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制度创新范文1
能够起到优化经济发展环境的制度无外乎来源于三条途径：一是相关制度的继承，即对历史上形成的有利于优化经济发展环境的制度安排让其进一步发扬光大；二是制度移植，将别的国家或地区形成的相关制度安排移植进来；三是制度创新，就是制度发明。从维系市场经济发展的系列制度来说，能够优化经济发展环境、促进经济发展的制度，主要是创新了的制度。这主要是因为，各国、各地区在不同的阶段经济发展所处的经济条件和人文社会环境不同，对历史遗留下来的有利于经济发展的相关制度的安排需要在创新中继承；对于外来的制度安排，也要在改造的基础上借鉴，而不是简单地全盘照抄照搬。
那么，如何通过制度规范和制度创新来优化相关的经济发展环境呢?
第一，规范政策制定和实施程序，优化经济发展的政策环境。政府政策是决定和影响经济发展的关键因素。政府政策对经济发展的阻碍性主要体现在以下几个方面：一是现有的政策与经济发展相抵触，成为制约经济发展的主要因素；二是政府政策朝令夕改，缺乏基本的稳定性；三是政策在实施过程中在各个环节被曲解或任意塞进人为意志；四是激励经济发展的政策难以制定和落实；等等。解决这些问题需要通过制度创新，规范政策的制定程序、强化政策的实施程序、监督政策的落实程序。
第二，切实推进行政管理体制改革，优化经济发展的服务环境。经济发展的服务环境由多方面的内容构成。首先是管理服务，它是由政府提供的，管理服务的质量和效率，取决于行政管理体制的制度安排；其次是商业，它是由以赢利为目的的企业性组织提供的；第三是社会服务，它是由社会非政府性、非商业性的公益性组织提供的，取决于社会公益性组织的发展状况。它们共同构成经济发展所面对的服务环境。服务环境的优劣关键在于管理服务的水平。优化管理服务，就必须切实推进行政管理体制改革，通过管理制度创新，转变政府职能，促进政府和行政工作人员的工作作风的改善，提高办事效率和办事水平。
第三，强化立法、执法、守法的制度体系，优化经济发展的法制环境。各种法律是属于正规制度安排的主体部分，是经济发展保障体系的核心内容。只有通过立法、执法、守法的系列制度创新，才能够营造出有利于推动经济发展的法制环境。在营造法制环境过程中，立法是前提，执法是关键，守法是保证。这三个环节都需要系列的相关制度创新来实现。
第四，推进市场制度创新，优化公平竞争的市场交易环境。市场经济的最基本原则是等价交换、公平竞争。维护这一原则，保障市场机制在资源配置过程中发挥基础性作用，需要一系列的制度安排作保证。因此，需要通过系列制度创新，建立健全相关制度体系。
制度创新范文2
[关键词] 绩效预算 制度系统 制度创新
绩效预算制度创新,主要是为了借鉴和引进“以产出和结果为导向”绩效预算制度,再造我国公共机构预算制度系统,整合预算过程、政策过程和公共品供给过程,优化预算权力关系和制度组合,增强公共品和公共服务能力。
一、预算制度创新目的和目标
制度创新目的与目标是两个紧密联系但内涵各不相同的概念,目的解决“为什么”要创新的问题,目标解决“做什么”的问题。预算制度创新的根本目的是获得创新收益,追求预算绩效;预算制度创新的目标是构建绩效预算制度系统。
1.预算绩效体系
在“投入-过程-产出-结果”的总体框架下,绩效预算制度系统追求如下预算绩效体系:
(1)收入汲取绩效。收入汲取绩效主要分两大类:多渠道筹资能力和持续获取资源能力。多渠道筹资能力主要表现为公共机构的社会评价、社会影响、社会关系所带来的品牌效应在资源筹集方面的优势。如重点扶持、专项补助、社会捐赠、银行贷款等等。持续获取资源能力主要表现为与公共品及公共服务数量及其质量直接相关的收入汲取。如绩效拨款、各类事业收入。收入汲取绩效的高低,不仅是上轮生产成果的直接体现,更表现为本轮生产条件的投入,影响公共机构的后续发展。
(2)资源配置绩效。资源配置绩效也可称为预算决策绩效,主要表现在预算编制、审批等预算决策过程及其结果中,如资源优化配置程度以及预算决策成本。资源配置方面主要有规模绩效、结构绩效、核心业务资源保障绩效等等。降低预算决策成本的重要途径是强调预算行为的民主、科学与公开。
(3)遵从绩效。遵从绩效主要表现为支出机构对政策目标的理解及预算规则的遵守。对于预算管理而言,主要是遵从预算规定,不随意改变预算资源的用途,二是努力降低业务活动成本,或者准确地说,是做好成本控制工作,在追求高质量服务的同时,不得突破预算限额和标准。
(4)产出绩效。产出绩效的衡量标准是效率性指标,即投入-产出比率。在既定的投入和资源耗费下,要追求提供服务的数量更多、质量更高。产出绩效更多地来源于项目管理和支出机构的内部控制。
(5)结果绩效。结果绩效也称为政策目标的实现程度,是提供的服务所产生的政策效应。它一方面取决于产出绩效,但是更多地取决于产出与政策目标的关联性和一致性。
2.绩效预算制度系统
制度创新的目标是把绩效管理理念和技术引入公共机构预算管理领域,构建绩效预算制度系统。
(1)层级规则系统。该规则系统由四个层次组成:工具与技术、体制与机制、制度基础和制度环境。工具与技术、体制与机制是通常意义上的预算制度;广义的预算制度,是指预算制度、制度基础和制度环境构成的制度系统。
①预算制度创新。预算管理技术创新是绩效预算制度系统创新起点和最佳切入点,也是目前预算改革最集中,也最迫切需要解决的问题。该层级的主要发展方向是把绩效管理等企业管理工具和技术引入公共行政管理及预算管理领域。预算管理体制和运行机制创新的目标是建立公共预算系统,公共受托责任,以及预算过程、政治过程和服务过程的耦合是公共预算系统要解决的主要问题。
②制度基础改良。预算制度创新离不开公共机构管理体制的支撑,管理体制以公共机构内部的权力结构为基础。政治力量、行政力量、专业团体,以及群众性组织等权利主体的关系与行为决定着制度创新的方向和成败。制度基础的改良是预算制度创新的前提和条件。制度基础决定着预算制度创新,预算制度创新也影响着制度基础改良。
③制度环境建设。凡是不受创新主体独立支配的,制度创新又必然会涉及的,我们都称之为制度环境,包括内部环境和外部环境。
内部环境,指公共机构内部的非正式制度,如服务理念、管理传统、思维习惯,以及公共机构特有的文化与历史等;外部环境指公共机构与相关的外部利益相关者之间的关系,如行业管理体制及权力关系、社会核心价值观、国家基本政治和经济制度、中国历史和文化等国内环境及国际环境。
(2)预算、政治、服务三大过程。绩效预算制度创新过程是预算过程、政治过程、公共品供给和管理过程的耦合,是预算管理领域上层建筑与经济基础,生产关系与生产力的相互作用过程。预算制度的本质功能是通过预算过程的制度化和政策过程的民主化,实现服务供给过程的效率和理性化。
(3)决策、执行、评价三大子系统。完整的预算制度系统可以按预算循环的三个阶段划分为三个子系统:决策系统、执行系统、评价系统。预算决策子系统主要是预算申请、编制、审批;预算执行子系统主要是预算执行、控制、调整与监督;预算评价子系统主要是审计、绩效评估、绩效管理。
二、绩效预算制度系统创新原则
预算制度创新的基本方向是预算管理的制度化、民主化与理性化。预算制度系统创新的原则主要包括:
1.以我为主,外为中用
绩效预算引入中国,必然要求立足国情,以我为主;但面临引进、消化、吸收和创新的问题。我们主要是避免全盘接受,“食洋不化”;以及“断章取义”,误入歧途。
2.同步改造,互相支撑
技术革新、机制和体制创新、制度基础和环境改造是一个同步改造问题,不可偏废。技术和理念创新是追求预算理性的过程,体制、机制创新是追求预算民主的过程,两者必须同时推进。
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关键词：中小企业；融资难；市场；制度创新
中小企业融资难，不是一个新问题，也不是中国才面临的问题。它是一个国际性的难题。也是一个长期存在的问题。不过，中国的市场经济体制与发达国家相比较，存在制度滞后、灵活度不够、配套不足等制度方面的缺陷。因此，中小企业融资难的问题在中国又比在其他发达国家显得更突出。那么，问题的结症在什么地方呢？本文下面将就这些方面提出一些自己的看法，与各位同行探讨。
一、我国中小企业的界定
目前，我国中小企业的认定标准是2003年2月国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、财政部、国家统计局等单位根据《中华人民共和国中小企业促进法》联合的《中小企业标准暂行规定》中的规定。中小企业要符合“二三四”指标，即企业职工人数2000人以下，销售额3亿元以下，资产总额4亿元以下。虽然各行业的中小企业标准略有不同，但基本上在“二三四”标准以内。
受金融危机影响，2008年下半年以来，我国中小企业经营受到冲击。为此，2009年9月，国务院出台了“国29条”。工信部中小企业司司长王黎明在2010年初在接受记者采访时指出：这是继“非公36条”后又一促进中小企业发展的重大政策，是对“非公36条”的有利补充和完善，相关配套细则将在年内推出。在此背景下，中小企业划型标准的修订工作，即重新确定中小企业的标准，将有助于明确哪些企业可以优先享受相关政策扶持。据王黎明介绍，划型标准的修订，可能会从小型企业中再细分出微型企业，从而在中小企业的范围中细分出中型企业，小企业和微企业，以解决同是中小企业却境遇不同的问题，以便各项扶持措施能够更好地落实。
二、我国中小企业融资难的现状
有关资料显示，截至2008年底，各级工商部门注册的中小企业有970万户，个体工商户2900万户，提供了75%以上的城镇就业岗位。99%的中小企业为我们国家GDP贡献超过60%，税收超过50%，提供了近70%的进出口和80%的城镇就业岗位。
显然，中小企业在我国的经济格局中有很重要的作用。但中小企业融资难的问题却一直不能得到有效的解决。
中国工业和信息化部部长李毅中在接受记者采访时就指出：“今年（2009年）头三个月，全国信贷规模总量增加了4.8万亿，其中中小企业贷款增加额度只占不到5%！”中小企业贷款的同步增长占比之小，说明了其资金非常困难，他认为目前融资难、贷款难已经成为制约中小企业发展的瓶颈。
三、我国中小企业融资难的主要原因分析
那么，造成我国中小企业融资难的局面的主要原因是什么呢？
为什么银行不愿意借贷给中小企业？李毅中认为，中小企业融资难有四方面原因。“第一，中小企业自身的问题，主因是中小企业规模小、实力弱、信誉度不太高；第二，银行对中小企业贷款条件更加严格，因为银行大部分是商业银行，它也要考虑自身的风险、自身的利润；第三，中小企业信用担保体制机制不健全。这方面做了很多工作，中央财政、地方财政拿出资金建立担保机构，但是覆盖面不太够；第四，中小企业融资渠道太窄。”
2010年9月19日在北京召开的、主题为“竞争力再造――发展模式的关键抉择”的2010年中国CEO年会上，原国家发改委副主任、中国中小企业协会会长李子彬在创新力致辞中表示，中小企业是技术创新和经济发展中不可替代的力量，但其面临着生存压力过大的问题，具体来说，中国中小企业面临融资困难、人才缺乏、市场准入难、现代化水平低、技术创新能力弱、风险控制能力弱六方面的困难。他指出：“尽管如此，中小企业仍然存在生存艰难、压力过大的问题。外部环境和自身发展面临着六个困难，也就是说有六重门。第一重门是融资困难，由于中国的大中型银行体制改革之后，小型银行数量太少，所以中小企业贷款难。中国的5家国有的银行占有中国银行资产的51%，14家股份制银行也有很大比例的金融资产，但这些银行体制是面向大企业设计的，贷款条件、选贷环节都是针对大企业来的，按照他们审贷35个条件，中小企业有25个天然的合格，这些大型银行，这两年在中央政府的支持、引导之下都加大了对中小企业的支持力度，建立了中小企业贷款的专门机构，对中小企业贷款支持应该说有很大的改变，但由于体制本身是针对大型银行设计的，再加上给中小企业贷款的风险高、成本高，所以大企业银行是面向大企业的，而不倾向于小企业，尽管中央给了很大的压力，他们做了很大的努力，但仍然在小中选大，好中选优，解决小企业贷款的主要靠小银行，但我们小银行很少。另外由于资本市场发育较晚，企业直接融资渠道不畅，中国证券市场90年末开板，2004年中小板在深圳交易所上市，2010年4月创业板上市，创业板发展比较好，目前一共有130家企业上市了，大概融资近一千亿，但一千亿对一千万户中小企业的需求来讲还是很小，但心理、精神上的影响大于实际作用。创业板上市给许多中小企业提供了希望，新的直接融资渠道，给私募股权基金增加了退出出口，对私募股权基金发展也起了很好的引导作用，但总体上讲，中国的中小版、中小企业版、创业版时间还很短，上市量不大，特别是中国债券市场很不发达，私募股权基金市场在中国也是刚刚起步，十年左右，也是差距比较大。所以企业直接融资渠道不畅，加上中小企业本身管理不够规范，管理水平不够高，所以中小企业融资困难，特别是小企业融资困难这个问题远未根本解决。”
陈新民（汉口银行董事长）：中小企业融资难的问题，表现的比较突出的就是科技性的小企业，有的有知识产权、有的有版权、有的有专利权。但是按照银行常规的贷款方式，它没有厂房。
综合上述从事实际工作的专业人士的切身体会，结合笔者长期对信用问题的研究，笔者认为目前我国中小企业，特别是小型，微型企业融资难的问题的根本原因是体制上的原因，主要表现在以下几个方面：
第一，中小型银行数量太少。目前来看，没有法律法规禁止大型银行为中小型企业服务。同样的道理，也不宜硬性规定所有的大型银行必须为中小型企业服务。既然是做生意，就要两厢情愿，自愿合作，不好强迫的。大型银行与大型企业的合作是市场机制的体现，没有什么好抱怨的。关键的问题是：此处不留人，自有留人处。中小型银行才是中小型企业的天然的盟友。这就是市场规律。
第二，针对中小型企业，特别是微型企业的银行数量不足。准确地说，就中小型企业的融资而言，银行规模的大小只是一个表面形式，关键的是要建立起一个针对中小型企业的银行体系。换言之，要建立起一个以中小型企业为主要的客户群的银行体系。
第三，由中小型银行和中小型企业构建的信用体系几乎没有。一说到信用问题，目前的理论界和实务界通常会单独探讨中小型企业的信用较差（准确地说是信誉较差），以及银行对中小型企业的信用评级不健全等问题。但很少将两者联系起来考虑。我们的研究表明：广义的信用是一个制度，涉及授信方和受信方，是他们之间的一系列的合约。由中小型银行和中小型企业构建的信用体系的要害是这种信用体系是建立在中小型企业不同于大型企业的生产经营特点之上的。这些特点是：经营规模小，经营方式灵活，经营项目新颖、独创、“不成熟”，固定资产较少（这意味着传统意义上的抵押物少）。而更要害的特点是：高风险（监督成本高，监督过程细，监督方法有法但无定法，失败破产的可能性大，经营者也是龙蛇混杂良莠不齐），与之相伴的是较高的高收益率。试问：我国目前存在与之相配比的银行体系吗？答案是：国家认可的几乎没有。而“非法的”倒是有，这就是民间金融、地下金融。
第四，直接融资市场较小。一方面由于中小企业高风险高收益的特点，其股价波动幅度较大，风险较高，直接融资面要小一些。另一方面按国际惯例，股市规模要小于债市。中小企业、特别是小型企业的直接融资市场较小。
第五，涉及经济体制、政治体制的深层次改革。根据我们的研究，整个国家的制度就是一个广义的信用体系。而几乎所有的经济学家、政治家都意识到金融乃国家之重器。从我们的研究结论可以很容易地理解这里的“重器”之含义：即金融乃人类的一项最基本的制度（通俗地讲就是最基本的“游戏规则”）。要在原有的最基本的“游戏规则”中增加一个针对中小企业融资的最基本的“游戏规则”，必然涉及制度层面的深层次改革。
四、顺应市场，制度创新
通过上面的归纳分析，本文认为要解决中小企业融资难的问题，应该采取实事求是，具体情况具体分析的思路和方法，这就是顺应市场，制度创新。要满足中小企业的融资需求，就必须建立起一个与之配套的金融体系。而要做到这一点，小修小补已经被实践证明其作用非常有限。除非进行一系列的制度设计和创新，很难缓解中小企业融资难的困境。具体说来，本文有以下对策建议：
第一，增加中小型银行的数量。“物以类聚，人以群分”，这是人类社会活动的普遍规律之一。在经济领域也不例外。中小企业与中小型金融机构应该说有天然的联系。增加中小型银行的数量才是标本兼治的根本措施之一。
第二，建立起针对中小企业融资的信用体系。增加中小型银行的数量，不能停留在表面形式上。不能仅仅是数量的扩张，而是要有制度上的根本改变。关键是要建立起针对中小企业融资的信用体系。这包括银行要针对中小型企业以及微型企业来设计有关的一系列的切实可行的制度，如不同于大型银行的贷款政策和贷款程序，监管方法，信用评价体系等等。
第三，观念要更新。以上的两点对策看似简单，但要实行起来并不容易。所谓“外行看热闹，内行看门道”。中小型金融机构数量上的扩张并不难，难是难在实质上的扩张，难在制度的创新。因为制度的创新，意味着不同于原来的、人们已经习惯的、通常认为的行为模式。比如针对中小型银行风险较高的特点，贷款利率必然较高、灵活。人们通常认为“高利贷”一词的界定，面临新的边界。如果没有观念上的更新，改革的阻力会很大。观念先行，这是任何一项制度创新顺利实施的关键之所在。笔者认为：我们应该正视民间金融，地下金融存在的现实，认真地深入下去，研究其特点，寻找规范化、法制化的途径。要像大禹治水，疏导重于围堵。不过，这疏导二字，说说容易，其实很难，真正是知易行难。必须有高超的技艺才行。我们前面已经指出：金融乃国之重器，可以说是牵一发动全身。因此，如果没有观念上的更新，没有整个国家层面上的观念、政治体制、经济体制的更新，要真正建立起针对中小企业融资的信用体系是不可能的。
第四，尊重市场、循序渐进、逐步推广。既然金融乃国之重器，其改革切忌一哄而上，搞群众运动。关键是要真正地了解市场，尊重市场。了解市场，尊重市场的实质就是了解群众，尊重群众的需求。要抛弃原有的“管制”“抓权”的思维，要“简政”“放权”，提高服务意识。要设计切实可行的制度，公开透明，公平执法。先在有群众基础的地区试点。要注意的是不要在没有群众基础（即没有实际需求）的地区试点，更不要推广。“拉郎配”是不行的，要供需双方同意才行。笔者也赞同适当扩大中小企业上市的规模。但股市不同于债市。由于中小企业风险高的特点，而中小散户又没有有效的监管方式和能力，因此，笔者认为中小企业的融资市场还是应该以债市为主。反之，则是一种极不负责任的做法。况且，国际上发达国家的资本市场也是以债市为主，中国目前的股市规模大于债市的现状是极不正常的，是亟待改进的。这种不正常的现实也表明中国的信用市场存在着深层次的问题。如果不痛下决心、制度创新，必然导致积重难返、后患无穷。
参考文献：
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3、伍刚.信用:一个新的视角[J].西南金融,2007(9).
4、伍刚.信用、信用货币、货币的本质及其相互关系的新研究[J].西华大学学报,2010(2).
制度创新范文4
论文摘要：德国的住房租赁市场、住房租赁市场政策及廉租房等对中国住房制度创新有重要借鉴意义。加快培育和发展中国住房租赁市场的政策建议。
住房问题是关系到老百姓的安居乐业，关系到社会公平与和谐。不久前我国民建中央欧洲住房制度考察团赴欧对德国、瑞典等国住房制度作了考察。我们在考察中看到：现在的德国住房制度是一种市场化的住房制度。
从历史上看，德国住房市场制度经历了一个逐渐制度创新的发展过程。
早在19世纪三、四十年代，德国工业革命时期，大量农民进入城市成为市民，需要大量住房，城市住房短缺，这时，一批商人作房产企业主的私人房产公司应运而生，它们建造公寓、别墅作商品房，以市场价出售或出租给市民。私人房产公司以市场价出售或出租住房这标志着住房市场制度已经形成。
同时，德国在工业革命时期，工矿企业主——资本家要大量吸引工人，也建了许多工矿企业工人住宅，以低于市场租赁商品房的低廉价格出租给工矿企业工人。这又标志着当时由企业主赞助的廉租房租赁市场制度也已经形成。
二次大战以后，德国许多地方居民几乎都无房居住，政府为了要使人民有房住，向农民买了许多土地，建造了大量公寓房出租，后来这些公寓房绝大多数都出售给了私人。政府建造了大量公寓房出租、出售，这又标志着政府主导的住房市场制度的形成和发展
上世纪90年代东西德统一后，德国住房出现新的较大短缺现象。这时，德国政府不再从事房地产业，而是大力鼓励私人房产公司和私人从事房地产业，建造或买卖公寓和别墅出售或出租。社会福利房也由政府赞助，房产公司和私人建造并提供市场满足低收入者对住房的需求。这就使市场化的住房制度更加完善和发展。
欧洲考察归来，我对中国与德国、瑞典等市场经济发达国家的住房制度情况进行了一些比较分析和研究，感到一个实行市场经济制度国家的住房制度也应逐步建成市场化的住房制度。成熟的市场化的住房制度，即房地产市场制度应当是租售并举，居住与投资兼容并行发展的市场制度。德国，瑞典等市场经济发达国家在住房制度建设和住房市场发展的创新探索中取得的许多成熟经验都很值得我国借鉴。要搞好我国住房制度建设，要保持我国房地产市场平稳、健康、可持续发展，在当前和今后相当长的时期内，我国应努力加快市场化住房制度建设步伐，尽快努力把我国房地产市场制度建成规范的租售并举，居住与投资兼容并行发展的房地产市场制度。
一、德国与中国的住房租赁市场
德国是现在世界上搞好住房制度建设和住房市场发展，解决住房问题比较成功的国家之一。德国住房制度是一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的市场化的住房制度。
现在，德国住房制度已经成为一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的，较完善、成熟的市场化住房制度。德国住房市场是一种在整个住房市场中住房租赁市场占比大于住房销售市场占比的住房市场结构。德国自有住房率仅为42％，租赁住房率为58％。住房租赁市场占比大于住房销售市场占比，住房租赁市场发达，占有十分突出的地位。为什么现在住房租赁市场还如此之发达?这是由于在现代市场经济发展条件下，住房租赁市场的存在和发展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己购房的经济负担，买不起房，而必须租房居往；现在城市中总还存在一部分流动人口或暂住人口，他们中有的人因生活或工作长期具有一定流动性，暂时不愿意买房或不需要买房而需要租房，有的人暂时买不起住房，需要不定期地租房居往。
现在我国住房市场结构与德国和其他市场经济发达国家住房市场结构还存在较大的差别。据《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》，2005年底，我国全国城镇私有住宅建筑面积87.9亿平方米，全国城镇户均住宅建筑面积83.2平方米，全国城镇居民住宅私有率为81.62％。(摘自《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》)
据此计算，目前，在我国全国租赁住房市场占比为18.38％。当然，如果我们从实际情况看，我国还有许多富人1户拥有多套住房。按人均或户均住房占比计算的住房租赁市场的实际占比，应比全国租赁住房在住房市场中占比仅为18.38％会要大些。
但是，我们从另一些具体数据看，我国的住房租赁率也还是较低的。据有关资料显示，目前我国城市居民中租房居住的仅有几百万户。2004年，有关部门对我国城市居民住宅状况的调查显示，全国租房居住的城市家庭仅占全部城市居民家庭的9.49％。
从现实情况来看，在目前和今后长时期内，我国对住房租赁的市场需求潜力十分巨大，住房租赁市场发展潜力也十分巨大。我国经济社会发展，城市化水平不断提高，城市经济的发展，产业整合能力的进一步加强，吸引和消化就业能力的加大，必然促进城市大量新的就业人口的增加。而城市人口的增加，必然加大对住房的需求；同时，从总体上来说，当前我国城市居民的住房面积和住房质量都还处于较低的水平线上。随着收入的增长，住房不仅是生活的基本资料，还作为一种享受资料和发展资料，住房消费扩大将是必然的趋势。
为适应住房需求的急剧增加，我国房地产开发投资增长迅速，住房供给不断增加。在住房供给不断增长的同时，商品房的价格亦不断攀升并且持高不下。由于广大中小收入家庭有效需求不足，购房的愿望难以实现，他们必须租房居住。这就从根本上决定了广大中小收入家庭对租房消费将形成巨大需求。
与此同时，我国已经实行住房分配货币化制度的实行，这又将促进广大中小收八家庭对住房租赁市场有效需求的形成。这是因为：一方面住房分配货币化取代了无偿福利分房制度，切断了福利分房的后路，市场成了居民解决居住问题的唯一途径，人们要么买房，要么租房，市场上存在着大量的对住房的消费需求要素。另一方面，货币化的住房分配制度为职工提供了大量长期的资金，又使住房消费成为可能。从我国住房市场发展现状与走势来看，更需要加快发展住房租赁市场。从我国住房市场发展现状来看，较长时期以来，我国住房市场在租售市场结构制度安排上存在“重买轻租”，对住房租赁市场的培育和发展未引起足够的重视，现在我国住房租赁市场的发展已不符合经济发展和居民现有的收入水平的客观需要。
二、德国与中国的住房租赁市场政策
德国在发展住房租赁市场中，高度重视广开住房出租房源，确保租赁住房供应稳定。现在德国租赁住房供应来源广泛，种类构成多样。德国住房租赁市场租赁住房供应来源和构成是：在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，98％左右均为私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分别占66％和22％，另外8％为基金或保险公司出租住房，3％为专业建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，仅有1-2％为政府公房出租住房。
德国地方政府还以法律、规定等手段或方式保障租赁住房供应稳定。德国法律规定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德国地方政府还规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定比例，专门出租售给低收入家庭。例如，现在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套规定房屋开发商必须专门建低收入家庭出租房。
德国在发展住房租赁市场中，政府和银行大力扶植和鼓励私人和房地产开发商投资建造出租出售住房。德国地方政府以税收减免和生产者补贴等形式大力扶植和鼓励住房开发商投资建造出租租赁住房。例如：1978年联邦德国住房补贴中税收减免占50％，生产者补贴占21％。德国还对住房合作社出租房屋政府实行免税政策。德国住房信贷银行以无息或低息住房贷款扶植私人和住房开发商投资建造出租住房。德国地方政府还设有住房屋建设基金，以低息贷款或无息贷款等政策性优惠贷款方式，鼓励扶植开发商和私人商实验新的居住方式和更新改旧房，作出租或出售住房。
德国在发展住房租赁市场中，还特别重视加强租赁市场法制建设和管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。德国重视加强租房合同管理，制定了比较完备的住房合同管理法律。德国重视加强租房租金管理，制定了比较完备的租房租金管理法律。德国重视加强维护住房租赁市场秩序，制定了维护住房租赁市场秩序的有关法律。法律明确规定禁止二房东，有效地防止住房租赁非法投机。和德国发展住房租赁市场比较，目前我国在发展住房租赁市场中，法律还有保障租赁住房供应方面的专门规定。地方政府也还有规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定占比，专门出租售给中低收入家庭。在租赁市场供应房源方面也还很不广泛，目前仍大部分是公房租赁，私人租赁住房的比例很低。在租赁市场供应房源中，私人租赁住房的比例很低，不足以形成比较活跃的住房租赁市场。
由于我国公房租赁的租金仍然执行政府规定的价格，远远低于市场租金，有的甚至相差几十倍，所以我国公房租赁并不利于住房市场的健康发展。而且公房租赁的承租人是住房福利分配的结果，并不是资助最低收入户住房，不能达到救助最低收入人群中无房户的住房社会保障功能。
现在我国也少有房地产开发商开发租赁住房。主要是由于开发租赁住房投资收回周期一般要30年至40年，大量规模小的房地产企业缺乏足够的资本金，不能承受；同时，住房租赁市场不成熟，市场空间狭小。这也是一个重要原因。其次、目前，我国在发展住房租赁市场中，在对开发商开发租赁住房来源的政策扶植方面，现行的政策大都是鼓励住房出售的政策，缺乏必要的鼓励住房出租的税收和财政补贴政策。我国现行的住房租赁的营业税、增值税、契税等税费加在一起要占到总费用的1/3以上，这很不利于开发商投资租赁房。第三、目前我国在发展住房租赁市场中，法制尚不健全，对市场的监督管理现规制也不健全，监督管理尚较乏力。
目前我国发展住房租赁市场还面临着体制和法律的障碍。按照目前的规定，物业公司只能经营产权房的管理，不得专门从事租赁房的经营，银行不得混业经营，尤其不能像国外那样经营不动产，也经营住房租赁。我国还未制定比较完备的保障租房者合法权益的住房法律，也还有完善规范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租赁非法投机的制度安排。目前我国房地产方面的法律规范基本上都是针对产权房的各种法律关系的调节，对租赁方则没有系统完整的法律法规条文，租赁各方的利益纷争判决缺乏法律依据和保障。三、德国与中国的社会福利住房和廉租住房
德国在发展住房租赁市场中，特别注重发展保障最低收入者住房的社会福利住房。德国社会福利住房是一种政府规划用地，由发展商开发，再以较低的房租租给需求者，与市场租金的价差，由政府补贴给开发企业的住房制度。在德国，每个公民都享有住房权并对低收入者实行住房保障制度。对于那些既买不起房，又租不起房的人，由政府出钱为他们租社会福利房。社会福利房是供低收入者购买或租赁，法定的低于一般商品房市场价的廉价房或廉租房。购买或租赁社会福利房的必须是法定的低收入者。现在，科隆市的社会福利房每平方米月租金为4.8欧元，而一般商品房每平方米月租金为7.8-8.8欧元，相当于正常月收入的三分之一左右。社会福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右。科隆市100万人口，有10万人享受住房福利补贴，在这10万人中仅约1万人住社会福利房。
德国社会福利房制度作为保障最低收入者住房的社会福利住房制度类似我国廉租房制度。我国建立廉租房制度是1998年就提出来开始建立的，建立三年多来，据建设部2006年3月底通报的全国城镇廉租住房制度建设和实施情况显示，截至2005年底，全国291个地级以上城市中已有221个城市在2005年年底前实施了廉租住房制度，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。
目前，我国的廉租住房制度主要是通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住条件。而且，我国廉租住房制度覆盖面尚小；廉租住房制度还很不完善；还没有建立稳定的廉租住房资金来源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶颈，廉租户“租房难”是一个十分普遍的严重问题。
四、加快培育和发展中国住房租赁市场的政策建议
1、加大住房市场结构调整力度，促进住房租赁市场加快发展
加快培育和发展我国住房租赁市场，首先应逐步把我国的住房制度建设成一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的住房市场制度。各级政府不再经营房地产生产经营，房地产业要坚持走政府宏观调控下的市场化发展道路。
当前和今后一个相当长的时期内，政府应进一步通过完善住房立法、建立完善住房保障体系、制定住房发展规划对住房发展进行宏观调控管理，加大住房市场结构调整力度，完善住房租赁市场体系，增加保障型租赁住房供应，营造有利于住房租赁市场发展的制度政策环境，规范发展住房租赁市场服务，完善住房租赁市场相关政策法规，加强住房租赁市场的监管，进一步促进我国住房租赁市场加快发展，从而进一步促进我国房地产业持续、平稳、健康发展和我国住房保障制度的完善和发展。
2、提倡住房合理消费，鼓励广大中低收入家庭分流租房市场
较长期以来，由于各地政府来也比较偏重于住房销售市场的发展，住房租赁市场的发展相对滞后，许多地方政府公房出租除原租户外早已停止。为此，各级政府部门首先应转变观念，大力提倡与鼓励中低收入家庭从购房市场中分流到租房市场来。对租房仍有经济困难中低收入家庭可实行租房困难直补政策。让这些中低收入家庭在住房租赁市场按租房市价自主租房，以租房租金确定租房困难货币额直补到户。
3、鼓励、扶持房地产开发商和私人投资经营租赁住房
当前和今后一个相当长的时期内，拓展私人出租房源和房地产企业开发商品住宅出租房源，应成为缓解中低收入家庭住房租赁供求矛盾的主要现实选择。
目前我国住房租赁市场开拓私人出租房源潜力很大。原因在于近年来居民在房地产市场购房出租、以租养房、待机出售已经成为一种投资方式。随着生活水平的提高，一部分居民为了改善居住条件购买新房自己居住，而出租已有旧房，以租养房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；随着福利分房的取消、住房分配货币化实施、产权明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；随着房地产的发展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同时，随着家庭人口结构的变化，部分家庭也会出现空置私房。这些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，随着住房租赁市场的发展，二手房市场中还会分流出部分闲置私房进入租赁市场，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投资经营租赁住房是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作能有效地促进住房保障体系的完善和发展，承担了部分社会责任，因此应该享受到必要的税收减免和信贷优惠政策。政府可对出租私房按房屋挡次分别采取不同的税收减免和信贷优惠政策，扶持和鼓励私房出租，扶持私人投资经营租赁住房。对中挡(中等质量和面积住房)私房租赁应采取低税和低息贷款扶持和鼓励优惠政策；对低挡(低等质量和小面积住房)私房租赁应采取免税和无息贷款扶持和鼓励优惠政策。也可采取对私房出租实行退税政策，以鼓励更多中小面积房屋用于出租，满足市场需求。
为了鼓励，扶持私人投资经营租赁住房和私房出租，还可以考虑建立一种覆盖一定社会范围的，带有一定社会公益性的租赁住房托管中心，提供零散私房托管租赁等专业化、集约化住房租赁服务，除高效率的开展租赁供需配对的基本工作外，还可承担房屋维修、治安管理等综合服务与管理职能。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，政府都特别应大力鼓励和扶持房地产开发商投资经营租赁住房。一是可以通过政策规定或土地出让合同约定的方式，要求房地产开发企业在其投资开发的商品房中开发一定比例的租赁住房；由于投资经营租赁住房的房地产开发企业，同样是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作也能有效地促进住房保障体系的完善和发展，它们也承担了部分社会责任，因此也应该享受到一定必要的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策；由于房地产开发商投资经营租赁住房投资回报慢，政府部门可以采取变土地出让金一次性支付为按年支付、发展商今后如果把房子卖掉，可按约定要求规定补足其土地出让金；政府对房地产开发企业投资开发租赁住房的商品房也可以给予适当的地价补贴；政府可鼓励银行为开发建设租赁住房的企业提供长期贷款，降低资金使用成本；政府可进一步调整出租普通住房的税收政策。通过合理确定税基，允许出租普通住房在税前扣除住房折旧及维修费用，增加租赁住房的供应；政府可通过金融、税收支持，吸引社会闲置资金进入住房市场，以租赁经营为目的投资于商品住宅建设，增加住房租赁市场的有效供给；二是应鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造增加租赁房源。目前，许多城市尚有不少旧公房住宅小区，通过拆除重建更新，原小区居民可原地回搬，减少动迁难度。并根据原多层住宅容积率较低的优势，适当增加重建房屋容积率，多余房屋出售后抵充建造资金，并可留下不少量房屋作为租赁房源。政府可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造，增加租赁房源；三是应鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房源。现有不少企业将暂不使用或待拆迁的厂房与办公用房租给其他单位另作它用，或交给一些房地产企业改造更新后作为公寓出租，这既可以充分利用房屋资源又可以增加不少租赁房源。政府也可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房，增加租赁房源。特别是对房地产开发商与企业联手开发租赁房源，政府应使其从单位房屋出租的税收降低到个人出租的税率，甚至在初期可以免税，以低租赁成本，提高房地产开发商与企业联手开发租赁房源的积极性。
4、加强租赁市场法制建设和监督管理。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，还应进一步完善住房租赁市场相关政策法规，加强租赁市监督管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。
首先应进一步完善住房租赁市场相关政策法规。当前，进一步加强完善房屋租赁市场相关政策法规，应尽快出台专门的房地产租赁、房地产租赁中介方面的法律法规：其次应进一步加大对住房租赁市场的监督管理力度。一是应构建房屋租赁交易网络平台，加强对住房租赁的信息工作的监督管理工作；二是尽快建立房屋租赁指导租金制度。为专营房屋租赁居间、的各类房地产经纪机构和租赁当事人提供参考，通过指导租金加强市场的预警预报，确保住房租赁市场的健康发展；三是应加强住房租赁市场中介企业的监督管理。应倡导诚信中介。加强规范中介走规模化、正规化道路。政府、行业主管部门应建立中介企业信用档案，定期公布一批不讲诚信，不规范操作的企业，净化中介市场。
制度创新范文5
事实上，总理在今年1月份召开的全国金融工作会议上即已从八个方面对金融改革及创新作出了明确的部署，包括金融市场协调发展、扩大金融对外开放等。此次温州、深圳等地率先试行金融改革，正是对温总理年初讲话的具体回应。
不过，包括香港科技大学经济系教授谢丹阳及中国外汇投资研究院院长谭雅玲在内的诸多业内人士认为，金融改革既不能一蹴而就，也不能流于形式，应适度借鉴美国经验，制定具体的细节。日前，国元证券研究中心副总经理刘勘亦对本刊表述了类似观点，刘勘表示，由于各地经济结构及发展程度不尽相同，因此金融改革的重点应有所区别，但金融创新势在必行，并且应在时机成熟的时候在全国范围内予以推广。刘勘同时指出，到目前为止，针对温州民间资本等问题，除了践行金融创新之外，尚无更好的应对和解决办法，而金融创新的关键是制度创新。
金融创新势在必行
刘勘对记者表示，近两年来，由于国家宏观调控屡屡加码，导致中小企业融资渠道不畅，而民间资本亦无其他投资渠道，因此，大量民间资本涌入实体经济，地下金融现象不绝如缕。尤其是民间资本相对活跃的温州及周边的长三角地区表现得更为明显。尽管管理层深知地下金融对实体经济破坏较大，但由于短期内难以出台可及时应对的法律法规，致使民间金融愈演愈烈。在这种背景之下，将温州作为金融改革的试验田就不难理解了。
至于深圳，刘勘表示，经过30余年的发展，深圳的特区地位实际上有所削弱，历年的积弊也不容小觑，深圳一季度普遍下滑的经济数据就足以说明该问题。如何在现有基础之上让深圳再度提速，特别是尽快创造深港一体化的双赢格局则是深圳当前的任务。而深圳作为南中国金融中心，并不缺乏资金，也不缺乏制度，更不缺乏改革的勇气，因此借温州金融改革之机进行金融创新在深圳是理所当然的事。
刘勘指出，所谓金融创新，是以金融手段对当前的虚拟经济领域予以改革，并推动实体经济的发展。之所以要创新，是因为目前的金融环境已经阻碍了经济的进一步发展，不改革，经济将停滞不前。基于此，金融创新势在必行，并且应在条件成熟的地区适时推广。
刘勘同时提醒，金融创新应忌盲目无序，在条件不具备的地区实施金融创新会适得其反。部分地区资金匮乏，制度欠缺，金融环境不佳，根本就没有创新的土壤，只有当前述条件具备时，金融创新才有成功的可能性。武汉和天津据称也将进行金融创新，前者是中部最大城市，而后者是环渤海地区的主要经济体，无论是经济规模还是区域影响力，均具备改革的条件。事实上，长三角及珠三角的很多城市也有参与金融创新的软实力。
创新的关键是制度创新
目前温州及深圳的金融创新如火如荼，刘勘表示，金融创新的重中之重是制度的创新，若无配套制度，则金融创新最终将停留在纸面上。
所谓制度，刘勘表示，中央及实施金融改革的地方政府除了要制定金融创新的框架之外，更应详细的制定出金融创新的细则。当前国内缺乏的其实是细节、技术和落实，由于没有制度的监管，因此很多创新大多流于形式，有些甚至还最终流产。
制度创新范文6
早在1539年,瑞典就成立了皇家审计厅,负责皇家的财政及审计与控制工作。以后瑞典政府审计经历了一系列的变革,直到1920年,瑞典成立了中央政府的审计机构,后经改组称为瑞典国家审计局,一直延用至今。瑞典国家审计局负责国家审计工作,同时负责政府会计和政府管理工作。进入20世纪,瑞典向福利国家迈进,国家直接干预人们的日常生活,例如,教育、卫生、医疗、老年保险等。在这个过程中,政府一方面增加税收,一方面扩大支出,因此瑞典国家审计到80年代的工作重点一直放在对政府各项拨款与支出的审计上,以保证政府福利国家目标的实现。
20世纪70年代和80年代是瑞典国家审计发展的重要时期,标志有两个:一是了《瑞典国家审计局法》,使国家审计有了法律依据,同时也有了审计行为的基本规范。二是开始发展绩效审计。60年代,国家审计组织就已经开始实施绩效审计,到80年代,绩效审计已成为国家审计普遍实施的主要内容之一。
二、政治,经济背景
瑞典全称瑞典国(KingdomoftheSweden)。是北欧的经济强国。两次世界大战期间其经济均未遭受太大损失。二战后,瑞典经济增长速度一直不稳定,40年代未,60年代和80年代属于经济增长相对较快的时期,50年代、70年代经济增长缓慢。进入90年代,瑞典经济保持了一定的增长,1997年其国民生产总值实际增长率为1.8%。瑞士是世界上人均国民生产总值较高的国家,1997年人均国民生产总值为25932美元,居第十位。
瑞典的经济是一种混合经济。国有企业在公用事业、交通运输和工矿业中均占有较大的比重。瑞典是西方国家中社会福利水平最高的国家之一,由于社会福利的不断扩大,即使政府财政支出占国民生产总值的比重越来越大。
瑞典是实行君主立宪制的国家,国王是国家之首。其政府组织形式采取议会内阁制,议会是最高立法机关,其议员通过竞选产生。议会的主要职责是:制定法律,决定税收和公共资金的使用,监督政府行为和国家行政。内阁是行政机关,由首相和若干内阁大臣组成,首相由议会提名,经议会批准后任命。内阁由议会委托管理国家,并对议会负责。全国设立平行的且相互独立的普通法院和行政法院两大系统,均属司法机关。
三、审计机构和审计人员
(一)政府审计机构
瑞典的政府审计是由下列人员和部门来进行的。
1.议会审计师
议会审计师由国会从国会议员中选出,每年选举12人,任期一年。国会审计师负责对国会和内阁各部的审计工作,其常设机构是秘书处,成员为国会审计师的助手。
2.国家审计局
国家审计局是政府所属机构,向政府负责并报告工作,它不负责内阁审计,只对政府下属机构进行审计。国家审计局除进行审计工作外,还从事政府会计管理工作。因此,它不但具有监督机关的性质,还具有管理机构的某些特点。
3.地方审计机关
瑞典地方审计机关与国家审计局在各自政府级别中的地位和隶属关系不同。国家审计局是中央政府行政部门的组成部分,而地方政府审计机关则独立于地方政府行政部门,直接受地方立法部门负责并向其报告工作。瑞典地方审计机关分两个层次,一是省级,二是市级。两级地方审计机关负责对各自政府行政部门的财政及管理活动进行审计监督。瑞典国家审计局与两级地方审计机关没有领导与被领导的关系。适用于国家审计局审计的法律是《瑞典国家审计局法》,而适用于地方两级审计机关的法律是《地方政府审计:指导原则》,前者由议会制定,后者由地方议会制定。
(二)瑞典国家审计局的机构设置
瑞典政府审计活动主要由瑞典国家审计局来进行,故本文以下涉及瑞典政府审计的内容均以国家审计局为背景。
瑞典国家审计局是瑞典国家最高审计机关,也是政府会计的管理机关。它从属于内阁,向内阁负责并报告工作。
国家审计局的领导机构是领导委员会,成员包括:审计长(领导委员会主席)、瑞典政府开发部部长(领导委员会副主席)和其他不少于6名的成员。领导委员会的所有成员均由政府任命。审计长任期6年,可无限延期。其他委员会任期4年。
领导委员会有权决定下列问题:
1.国家审计局工作范围内有关计划与执行等重大事项。
2.有关立法的重大事项。
3.有关的重要组织事务、内部工作方式或工作制度。
4.国家审计局向国会提出预算申请和其他重要经济问题。
5.职员的健康检查、惩处(包括开除)、、外迁及离职等事宜。
6.由审计长交办的其他事项。
国家审计局设有五个处,分别是秘书处、行政管理处、财务管理和会计处、财务审计处、绩效审计处,各处下设若干个部门,此外,政府设立一个委托审计局代管的咨询委员会,咨询委员会主席由审计长兼任,另有一名政府部长。其他成员由政府任命。通常若干名国会议员为咨询委员,以便国会更好地了解国家审计局的工作情况。
瑞典政府审计在机构设置上有下述特点:
1.议会和政府分别设主审计人员和审计机构,且分别有各自的工作范围。这一做法无论是与“立法模式”的英、美等国,还是与“司法模式”和“独立模式”的法国、西班牙、德国、日本等均差异较大。当然这与瑞典审计局的地位有关。
2.建立了独特的“行政模式”的政府审计制度。瑞典的这一模式与前述提到的美、英、法、西班牙、德、日等国均存在较大的差异,它们的最高政府审计机构或者独立于议会,或者隶属于议会,但都独立于政府,瑞典的国家审计局则是一个纯粹的内阁机构。因而,其地位相对较低,其审计的独立性亦会在一定程度上受到影响。
3.采用集体领导的方式。与美、英、加拿大等国不同,瑞典国家审计局不是采用个人领导,而是采用集体领导,其最高领导机构是领导委员会。瑞典的这一做法与日本会计检查院相同。
4.按业务内容设置审计部门。瑞典按照审计的业务内容设置了财务审计处和绩效审计处,这种机构设置方法,与前所述及的美、英、加、日等国大相径庭,它们的内部机构都是按行业或部门设置的。瑞典国家审计局的这一做法,易于按审计类型实施审计,易于审计人员掌握某类审计的规律,从而更有效、深入地开展审计。但也存在着明显的缺陷:(1)不利于对被审单位进行系统的审计;(2)容易浪费审计资源;(3)不利于全面培养审计人员。
(三)人员配备
瑞典国家审计局除设审计长外,还设副审计长一人、审计长助理若干人,处长5人,其他审计、会计及办公人员300余人,大部分从事审计工作。从绝对数来看瑞典审计局的工作人员并不算多,但就相对数而言,瑞典则是审计人员比较多的国家。
进行审计人员培训是瑞典国家审计局的一项必不可少的工作,其工作人员一般需要经过一定时间的良好培训,但培训时间较短。
四、工作职责与审计范围
瑞典国家审计局的审计职责是《瑞典国家审计局法》赋予的。瑞典国家审计局有以下三方面职责:
1.会计管理方面
(1)开发政府部门计划管理、会议管理的方法,并确定相应的管理标准。
(2)确保政府会计制度的有效性。
(3)为政府会计颁布规章制度。
(4)管理中央政府公共会计,审定会计报表和预算报告。
(5)检查中央政府在瑞典银行中的帐户。
(6)进行财务统计。
2.预测管理方面
(1)预测下一财政年度国家收入,用于编制国家预算。
(2)预测本财政年度国家支出情况,预测经修订的下一财政年度国家收入情况,用于补充国家预算。
(3)向政府和国会审计师提交年度报告。
(4)向政府提交国家决算及帐目摘要。
3.审计方面
(1)检查中央政府行政管理工作。
(2)检查接受国家资助的单位对资助金的使用情况。
(3)检查中央政府行政管理的费用情况。
(4)检查中央政府采购部门的采购活动。
(5)监督政府经办机构内部审计活动。
(6)监督中央政府行政管理部门的内部审计活动。
(7)监督其他政府机构行使颁布重要规章条例权力的情况。
4.国家审计局在审计、会计和有关方面帮助中央政府培训有关人员。
从瑞典国家审计局的职责范围可以看出,它和美国的会计总署和英国的国家审计署一样同时肩负审计职责和其他职责的国家,但瑞典国家审计局的其他职责无论是从广度和深度都是英、美所望尘莫及的,它不仅进行会计管理,而且参加预算管理。这虽不能说是绝无仅有,但也是凤毛麟角。一般而言,审计部门是有多种职责,不免要分散精力,甚至相互干扰,但瑞典的立法者们对此却有着独到的见解,他们认为,会计和内部控制所采用的标准是提高财务质量的先决条件,正因如此,他们才把会计管理和预算管理的部分职责划归了国家审计局。
从审计内容来看,长期以来瑞典国家审计局主要开展财务审计,自60年代以来,绩效审计日益受到重视,80年代以来,绩效审计与财务审计比翼齐飞,共同构成瑞典国家审计局审计工作的主旋律。瑞典审计局与美、英、澳、日等国一道共同推动世界范围内政府绩效审计的发展。
五、绩效审计
瑞典中央和地方审计机构都开展绩效审计,其中国家审计局开展绩效审计已有20多年的历史。80年代以来,瑞典的绩效审计成果显著并积累了丰富经验,已经成为一种比较规范的审计方式。随着法律规定的日益完善和绩效审计的日趋成熟,绩效审计在瑞典已经取得了与财务审计同等重要的地位。在国家审计局的工作中,绩效审计与财务审计、财政管理已形成了三分天下的局面。
瑞典国家审计局的绩效审计主要包括两个阶段,调查阶段和深入调查阶段。
1.调查阶段
在调查阶段,审计师的主要任务是找出被审计单位存在的问题,从而形成自己对以下问题的看法:
(1)被审计单位的活动目标是什么?是否有与目标相适应的业务活动。
(2)被审计单位的业务活动中是否存在问题或薄弱环节。
(3)被审计单位有无建立保证业务活动正常进行的管理制度。
为此,在这一阶段,审计师主要做以下三项工作:
(1)目标分析。在作目标分析时,审计师要评价被审计单位是否了解领会了议会或政府为其业务活动规定的目标,被审计单位业务活动方向是否与目标相一致;业务活动进展中环境变化因素对达到规定目标的影响;工作结果是否达到了规定的目标。
(2)业务活动分析。业务活动是指资源通过生产转换而形成成果的过程。这里所说的生产过程即指制造产品过程,也指行政管理过程,国家审计局进行的业务活动分析主要是指行政管理过程。
对业务活动分析时,审计师要评价被审计单位的工作效率和生产率的高低;工作或生产效果是否达到了计划规定的目标。
(3)管理制度分析。管理制度的分析重点是要确定被审单位的管理制度能否提供作为管理决策依据的信息和方法,被审单位的组织结构能否适应组织目标的实现。
在作管理制度分析时,审计师要评价被审计单位是否建立并不断完善发展了应有的经济或行政管理制度;外部的各种规范对被审计单位履行职责的影响程度;被审计单位的组织结构、人事管理、内部控制制度的合理性等。
2.深入调查阶段
如果在调查阶段发现了需要进一步分析研究的问题,审计师就要进行深入调查。否则,审计即于调查阶段结束。深入调查阶段的工作一般限于在调查阶段就目标分析、业务活动分析和管理制度分析中发现的问题,而且在哪些方面发现问题,就深入调查分析哪些问题,而不必再重复全部事项分析。深入调查阶段的工作具有下述几种共性:①核实调查阶段发现的问题。②结合效果、效益对所核实的问题做出解释。③提出纠正或改进的建议。
近些年来,国家审计局在绩效审计方面优先考虑的审计事项包括:
(1)政府管理控制系统。
(2)需要改进组织管理、控制管理、提高资源利用率的政府活动。
(3)需要进一步明确作用和任务的经办机构。
(4)政府采购部门的工作效率。
(5)政府部门使用电算系统的效率。
根据上述瑞典国家审计局绩效审计的程序和内容可以看出,瑞典国家审计局的绩效审计与英、澳、日等国家的绩效审计及美国“三E”审计的内容是基本相近的,但它们有自己的侧重点,主要强调业务活动的效果性、效率性和组织、管理制度的健全性和合理性。从效果性而言,比美国“三E”审计中对效果性的界定要宽,美国“三E”审计中的效果性仅据计划项目效果,而瑞典绩效审计的效果性则涵盖了生产活动的效果性和行政管理过程的效果性。
在绩效审计方法上,瑞典国家审计局与英、美等国的最高政府审计机关一样,广泛运用调查的方法,在绩效审计程序上,瑞典国家审计局注重后续检查。为了确定被审计单位是否采取了相应的改进措施,国家审计局还要对被审计单位进行后续检查。审计局一般要求被审计单位在6个月内向其汇报落实审计建议和采取措施的情况。如果对被审计单位的落实情况不满意,或被审计单位对落实未有动作,审计局还可实施一个专门的落实计划,或通知政府采取适当行动。
瑞典国家审计局的这一做法与英、澳、日等国的最高政府审计机关的做法相同,为充分发挥绩效审计的作用提供了重要保证。
与财务审计相比,绩效审计不是年度定期性检查,内容不是固定在财务报表所列示的财务信息,不是运用固定、单一的方法。因此,对审查内容与方法以及何时进行审计完全由国家审计局决定。
六、审计程序
瑞典国家审计局的财务审计程序,一般包括以下步骤:
1.制定审计工作计划
瑞典国家审计局的审计工作计划包括:
(1)认真分配全部审计工作,系统地把此项工作分成若干部分,并应将审计的资产分成几个部分,并说明当务之急应做的事项。
(2)为每一部分订出审计项目,为每一个审计步骤预定时间,并为全部审计项目分配审计人员以及适合的咨询人员。
(3)通知被审计机构内部的人员,由审计人员占用的时间、意料外的事项不列为审计程序的要点。
2.评价内部控制
审计人员对现行的内部控制系统必须进行检查,以便评价其可靠性和为确定其他审计程序的范围及目的提供论据。
对内部控制系统的评价可使审计人员判断某项存在有意或无意的会计错误。在具有完善的内部控制系统的机构,审计人员在很大程序上可能依靠这个系统,以便保证会计记录的准确性和可靠性,并且相应地限于他检查个别的会计事项。对内部控制系统较差的机构,审计人员必须在很大程序上进行检查,以便对会计记录的可靠性作出正确的判断。
3.评价与证明文件
审计人员的结论必须取决原始工作文书和得到的凭证。还须清楚表明该工作文书已经审计人员考查。凭证应该是充分的、相关的和确凿的。
完整性表明,凭证必须是全面的,不必认为审计人员所作的结论已经基于这一点或代表一些事实。
相关性表明,审计人员必须把作为其结论基础的凭证合乎逻辑地列入结论中。
确凿性意味着,就审计人员所作结论的重要性而论,倘若凭证失去查询的有效期,则该凭证应受批判性检查。
4.形成审计报告,报告审计结果
审计人员在取得充分、相关和确凿证据的基础上,形成审计结论,编写审计报告。审计报告属于公共文件,它一般送给:
(1)议会。
(2)行政部门的主管部门。
(3)行政部门的经办机构通常是被审计单位。
(4)新闻媒介(报刊、杂志、电台、电视台)。
瑞典国家审计局的财务审计程序与英、美、澳、日等国的最高政府审计机构的审计程序相比,虽然在阶段划分上存在不同,但就其基本内容而言,还是大体相同的。这些国家在审计程序上的一个明显的特征,是都十分重视审计计划,这对审计工作计划实施是不可残缺的。与作为司法模式的法国的司法性审计的审计程序相比,存在着较大的差异表现在:法国的审计法院有裁决程序,而瑞典国家审计局则无此程序。
就审计报告的报告对象而论,瑞典有其独特之处。美、英等“立法模式”的国家和法国西班牙等“司法模式”的国家其审计报告的报送对象是议会或国会,作为法、日等独立模式的国家审计报告一般向议会和政府同时报送。而瑞典国家审计局除需报送议会、行政部门的主管部门之外,还同时报送被审单位,这可以说是瑞典国家审计局报送程序上的一大物色。这一做法利于被审单位及时了解国家审计部门对其的评价,以及所发现的问题,及就此提出的改进建议,利于被审单位及时予以改进。
七、审计报告
瑞典是通过多种途径促使审计报告充分发挥作用的国家之一,它象美、德、日等国一样。注重发挥立法部门的监督和新闻媒介的社会舆论监督的作用。议会把国家审计局提交的审计报告有选择地在报刊或政府公报上公布,并根据议员和公众的反映,对被审单位的负责人或当事人进行处理。瑞典在发挥立法部门监督和舆论监督的同时,积极发挥行政监督的作用,向被审单位的主管部门报送审计报告,以加强其对被审单位的监督。另外,在绩效审计中国家审计局利用了后续检查程序来保证审计建议的落实,由此可见,瑞典国家审计局的审计报告虽不及法国审计法院的审计报告那样具有司法效力,但仍具有相当的强制性。
八、与民间审计、内部审计的关系
瑞典民间审计由皇家贸易委员会确认资格的特许会计师进行,也可由较低等级的注册审计师进行,它与瑞典国家审计局之间不存在联系,各自独立地开展工作。
瑞典与其他西方国家一样,在政府内部设有内部审计机构,大型公司亦开展内部审计活动。政府内部审计机构不归国家审计机构,与国家审计局之间也没有组织上的关系,但业务上可以协调工作。
九、总结与评析
瑞典是北欧经济强国,政治上实行君主立宪制,采取“三权”分立的组织形式。由于其政治、经济、国家及历史传统等诸方因素的影响形成了独特的政府审计制度模式———“行政模式”、这一模式的典型的特点是最高政府审计机构隶属于政府,受其领导,并对其负责,与“立法模式”、“独立模式”和“司法模式”下的政府审计机构相比,地位偏低,其活动明显带有政府影响的烙印。但由于瑞典国家审计局的审计对象是政府各部门的经办机构和公共机构等,故其独立性并不会受到太大干扰。瑞典所代表的“行政模式”的政府审计制度与“立法模式”、“司法模式”、“独立模式”。共同构成世界政府审计制度的四大模式。前苏联和我国均属于这种模式。
瑞典政府审计制度与其他国家审计制度另一个迥异之处,是它在国会设有国会审计师,负责国会和内阁各部的审计,这一设置与瑞典国家审计局的地位较低有关,并在一定程序上弥补了这一欠缺,毋庸置疑,在政府审计中起主要作用的是瑞典国家审计局。
瑞典国家审计局在机构设置上具有两个明显的特点:一是重视集体领导的作用,它的最高领导机构是领导委员会:二是按业务类型放置业务部门,此法易于按业务类别开展审计工作,但不利于对某个单位系统开展审计和对审计人员的全面培养。
瑞典国家审计局的工作职责非常广泛,既包括审计工作,也包括会计管理和预算管理工作,如此广泛的职责,在世界各国的政府审计机构中是极为罕见的。过宽的审计职责容易分散精力和出现工作间的相互干扰。就审计范围而言,无论是从审计对象来说,还是从审计内容来看,与美国、加、澳、日等国一样,都是属于范围广泛的国家。
绩效审计是瑞典国家审计局积极倡导的一种审计类型,就其内容而言与前述大部分国家的绩效审计及美国的“三E”审计基本相同,但它更强调效果性、效率性审计,以及组织、管理制度的合理性审计。从审计程序上,注重后续检查,这对于充分发挥绩效审计的作用提供了良好的保证。
瑞典国家审计局的审计程序虽与英、美、澳、加、德、日等国的审计程序基本相似,但仍有差别,主要表现在报送对象上,它除了要向议会、政府主管部门报送审计报告之外,而要向被审单位报送,这在其他国家中是极为少见的。
