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乡镇干部剖析材料范文1
［关键词］乡镇；行政管理体制；改革
乡镇行政管理体制是指由乡级政府相关管理部门组成的管理体系。乡镇政府在我国行政管理体系中处于底层，更是落实改革政策的基础。改革开放以来，中央、省、市政府基于社会发展对基层经济改革的需求，开展了多次乡镇行政管理体制改革，尤其是在2010年实施试点工作，逐渐地建立起了高效、统一的管理体制，使得乡镇政府职能实现了有效的转变。
1乡镇行政管理体制改革的背景
我国自加入世界贸易组织以来，经济高速发展，并发展成为了世界经济的关键构成部分。我国是一个农业大国，农村经济在我国国民经济中占据重要地位，因此作为农村基层行政管理政权的领导者，乡镇政府部门需紧跟时展的潮流，勇敢地接受新时期所带来的挑战。据相关统计资料显示，截至2017年12月，我国总人口为13.9亿，其中农村人口为5.77亿，占比42.4%，和往年的数据相比，区域发展的势头有所放缓。乡镇政府在职责方面主要涉及协调城乡、管理农村以及落实上级政策等，属于我国行政体系当中最关键的环节，是人民政权的基石、发展的重点以及改革的重点。但在社会经济逐渐发展的背景下，乡镇政府行政管理方面的问题逐渐地暴露了出来。
2乡镇行政管理体制存在的问题
乡镇行政管理体制改革已经取得很大的成效，但是还存在以下几个方面的问题：
2.1机构比较臃肿
我国各乡镇结合自身具体状况，均建立了各类不同的机构来提升职责行使的有效性，并做好上传下达的工作，但是因受不同时间、环境以及因素的制约，使得一些乡镇机构体系较为庞大。主要表现为：提升工作的便捷性，和县级部门保持相应的机构设置；安置更多的人员，在部门设置方面过于细化，通常都是根据七站八所以及办公室等部门予以设置的，使得部分人员工作量极少，人力浪费现象较为严重。其次，一些乡镇结合工作性质对有关部门进行合并，并精简党政机构把原本要设置的20个部门，根据党政与事业实施5+5保留制。但这样的精简只是单纯地相近拼凑，就职能改变而言，不具备实质性意义，还会影响工作效率的提升，主要是因为会出现一个人承担多个部门的工作量，时间与精力不足。例如，需要进行下乡调研的材料收集工作，由电话询问代替；需要开会进行讨论的问题通过提交文件的方式应付了事，使得乡镇工作在运转体制方面极其混乱，久而久之部分人员就会出现消极怠工的情况，对一些工作存在抵触的心理。
2.2职责定位与功能发挥不相符
其一，服务型“小政府”在定位方面和基层的实际发展状况存在着一定的偏差。就管理理念而言，创设服务型小政府和乡镇行政管理体制的改革方向相吻合。但对于人口分布、城镇化水平不高以及社会结构完善的乡镇而言，社会结构的变化以及人口迁移所诱发的矛盾与问题同基层保护生态环境、保障社会稳定以及推动经济发展等相关任务融合在了一起。面对这一现状，若不重视基层在“管控力”方面的需求，简单的运用先进国家的“小政府”以及“扁平化”模式来对乡镇管理机构予以设计，就有可能产生“小马拉大车”的问题。其二，街道办事处在职责定位方面较为模糊。尽管乡镇政府和街道办事同为基础层级，但就本质而言，两者在职责定位方面应存在着区别。乡镇政府主要为促进区域化发展与服务三农建设，街道办事处则需重视生活环境管理以及社区公共服务。
2.3人事管理混乱
因为乡镇干部管理在进出制度方面存在着不规范与不科学，使得乡镇干部队伍日益壮大，为了能够安置更多的人员导致机构过于庞大。干部队伍在素质方面参差不齐，学历普遍偏低，能力不强，工作效率低，无法有效地接受新鲜事物，影响政府职能的有效转变。同时，干部队伍的扩大，使得乡镇财政在支出方面的压力逐渐增加，导致财政入不敷出，这些现象在乡镇屡见不鲜。部分让人深思的相关改革问题，往往由于各种利益关系的影响，使得乡镇领导避而不谈。其次，由于部分偏远乡镇在工作环境方面十分健康，因此干部队伍扩展极其困难，甚至产生了空编的情况，陷入了官多兵少的境地。这样的运行体制也显露出了人事制度在制定方面的缺陷，缺乏严格的规章制度来控制择优而居的现象，使得偏远乡镇行政运行机制受到了阻碍。
3乡镇行政管理体制改革的对策
结合我国国情，加快乡镇行政管理体制改革，可以从以下几个方面进行：
3.1深化乡镇机构改革
为促进乡镇政府对行政管理体制的完善，我国颁布了“规范中央和地方的职能和权力，正确处理中央和地方政府之间的关系”的政策。稳步推进大部门的体制改革需要各个部门大力配合整合问题，提出意见，对组织结构予以优化，真正实现乡镇自治。同时，大力支持农村组建农民协会以及专业协会，以此来保证农民的经营自主权，并根据市场规律来调整农业结构，合理管控土地使用、金融服务以及农业生产资料等，以此来达成改革的目标，进而在完成乡镇自治的同时精简和整合管理部门，让其成为拥有优良环境的部门。其次，根据规定强化与整合服务机构在“窗口”方面的建设，优化办事章程，深化乡镇行政体制改革，依法给予工商管理、城市规划、社会保障等方面的行政权力。
3.2加快职能转变步伐
第一，需要进一步强化社会经济管理职能，有力地提高农民生活水平。积极转变乡镇政府职能，需要政府对农村的基础设施建设予以高度重视，积极开展招商引资工作，拓展农产品交易渠道，加强农民农业技术培训，以此促进农村经济的发展。第二，完善社会公共管理职能，也是一大重要措施。乡镇政府的管理体制正转变为“服务型”，乡镇政府可以从以下几个方面入手：完善社会公共管理职能，做好农村生态环境保护工作，推行民主法制化建设，营造一个正义公平的经济社会发展环境等。第三，确保村民委员会民主法制化建设的规范性。乡镇政府在农村开展工作需要村民委员会的大力支持，并且对民主法制化建设进行规范，这些都离不开村民委员会的帮助。乡镇政府转变职能时，应为村民委员会创设更多的发展空间和发展权利，规范村民委员会民主法制化建设，给予民众鼓励，让其积极投入到乡镇管理之中，提高群众满意度。
3.3精简乡镇政府人员编制
各级政府的编制问题，依然属于机构改革的重点，严格控制编制是一项需要长时间不断努力的工作。要运用优胜劣汰的竞争机制，淘汰能力低、文化低的关系户。同时实施竞聘上岗制度，选拔品德好、素质好的人员。因此各级政府都必须对机构编制审批和备案制度进行认真执行，遵循中央规定严格控制机构设置的数量和人员配备编制的质量和总量。竭尽全力把职责交叉、权责脱节等问题顺利解决，明确部门的职责和责任。
3.4建立合理的事权财权平衡制度
明确县级与乡镇机关的事权，即明确县级与乡镇机关在事务与公共服务当中需要担负的任务与责任。调整县级机关派出所的权力，尽量下放本应属于乡镇政府的权力，以此来进一步完善乡镇政府的权力。就乡镇政府和县级主管部门共同管理的相关机构而言，需秉承乡镇管理为主的原则，让乡镇在农村当中所具备的职能充分地展现出来，实现权责统一。当前，乡镇政府依然存在着“权力小、事情多，责任大、收入少”的问题，为了能够有效提升乡镇政府财权，需对辖区企业予以税收分成，并且企业会对所处村镇造成污染，建议对村镇环境的影响进行一定的补偿，建立科学合理的分成和补偿制度。综上所述，我国乡镇行政管理体制改革任重道远，要结合我国国情进行改革，从深化乡镇机构改革，完善行政管理体制，强化公共服务，精简乡镇政府人员编制，并建立合理的事权财权平衡制度等进行改革，从而推动乡镇政府高效运行。
[参考文献]
[1]蔡秋梅,贺阳.关于新常态下经济发达镇行政管理体制改革的思考[J].中国商论,2017(23).
乡镇干部剖析材料范文2
[关键词]农村;政治文明;文化
改革开放以来，我国农村的政治文明建设取得了一定的成就，农村基层民主建设进一步加强，村民自治制度基本建立，但与社会主义政治文明建设的总体目标相比还有很大差距。相对于城市和经济较发达地区，我国农村政治文明建设还相对滞后，造成这种滞后有政治､经济､文化等诸多原因，本文仅就制约农村政治文明建设的文化因素进行剖析。
一､新农村政治文明建设滞后的文化因素
农村政治文明建设是我国社会主义政治文明建设的重要组成部分，它从底层推动着整个中国社会的民主化进程。目前我国农村政治文明建设还存在一些问题，制约其进一步发展的深层次因素不断凸现。主要表现为我国农村居民的文化素质不高，现代政治生活健康运行发展必不可少的文化心理要素——民主意识的缺乏，我国传统的政治文化与现代民主理念的摩擦和碰撞，致使民主体制赖以生存的文化土壤缺乏等等。
(一)农民文化水平偏低，政治文化素养缺乏
公民的政治素质是政治民主化的重要条件，素质低下的公民是无法参与政治的。许多政治思想家都强调对公民进行素质教育，柏拉图在所设想的理想国中就主张对公民进行素质教育，通过陶冶人的情操，培养人的道德，开发人的智慧，来适应民主生活的需要。在中国，孔子讲“修身齐家治国平天下”，孟子宣扬“内圣外王”，实际上就是把提高个人素质看作是政治的根本和基础，主张大力兴办教育，用统一的道德标准和行为规范来教化民众。目前我国农村人口中文盲､半文盲和小学文化程度者占相当大的比重，这样落后的教育水平和低下的村民文化素质，远远不能适应农村民主建设的需要。列宁指出:“文盲是处在政治之外的”，弱智者是没有民主能力的，无知者的民主能力要大打折扣。以村民自治为主要形式的农村基层民主要求农民具有相应的科学文化水平。在行使民主决策､民主管理､民主监督等权力时，村民要独立思考､独力判断､独立发表意见;要参与讨论，提出建设性的批评与建议;要审查账目､审核问题､阅读讨论材料，文盲是无法做到这些的。文化程度低的人往往目光短浅，思维狭隘，思考方法简单，遇事蛮干，不讲科学。由于缺乏科学文化知识，农民的民主意识淡薄，不能理解民主的意义和作用，也无法正确履行自己的民利。我国农民现阶段较低的知识文化水平是农村政治文明建设的一个极其不利的因素。
(二)农民民主意识淡薄，文化心理不健全
民主意识是现代政治生活健康运行发展必不可少的文化心理要素之一。农民民主意识主要是指农民为主张民利､保护合法利益而提出的自己当家作主､管理国家､集体和公共事务的思想主张。农民的民主意识主要包括主体意识､权利意识､参与意识､法治意识､监督意识等，只有拥有良好的民主意识和民主观念，民主的发展才能平稳而有序，农村民主政治建设才能走出形式化的沼泽。
然而目前我国农民的民主意识总体水平不高，在广大的农村地区，多数农民具有一定的民主传统和习惯，但是这种农民式的民主传统和习惯还不够广泛和普及，同时它与那种健全､高效的民主运作机制尚有很大差距。首先，农民作为民主主体的积极性和主动性不高。主要表现为农民在村级乡级社会事务中的主人意识､平等意识､自主意识缺乏，依附观念浓厚，农民群众往往不把自己作为权利的主体，而是寄希望于“上级”､“领导”､“包青天”，广大农民参政､议政的积极性､主动性不高。其次，农民对民主认识不清，公民基本权利意识淡薄。公民的基本权利意识是社会民主意识的重要表现之一。受历史文化传统影响，我国公民特别是农民的义务观念浓厚，而权利意识淡薄。对其依法享有的权利及其价值认识不清，不能掌握有效行使与捍卫这些权利的方式。再者，宗族宗法观念在农民头脑中根深蒂固。由于农村旧习俗的广泛存在，诸如家族制和家长制等封建制度束缚和压抑着民主作为一种政治意志的发育､强化，相当多的农民对封建思想､宗族文化津津乐道，许多农民的心目中根本就没有民主，他们可以牺牲自己的民利而屈服于家族权威。
(三)传统政治文化的消极影响，制约着民主政治建设
中国传统政治文化就是一种顺从性文化，中国的农民就是典型的臣民，权力崇拜､等级观念､隶属意识､清官思想､安于现状､与世无争等复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治思想，严重地影响着农民的政治心理和政治行为，他们从不主动参与政治，不敢作自己的主人。这样的文化传统培育不了公民意识，因此缺乏与社会主义民主相适应的参与性农民，这是当前农村的基层民主建设中遇到的主要问题。
中国古代社会基本上是一个宗法社会，家族文化是中国传统文化的特质。家族文化在中国农民心中的若隐若现､若即若离，给中国基层政治体制和民主政治建设带来了极大的困难。因为宗法伦理调节的主要是人际关系，而乡村民主政治属于公共政治，它主要依靠国家的法律来调节，但由于村民生活在乡村社区，他们在选择政治行为时，难免受到宗法家族观念的影响。如一些农民在民主选举时选亲而不选贤，甚至一些宗族力量利用宗法伦理和家族关系来扩大其影响，与建立在法律基础上的正式组织分庭抗礼。
宗法家族文化价值标准是建立于血缘亲疏的差异性之上的，与现代法律的普适性和平等性原则形成根本冲突。因此它对乡镇干部依法行政构成了严重的障碍，致使乡镇干部在依法行政和依情行政之间犹豫徘徊，法律因所施对象及与执法者关系的不同而被任意曲解，不同的关系采用不同的标准，普遍性的法律无法发挥统一性作用。浓厚的宗法家族文化使一些农民漠视法律的存在，以家法代替国法，无法形成健全的法律环境。
在许多农村基层干部当中，官本位的思想也主导着他们的行为模式，致使他们无法在政治民主化方面为普通农民作出积极的榜样。
通过以上的分析可知，我国农村民主政治的发展在一定程度上受到了农民文化水平和传统政治文化的制约，因此，农村民主政治的发展需要一种区别于传统社会的新型的文化土壤作为支撑和平台。
二､构建农村政治文明建设的途径
(一)提高农民的文化水平和政治素质，加强民主法制建设
鉴于农村的科学文化水平和农民政治素养不高，现阶段发展基层民主，就要着力提高人们的文化素质和政治素质，增强公众政治参与意识，发挥民主主体作用。当前和以后很长一个时期要做好以下几项工作:一是大力发展农村教育，把“百年大计，教育为本”的方针落到实处。实施素质教育，着眼于提高人的综合素质。农村的经济发展水平与不断增加的教育消费极不相适应，政府应增加教育投入，降低教育费用，保证适龄儿童受教育的权利。二是要培养和提高公民的民主法律意识。要切合农村实际，对村民进行适当的民主理论普及教育，培养与民主发展相适应的平等､公平､竞争等民主意识。同时，加强普法教育，使群众学法､知法､懂法､守法，重点要教育基层干部依法办事，杜绝行政违法的发生。三是普及政治科学知识，澄清人们对政治活动的误解。要让群众体会到政治发展对经济发展的重要作用，政治教育尤为关键，任重而道远。
(二)运用学校教育､大众传媒等传播渠道，培养农民的民主意识
1.运用学校教育培养农民的公民意识
学校教育是一种正式教育，它是通过正规训练以培养受教育者的社会综合素养。改革开放以来，中国农村大致形成了由普通教育､职业教育和农民成人教育三教并举的教育体系，使乡村教育有可能触及到乡村每一个潜在的和现实的劳动力。目前乡村教育的主要目的除了使农民能够识文断字，从而具备一定的学习能力和基本的劳动技能，培养农民的创业能力之外，就是培养农民的现代公民意识，这是农村人口在人的发展上的人格标志与政治前提，对于改善目前中国农村的政治现状，激发农民的参政热情，提高农民的参政能力更具有特殊的意义。公民意识是政治意识的重要组成部分。培养每一个公民的公民意识，是建设我国社会主义民主政治的基本要求，也一直是我国社会主义政治教育的宗旨。由于农村的特殊性，培养农民的公民意识，一直是我国目前乡村教育的重点和难点。而公民人格的培养是公民教育与公民实践的核心，对农民进行人格的教育和培养，不但有利于农民个体养成良好的性格和道德行为规范，而且有利于农民“作为权利､义务的主体资格(即法律人格)”的形成。而一旦具有了较为完善的公民人格，农民就有可能在中国的民主进程中发挥更加积极和健康的作用。
2.运用大众传媒，塑造农民的政治意识
大众传媒是指电视､广播､报纸等现代传媒方式。大众传播媒介对于保持农村政治稳定､营造浓郁的政治氛围､塑造农民的政治意识具有重要的作用。因此必须要加强对农村大众传播媒介的控制和引导。要通过大众传播媒介促进社会主义主导价值和主导文化在农村的传播，影响农民的思想观念，塑造农民的行为模式。比如电视､广播､报刊等大众传媒按照党和国家的政策，长期而系统地进行普法宣传，给农民提供了大量的法律指导。而电视中的警匪片､侦探片又为农民认识和理解当代法治精神提供了大量的感性材料，使他们对法的看法在潜移默化中发生着变化，传统“人治”色彩的法律观念正在逐步淡化，取而代之的是富有现代精神的法治意识。在大众传媒的熏陶下，农民的法治观念取得了显著的进步。
(三)加强农村政治文化建设
关于民主化进程的研究表明:“民主化必须以努力创造一种民主文化为开端”。现代化的进程本身就包含着文化的现代化，政治文化在社会主义现代化过程中，其本身也必然处在一个现代化的过程中。但是，任何向着现代化的努力都无法彻底超越传统的内核，文化总是继承和发展，政治文化也是如此。因此，在建设中国特色社会主义政治文化的过程中，首先应立足于政治经济社会发展的现代背景，对中国传统文化进行批评和整合，再现并弘扬其具有现代生命力的根本精神。在此基础之上，建构与现代民主理念相适应的新型农村社会主义政治文化。
首先，建构社会主义新型农村政治文化，要以社会主义市场经济为经济基础。因为一个社会中公民的政治参与水平是随着社会经济地位的变化而变化的。受教育程度､收入及职业地位越高的人，他们参与政治的积极性就越高。贫困地区的农民更多关注的是自己物质生活的问题，而对于政治和精神层面的东西考虑相对较少。这势必会影响农民政治参与的积极性和主动性。大力发展农村社会生产力，健全农村社会主义市场经济体制，使农村社会生产方式､生活方式､行为方式､思维方式发生全面的变化，使农村朝着有利于建设高度社会主义民主的方向发展，有利于为农村政治文化的发展和更新准备充分的经济和社会基础。
乡镇干部剖析材料范文3
一、农产品成本在总体上呈现长期上升的趋势
自20世纪90年代以来，中国农产品成本在周期性波动中呈现出长期上升的趋势：多数农产品成本从20世纪90年代初期开始上升，到1998年前后开始下降，到2001年前后又重新进入新一轮上升阶段；多数农产品成本在新周期上升阶段的起点，往往明显高于上一周期上升阶段的起点，并且只是略低于上一周期成本上升阶段的最高点（详见图1）。剖析农产品成本增加的来源可以发现，人工成本、土地成本、种子费，特别是化肥费、机械作业费和农药费等能源价格主导型成本，往往是推动种植业产品成本上升的主要因素。如2002到2007年，三种粮食平均的每亩总成本增加了110.66元，其中化肥费、机械作业费、土地成本、人工成本、农药费和种子费分别增加了33.53元、30.66元、30.61元、29.50元、9.47元和7.25元，分别占总成本增量的30.3%、27.7%、27.7%、26.7%、8.6%和6.6%。在畜产品生产中，精饲料费、仔畜进价和人工成本是推动成本上升的主要因素。如2002到2007年，规模养猪每头总成本的增量为460.66元，其中精饲料费、仔畜进价、人工成本分别增加了219.99元、198.96元和28.77元，分别占总成本增量的47.8%、43.2%和6.3%。在农产品价格一定的情况下，农产品成本的提高，必然影响农业效益的改善，从而制约农业发展和农民增收。
从历史经验来看，农产品成本的波动周期与宏观经济的波动周期之间，往往保持着较强的一致性。尽管不同种类农产品成本开始上升或下降的起点往往有所不同，不同农产品成本波动的轨迹也可能有一定差异，但就总体而言，经济繁荣时期往往也是农产品成本快速上升的时期，经济萧条时期往往也是农产品成本变化平缓甚至下降的时期；只是宏观经济的波动周期，可能会略微超前或滞后于特定农产品成本的波动周期。鉴于当前国际金融危机及其对实体经济的深刻影响，尽管中国经济已经进入企稳回升的关键期，但可以预料未来经济的复苏过程很可能不是一路坦途，在2009、2010年乃至“十二五”前半期，国民经济的增长很可能会比2002到2008年明显放慢。因此，在未来一两年，尽管我们不排除部分农产品出现成本上升的可能性，但就多数农产品而言，其成本变化很可能比较平稳，甚至会略有下降或在波动中有所下降，不必太多地担心农产品成本的快速上升及由此形成的对农业发展、农民增收的负面影响。
但如将考虑问题的时间跨度拉长到“十二五”后半期乃至更长时间，对于中长期农产品成本的上升及其对农业发展、农民增收的负面影响，则不可掉以轻心。主要原因是：
（1）根据历史经验，尽管农产品成本可能会出现连续几年的下跌，但成本下跌阶段的低谷仍然很可能高于此前开始成本上升阶段的起点。农产品成本的短期下跌，难改其长期走高的趋势。
（2）随着工业化、城镇化的加快推进，农产品生产的土地成本将呈加快上涨的趋势，由此会形成对农产品成本上升的持续推力。最近几年来，不仅农业的地租水平在逐年提高，由于实行“世界上最严格的耕地保护制度”，工商业用地紧张和地价上涨的问题也在迅速凸显，由此也会带动农业用地机会成本的上升。2009年在面临国际金融危机的背景下，许多地方房地产用地的价格仍在迅速上涨，甚至频繁出现“地王”现象。这从机会成本的角度，比较极端而又间接地说明，土地价格对农产品成本上升的推动具有较强的刚性。
（3）至少从中长期趋势来看，中国种植业产品的能源价格主导型成本仍将呈现上升趋势。尽管在国际市场上，影响能源价格的不确定因素正在明显增多，但国际能源价格变化的中长期趋势仍将是逐步走高，从而会推动农产品生产中化肥费、机械作业费、农药费、排灌费、农膜费、燃料动力费等能源价格主导型成本的上升。尽管目前国内外油价仍然没有接轨，但在对外开放迅速扩大、互联网传播功能迅速增强的背景下，国际能源价格的上涨，仍会成为国内能源价格上涨的带动力。这种情况决定了在今后相当长的时期内，农产品生产中化肥、农药、农膜、机械作业等与能源相关的要素价格在总体上仍会呈现上涨趋势。尤其是随着农机补贴力度的加大和农业劳动力向城市或非农产业转移的推进，在中国越来越多的地区，农业劳动力季节性短缺的问题将会不断加重；农民收入水平的提高和农业劳动机会成本的增加，也会推动农业机械对劳动力的替代。因此，中国农业机械化将会继续呈现向纵深发展的趋势，部分地区的农业机械化可望加速。由此将会导致农机作业面积不断扩大，农产品成本中的机械作业费相应增加。
（4）今后，随着城乡之间、工农之间资源竞争的加剧，农产品生产的用水成本必然呈现不断走高的趋势。
（5）中国畜产品成本提高的推力同样不可轻视。以养猪业为例，首先，精饲料费是近年来导致养猪业成本提高的主要因素，精饲料价格既受养猪业周期波动的影响，也受玉米等粮食价格和能源价格的作用。当前国际粮价已经进入波动幅度放大、波动频率增加的阶段，国际粮价的波动及由此引发的部分国家粮食供应的紧张，很容易引起相关国家的过激反应，从而加剧世界粮食安全问题。因此，尽管不排除今后部分年份出现国际粮价下跌的可能性，但中长期内世界粮食安全问题仍将比较严重，由此会推动中长期国际粮价的上涨。由于国内粮价和国内外能源价格的上涨，今后精饲料费很有可能继续成为养猪业成本上升的主要推手。其次，随着社会用工、用地机会成本的提高、畜牧业健康养殖方式的推广，以及畜牧业由分散饲养向集中饲养、小规模饲养向规模化饲养、副业化饲养向规模化饲养的转变，养猪业人工成本和土地成本的提高将会成为必然趋势。
（6）随着农产品对外贸易的发展、城乡居民消费水平的提高及国内外消费示范影响的增强，经济社会发展对农业美化生态环境的功能，将会不断提出新的要求；农业发展中对食品安全的重视程度也将呈现迅速提高的趋势。由此会导致农业发展对环境和节能减排的要求迅速提高，强化对农产品成本上升的推动。以畜牧业为例，近年来，一方面，畜禽疫病频繁发生且有长期加重的趋势，控制畜禽疫病的难度越来越大；另一方面，社会对畜产品安全和畜牧业生产减少污染排放的需求却在不断升级，并对加快畜牧业养殖方式的转变提出迫切的要求。由此会导致养殖业中医疗防疫费、死亡损失费、保险费，甚至小区建设费、环境治理费呈现总量加大的趋势，推动畜产品成本的上升。
二、农业发展方式的转型和现代农业产业体系建设面临严重障碍
最近几年来，中国农业发展方式的转型开始取得积极进展，对于完善现代农业产业体系产生了积极影响，突出地表现在三个方面。一是农业经营方式的转型明显加快，微观层面的农业专业化、规模化和集约化不断推进，表现为各类农业专业户、重点户和种植场、养殖场迅速崛起，有些农业专业户实际上已经成为家庭农场、家庭牧场的雏形。二是农业分工分业迅速深化，生产业对于农业发展、结构升级和农民增收的引领支撑作用迅速凸显。三是在区域层面，农业发展的集群化和连片化现象迅速推进，重大项目带动、农业项目区建设、优势特色农产品产业带建设等，越来越成为发展现代农业的重要方式。生态环境、基础设施、公共服务平台乃至组织成员的竞争或合作关系，越来越成为农业发展的重要决定因素。如有些种养小区实行统一规划，要求统一品种、统一防疫、统一供应农资、统一销售，甚至奶牛养殖小区要求统一挤奶等等。但就总体而言，中国农业发展方式的转型仍然较为滞后，严重制约着农业产业体系的发育、农业经营效益的提高及其对农民增收贡献能力的增强。中国农业发展方式的转型和现代农业产业体系建设严重滞后，究其原因主要有三：
（一）由于体制改革滞后，政府、准政府主导型农业服务体系活力不强、有效供给不足的问题比较严重。如长期以来，政府主导的农业推广体系往往有钱养兵、无钱打仗，人才少，素质低，设备老化，为农服务的机制不到位，其农技服务也不适应农业结构调整对农业技术多元化、个性化的需求。至于行业共性技术、关键技术的攻关及其推广应用往往无人问津，新技术、新品种的试验示范也很少有人重视，对农民农业结构调整的指导更是相对贫乏。近年来，许多地方畜禽疫病大面积传播，增加了农民的养殖风险，一个重要原因是动物疫病防治在资金和技术上都存在严重问题，防疫人员不到位。又如由于金融体制改革滞后，导致第一，农村金融市场的竞争性不足，其运行效率和服务功能难以得到有效提升。第二，农村金融服务领域开拓不足，主要局限于传统的存贷款业务，许多地方的地方性资本市场甚至农业保险业务几近空白，农业专业化、规模化、集约化的推进往往面临启动资金不足、运营资金短缺和农业经营风险集中化的困扰。2009年7月我们在黑龙江省青冈县调查时，有些农民说，他们养猪是“前面挣个够，去年赔个够，今年死临头”。因此，“不是农民不想富，而是他不敢迈大步”。第三，中小银行和微型金融发展不足，农村金融服务的供给难以更好地满足农户和农村中小企业的金融需求。由于养殖业风险大，有些地方的农户养殖贷款至今仍处于空白状态。第四，大银行与中小银行分工协作、优势互补，共同支持农业和农村发展的机制尚待形成，导致农村发展中长期资金不足的问题更为严重。
（二）对农业分工协作和发展农业生产业的政策引导机制不健全，支持力度不够。由此导致农业分工协作的发展基本上处于自生自灭状态，导致营利性、非营利性农业生产业的发展缺乏有效的政策引导和制度支撑，不利于形成网络化、集群化的农业产业体系，不利于分散农业经营风险、增强农业的抗风险能力；还导致农业、农村经济结构的调整和农业发展方式的转型难以得到有效引导，妨碍农业效益和资源配置效率的提高，影响农民增收和就业渠道的拓展。此外，农业生产业发展不足，还不利于通过市场化、社会化的农业服务体系，形成对政府主导型农业服务体系改革的激励效应。农业分工协作发展缓慢，还导致农户之间难以通过联合和协作，获得规模经济、范围经济的好处，通过农业生产资料统购分销、病虫害统防统治等降低农产品成本；相反，却可能在农资（机）购置、病虫害防治、获取市场信息等方面，提高农业的经营成本。
（三）在顺应农业结构转型升级加快农业服务体系的转型方面，尚缺乏有效的统筹规划、政策引导和人力资本支撑。当前，中国农村乃至城乡经济社会结构的转型正在显著加快，这不仅表现为农村产业结构和就业结构的转型，表现为农户、农民的分化和农村精英阶层向城市的流动；还表现为农村人口和经济布局的集中化。农村精英阶层向城市的流动和农业劳动力素质的弱化，导致农业发展对加强基本公共服务的要求显著增强。农村人口和经济布局的集中化，导致按行政体系配置资源的农业服务体系建设思路面临严峻挑战；围绕农业产业区、产业带，加强农业服务体系建设的要求显著增强。农户与农民的分化，往往伴随着农户的专业化和农户农业经营的规模化和集约化，导致农业发展和现代农业建设对加快农业组织创新的要求日趋迫切，容易衍生出大量个性化、定制化、特惠式的农业生产需求，导致传统的公益性和普惠式的农业服务体系的局限性日益突出，改革传统的农业服务体系，特别是农技推广体系的要求迅速增强。
顺应农业结构转型升级的要求，加快农业服务体系的转型，尤其需要加强农民培训，促进农民培训的发展和转型升级，以便为发展现代农业提供雄厚的人力资本支撑。但是，近年来，中国农民培训虽然取得了积极进展，仍严重滞后于发展现代农业的需求。甚至随着农民外出就业规模的扩大和农村精英阶层的流失，农村特别是传统农区的农业劳动力素质出现了不断弱化，形成所谓的“三八六一九九二五”部队。2007年，我们在内蒙调查时，有的基层干部反映，现在的农业劳动力大多是老头、老太、光棍、灰汉（智能差的人）。农业劳动力素质弱化，直接妨碍现代农业技术、农业经营方式在农村的扩散，也给农业技术培训提出了新的难题：推进农业产业化、发展现代农业，对农业劳动力素质的要求越来越高，但目前真正从事农业的农民，接受技术培训的意愿和能力往往比较弱。在此背景下，就难以提高农业培训的针对性、适用性和有效性。农民培训发展不足，又进一步加剧了农业劳动力素质的弱化及其对现代农业发展的负面影响。如由于创业培训发展不足，在农业专业化、规模化和集约化的推进过程中，农民往往面临不知“从何下手”、“如何下手”的问题。有的农民说，“我们农民也想挣钱，关键是到哪挣钱？”鉴于在推进农业产业化的过程中，经常面临“种啥啥多”、“养啥啥不赚钱”的难题，有些农民发出感叹：“谁能告诉我，来年种什么？”许多乡镇干部发出感言：“农村懂营销、会创市场的人太少”，“面对市场农民容易犯迷惑”，“农民培训问题越来越大”，“新农村建设的当务之急是人才问题”！
三、要素市场、产权市场的发育和城乡统筹严重滞后
发展现代农业的过程，实际上也是推进农业、农村经济结构战略性调整和农业结构升级的过程。但农业结构的战略性调整，不仅包括产业（产品）结构的调整，还包括土地、资金、农资、企业家和劳动力等要素结构的调整，甚至产权结构的调整。农业结构升级更要通过农业要素结构的升级来支撑。因此，为促进现代农业的发展，必须加快涉农要素市场和产权市场的发育，拓展涉农要素的市场领域，为促进涉农要素和产权的自由流动与优化重组创造条件。不仅如此，还要按照统筹城乡发展的思路，促进城乡要素市场、产权市场的有效对接，为发挥城市要素市场、产权市场对农村要素市场、产权市场的带动作用，促进涉农要素结构的升级创造条件。加快涉农要素市场、产权市场的发育和城乡统筹，还可以通过城乡之间的要素流动和产权流动，通过城乡之间在要素市场的竞争，更好地激活涉农要素市场和产权市场，带动农业发展方式的转变和利益相关者特别是农民收入水平的提高。具体地说，又分三类情况：
（一）通过涉农要素市场的发育和城乡统筹，带动农业要素结构的优化。以土地市场为例，随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，城乡之间对土地要素的竞争日趋激烈，土地的资产属性也会不断增强。在完善农村基本经营制度和维持农村社会和谐的同时，适应工业化、城镇化和农业现代化的需要，在加强农地用途管制的同时，通过深化农地制度的改革、培育多层次的农村土地市场或土地产权市场，促进农用地和宅基地的有序流转。这一方面有利于促进农业规模经营和农地的节约利用；另一方面，有利于利用土地的资产属性，拓宽农民的增收渠道。随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，农业的生态保护功能迅速凸显，由此也会带动周边地区土地、道路、房产和旅游景点等资产价值的提高，为借此带动农民增收、扩大农产品的市场空间，甚至发展乡村旅游提供可能。近年来，中国农村土地市场，特别是土地承包经营权流转市场建设日益受到重视。但是，挖掘利用土地资产属性的潜力仍待破题，借此促进农民增收和农业可持续发展仍有很大空间。又如农村人力资本市场不发达、信息服务体系不健全，加剧了农业发展中创新能力不强的问题，往往导致农业结构调整中低水平过度竞争和粗放经营现象的盛行，也严重影响农业结构升级和资源利用效率的提高。
（二）按照统筹城乡的视角完善涉农要素市场规制，基于农业的弱质性和农业的多功能性，完善对农业的支持保护制度，减少工业化、城镇化对农村优质资源的抽吸，为建设有区域特色的现代农业产业体系提供良好的要素保障。
（三）按照统筹城乡发展的思路完善农村产权市场，盘活农业和农村基础设施，促进农业资源、农业企业的优化重组和农业发展方式的转变。
目前，上述方面，特别是后两方面的问题尚未引起足够重视，在许多地方充其量只是刚刚起步。因此，在很大程度上束缚了农业结构调整和产业升级。
四、粮食等主要农产品供给问题长期存在并可能局部恶化
近年来中国粮食连续五年增产，2009年很可能继续增产。由于国内粮食库存充足，在当前乃至“十二五”前半期，要让中国的粮食生产和库存来满足国内粮食需求，不会存在大的问题。但是，从中长期的角度看，对于加强粮食综合生产能力建设仍然不可掉以轻心。因为根据我们的预测，到2020年，中国粮食需求总量将会达到56500万吨上下，较2007年的粮食实际产量增加约13%。尽管从资源和技术的角度来看，实现中国中长期粮食增产的潜力很大，对2020年前实现中国粮食供求平衡可以采取谨慎乐观的态度；但要将中国中长期粮食增产的潜力转化为现实，还面临诸多严重障碍和约束。如产业之间、城乡之间争夺耕地和水资源的竞争不断加剧，粮食增产面临耕地减少、水资源短缺的约束不断强化；粮食生产比较利益低、成本和机会成本上升的问题迅速凸显，粮食生产面临农民种粮积极性下降的约束不断增强；农业对GDP和财政增收的贡献能力弱，粮食增产很容易面临各级政府对农业投入能力和投入意愿不足的困扰。
从中短期来看，在当前乃至“十二五”前半期，国内粮价下行的压力在不断蓄积。2009年的重大天气灾害，在相当程度上促进了粮价的稳定甚至上涨。自2008年9月份到2009年6月底，国家在实行粮食最低收购价政策的同时，连续6次扩大粮食临时收储，对稳定国内粮价发挥了重要作用。但是，粮食储备有一定的保质期，按照粮食最低收购价收储的粮食也好，扩大临时收储的粮食也罢，这些粮食迟早是要进入市场的。2009年通过扩大临时收储稳定粮价，实际上增大了2010年、2011年国内粮价下行的压力。何况，随着时间的延续，通过扩大临时收储来稳定粮价，还有个边际效应递减的问题。鉴于当前乃至“十二五”前半期，国内推动粮价下行的压力不断加大，推进农业结构调整，发展农产品加工业的要求日益增强。可以预见，在当前乃至“十二五”前半期，通过发展农产品加工业来促进农民发展和农民增收的潜力，有可能呈现加快释放的趋势。当然，能在多大程度上释放，取决于实际政策的调整情况。
在可以预见的将来，尽管在总量上中国粮食生产及库存可以满足国内的粮食需求，但不等于说中国粮食安全问题可以高枕无忧了，更不等于说中国粮食安全问题不可能在部分时期、部分地区、甚至部分品种上表现得比较严重。因为，我们先前的研究[1]显示，自20世纪90年代以来，总量平衡对实现中国粮食供求平衡的影响，已经显著地趋于减弱；结构平衡对实现中国粮食供求平衡的影响，已经显著地趋于增强；甚至结构问题已经超越总量问题，成为影响中国粮食供求平衡的主要问题。粮食的结构平衡主要包括品种结构平衡、区域结构平衡、用途结构平衡和品质结构平衡等方面。但是，结构问题往往以局部总量问题的形式表现出来，如某一品种或某一地区的供给短缺或过剩，这些结构问题或局部总量问题经传播或放大后，容易被误解为全国性的总量问题。
实现粮食安全的基础是确保粮食的供求平衡，它不仅要求实现粮食综合生产能力与消费需求能力的协调，还要求粮食综合流通能力与消费需求能力的协调。即使国内粮食生产和库存能够满足粮食需求，只要粮食流通体系特别是粮食物流体系出问题，导致主产区或仓储库点的粮食不能按时足额地运到主销区，粮食供求平衡同样会出现大的问题，甚至可能引发市场粮价的骤然上涨和政府乃至社会对粮食安全问题的恐慌。回顾历史我们不难发现，20世纪80年代以来中国历次大的粮食供求失衡和价格上涨，往往都与粮食综合流通能力不强有很大关系，粮食流通安全越来越成为影响中国粮食安全主要瓶颈，至少是与粮食生产安全并重的问题。可见，即使中国的粮食生产能力能够保障粮食安全，粮食流通不畅仍然可能导致中国粮食安全问题“再起波澜”。黑龙江省是中国粮食生产最具潜力的省份之一。2009年7月我们到该省调查时，该省农业厅同志反映，黑龙江粮食最大的问题是运不出去。当然，就全国而言，作为粮食主产省，黑龙江省的粮食安全状况远远好于全国。但它与主销区的粮食安全是相对的。主产区粮食的最大问题是运不出去，主销区粮食的最大问题可能就是运不进来。
此外，在中国，粮食安全特别是粮食生产安全问题还容易形成放大效应。第一，当粮食运输遭遇煤、油、原材料和产成品运输紧张的冲击，导致市场粮价迅速上涨时，粮食流通环节的问题很容易被误解为粮食生产环节的问题。第二，粮食价格与通货膨胀孰因孰果，至今是一个悬而未决的理论问题和政策问题；每当粮价上涨与通货膨胀“双碰头”时，政策研究部门乃至决策层很容易把通货膨胀的发生归“罪”于粮价上涨；受“重生产轻流通”思维惯性的影响，又很容易把通货膨胀和粮价上涨的发生，进一步归“罪”于粮食生产不足。
如果我们进一步放宽视野同样可以发现，在“十二五”时期内，粮食安全问题，特别是粮食供求的结构性失衡问题，尤其是部分时期、部分地区、部分品种市场粮价的迅速上涨，很可能会不期而遇。因为国内外市场粮价的影响因素已经日益复杂化和多样化；波动性、不确定性和风险性加剧，将成为未来国际粮食市场的重要特征[2]。在经济全球化的背景下，由于国内外粮食市场的相互影响显著增强，考虑粮食安全问题不能仅仅局限于国内。而从国际上看，随着粮食能源用途等新用途的开发，中长期内发展中国家的粮食安全问题将会长期存在，甚至由于国际市场粮食价格的波动性增强，在“十二五”时期，世界范围内特别是部分发展中国家的粮食安全问题很难出现稳定性的根本缓解，很可能每过一段时间粮食安全又会重新成为世界范围的“焦点话题”。况且，国际粮食市场的“风吹草动”特别是投资炒作，很可能引起主要粮食生产国和消费国的过激反应，加剧世界性的粮食安全恐慌，并将这种恐慌传播到中国。
因此，中国政府对粮食安全问题很可能长期保持高度关注的状态。在此背景下，一旦粮食安全出现严重问题，特别是面临程度不同的粮食恐慌时，在政府的政策安排中，就很容易出现这样的倾向：为确保粮食安全甚至粮食增产，放松对增加其他农产品供给的关注；支持农业结构调整、甚至确保其他主要农产品基本供给和发展农产品加工业的政策，因此很容易面临“被边缘化”的风险。由此往往导致农业结构调整的反复和农业结构多元化的“退化”，从而进一步导致通过农业结构调整促进农民增收的空间被迫收缩；或农业结构调整时而受到抑制时而受到鼓励，出现“摇摆不定的状况”。
从更广的范围来看，粮食安全问题只是粮、棉、油、肉、蛋、奶等主要农产品供给问题的极端化而已。这些主要农产品供给问题的严重化，都可能产生类似于粮食安全问题严重化的后果，影响农业产业领域的拓展和产业链的延伸，从而导致农业增收的潜力挖掘不够或出现反复。当粮食安全出现严重问题时，为确保粮食安全，往往要以牺牲棉花、油料和肉、蛋、奶的发展空间为代价，进一步导致农业增收空间的收缩。
五、农业基础设施和物质技术装备水平低仍是一个突出问题
最近几年来，加强农业基础设施建设、提高农业的物质技术装备水平等，日益受到各级政府的高度重视。但就总体而言，农业基础设施薄弱、物质技术装备水平低，抗灾减灾的能力不强，仍是突出的问题。由此不仅会增加农产品成本和农业经营风险，还会影响农业资源利用效率和经济效益的提高，甚至妨碍农业的可持续发展。在许多农业主产区，农业水利设施建设欠账多，许多水库不能关水。每遇严重灾害，单产和总产都要下降。改革开放后，许多地方的农业发展，基本上是在吃改革开放前农业基础设施建设的老本。农村税费改革前，农闲季节经常有千军万马挑大埂、修水渠的场景。但是，农村税费改革后，许多地方类似现象已经荡然无存，甚至小塘小坝的维修和养护也无人问津。因此，农村水利工程不配套的问题比较普遍，农村渠道淤塞的问题也比较严重，农业生产条件长期较差。有些地方农业春旱秋涝都很严重，究其原因主要是小流域治理长期得不到重视。2009年7月，我们在黑龙江省调查时，该省农业厅的同志反映，该省自然灾害频繁，今年旱灾、涝灾、低温、寡照都很严重，农业基础设施薄弱是影响农业发展的一个突出问题。例如跑冒滴漏的水库太多，导致旱地灌不上，涝地排不出。该省青冈县乡镇干部反映，由于水利工程不配套，该地玉米种植经常出现前旱后涝，严重影响产量和质量。因此，加强水利基础设施建设，尤其是水利配套设施建设迫在眉睫。近年来，国家陆续有些项目支持当地的水利设施建设，但往往缺乏配套，导致农民用不起。如有的项目支持农民打机井，但机井打好后无钱拉国电，只给农民配台柴油发电机。农民因使用成本太高用不起，导致机井处于闲置状态，难以发挥作用。至于农田长期只用不养、土地瘠薄、有机质含量下降的问题，在许多农业主产区早已不是新鲜事。
在许多地方，农业物质技术装备水平低，对于农业的节能减排、节本增效和农业的可持续发展，已经形成了严重的负面影响。如据我们对黑龙江省的调查，虽然最近几年在农机补贴政策的支持下，当地大型拖拉机增加很快，但仍有不少地方由于缺乏大型拖拉机耕作，深耕深翻面积小，导致犁底层变浅、土壤板结和质量下降，因此土壤保水能力和化肥利用率都有所下降，加剧肥料和土壤流失的问题，影响农产品产量和质量。有些地方大型农机具发展不足，甚至成为土地流转的重要障碍。我们在吉林德惠县调查时，农民反映他们最盼望的是加强交通、水利基础设施建设和畜禽疫病防治。
近年来，随着农业结构调整和产业化经营的深入推进，农业基础设施建设和物质技术装备水平低的问题，已经由农业生产环节转向农业产前、产后环节。如许多地方的电网改造是20世纪90年代后期完成的，当时的主要目的是解决农村生活用电问题。但是，最近几年来，随着农业产业化的发展，农村生产用电的需求迅速增长，甚至远远超出生活用电的需求，导致农村电网的不适应性日趋突出，变压器容量不够的问题比较严重。这一问题如果不尽快解决，农产品加工保鲜等环节的发展都难有大的突破，要借此拓展农产品市场或通过延迟销售提高农产品价格，都会面临很大限制。农业产前、产后基础设施建设滞后和物质技术装备水平低，还加剧了农产品价格波动的风险和拓展农产品市场的风险，导致农民来自于农业的收入容易出现较大波动。如有些畜牧业较为密集的地区，由于缺乏深加工和冷藏设施，要延迟畜禽销售以规避畜禽价格的低谷，就必须延长畜禽的饲养时间，从而提高畜禽料肉比，降低养殖效益。有些地方由于储藏、加工和销售基础设施落后，导致农产品批发市场的运行对周边地区农业产业化的带动力不强。最近几年来，中国扩大农产品出口频遭国外绿色壁垒的困扰，许多地方缺乏农产品质量检验检测设施，导致扩大农产品出口的困难明显加大。近年来，国家对农村公路建设的投入增加很快，但许多农民坦言仍远远不够。公路不修，要为农业产业化开拓市场就会困难重重。
六、农产品价格的波动性明显增加
近年来，中国主要农产品市场发生重大阶段性变化，农产品价格的波动幅度放大、波动频率增加，农产品价格变化的影响因素也日益走向复杂化和多样化。而且，越是需求收入弹性高的农产品，越是政府干预市场少的农产品，波动幅度放大、波动频率增加的特征越显著。[3]农民来自于农业的收入，与农产品价格的变化呈现明显的正相关关系。农产品价格波动幅度放大、波动频率增加，往往导致农民实现农业收入稳定增长的难度加大，农民农业收入的增长速度很容易出现部分年份明显加快、部分年份明显放慢的情形，甚至不排除部分地区、部分年份出现农民农业收入绝对减少的可能性。显然，这种情况不利于调动农民发展农业的积极性，妨碍农业的持续稳定发展。
当前，中国农产品价格进入波动幅度放大、波动频率增加的阶段，这是一系列因素共同作用的结果，既包括那些引发农业发展重大阶段性变化的新因素，也包括那些影响农业发展的传统因素。为适应形势的变化，部分传统因素对农产品价格的影响采取了新的变化形式，加剧了农产品价格的波动。如长期以来，中国实行以小规模农户分散经营为主的农业经营方式，由此很容易导致农户的农业生产经营决策出现模仿化和从众化倾向，导致农产品供给上的同步放大或收缩效应。当农产品供求和价格的波动不甚强烈时，这种农业经营方式对农产品供求和价格波动的影响，还不至于那么大。但当其遭遇农产品价格的较大波动时，由此形成的波动放大效应就不能不引起高度重视。近年来，农产品能源用途的开发和跨国公司对国际农产品市场操纵因素的增强，正好为中国小规模、分散化农业经营方式的波动放大效应提供了作用的土壤。又比如，以往虽然有极端天气灾害和重大动植物疫病，但是最近几年来，一方面，随着全球气候变暖，极端天气事件明显增加；另一方面，由于农业发展方式的转变，特别是专业化、规模化、集约化农业的发展，重大动植物疫病的发生频率明显增加，其影响也进一步扩大。这些极端天气灾害和重大动植物疫病往往具有突发性强、传播性和转折性大、防控难度高的特点。极端天气灾害和重大动植物疫病的频繁发生，很容易成为引发农产品价格波动的重要原因
引发农业发展重大阶段性变化的新因素，包括对食品安全关注程度的迅速提高，农产品出口绿色壁垒的显著强化，农业多功能性的迅速凸显，农产品消费结构的迅速升级，跨国公司对农业产业链的控操作用迅速增强，国内外农产品市场、农资市场的联动效应显著强化，农产品市场投机抄作因素的显著增加，农产品市场信息体系不健全，农产品现货市场的区域分割和期货市场的发展滞后等。随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，一方面，农业发展的要素成本和机会成本加快提高；另一方面，农业发展对现代生产要素的依赖逐步增强，这些现代生产要素对应的成本大多具有能源价格主导型特征，容易因国内外能源价格的波动和国内外农资市场的垄断，导致农业经营效益和比较利益的剧烈波动，进而通过影响农产品供给，加剧农产品价格的波动。
七、农业产业化过程中“企业控制产业”的现象可能继续深化
近年来，中国农村经济组织的创新日趋活跃，农民专业合作社、农产品行业协会、农民经济技术研究会等层出不穷，对于发展现代农业、促进农业产业化经营，对于提高农业生产经营的组织化程度、带动农民增收，发挥了重要作用。尤其是农民专业合作社呈现蓬勃发展的态势，解决了单个农户在生产经营中办不了、办不好或办了不合算的许多问题。到2008年底，全国依法登记的农民专业合作社已达11.09万个，实有成员2500多万人。[4]但就总体而言，农业生产经营的组织化程度低，仍是一个突出问题。尤其是近年来，随着农业产业化的推进，在中国农业产业链，“企业控制产业”的现象正在加快形成。这些居于垄断地位的企业凭借其垄断地位摄取垄断利润，往往以将农民推向农业价值链分配的边缘地位为代价。
农业产业链运作中“企业控制产业”现象的形成，究其原因主要在于：许多地方在招商引资或支持龙头企业发展的过程中“贪大求洋”，过度重视大企业发展、大项目带动，轻视中小企业的发展。由此可能在短期内迅速增加了政绩，提高了区域农业产业化的显示度；但也在客观上拉大了农户与龙头企业之间、大型龙头企业与中小龙头企业之间在经济实力、谈判地位甚至市场定价能力的差别。在许多地方，居于农业产前、产后环节的龙头企业以推进农产品标准化为由，要求农户“统一品种”、“统一种植”固然有其合理性，甚至可以在短期内降低农业的经营风险；但如超过一定限度，形成“新品种”对“土品种”的全面替代、企业行为对农户行为的“全面覆盖”，也可能带来一系列的负作用。如从长期来看，不仅会导致农作物多样性的下降，不利于农产品品种资源的保护，甚至会强化龙头企业对农业种质资源的控制；从近中期来看，容易淡化农业发展的区域特色，强化农户作为生产者对龙头企业的市场依赖，并将农户引向对市场粮价被动接受的地位。
在农业产业链，招商引资中“贪大求洋”的倾向，还可能为大型龙头企业对中小型龙头企业的挤压、排斥和控制提供便利，不利于增强区域农业产业体系的稳定性和本土根植性，甚至影响农业产前、产后企业带动农户从事农业产业化经营的效果。有些大型龙头企业为谋求自身利益，甚至可能“翻手为云，覆手为雨”，对农产品及其加工品的市场供求和价格波动推波助澜，或人为制造波动。长此下去，政府支持农业的政策效果和对农业的调控能力，都可能面临严重侵蚀。当前，在那些市场集中度高、专用性强的农业产业链中，更容易出现类似现象。[5]
值得注意的是，第一，近年来，在中国农业产业链，“企业控制产业”的现象往往更容易出现在市场集中度高、利润空间大、发展潜力好的领域。第二，外资企业对中国农业产业链的控制呈现加快趋势，并日益体现其战略意图。外资企业对中国农业产业链的控制正在日益向纵深发展，其控制方式正在从以低价进入为切入点的贸易控制，转向通过参股合资进入加工领域，进而通过低成本并购控制中国涉农企业。有的跨国公司甚至扬言，在中国农业中要先清理市场，拿80%的钱消灭对手，拿20%的钱进行投资。第三，目前在中国推进农业产业化、发展现代农业的过程中，“企业控制产业”的现象主要表现为农产品加工企业对农业产业链和价值链的控制，但已经开始呈现由加工企业转向流通企业，特别是大型零售商的趋势。如家乐福等大型超市对中国农产品销售渠道的控制，尽管比重仍然不大，但正在出现不断增强的趋势。这些流通企业特别是大型零售商可能通过设置超市进场费、要求通过各种食品安全认证等，提高农民参与农业产业化的成本和门槛，并将大多数小规模、低技术、低素质的农民排斥在农业产业化的大门之外；甚至通过扩大国外农产品销售等方式，挤占农民参与农业产业化的市场空间。[6]第四，尽管按照通常的理解，延长农业产业链有利于提高农产品附加值，从而促进农民增收；但“企业控制产业”的存在及其由加工领域向流通领域的转移，很可能加剧农民在农业产业链增值分配中的不利地位，加剧农产品价值链分配的下列不公平现象：农民“承担成本多、获得利润少”，控制农业产业链的加工企业特别是零售商“承担成本少、获得利润多”。因此，在农产品价值链或农业产业化的利益分割中，农民往往居于低端，处于讨价还价的弱势，容易受到价格、成本波动的冲击”，从而影响农民增收，进而影响农民发展农业的积极性。
基于前文分析，“十二五”时期，中国农业发展仍将是任重而道远。应对中国农业发展面临的制约与挑战，必须超前谋划，增强决策的前瞻性。作出具体谋划与决策固然不是本文主旨所在，然而若能为其提供有价值的参考借鉴，则本文目标已达到。
（姜长云，国家发改委产业经济与技术经济研究所研究员）
注释：
[1]姜长云：“改革开放以来我国历次粮食供求失衡的回顾与启示”，《中国农村观察》2006年第2期。
[2]倪洪兴：“开放条件下我国粮食安全的政策选择”，《农业经济问题》2009年第7期。
[3]也许有人会说，2009年以来中国粮食价格并没有出现价格波动幅度放大、波动频率增加的情形。但是，只要我们回顾一下就可以发现，价格波动幅度放大、波动频率增加的情形，在最近几年中国的粮食市场上并不鲜见，在大豆等产品上更有突出表现。进入2009年以来，中国粮食价格呈现稳中略升的态势，主要原因是中国不仅连续多年实行了粮食最低收购价政策，自去年9月份以来，为稳定市场粮价，国家还启动了多批粮食临时收储计划。因此，2009年以来国内市场粮价稳中略升，具有一定的不可比性。
[4]农业部农村经济体制与经营管理司、农业部农村合作经济经营管理总站编著：《农民专业合作总站案例评析》，中国农业出版社2009年7月，第2页。
