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银行监管原则范文1
内容摘要:银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。本文基于原则导向监管与规制导向监管的区别,分析了原则导向监管的核心、实施的基本条件及对我国银行业监管的启示,并探讨了我国实施原则导向监管的路径。
关键词:原则导向监管 核心 基本条件 路径
银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。布雷顿森林体系解体后,风险不断积聚并在全球市场传递。为更好地防范金融风险,各国银行监管当局越来越注重监管法规的精细化、标准化和严格化,以约束和引导市场参与者的行为。然而,随着金融创新、信息技术和金融全球化的迅猛发展,金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。就新资本协议、国际财务报告准则以及英国金融监管局(以下简称FSA)的实践来看,推动原则导向监管已成为国际金融监管模式发展的一种趋势。
原则导向监管与规制导向监管的区别
(一)原则导向监管
原则导向监管是一种结果监管,更注重引导,强调效果而不是手段。监管者事前为银行制定出良好的原则,鼓励银行采用合适的方法来遵守原则,监管者对结果进行检查,并根据结果决定是否采用相应的强制措施。因此,原则导向监管可以减少被监管机构受到的具体监管措施的约束。在这种监管模式下,只要风险可以控制和消费者得以正确引导,监管者将不再对其进行具体的指导和干预,可以使金融机构更灵活地选择履行职责的有效方式,帮助其更好地识别、控制各种风险,这既满足了监管当局的监管要求,又能更好地实现金融机构自身的经营目标,提高被监管机构金融创新的主动性和积极性,有效推动金融创新。同时,原则导向监管可以降低被监管机构遵从监管规则的直接成本和间接成本。然而,在原则导向监管模式下,无论是监管当局还是被监管机构,都将面临更大的不确定性。也正因为如此,直到2006年10月FSA才明确提出转向原则导向监管。
需要指出的是,原则导向监管并不是完全废除规则,而是更多的原则导向,是在规则和原则之间寻求一个平衡点,而且无论是规则导向还是原则导向监管,其核心都是以风险为本, 即都是将着眼点放在风险上,注重银行内部的风险控制和管理,督促银行建立风险管理的长效机制。
(二)规制导向监管
规制导向监管是一种过程控制监管,要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品制定详细的规则,并检查被监管机构的合规情况。该方法具有约束过度自由量裁权,增强监管稳定性的优点。但规则的制定者不能完全预计到规则所对应的业务领域的未来发展情况,也不能准确、清晰、完备地囊括规则制定者的目的,而且规则是否明晰或具有确定性取决于其被银行业金融机构理解的程度,监管者和被监管者是否达成共识。此外,规则对被监管者的影响并不完全依靠规则本身,被监管者对监管的态度、对合规的激励机制以及强制执行规则的方法等都很关键。随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提升以及信息技术在金融领域的广泛应用,金融产品日新月异并且越来越复杂,各家金融机构产品的差异也越来越大,规制导向监管的缺陷越来越明显,静态的规则跟不上动态的发展,阻碍了金融创新,影响了金融效率,成为影响银行业发展的主要因素之一。对监管者而言,过于繁杂、细致的规制导向监管导致其规则制定和合规成本很高,令监管者疲于监管。
原则导向监管的核心
(一)原则导向监管更强调监管导向或效果
采用原则导向监管的金融监管当局更加注重最终的监管目标,而不是监管方法或手段,也就是说注重引导,而不是实现方式。从这一意义上而言,监管当局实际上允许被监管对象去判断和决策,它应该如何达到监管当局的要求,如何把监管的要求和机构经营能够有效地结合起来。举例而言,在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时,涉及银行账户的利率风险管理问题,FSA就此明确提出,FSA只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引,具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自行选择。
(二)原则导向监管更强调被监管机构高级管理层的责任
原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这是这种监管与法规导向监管的最大不同之处。英国过去在金融监管当中曾经也完全是法规导向监管,一个典型的标志就是其制定的监管法规有将近9000多页。原则导向监管会促使被监管机构的高级管理层承担更大的责任,同时,也将赋予其更多的创新空间,即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。例如,在新资本协议的实施过程中,FSA特别看重一家银行的高级管理层对于新的资本协议以及该银行准备采用的内部评级模型的理解,把这个列为FSA是否批准其相关模型申请的第一位的要素。
(三)原则导向监管更强调监管者与被监管者之间的联系和沟通
随着英国金融机构在风险管理方面的不断进步以及英国金融市场的不断完善,尤其是监管当局与被监管机构之间的充分沟通和交流,监管当局的监管理念在20世纪90年代开始逐步变化。20世纪90年代后期和2000年以来,监管当局从市场上引起和充实了很多的实际银行业从业人员(market practitioners),这对于促进监管当局改变与市场和被监管机构的关系,加深对于市场创新和风险监管的理解,帮助监管当局和被监管机构之间建立一种相互的积极信任关系发挥了重要作用。这种信任,特别是监管当局对于市场实际从业人员和机构在不断创新过程中对于自身风险的管理和控制能力以及机构的内控文化的一种信任,是原则导向监管的重要基础。FSA相信,英国的金融机构一般有比监管机构更高级的管理人员,更专业的风险管理人才和符合监管当局最低要求的内部风险控制机制。FSA还特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。
(四)原则导向监管对监管者提出了更高的要求
采用原则导向监管的金融监管当局要更好地进行监管,实际需要非常出色的判断能力以及与被监管机构之间充分和坦诚的沟通。要做到这一点,对于监管人员而言,需要承担更多的个人责任,也就是责任被个人化了。采用原则导向监管,监管人员在和被监管对象沟通以后,必须对于机构的风险状况作出自己的主观判断,因此必须承担相应的责任。这种判断往往是没有所谓的具体法规可以参考的。这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。
(五)原则导向监管更强调激励相容的监管理念
金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应参照被监管机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。这种理念是巴塞尔新资本协议所提倡的,也正是原则导向监管所要求的。
实施原则导向监管的基本条件
监管机构不可能对每种风险或损失制定详尽的监管要求,这决定了监管机构必然要实施原则导向监管。目前,很多国家也开始向原则导向监管转变,但实施原则导向监管需要具备以下基本条件:
监管人员应具备较高的专业水平。采用原则导向监管的金融监管当局的监管人员必须能对被监管机构的风险状况作出判断,而这种判断往往是没有具体法规可以参考的,这就对监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求,原则导向监管下的监管人员要有更高的专业水平和良好的专业判断能力,对于金融市场和金融机构的运行状况要足够的熟悉和了解。
被监管对象应有完善的内控制度。在原则导向监管原则下,银行而不是监管者对风险的识别、测量负责,银行必须对各类风险都有一套具体的管理程序,涵盖风险的识别计量检测和控制。因此,被监管对象要有完善的内控和高素质的风险管理人才。
监管当局与被监管对象应有良好的沟通和充分的信任。监管当局对于市场从业人员和机构在不断创新过程中管理和控制风险的能力以及机构内控文化的信任,是原则导向监管的重要基础。
实施国家必须有一个健全的经营环境和监管环境。原则导向监管要求实施国家拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,而一个健全的金融机构经营环境和监管环境应该是一个社会绝大多数经济体以诚信为价值取向,法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等。
原则导向监管对我国银行业监管的启示
就新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSA的实践来看,推动原则导向监管将是一种趋势,很多国家也开始向原则导向监管转变。但实施原则导向监管至少需要具备以下基本条件:监管当局和被监管对象良好的沟通和充分的信任;被监管对象完善的内控和高素质的风险管理人才;金融市场的相对发达和充分的信息披露;监管人员对于金融市场和金融机构运行状况的熟悉和了解,以及监管人员个人较高的专业水准和良好的专业判断能力。
就我国银行业金融机构和银行业监管现状来看,尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件。一是大部份商业银行尚未建立科学的公司治理结构,内部控制制度仍不健全且执行力不强,全面风险管理能力有待提高,专业风险管理人才仍匮乏;二是银行业竞争有序化还需要一段时期,信息披露仍不充分,市场约束力不强;三是风险为本的监管体系尚未完全确立,监管信息系统有待完善,监管人员的素质有待提高;四是尽管银监会也实行主监管员制度,但主监管员的自由裁量权仍很小,难以适应原则导向监管的需要;五是银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约其可持续发展的主要因素。
尽管如此,银监会仍有必要对这一重要的监管改革和动向作进一步的研究和关注。随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的不可逆转,现在看来合理和审慎的监管规则,明天也许就会成为金融创新的障碍。及早研究和采取措施,吸收原则导向监管的做法,可以为我国未来的混业监管在监管理念、技术、人员和手段的转变方面做好准备。
在高级管理人员任职资格监管方面,不能过分强调高级管理人员的学历,而应该重视其职业操守、从业履历、管理经验和实际的风险管理能力,要重视其管理文化的取向。
再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责。目前的监管流程存在一定的缺陷,主要表现在各级机构、内部各级部门、各级监管人员职责不明,权利不清,缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果。
树立监管权威。在以往的监管工作如案件治理、合规建设和现场检查中,监管机构有时向被监管机构传达了要求和提示就意味着监管行为的结束,导致被监管机构落实不力,不以为然,敷衍应付。今后应要求监管部门进一步提高监管要求和提示的专业性和可操作性,同时被监管机构也必须根据要求制定详尽的整改时间表,列明哪些问题可以在短期内整改,哪些问题确因客观原因在短期内难以整改的,必须让监管当局看到被监管机构高层纠正问题的决心以及创造条件逐步整改的具体措施。
提高监管人员的专业素质和判断能力。一方面,可以直接面向被监管机构招聘高级监管人员,改善与被监管机构的关系,加深对商业银行风险管理的认识;另一方面,改善现有监管人员的培训模式,侧重案例授课,通过对具体案例的剖析提高判断能力。特别需要指出的是,由于监管人员对于新资本协议以及新的国际财务报告准则的认识还存在着很大的差距,因此,加强这两个方面知识的学习,充分理解其理念的精髓,是帮助监管人员应对监管变化与挑战,逐步向原则导向监管转变的必由之路。
我国实施原则导向监管的路径
虽然我国尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件,但随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的加快,应及早研究原则导向监管的做法,积极探索我国实施原则导向监管的路径。
(一)提高银行业金融机构的风险管理能力
一是完善公司治理结构,建立自身的运作自律体系。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础,也是有效监管的前提。目前我国银行业金融机构普遍缺乏良好公司治理的基础,缺乏对管理者的有效监督,这种缺陷将直接导致内部风险管理和外部监管的失效。因此,不论是目前的监管需要,还是为转向原则导向监管的准备,切实完善我国银行业金融机构的公司治理都是当务之急。二是强化内控建设,构建和谐健康的银行风险文化。FSA特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。当前各银行金融机构需将推进合规文化建设作为合规性监管的重点,督促商业银行从高层做起,认真落实《商业银行合规风险管理指引》,并以此促进监管者与被监管者之间建立和保持良性互动关系,为原则导向监管奠定基础。三是进一步完善风险管理体系建设,提高风险管理水平,着重加强风险预警工作,促进风险监测管理从单一向全面、从静态到动态、从事后向事前转变。
(二)提高监管有效性并适时转向原则导向监管
一是进一步完善以风险为本的监管体系,为过渡到原则导向监管夯实基础。二是再造监管流程,逐步明确各级监管机构、部门和人员的职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权。三是强调监管者和被监管者之间的互动,各项监管规则的制定要参照金融机构的经营目标,注重是否违背投资者和银行管理层利润最大化,注重激励相容,调动金融机构自我管理风险的积极性。四是放松限制与强化监管并举,在强化监管的同时,逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制。五是实行差别监管,逐步过渡。我国银行业金融机构众多,业务总量庞大,银监会应根据不同的情况实行差别监管,根据风险为本的监管导向,进一步健全银行风险评价和预警机制,按照风险大小进行高风险、中度风险和低风险的分类排序,灵活作出监管安排,对那些发展稳健、风险管理水平高的银行,可以先试行原则导向监管。
(三)提高监管和被监管人员的专业能力
一是大力培养银行经理人市场。原则导向监管是基于金融机构比监管机构更了解自己的业务,也因此更了解通过什么样的程序,采取什么样的方案可以最有效地满足既定的监管目标这一理念,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这就对银行的高级管理人员提出了更高的要求,一方面要通过各种手段强化银行董事会、股东和高级管理层的责任;另一方面要改进高级监管人员任职资格监管,重视其职业操守和风险管理能力,并创造条件,引导公平竞争的银行职业经理人市场的形成。二是提高监管队伍素质。我国目前基层监管人员素质参差不齐,大部分人员没有监管经验和银行从业经验,有的甚至不能适应目前的监管工作。银监会可以借鉴FSA做法,在加强对现有人员培训的同时,从银行业金融机构引进一些专业人员充实监管队伍,提高监管队伍素质,改善与被监管机构之间的关系。
(四)完善信息披露制度且推进监管透明度建设
目前我国政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道,特别是后两个渠道很不畅通,而信息是决定监管效率的关键,特别是在原则导向监管模式中,监管者主要依赖从银行自身的风险管理系统中输出信息来对银行的经营状况作出判断,若无透明的信息,基于原则的监管则是混乱而失败的。为此,应尽快完善信息披露制度。第一,国家要尽快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各银行金融机构要建立与相关信息披露要求相适应的内部控制运作流程,以现有的信息披露为基础,借鉴国际经验,逐步落实核心原则,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有关规定向监管者披露有关风险管理信息。第三,培育更专业更有公信力的评级机构,对金融机构进行客观公正的评价。
(五)促进金融市场发展且改善银行业金融机构经营环境
目前,我国银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,虽然金融市场规模不断扩大,市场参与主体日趋广泛,但与国外成熟的金融市场相比,仍存在诸多亟待完善的地方,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约银行业金融机构可持续发展的主要因素,也严重影响了监管的有效性。为此,首先要进一步建立、完善金融法规,出台相应的监管法规,既保证监管当局的权威性和独立性,同时又规范监管行为,保证监管的有效性;其次,要进一步促进金融市场建设,为银行的业务发展、金融创新提供更大的平台;最后,要进一步优化金融生态环境,营造诚实守信的信用环境,加强诚信体系建设,重视外部评级的作用,增强市场监督力度。
参考文献:
1.Kaufrnan, G. and K. E. Scott,(2000),Does Bank Regulation Retard or Contribute to Systemic Risk, Working Paper
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3.Keeley, M. C.,(1990),Deposit Insurance, Risk, and Market Power in Banking, American Economic Review 80
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银行监管原则范文2
关键词：新常态；外汇管理；规则监管；原则监管
中图分类号：F832.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05
一、引言
随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。
一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-based regulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（principles-based regulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。
二、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求
事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。
（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化
随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险
详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。
（四）原则监管有利于业务创新
外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。
三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题
原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。
（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平
英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。
（二）实施原则监管不能放松监管要求
有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（light touch）或“软的监管”（soft touch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。
（三）实施原则监管是一个渐进过程
原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（More Principles-Based Regulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。
（四）原则监管应以结果为导向
实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”、“了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前，“展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。
四、相关政策建议
（一）加强商业银行内控建设
由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的 “展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。
（二）可以考虑实行分类监管
我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。
（三）严厉处罚违规的金融机构
对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。
（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才
原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。
参考文献：
[1] Anita I. Anand， Rules v. Principles as Approaches to Financial Market Regulation， Harvard International Law Journal， Vol. 49，2008.
[2]周琰.主动适应新常态 奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.
银行监管原则范文3
市场准入监管的基本要求
《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。
《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。
除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。
由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。
我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的内容。我国法律和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民经济发展的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格科学的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。
中国银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。
但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联企业投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。
当前比较突出的一个问题是如何较好地把握支持金融创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是科学和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利影响。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。
进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和发展的新形势，中国银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。
二是结合对银行业发展战略、整体布局的研究，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。
三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
银行监管原则范文4
[关键词]跨国银行监管 法律冲突 解决途径
法律冲突，又称法律抵触，从广义上讲，法律冲突系指调整同一社会关系或解决同一问题的不同法律，由于各自内容的差异和位阶的高低而导致相互在效力上的抵触。一般来说，只要各法律对同一问题作了不同的规定，而当某种法律事实又将不同的法律规定联系在一起时，法律冲突便会发生。
本文论述的法律冲突系指有关跨国银行监管问题的不同国家（地区）的法律，由于各自因内容上的差异而导致相互在效力上的抵触。其实质是内国法体系和有关外国法体系在法律效力上冲突的反映。那么，产生法律冲突的根源是什么呢？又如何解决呢？
一、法律冲突产生的根源
受到双重监管的外资银行分支机构毕竟不同于本土银行。它们既是母国集团公司的组成部分，也是东道国法律下的独立实体，这有时会在监管中产生法律适用方面的冲突。虽然跨国银行监管中的法律冲突产生的原因比较复杂，但归纳起来，不外乎以下二种：
（一）各国银行监管法律制度的差异
各国银行监管法律制度的差异主要源于各国有立法的自主权，且立足于本国经济现实及法制传统。世界各国都是根据本国的社会、政治、经济等方面的状况，从有利于本国及其国民利益的角度出发，来规范跨国银行监管并进行相关立法的。跨国银行监管中的利益冲突既表现为私人利益的冲突，也表现为公共利益的冲突。
首先，源于立法精神上的冲突。各国对跨国银行监管的认识及各自国情的考虑不同，立法精神上有追求严格监管的，有追求自由放任的，也有适度监管的。这些立法精神及政府调控政策上的差异，使各国跨国银行监管法律呈现各自的特色。
其次，源于各主权者对本国经济环境、经济发展取向及具体决策的把握，很少有像在传统民事领域（如婚姻、家庭、住所、国籍等）的法律冲突上所呈现的浓厚的文化冲突属性。这一特征也将制约跨国银行监管法律冲突发展及其解决体制的选择。
（二）国际合作与协调不足
金融全球化使银行间的相互联系和依赖大大增强，各种风险开始在国家之间、市场之间相互转移、扩散，而国际间的合作与协调仍然相当缺乏。这不仅增加了不必要的程序和成本，损害有关各方的利益，而且会引起各国间相互不信任，在跨国银行监管中产生大量法律冲突。
二、解决跨国银行监管中法律冲突的原则
跨国银行监管，涉及到跨国银行注册地国（即母国）与跨国银行分支机构所在地国（即东道国）两方面的监管。东道国监管强调东道国的银行监管当局对外资银行的监管责任。外资银行在东道国活动，对东道国的经济秩序会造成一定影响，依据国际公法之领域原则，东道国当然有权对其进行监管。此外，东道国为外资银行提供市场，可以直接了解当地金融市场和跨国银行分支机构的经营情况，由其对外资银行的日常经营情况进行监管比较方便和直接。母国监管要求跨国银行接受母国银行监管机构的监督和管理。母国监管基于以下理由：首先，母国监管源于跨国公司的股权原则，即股东有权对其资产进行监管并承担责任。跨国银行作为跨国公司的一种特殊形式，其总行对其所设立的分行和子行当然有权进行监管并承担责任。其次，按照国际公法上的国籍原则，一国对其国民的行为、利益或其他关系，不论发生在境内境外，均可以行使管辖权，即跨国银行的国籍国可对跨国银行行使管辖权。由于东道国和母国都有权对跨国银行进行监管，这样一来，东道国和母国在对跨国银行进行监管时难免会产生一些法律冲突，对此，可考虑遵循以下一些原则来解决：
（一）协调原则
协调原则的核心是通过监管法律、政策及措施的趋同实现对跨国银行监管的协调。东道国和母国在监管跨国银行的现实实践中，往往因跨国银行资产的流动性和银行的特殊性而产生严重冲突。为调和这一矛盾，巴塞尔委员会应运而生，也诞生了旨在确立跨国银行国际监管合作制度的一揽子“巴塞尔协议”。根据巴塞尔协议，任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国和东道国都负有监管责任，双方分工合作，遵循“以母国综合监管为主，东道国个别监管为辅”的原则。在此原则指导下，各国应努力将自己的银行监管建立在具体、完备的法律基础上，与国际接轨，并积极推进国际间的双边、多边谈判的进行，以便在市场准入、资本金、风险监测和预警、信息互换与保密、市场退出、处罚方式等诸多方面达成一致。东道国和母国之间的有效合作是监管跨国银行的根本前提，它对东道国和母国监管机构之间的监管责任分配，避免监管冲突或重合起着至关重要的作用。
从总体上看，我国并不承认巴塞尔协议确立的以母国监管为主的国际监管合作原则。由于我国过于强调东道国的监管，完全与强调母国监管的国际惯例相冲突，容易受到他国的同等对待，不利于我国在跨国银行监管上的国际合作，不利于引进外资，也不利于我国银行在国际上的竞争。我们认为，在金融业日益开放的今天，我国可贯彻巴塞尔协议确立的原则，将国内监管法律与国际监管惯例接轨，对外资银行的监管，逐步从以东道国监管为主向以母国监管为主转化。我国在制定有关外资银行监管的法律法规时，应考虑与其母国监管机构合作等因素，消除与国际监管合作要求相冲突的法律障碍。我国在外资银行监管立法中应增加监管当局之间合作监管条款，这既是国际规则的要求，也是由外资银行业务经营与机构设置的跨国性所决定的。同时，应借鉴别国的先进经验，既能使我国立法具有前瞻性，又能符合国际组织所提出的监管要求，体现国际性。
（二）平等互利原则
各国之间应当在平等的条件下相互承认对方的法律在本地区内的法律效力，确定和承认对方的法律所产生的合法权利和义务。在实践中，对法律适用问题、管辖权问题和司法协助问题都要遵循这一原则。同时，也要本着灵活宽松、方法多样的精神妥善解决跨国银行监管中的法律冲突。
（三）对东道国经济与金融利益实行保护原则
东道国监管的基本目标在于通过对外资银行的运作实行管理和控制，确保外资银行遵守东道国法律规章和本国金融市场的完整有序不因外资银行的进入而受到损害。
为了防止监管漏洞，保护自身利益，东道国监管当局应当适时评判有关外资银行的母国并表监管的能力和效果，当断定某一外资银行并未受到其母国当局的并表监管或母国监管不充分时，东道国应限制或禁止该银行在本国境内设立或继续经营。巴塞尔委员会1992年《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构最低标准的建议》规定东道国可依据审慎经营的原则，对母国监管能力未达到令人满意程度的银行实行禁止进入。1991年美国《加强外国银行监管法》也规定除非外国银行在其所在国（母国）受到全面的监管，且承诺依美国金融管理机构要求提供有关资料和信息，否则该银行不得在美国境内营业。实施这一原则，要求东道国在对外资银行的监管中，要注重保护本国金融业甚至整个经济免受外来干扰和控制，以保护本国的金融秩序的稳定。在1994年《服务贸易总协定》生效后，作为wto的成员国将承担允许其他成员国的金融机构进入本国市场的国际义务。因此，甚至那些原来对外国金融机构持排斥态度的国家，也改为实施有限度的保护主义政策。目前采取这一原则的大多为发展中国家，也包括一些发达国家。
三、跨国银行监管中法律冲突的解决途径
在我国对外资银行的监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决方法。一般情况下，当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时，可适用国际条约或国际惯例，但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时，应适用何国法律或应采取何种手段处理问题，在我国外资银行的监管立法中没有提及。实践证明，可以有冲突法解决方法和实体法解决方法两种途径：
（一）冲突法解决方法
冲突法解决方法，是通过国内法或国际条约中的冲突规范去找出涉外法律关系所应当适用的准据法。即通过制定国内或国际的冲突规范来确定跨国银行监管中，各种不同类型的涉外法律冲突应适用何国法律，从而解决跨国银行监管中的法律冲突。通过制定国内或国际的冲突规范，只指出适用哪个国家的法律来调整某种涉外法律关系当事方的权利义务，而不直接规定当事方的实体权利和义务，所以它只是一种间接的调整方法。
适用冲突规范解决法律冲突的过程，也就是选择适用内国实体法或外国实体法调整涉外法律关系的过程。适用冲突规范的结果将出现两种情况：一种是当冲突规范指向内国法时，适用内国实体法；另一种是当冲突规范指向适用外国法而这种外国法的适用对内国有利或无损内国主权时，适用外国实体法，即在一定条件下适用外国实体法。法律冲突实际上就是法律适用的冲突，而冲突规范恰恰就是指定适用的法律的，因而，它是一种有效的方法。但用冲突规范来解决法律冲突问题也并不是没有缺点，因为冲突规范只是指定了所要适用的法律，该种方法只作法律适用的选择，并不问该管辖权地区有无调整该法律关系的法律和具体内容如何，因而缺乏针对性，它只能是解决法律冲突的一种方法而非唯一方法。
外资银行是根据我国法律、法规在我国境内设立的金融机构，从维护我国利益出发，当我国法律与国外法律发生冲突时，应优先适用我国法律。但鉴于其业务经营的国际性，还应根据国际法原理进行规范。
（二）实体法解决方法
实体法解决方法是指各国通过协商，制定统一的实体法来进行调整的方法，即有关国家通过双边或多边的国际条约和国际惯例来直接确定当事方权利义务，从而避免或消除法律冲突。这是一种直接的调整方法，运用这种方法，可以更快更直接地调整涉外法律关系。不过，这一方法也有一定的局限性。用制定国际间统一适用的实体法的方法，虽然可从根本上消除产生法律冲突的可能性，但是建立这种国际间统一适用的实体规范并不是很容易，并且由于各种原因，目前在世界范围内制定出一个统一适用的实体规范几乎是不可能的。这样，双边合作与协调就成为跨国银行监管实践中最常见的方法，从某种意义上讲，也是各国所做的“无奈”但却有效的选择。主要原因是缺乏一个具有广泛适用效力的统一国际规则，而双边行动比较灵活，牵涉面小，各方容易达成一致。然而，在存在多个适用明显不同的法律制度的情况下，解决跨国银行监管中的法律冲突还需要区域性或多边国际合作与协调。
总之，由于各国法律制度的差异，适用不同国家的法律将产生不同的后果，直接影响当事方利益的实现，因而法律适用是一个重要且敏感的问题。实体法和冲突法两种方法都各有优势和不足，因而两者要结合起来应用。解决跨国银行监管中的法律冲突时，一方面应大胆使监管跨国银行的法律与国际接轨，另一方面在承认各国国情尤其是经济发展水平差异的现实前提下，努力使跨国银行监管法律冲突的间接解决机制——冲突规范开明化、完善化。
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银行监管原则范文5
关键词：银行监管；有效化；外部环境
文章编号：1003－4625（2009）01－0083－03 中图分类号：F832文献标识码：A
银行业监管有效性的问题，是世界各国银行监管当局都在研究的一个课题。1975年巴塞尔银行监管委员会成立后一直致力于此项工作。我国自银监会成立之后也积极参与国际银行监管的合作，并按照巴塞尔银行监管委员会制定的国际银行监管标准对我国银行业实施监管和评估。近几年来，我国银行业监管工作取得了显著的成效，但是还应看到我国银行业与国际比较活跃银行相比还有相当的差距，本文想按照巴塞尔监管委员会制定的《银行监管有效核心原则》对我国当前银行监管工作进行分析，以探讨如何提高我国银行业监管有效性问题。
一、我国银行业监管的历程与现状
我国的金融体制改革是随着我国改革开放的进程在不断加深的。经过20多年的改革，计划经济色彩浓厚的专业银行已脱胎换骨成为现代化的股份制商业银行（农业银行除外），随着经济成分的多元化，我国的银行业体系不断发展、完善，现已形成了国有控股银行、股份制银行、外资银行、农村信用社、村镇银行等多元化的银行体系。随着银行业改革的深化，我国银行业监管工作也是从无到有、从粗浅认识到逐步深化的过程。沿着金融体制改革的脉络，我国银行业监管大概可以分为四个阶段。
第一阶段：1984年――1992年，形成银行监管的初步概念和监管框架。1984年1月1日起，中国人民银行和工商银行分离，中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年，国务院了《中华人民银行共和国银行管理暂行条例》，明确了监管的概念，对中央银行、专业银行和其他金融机构的基本职能、组织机构、业务范围以及分支机构的增设、变更、撤销等作了明确规定。这一时期的银行监管尚处于相当初级的阶段，监管内容限于一般性的行政检查和管理，包括对金融机构设立审批的管理、对业务范围的管理等，银行风险还没有成为监管的重心。
第二阶段：1992年――1998年，建立健全银行监管法律制度基础，形成分业经营、分业监管框架。1992年，中国证券监督管理委员会成立， 1998年，成立了中国保险监督管理委员会，应该说是分业经营、分业监管体制的正式确立。
第三阶段：1998年――2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立。这一阶段，中国人民银行将金融监管作为工作的重中之重，加大了现场监管和非现场监管的力度，银行监管的水平有了明显提高。
第四阶段：2003年4月至今。中国银监会成立，银行业监管职能从中央银行独立出来，实现了真正的分业监管。这一阶段，我国的银行业监管逐步迈向现代化和专业化，监管理念由单纯的合规监管向合规监管和风险监管并重转变，银行不良贷款状况、资本充足率等风险指标有较大改观。
在肯定银行业监管成绩的同时，我们必须认识到我国银行业监管水平同国际先进水平相比还有较大差距，对照巴塞尔委员会银行业有效监管的核心原则，我国银行业监管有效性方面还存在诸多问题。我们必须正视这些问题，并通过改革和创新提高监管水平，使其更加符合有效监管核心原则。
二、影响我国银行业监管有效性的主要问题
有效银行监管的核心原则包括有效银行监管的先决条件、审慎法规和要求、持续银行监管手段、信息要求、对问题机构的处理、跨国银行业等7个方面共25条原则，涵盖了监管环境、监管技术、监管方法等各层面。每一方面存在缺陷或问题都会使监管有效性大打折扣。我国目前的银行业监管从外部环境到监管手段、从外部约束到内在监督方面，与有效监管核心原则都有一定差距。主要可归结为以下方面：
（一）实现有效监管的外部环境不完善
《有效银行监管核心原则》指出了实现有效监管的先决条件，虽然这些前提条件不在银行监管当局的直接管辖范围之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，对监管目标的现实有的负面影响。这些先决条件包括稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共基础设施；有效的市场约束和适度的系统性保护机制（或公共安全网）等。在这些方面，我们都有需要改进的地方。
1. 监管协调机制运转不畅
从我国现状看，银监会的成立使银行业监管职能从中央银行中独立出来，在机构层面上实现了监管机构的独立。但是在职责方面还有一些交叉与重叠部分，同时随着金融业改革深化和金融全球化的不断发展，金融控股公司及综合经营成为一种趋势，传统的银行业与证券、保险业界限逐渐模糊，对监管部门的并表监管、跨业监管和跨境监管等提出了新的挑战，各监管部门间的协作机制尚处于信息交换的初级阶段，对于交叉领域的监管主体不明确，“重复监管”和“监管空白”同时存在，降低了监管的有效性。
2. 监管法律法规不完善
银监会成立后，制定或修改完善了一系列规章和规范性文件，与《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《中国人民银行法》等法律和行政法规一起形成了现有银行业监管的法律法规体系，对于依法监管起到了极大的推动作用。但目前的监管法律法规还有一些不尽完善之处。主要表现在：一是部分监管法律法规不够详细和周密，可操作性较差，使监管人员难以执行。例如银监法中对审慎经营提出了明确要求，但没有规定违犯审慎经营的具体标准和条件，从而使之不具备操作性。二是监管法律法规之间存在不一致，出现“法规打架”现象，使监管人员特别是基层监管人员无所适从。三是监管法律法规缺乏前瞻性，出现新业务新情况时，对其监管无法可依。四是处罚依据不充分。银监会成立后尚未制定科学的处罚标准，很多沿用人民银行时期的规章。由于法律的缺失和不完善，降低了监管的有效性。
（二） 监管队伍素质较低，制约了持续有效监管的实现
当前，人员因素是制约基层监管有效性提高的重要原因。银监会人员大部分是从人民银行分离出来的，虽然银监会成立后面向高校和社会招聘了部分人员，但监管人员总体素质较差。一是年龄结构偏大、知识老化，能够熟练运用计算机，熟悉会计、法律事务，了解国际国内金融市场变化的监管专才缺乏。二是业务技能单一。受知识结构所限，目前监管人员对银行传统业务（资产、负债、结算业务）的风险比较熟悉，但对金融创新和利率市场化给银行带来的风险不能有效预测和把握，难以适应日益艰巨复杂的监管工作要求。三是基层监管人员知识更新缓慢。一方面，现场检查过频过紧、人力资源相对薄弱导致监管人员疲于应付日常工作，不能及时充电学习新业务新知识；另一方面组织培训明显不足，使得监管人员对新法规不能熟练掌握，出现问题不能灵活处理，降低了监管有效性。
（三）监管模式不适应银行业发展趋势，监管手段、技术较落后，不能实现持续有效监管的要求
1. 监管模式不适应银行业发展趋势，导致监管效率低下。银行业机构特别是大型银行已开始按照“流程银行”模型进行改革，而监管部门的变革相对滞后。从银监会机关到派出机构，大部分按照监管对象设置监管部门，实施机构监管。这种模式下，同一机构的监管从市场准入、非现场监管到现场检查由一个监管部门实施，其优点是便于掌握监管对象的整体情况，但局限性也很明显。一是分工不细，不利于提高监管水平。在基层监管机构，非现场监管、现场检查、市场准入工作均由同一部门、甚至同一监管人员完成。由于工作量大，无法对监管对象风险状况作更深入的分析和横向比较，难以实行差别化监管。二是机构监管与“流程银行”建设不匹配，监管效果不理想。在非现场监管上，由于“流程银行”下实行数据大集中，分支机构的会计报表已不能完全反映当地的经营和风险情况，部分非现场监管指标不能准确反映风险和经营情况，导致非现场监管的风险提示和指导现场检查作用削弱；在现场检查方面，基层现场检查人员无法得到基层分支机构的完整会计资料和业务档案资料，难以对其内控制度的执行情况和账目真实情况作出准确判断，监管有效性必然大打折扣。
2. 非现场监管分析能力较差，不能及时进行风险预警和指导现场检查。非现场监管信息系统涵盖了银行业务的主要风险，但基层监管人员对这个系统的掌握停留在审核上报基础数据的操作层面上，没有完全掌握该系统的分析技巧和要点，致使非现场监管在很大程度上表现为数据收集和报表说明，远不能发挥非现场监管对风险分析、研判、预测的作用，更谈不上有针对地指导现场检查，实现“精确制导”。
3. 现场检查技术手段落后，检查效率较低。目前商业银行的业务已全部或大部分上线运行，系统记录了责任人、凭证影像、办理流程及结果。由于监管人员的检查不能与商业银行系统对接提取数据，仍是沿用传统检查方式，影响检查效率，且对商业银行系统及系统数据的审查难以全面覆盖，不能揭示深层次的问题，起不到应有的检查作用。
（四）银行业机构公司治理结构不健全，制约监管的有效性提高
审慎监管的核心原则要求银行业机构在资本充足、拨备提取、贷款集中度、关联交易、风险计量和控制、内部控制制度及其执行力、道德风险防范等方面应有必要的制度并切实执行。反观我国银行业现状，尽管国有商业银行经过不良资产剥离、注资、引进战略投资者和上市等步骤改变了体制，但却是形似而神不似，在公司治理结构和激励机制等方面仍存在缺陷。尽管监管部门和被监管机构双方的终极目标一致，但现有机制却使监管要求无法落到实处，监管有效性受到削弱。
三、对于提高我国银行业监管有效性的建议
针对上述制约我国银行业监管有效性的问题，笔者认为应从以下几个方面改进和完善，提高监管有效性。
（一）加强各监管部门间的协调，提高并表监管、跨业监管能力。《有效银行监管核心原则》要求银行监管部门应以整个银行集团为对象，在合并报表的基础上对整个银行集团总体风险进行有效监控。这里的银行集团既包括分支机构，也包括银行集团所属的非银行机构和金融附属公司。在分业监管的体制下，需要建立制度化的监管协调机制，实现信息资源共享和金融监管的无缝覆盖。
（二）完善监管法律法规，改善银行业监管的外部环境。针对法律法规线条过粗、互相冲突和滞后等现象，监管部门应加紧对监管法律法规的梳理，该废止的废止，该修订的修订，操作性不强的应出台更详尽的实施细则或权威解释，避免因法律法规缺失导致的监管不到位。
（三）改进监管流程，由机构监管模式向流程监管模式转变。机构监管模式的弊端显而易见，应加快推进监管组织流程改造。单个地区的监管流程改造，由于与上级对口部门不能很好地衔接，导致改革效果不理想。 因此，应实行自上而下的流程改造。要明确市场准入、非现场监管和现场检查等各项监管岗位职责描述，并对相应人员进行业务培训，在市场准入、非现场监管和现场检查等各领域建立起业务精通、经验丰富的监管队伍。在“术业有专攻”的前提下，对数据的分析应用能力将得到提高，从而实现非现场监管对现场检查的指导作用，市场准入、非现场监管和现场检查之间的衔接会更加协调流畅，更加符合《有效银行监管核心原则》对于持续监管手段的要求。
银行监管原则范文6
市场准入方面，首先，立法体例上，我国未形成统一、协调的商业银行市场准入规制，对内外资银行进行了区分规定，这种双轨制体例不利于实现国民待遇;准入形式上，我国外资银行大部分以分支行形式设立，这种较为单一的形式不利于我国银行业稳定发展;其次，准入条件上，我国仅在《外资银行管理条例实施细则》中有9项关于设立外资银行时需遵守的审慎性条件，但与发达国家比，银行监管机构仍缺乏必要的自由裁量权;业务准入方面，我国采取了全部或部分的列举式方法来规定，其余业务的经营，都需经中国人民银行或银监会批准，降低了金融服务创新积极性。
市场运营方面，首先，监管体制的规定不明确。我国实行分业监管，银监会是主要监管机构，但外资银行母国总行大多为实行混业经营的金融机构，可通过不同分支机构之间实现混业经营，这就体现了混业监管的必要性。我国还未出台协调金融监管机构的相应法律规范，在监管任务协调、信息共享等方面存在问题;在发生监管争议时如何解决也没有规定，有碍于金融监管协调工作的有序开展。其次，外资银行监管内容上偏重于合规性监管上，而对于日常经营风险和市场退出风险方面的监管力度不够;监管检查手段上，缺乏预防性事前和事中检查，仅停留在事后检查上，过于滞后。
市场退出方面，首先，缺乏统一的配套清算制度，我国有关外资银行的配套清算制度分散在《外资银行管理条例》，《外资银行管理条例实施细则》以及《公司法》中，未形成系统性规范，因各种法规标准不一，使得执行清算程序时较为复杂;其次，缺乏保护存款人利益的有效措施。我国一直以来存在隐性存款保险制度，但因无法律具体规定，相关利益主体间的权利义务不清晰，在危机发生后，无统一的处理方式，造成对问题银行的处理随意性很大;同时因信用问题，也削弱了中小银行与大银行之间的竞争，有国家信用做保证的银行就会得到更多存款人的青睐。再者，我国对外资银行采用的破产原则是相对地域性原则，即破产效力原则上只及于中国境内财产，依实际情况也可赋予其域外效力，但这种原则明显与外资银行母国普遍性破产原则相冲突。
二、完善外资银行监管的意见
市场准入方面，首先，立法体例上，应构建合理，协调的立法体例。可以借鉴德国、日本等国家经验，修改《商业银行法》，设立外资银行专门一编，将内外资银行的市场准入监管做出统一规定，有助于形成统一的商业银行管理机制，降低监管成本。其次，准入形式上，可采取积极导向手段，转变为分行、子行、合资银行等多种形式并存局面;准入条件上，应把市场准入标准的审查与持续监管相结合，实施动态监管。
市场运营方面，首先，主管机关方面，应协调好中国人民银行与银监会之间的监管职能，并将银监会，保监会，证监会的监管协调起来，建立各监管部门信息共享、快速联动的反应机制，提高监管行为的灵活性。其次，监管检查方面，现场检查中，应实地查看外资银行的运营状况，注意发现外资银行是否已具有潜在经营风险，做好事前检查;在非现场检查中，应建立完善的报表上报和分析制度，保证对整个银行运营情况判断的准确性，并应建立追踪制度，对于要求整改的问题看是否已经做了修正。
市场退出方面，首先，应建立统一配套清算制度，将各个法律、法规中有关清算的事宜进行整理，简化执行程序。其次，应建立符合实际的存款保险制度。投保方式上可区分外资银行是否有中国法人资格，有法人资格的可强制入险。而对于外国银行分行、代表处等，应依其母国法律而定，若在其母国已采取强制保险，则在我国可自愿加入，反之则应强制入险;设立统一的存款保险机构，并赋予存款保险机构多项职能。再者，应完善外资银行的破产制度。在破产程序的基本原则上，我国应原则上实行地域性原则，但若与母国间依据对等互惠的原则可以相互承认其破产判决或裁定的域外效力的，可选择适用普遍性原则。在承认和执行外国破产判决和裁定时，注意对根据互惠对等原则向我国提出承认和执行其破产判决或裁定的国家，我国同样有权要求该母国具备健全银行危机救济制度。
