资金的团体成员，其他成员就会对他们实施横向监督，从而可以克服在信息不对称的情况下的道德风险问题。在归还银行贷款时，团体成员之间是相互了解各自的投资结果和产出情况的，所以，对于团体成员是否有能力偿还贷款，是不需要银行进行审计的。因为连带责任机制会促使团体成员之间互相进行审计，有能力的成员并不会赖账。在契约的执行上，特别是在贷款的偿还中，团体贷款作为一种非正规金融也具有一种明显的执行优势。对于非正规金融的执行能力优势，Straub(2005)建立了一个信贷配给的道德风险模型，研究了非正规金融和正规金融的执行机制问题。他认为，对于非正规金融而言，其执行能力体现在投资项目失败时，非正规金融中介施加给贷款者以惩罚。例如，当投资项目失败时，非正规金融中介能够通过声誉机制让贷款者的声誉受到严重损失、通过法律之外的手段让贷款者受到惩罚等等。同时，非正规金融中介能够从施加的惩罚中获得相应的收益，通过将这一收益引入模型，他认为：非正规金融市场中更好地促进偿债的执行机制对于双方均是有利的。Ghosh and Ray(1999)则研究了非正规金融和正规金融市场中的信息问题和执行机制问题的内生决定机制。他们的模型证明：当市场上的借款人中存在最低比例的“自然违约者”时，放贷者对于新的借款申请人只给予数量有限的资金(同时可能伴随着高息)，而随着借贷关系的持续，信贷限制(包括借款数量和利息)将会放松。这种非正规金融市场上的执行机制被称为“微观配给”。同样，在一定条件下，一部分借款人可能被排除在非正规金融市场之外，被称为“宏观配给”，两种不同的执行机制决定了信贷市场的均衡。在团体贷款中，通过连带责任机制，还可以产生其他类似的执行优势，例如某个成员投资失败后，替其承担了连带责任的成员可以接受他的非货币补偿，比如农作物、牲畜等，而这在正规金融是不可能实现的。
然而，现有研究发现，在没有坚持连带责任机制的团体贷款项目中，大多最终都没有取得很好的表现，这一点提示我们，在模仿这一信贷机制时，需要坚持连带责任机制的执行。
(二)政府在推动团体贷款时的角色定位
从经营管理模式上看，目前利用国内资金进行的小额信贷模式的试点可以分为政府主导推动模式、政府推动和部门参与模式、政府推动和社团指导经营模式、政府推动和扶贫社经营模式这样几种模式，它们之间存在着较大的差异。政府介入推动模式的一个重要特点，就是可以迅速地大面积推广，形成局面和造成声势，对扶贫工作产生极大的影响。但是，罗绒战堆(2002)的研究认为，如果过分依靠政府行政力的推动，产生责任不清、分权不明、只求放款、缺乏经营、不计成本等问题，从而给项目运作留下了隐患。例如，很多研究和调查都发现，被迫提供担保的乡干部由于害怕承担责任而根本没有动力提供担保，从而根本没有积极性发放这种贷款。另外，从利用信贷进行扶贫贷款的研究中，也可以发现大量由于政府过度参与而导致扶贫资金配置效率低下以及项目失败的教训，所以，我们在模仿团体贷款时，一定要将政府在这个机制中的作用定位清楚，并且还要考虑好政府的激励相容约束，这样才能保证模仿团体贷款的成功。
(三)高利率政策需要灵活考虑
前文的综述表明团体贷款的成功有一个非常关键的地方，就是它的利率要高于、甚至远远高于市场利率，这一点也非常关键。团体贷款的高利率政策是有其根本的原因的，从团体贷款的执行机制和执行环境中我们可以看出，团体贷款的运行成本比较高，甚至要远远高于正规金融的贷款。所以，为了实现赢利或盈亏平衡，银行必须提高利率以实现可持续发展。
团体贷款的高利率政策并不完全是一个坏事情，因为它能够有效地克服信贷资金发放中的“寻租”行为，使真正需要贷款的穷人能够得到资金。现有关于贴息贷款的调查研究表明，提供给农村地区的贴息贷款往往由于资金成本低于市场成本，所以，这些资金往往为有势力的企业或富人获得，那些需要信贷资金的穷人往往根本无法获得，在中国政府发放扶贫资金的过程中，这种寻租行为发生的概率很大。如果团体贷款的利率高于市场利率，反而可以有效地克服寻租行为，使那些真正需要贷款的穷人能够获得信贷资金。另外，根据前文提供的研究文献，如果高利率政策在团体贷款之下能够将有风险的贷款者挤出去，那么将更加有利于团体贷款瞄准那些需要支持的拥有低风险投资项目的农户。当然，对于贷款的高成本，我们还必须考虑一个现实，就是需要贷款的农户和家庭往往更没有能力承受高的投资成本和借贷成本。为了解决这一问题，可以考虑将这种信贷政策与财政政策结合起来实施。
(四)团体贷款的移植需要综合考虑中国的社会经济环境
