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群众意见范本范文1
近年来，随着村委会制度和村民自治的完善，出现了越来越多的村规民约。这些切合当地实际、合法规范的村规民约包含了民主管理、民主决策和民主监督等主要内容，在维护农村稳定、加强基层社会管理中发挥重要作用。
一、文登市基层社会管理中村规民约的实施现状及成效
近年来，我市于各镇村中广泛试点实施村规民约制度并取得了明显成效，切实提高了基层社会管理的科学化水平。
（一）村规民约的制定：自下而上，人人都有发言权。
解决“三农”问题离不开一个良好的农村环境，村规民约的启用，为营造风清气正的农村发展环境提供了保障。上世纪六、七十年代，各村也有村规民约，但是由镇村制订，内容也只有要求村民维护集体利益、不打架斗殴等几条，村民并不关心。而如今，我市在村规民约的制订过程中改变了过去由镇村制定、村民遵守的方式，充分吸取了村民的意见和建议。
先是召开村民代表会，由村民代表酝酿起草新的村规民约；然后召开农村工作片议事会，每个片区的村支部书记再对草稿进行完善和补充；修改后的版本送到镇上以后，镇党委组织公安、土地、财政等职能部门，再对内容进行把关，防止出现与现行法律法规相抵触的内容。镇上对相关内容进行确认后，形成一份征求意见稿，发放到每家每户，村民结合实际情况提出修改意见和建议并签字认可。再次召开村民代表会，结合村民的意见和建议，重新修订完善，报镇村议事会通过。
由于在制定村规民约时村民可以在初稿、征求意见稿、草案等多个环节提出修改意见或建议，只要这些意见或建议不违背现行法律法规，能代表大多数老百姓利益，就可以写进村规民约，更多地体现了老百姓的意愿，群众参与的积极性也更高了，提出了很多有价值的意见和建议。如张家产镇安子泊村环境整治结束，村规民约重点对环境保护进行了规范；官道西村西洋参种植户较多，村规民约特意加上了维护参农利益、尊重外来客商的条款……像这样符合当前实际情况的村规民约体现了全村群众的智慧，也给农村社会管理带来了新变化。
（二）村规民约的实施：自治自管，条条都有约束力。
以往的村规民约，监督实施者往往是村干部，有的村民不服管，有抵触情绪。而如今，文登市在村规民约中充分发扬了民主，各家各户全都签字认可，因此村民大多能够自觉遵守。除了道德层面的约束外，有条件的镇村还把村规民约与经济利益挂钩。对于个别“不自觉的”，经评议认定违犯了村规民约的村民，就可以采取减少或取消福利待遇的方式进行处罚。
在实施村规民约过程中，各村由群众威信高、办事公道的老党员老干部组成了监督委员会监督执行，并建立了台账制度或村民档案，对村里的好人好事、不良行为记录留档，这些措施极大维护了村规民约的“权威性”。
在制定实施村规民约的同时，各乡镇还加强了对村干部依法行政、依法办事的监督，促进村务公开。同时，明确镇村负责人和各相关人员的职责，明确村规民约工作考核指标，从而有效延伸政府职能，提高农村管理运行效率，使村规民约起到了维护农村社会秩序“首道防线”的作用。
因村而宜、广纳民意、合法规范的村规民约，不仅促进了村容村貌的改善、维护了农村的和谐稳定，同时提高了村民依法办事依法维护自身权益的法治理念，更加优化了农村的经济发展环境，其社会效果不可忽视。村规民约作用一种契约性的社会规范，在村民自治和基层社会管理中发挥了积极的作用，为农村带来了新的变化。
二、进一步发挥村规民约作用提高基层社会管理水平
（一）坚持村民主体，增强主动性。村规民约具有群众性、普遍性、长期性特点。加强村规民约，推进基层民主管理，必须坚持走群众路线，依靠和发动群众，老百姓最清楚自己最需要解决什么事，把群众的问题交给群众自己解决。要坚持从村民中来，到村民中去，广泛征求群众意见，做到集中民智、体现民意，通过引导村民主动参与讨论和制定村规民约，自觉遵守和维护村规民约，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我约束。
群众意见范本范文2
1、加强组织领导、广泛宣传引导。
区里成立土地流转工作领导小组，各乡镇（街道）也要抓紧成立组织。要抽调农业、土地、司法等部门的人员，成立一个法律政策指导组，为开展土地流转的乡村提供具体指导。乡镇（街道）要依据有关法律、法规和政策，借鉴莲花、横路试点乡镇经验，结合本地实际，提出农村土地承包经营权流转规范管理工作实施方案，方案要求在1月15日前报区政府办公室。同时各级要相关召开会议，介绍经验，给群众算账、讲道理、讲法律、讲政策、讲好处，充分征求群众意见，做好群众思想工作。
2、把握流转原则、规范流转手续。
土地流转，政策性强、涉及面广，在推进过程中必须注意把握好原则。要以法律政策为依据，这是最根本的原则。一定要认真学习法律、研究政策，鼓励有条件的乡村在法律、政策的框架下，在体制机制方面大胆探索；要以群众自愿为基础。群众是土地流转的主体，做好群众工作是推进土地流转的基础，不能搞一刀切、搞强迫命令。要让群众明白，土地流转，仅仅是土地使用权的流转。从我们现在了解的情况看，个别农户之间小规模流转的也不少，这说明群众有这个意向，但是这种流转没有规范手续，容易引发矛盾和纠纷，而且土地的效益也没有明显增加，要在群众自愿基础上，重点推进土地向种植大户、向有实力的农业企业、专业合作社流转。要以增产增效为目的。土地流转不是简单的换人种地，一定要与新农村建设、与发展现代农业、与加强农村基础设施建设、与全民创业紧密结合起来。首先是土地流转后，土地怎么办？重点要向农业企业、专业合作社，向种养大户集中，才能最大程度实现增产增效。二是土地流转后，人怎么办？要流向城镇，流向非农产业，实现全民创业，多渠道就业。这两个问题解决了，土地流转就是成功的。
在土地流转中，我们还有很多需要规范完善的地方。要规范流转的主体，要把专业合作社、农业企业、种养大户等受让方，作为重点进行规范。还要规范流转的合同，要在双方自愿的前提下，使用全区统一规范的合同样本，签定合同，明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利责任。并在区、乡、村三级登记备案。
3、建立五项机制、强化三大服务。
一是建立服务机制。在完善莲花、横路两试点乡镇的土地流转服务中心建设同时，要建立区、乡、村三级服务体系。在农业部门和乡镇（街道）分别建立土地流转服务中心，村建立服务站，为土地经营权流转双方搭建起信息沟通的桥梁。二是建立监管机制。及时掌握农村土地流转动态，加强流转过程中的合同签订、鉴证、备案以及土地用途的管理，确保土地流转规范有序健康进行。三是建立纠纷调处机制。要完善我区农村土地承包纠纷仲裁机构建设，积极探索开展土地承包经营权纠纷仲裁工作，妥善解决农村土地承包经营权流转纠纷。各乡镇（街道）、村也要建立相应的农村土地承包纠纷调处组织，及时解决土地流转过程中产生的矛盾纠纷，为土地流转工作创造良好的外部环境。四是探索建立储备机制。要探索通过合作、入股、经营权置换等方式，将部分农户的土地实行集中储备，定期收集信息，建立农村土地供求信息数据库，以便及时对接。五是探索建立评估机制。对农村土地开展分等定级，建立价值评价标准，健全评估体系。要加强土地流转价格和流转款支付方式的引导与指导，提倡以每年支付一次租金的方式加以规范，最大限度降低流转双方的责任风险。
同时要强化三大服务。加强市场信息服务，要指导经营者把握市场动向，生产适销对路的产品，帮助开拓市场，解决销售过程中存在的困难和问题。加强生产技术服务，要研究和推广规模经营条件下省工省时、节本增收的种养模式，加强技术指导和服务，推广应用新技术、新品种、新模式，提高生产效率和效益。加强设施装备服务，要优先在规模经营区域大力开展农田水利、田间道路、土地整理等基础设施建设，加大农业机械设备、设施的研发和推广力度，建立健全农业机械服务体系。
4、全面开展调查、统一流转文本。
各乡镇（街道）要在明年2月中旬前完成意向摸底调查，逐一造册登记，建立农村土地流转登记制度。重点建立《农村土地流出意向登记簿》、《农村土地流入意向登记簿》、《农村土地流转台账簿》“三簿”台账，及时掌握已流转情况和下一步流出、流入意向等详细信息，为建立信息库和信息打基础。农业部门要根据有关规定，结合我区实际，制订一套土地流转示范文本，包括出租、转包、互换、转让、入股形式流转的合同，流转委托书，流转意向信息簿、流转情况登记簿等。各地要以范本为基础，结合实际情况，指导订立正式书面合同。对已经签订书面合同，但不完善的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行完善。对没有签订土地流转合同的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行补签。
5、认真落实措施、严格考核督查。
加大农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户的扶持力度，培育更多的参与主体。拓宽招商网络渠道，建立招商机制，制定招商办法，实施招商奖励。建立项目库，整合一批、包装一批、储备一批，使进优势产业开发。农业部门要进一步做好调研，根据我区土地流转规范化管理实施意见，提出土地流转工作考核办法，要把健全服务机构、明确服务职责、依法规范操作、调处化解纠纷，特别流转实绩等内容列入考核内容,建立管理服务工作考核评价体系和流转实绩考核评价体系，将专项考核与综合考核结合起来，专项考核结果与年度目标责任制考核挂钩,区财政每年要安排一定的专项资金，用于土地流转的补助。同时要加强对全区土地流转工作进行专项督查，确保土地流转工作有序、规范、健康开展。
群众意见范本范文3
耕地承包合同书
发包方（甲方）：乡（镇）村村民小组
承包方（乙方）：本组各承包户户主
根据中发〔1993］11号、中办发〔1997]42号和xx发〔1998〕号文件精神，为了进一步稳定和完善，经本组村民大会协商讨论决定，签订如下耕地承包合同：
一、承包年限：本合同从1998年8月1日起至2028年7月31日止，承包期为30年。
二、承包方式：这次耕地延包是在整个承包关系30年不变的大前提下，中途对异动人口的承包耕地可以实行小调整，小调整的间隔期限统一定为5年。
三、土地承包后，土地的所有权属集体，承包者只有对承包土地的使用权。承包期内，经发包方同意，承包者对承包土地的使用权可以出租、人股、联营、转包、转让，双方签订合同，乡（镇）人民政府鉴证。承包地不准买卖，不准荒芜，不准非法改变土地使用性质，如有违反，集体有权收回承包地。
四、承包内容详见附表：1.承包到户的土地承包表；2.土地承包清册。上述表册是本合同的内容之一，与本合同书具有同等效力。
五、发包方的权利和义务：1.对发包的耕地拥有所有权、管理权和生产规划权；2.依照法律、法规催交定购粮和税费，收取村提留、乡（镇）统筹费，组织使用承包方提供的积累、义务工，按合同约定收
取承包金或产品；3.组织统一管水、抗灾、农田基本建设和其他公益事业；4.对承包方掠夺式经营或毁坏的耕地有权收回，并责令承包方赔偿损失；5.有权收回国家计划内农转非户、自然消亡户、举家外迁户和弃耕抛荒户等承包的耕地，作为集体机动地，重新发包；6.维护承包方的合法权益，保障承包方享有生产经营决策权和收益权。
六、承包方的权利和义务：1.享有承包耕地的使用权、转让权和承包期内的使用继承权，其转让收人受法律保护；2.享有完成上交任务后的产品支配权和收益权；3.有权拒绝不符合政策规定的负担；4.依法缴纳定购粮和税费，按照《农民负担卡》上缴村提留、乡（镇）统筹和经批准合法的集资款，完成分配的义务工和劳动积累工，上交承包合同约定收取的承包金或产品；5.不得擅自改变耕地的使用性质，在承包耕地建房、葬坟、烧砖瓦、开矿等，不得进行掠夺式经营，不得破坏耕地和水利设施等；6.接受发包方的生产经营指导，服从国家、集体建设征地和农田基本建设用地的需要；7.在不改变土地使用性质的前提下，有权进行产业结构调整。
七、涉及承包户之间相互关联的具体事项，经本组群众讨论所签订的协议为本合同的从合同。
八、违约责任：不论发包方、承包方违约，均按《x省农村合作经济承包合同管理办法（试行）》及有关政策、法律、法规处理。
九、本合同一式3份，发包方和承包方签名盖章并经乡（镇）人民政府鉴证后生效，乡（镇）、村、组各执一份。
鉴证机关发包方组长
（盖章）（盖章）（盖章签字）
承包方：承包户主签章：
＿＿ ＿年＿＿月＿＿日
拓展阅读：耕地延包协议书
耕地延包协议书
＿＿＿＿乡《镇〕＿＿＿＿＿＿＿村＿＿＿组农业生产责任制延包协议书
为了保证耕地承包合同的顺利履行，经组上群众共同协商，订立如下协议：
一、水利灌溉：一律按原有水系的灌溉范围进行灌溉，不得超越范围灌水。
1.塘、坝灌溉范围：
＿＿＿塘灌溉＿＿＿（地段名）的＿＿＿丘至＿＿＿丘，共＿＿亩，养鱼水留＿＿＿尺深（或留养鱼水的标志），规定在什么情况下调水以及抗旱＿＿＿坝（河），灌溉＿＿＿丘至＿＿＿丘，共＿＿田……
2.塘坝维修的组织管理方式：①由组里统一规划，统一组织劳力，经费从鱼塘承包款或组上集体资金解决；②由灌溉受益户按受益面积负责清洗塘泥和维修塘坝等。
3.水圳的安排：承包时留了水圳的丘块，由水田承包户维护原状。不得种植影响通水的作物，保证通水。未留水圳的临时性过水丘，要维护历史习惯，不得阻拦过水。过水户需要过水时，应事先通知，并在施肥施药后2天内不得过水。
4.管水用水办法：按照水系和历史习惯，逐处确定管水办法，明确专人管理，或由组上统一组织管水，管水员专门负责看水，蓄水和开、关塘涵。管水员的报酬按受益面积筹集。引水灌塘或排水，应维护历来的自然流向，不得任意改变。
二、统一组织抗早，抗灾。抗旱所需抗旱资金，村、组统一筹集，组营收人多的可以从组营收人中解决，组营收人不足的，按承包合同规定分摊到户。当遭到人力不可抗拒的自然灾害时，村组干部要组
织群众，统一人力物力抗灾。
三、田基和田坎管理：田基按照承包时划定的范围，按上管下或下管上的原则管理、种植、维修。承包者不得种植影响他人生产的作物。田坎不得用锄头创挖。田坝口一般维护承包时的现状，确需新开的，要事先与相连水田承包户协商，以取得一致。
四、道路等公益设施建设，应维护原状，不准随意挖切、改变，如确需改变的，要经过组上群众讨论通过或报上级批准。
五、水田改制不得影响相邻水田的水利灌概，否则不得改为旱田或作他用。
六、承包期间中途进行小调整的组，人口异动应以当年7月31日为界。按合法新增人口顺序依次找补，有田补田，无田以出补进，按人口异动先后顺序排队，依次找补。找补丘块要有明确规定，防止今后找补时争执。
七、本协议未涉及到的问题，凡上级有政策规定的，按政策规定办。上级没有政策规定的，按历史习惯或大多数群众意见办。
八、本协议自签订之日起生效。
年月日
群众意见范本范文4
现代海洋问题日趋繁杂，涉及利益群体范围逐渐扩大。公众参与海域管理可以提高海洋政策、规划和项目决策的科学性。海洋管理是就海洋事务发展过程中出现的内容做出反应。涉海事务本身涉及面非常广，包括海洋权益的保护、沿海地区行业经济的发展、沿海地区的社会发展等诸多方面。近几十年来，人类海洋活动范围不断扩大，现代政府面临的海洋问题越来越复杂，海洋资源的开发利用、海洋生态平衡、海洋环境保护和可持续发展、海洋权益的分配等问题不仅涉及具体从事海洋活动的个人，而且涉及政府自身的涉海活动能力；不仅要规范人与人的海洋利益关系，而且更要考虑人与海洋的和谐发展问题；不仅要从国家的立场进行决策，而且要从资源的合理、科学利用的立场进行决策。单纯依靠国家或政府的权威、知识、经验等进行海洋管理，难以处理好各种关系，必须要广泛听取公众的意见、建议，尤其是沿海居民的意见［4］。因此公众参与海洋决策管理的过程是一个集思广益并协助项目申请方和审核部门更全面地确认海域使用、开发、规划决策是否存在潜在问题的过程，可以弥补工作中可能出现的由于信息不充分或目标偏差而产生的遗漏或疏忽。公众提出的意见、建议为决策部门提供了一条除申请单位、论证机构以外的信息渠道，有利于决策部门全面客观地了解政策、规划和开发项目的正负面影响［5］。因此，公众参与是海洋事务决策科学化、理性化的重要保障。Gray在《渔业治理中的参与》（Participa－tioninFisheriesGovernance）一书中这样阐述公众参与是如何提高决策质量的：“政策制定者寻求公众参与的原因在于更具扩展性的视角、价值观和观念可以被采纳到政策的设计过程中，这些观念和视角远超越了政府官员和专家顾问可以提供意见的范围。这还有助于纠正政治性失衡，排除矛盾观点，并找出最适当的政策以解决问题，充分考虑决策的社会成本与收益。所以专家和相关利益者的加入尤为可贵，因为他们的参与，政策的质量得以提升”［6］。国外学者认为，任何决策本身都会存在风险，公众参与行为有利于从风险管理的角度出发，即“风险分担说”。海洋事务因为自然、文化和社会经济状况在时间和空间上的差别而呈现动态的、复杂化和多样化的特征。正如Dryzek所评价的那样“任何复杂的问题都具有多面性，每个侧面都会涉及特定的人群”［7］。规划者面临的不仅仅是专业技术上的挑战，他们还必须具有政治意识和敏感度。因此他们必须和相关利益者一起沟通促进，并帮助他们解决与其利益冲突的问题。过去几十年中，规划理论有力地论证了参与的途径。同样，在自然资源管理与发展研究中，民众和资源使用者的参与通常被认为是至关重要且应该鼓励的，因为它往往使规划过程更有效。公众参与规划过程可以“分担风险”的意义在于：决策和规划都可能会出现规划者意料之外的状况。无论规划者多么理性、知识渊博和谨慎，都会存在盲点。目标具有变化性，风险也必定掺杂其中。这时，公众参与可以起到辅助作用，如果政策或规划出现意外情形，则规划者们可以辩解说“我们确实没有预见到这一情形，但是我们咨询的其他主体也没有预见到这一点。”尽管这也许并不能完全使规划者得到开脱，但是却可以让其他参与决策者承担这一责任。因此，相关利益者的参与也可以视为“风险管理”，尽管具有讽刺意味但也是一种对政治过失的理性解决方式。因此，公众参与是规划者们为其决策可能出现的负面情形而进行的一种应对理由［8］。
2公众参与是国家顺利推行实施海洋政策与法律的前提
纵使立法者或政策制定者设定的法律和政策在理论层面精妙翔实，但如果忽略了法律和政策涉及的利益群体的权益及意见呼声而导致执行困难，则无异于一纸空文毫无实际价值可言。所以政策、法律能否走出书面形式更好地服务于实践是检验政策与法律公平性与完备性的最佳途径，而检测的主体便是公众。公众参与海洋事务管理可以增进公众对海域规划、决策和项目的了解和认知，增进与决策者之间的沟通交流，从而减少冲突增加决策的社会可接受性。公众参与海域管理、发表自己的意见就需要对海洋政策、海洋立法和海域使用项目的内容进行前期的学习和了解，这个信息交流反馈的预习过程在客观上也是个普及基本海洋法律、政策知识，增进公众对政策、立法和项目的理解，培养参与海洋管理的兴趣，鼓励其自发提升海洋素养的过程。如果政策决定者在处理海洋事务、实施海洋管理行为时仅限于对现有法律和政策的机械运用而忽略了公众的参与的重要性，特别是传统用海者———渔民的经验、建议和支持，脱离传统海域使用功能的实际，则很容易引起公众对于法律实施的排斥和抵触情绪。东兴市在推行《海域使用管理法》时就遇到了如下的问题：京族是我国特有的海洋民族，以从事渔业生产为生，在长期的生产实践中，京族渔民形成了独具特色的海域使用习惯法，长期占有并无偿使用专用海域。当2001年《海域使用管理法》出台后，京族地区政府在推行该法以确立海域所有权和海域的有偿使用制度时，但却受到部分群众的强烈反对，甚至引起各民族与地区间产生冲突。为此，地方政府不得不暂停实施而以划设“自由采捕区”的方式来缓解矛盾［9］。但此替代政策的弊端渐现，其无序无偿的渔业生产方式导致了新一轮的围海霸海行为，非但未能从根本上化解京族传统用海行为与《海域使用管理法》的矛盾，反而侵害了渔民的合法权益，不利于当地的海洋资源和环境保护的长远发展［10］。同样的问题也在连云港市贯彻落实《海域使用管理法》时出现，《海域使用管理法》实施前，一些沿海乡镇为争夺“祖宗海”“祖宗滩”纠纷不断，“谁占有，谁受益”的无序开发行为愈演愈烈。随着《海域使用管理法》的颁布实施，部分渔民还是固执地认为，“这片海是祖宗留给我的，凭啥还要交钱办理《海域使用权证书》！”这些渔民不但不办理海域使用权证书，当其他人依照相关规定申请到了《海域使用权证书》后，他们又百般阻挠［11］。面对这些现实问题，公众参与可以起到解决冲突的作用。它为决策者提供了一个处理和解决有分歧的观点和立场的机会，以便统一意见、达成一致。公众参与还可以保障政策、规定按照设定的目标和方式进行。政府机关与公众之间、不同的公共部门之间以及个人与社会整体都会存在分歧，公众参与可以帮助调节和解决这些冲突［6］。
3公众参与是新时期国家海洋政策的重要内容
在制度层面上，公众参与被赋予促进立法和公共决策“民主化、科学化”的功能期待，被视作健全民主制度、落实民主承诺的制度创新［12］。国外学者关于决策中引入公众参与的理由在于：如今，公众有权参加自治被视为一项基本人权，其本身就需要保护和加强，可以通过向公众开放决策过程或与公众展开对话而得以捍卫这一权利［6］。我国近年来频频的政府报告和国家政策、规划也肯定了公众参与海洋事务的重要性。2004年总理在政府工作报告中强调“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去”。《中国海洋21世纪议程》指出“合理开发海洋资源，保护海洋生态环境，保证海洋的可持续利用，单靠政府职能部门的力量是不够的，还必须有公众的广泛参与，其中包括教育界、传媒界、科技界、企业界、沿海居民及流动人口的参与，而沿海地区的基层政府在组织民众参与方面起着特殊作用”。《国家海洋事业发展规划纲要》强调要“建立和完善海洋管理的公众参与机制”。从这些政策性的宣示中，不难发现：公众参与海洋事务管理已经成为新时期我国发展海洋事业、实施海洋战略的必然要求。十二五规划强调“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”公众参与行为便是保障人民知情权、参与权、表达权的有效诠释方式。在十报告中，主席指出“必须坚持人民主体地位。最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家做主。”“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。十还首次提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”的目标。海洋强国是指在开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋方面拥有强大综合实力的国家［13］。显然，为实现这些海洋发展的目标，建设海洋强国。集纳公众智慧、鼓励公众参与行为，俨然已成为了当代我国发展海洋事业的必要要求。综上所述，海洋事务决策、管理应借助于公众的集体智慧，通过广泛的群众参与来弥补决定者不可避免的信息不充分与目标偏差。这样既可以使其更具公平性和完备性被绝大多数人所接受，又可以降低海洋管理过程中的困难。公众参与决策过程同时也是普及海洋法律，熟悉情况和接受教育的过程，减少了政策初期推行的障碍因素，降低了政府的管理成本［14］。
4公众参与海洋事务决策过程的可行性分析
如今，许多国家地区和国际组织早已意识到公众参与是优质海洋管理中的关键环节［15］，相关利益者在决策制定过程中的参与有诸多优点。因此，在起草海洋政策、开展渔业管理、海洋规划和设立海洋保护区的过程中将公众参与的精神渗透其中。由联合国教科文组织（UnitedNationsEd－ucational，ScientificandCulturalOrganization，UNESCO）发起的海洋空间规划（MSP）建议，旨在帮助各国基于海洋生态系统以地区性、综合性、适应性的对海洋空间进行管理，以保护生物多样性、保障海洋环境的可持续发展［3］。海洋环境的管理是一个关于社会选择的问题，它涉及对立体的海洋空间进行分配而达到既定的经济、环境和社会目的，而人是这个决策过程的核心。所以相关利益者的参与是成功的海洋空间规划的必备因素和组成部分［16］。2009年5月22日，在华盛顿举办的“国际海洋保护大会”（TheInternationalMarineConservationCongress）中，联合国教科文组织展示了名为“循序由海洋空间规划迈向以生态系统为基础的管理”（Step－by－StepApproachforMarineSpa－tialPlanningtowardEcosystem－basedManage－ment）的指南以帮助指导各国海洋空间规划的实践活动。其中对于公众参与部分做出了详细的说明。对于为什么要将公众参与纳入决策中列举了如下理由：为鼓励“所有权者”进行海洋空间规划，在利益相关者和决策者之间建立信任，并鼓励其自觉遵循规则和法规；为了更好地了解海洋管理区的复杂情况；为了更好地了解人类活动对管理海域的影响；对管理海域出现的问题和挑战加深相互理解；更好的了解潜在的目标、观点和利益，促进或阻止管理海域的一体化政策；对管理海域的多样化利用目标存在的和潜在的兼容性或对立性问题进行审查；可以产生新的选择和解决方案，以避免被认为是个人决策；扩大策划团队、实现决策能力多样化，特别是通过加入二级和三级信息（例如当地知识和传统）［17］。欧盟最早将资源使用者纳入到决策过程中是在20世纪70年代早期。2002年由于渔业咨询委员会［AdvisoryCommitteeonFisheries（ACF）］加入了新的部门和利益群体，委员会改革并更名为渔业及水产养殖业咨询委员会［AdvisoryCommitteeonFisheriesandAquacul－ture（ACFA）］。此机构具有咨询功能，欧盟对《共同渔业政策》（CommonFisheriesPolicy）的相关事务向其咨询。自20世纪90年代到本世纪初，由于在政策制定者和渔业行业间缺乏有效磋商，导致渔业行业非常不满。欧盟为其渔业管理体制的中央集权化、政治化而受到谴责。欧盟也认同缺少相关利益者参与的规定是《共同渔业政策》最主要的缺陷，并且会对其合理性造成损害。因此欧盟在“共同渔业政策的未来”绿皮书中承认，为了新的管理模式能够成功实践，必须把渔民加入到政策决定的过程中来。于是《共同渔业政策》在2002年改革的重点便聚焦于将相关利益者纳入到决策过程中，特别是渔民。这个决策的直接结果便是建立了“地区性咨询议会”［RegionalAdvisoryCouncils（RACS）］，意在将更多地区的利益相关者纳入到渔业管理之中［18］。澳大利亚将公众参与作为一项关键性任务，纳入到设立海洋保护区的过程中。澳大利亚大堡礁海洋公园从1999—2004年进行分区规划时，广泛的公众参与被规划到项目计划中，包括两个正式的公众参与阶段，在超过90个地区举行了600多次会议，提交了超过31000多条意见。昆士兰沿海岸地区的10个地方海洋咨询委员会由当地的相关利益群体的代表组成，在决策过程中都起到了关键作用［19］。2005年PortStephens－GreatLakes海洋公园进行区域规划时，海洋部门机构的成员参与了75次和个人及相关利益群体的会晤，包括作报告、专题小组研讨会和社区会议的形式，从各利益群体共收到了4399封提议，其中4347封来自个人、家庭和商业组织，52封来自各组织团体［20］。从各沿海国家海洋政策的制定过程中，公众参与和利益相关者的意见都得到了相关部门的充分重视。以美国为例，美国总统办公室于2010年7月对外正式《关于加强美国海洋工作的最终建议》（FinalRecommendationsoftheInteragencyOceanPolicyTaskForceJuly19，2010），在这份海洋政策的起草过程中，工作组尽可能的动员公众参与，请全国各界发表意见。工作组组织了38次专家圆桌讨论会听取广大利益相关者的各种意见，组织了6次地区性公开会议，并建立专门网站，以便通过环境质量委员会听取各种意见、建议。最终，工作组共收到5000多条意见和建议。在提出这些意见与建议的组织中，许多组织的成员人数都是成千上万之巨［21］。因此，公众参与海洋事务的可行性和良好效果已经得到了国外诸多实践成果的充分验证，并且为我国建立海洋管理公众参与制度提供了参照和学习的范本。
5我国公众参与海洋事务的立法与实践现状
从国家立法的角度看，我国涉海法律法规中对于公众参与内容的规定可谓捉襟见肘。截至目前，我国的海洋立法和实践活动虽然较之前期有了长足进步但仍处于“还债多，超前少，缺口大，不配套”的状态，由于我国缺少一部综合性海洋法规，海洋单行法和其配套制定的法规只能在一定程度上缓解海洋产业发展对法规的实际需要，但海洋立法仍旧缺乏为海洋事业发展提供法律服务的意识和前瞻性，法规的出台和海洋实务的发展存在时差。所以从整体看来，我国海洋法制建设依然是个较为薄弱的环节，尚未形成完整的法律体系，现有的海洋法律体系中也缺乏协调性，缺少对海洋重大事务的综合调整性，有些立法领域仍属空白，配套法规不全有待于继续完善［22］。《中华人民共和国海域使用管理法》是我国政府为全面强化国家权益、通过法律强化海洋综合管理的关键举措，是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志。该法通过后一系列配套法规相继出台，《海域使用权管理规定》《海域使用权登记办法》《海域使用权证书管理办法》《关于进一步规范海域使用项目审批工作的意见》和《海域使用管理违法违纪行为处分规定》等多个规范性文件分别从海域使用权、使用证书、使用金等多个方面保证《海域使用管理法》的顺利实施。其他规范海洋资源开发与海洋环境保护的法律，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年）、《中华人民共和国渔业法》（1986年）、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）等也在管理海洋事务中发挥着举足轻重的作用。但这些法律了法规对于公众参与海洋事务的规定则处于空白或太过笼统、缺少实施细则的状态。地方立法在公众参与涉海事务方面的规定较为乐观。辽宁省、河北省、山东省、江苏省、福建省、广西壮族自治区、海南省及大连市、上海市都制定了地方性海域管理的相关法律规定。在这些地方性法律规范中，广东省、浙江省和大连市对于海域使用管理权的审查过程中提及了范围相对局限的“公众参与”内容。《大连市海域使用管理条例》第十三条，意在规范有批准权的人民政府所属海洋行政主管部门对海域使用申请材料的办理程序，其中第三款“听取利害关系人的意见或者组织听证”［23］；《广东省海域使用管理条例》在海域使用于批准的章节的第十九条指出“海域使用申请涉及公共利益需要听证的，以及海域使用申请直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，利害关系人提出听证申请的，海洋行政主管部门应当依法组织听证”。尽管这里提到的参与主体都是“利害关系人”，并非面对整个公众群体。但这两个条文俨然可以被视为是国内公众参与海洋事务在法规制定方面的重要突破与进步，除申请人和审核单位的其他利益主体加入为以后更广泛的公众参与打下了坚实的基础。海洋管理的主体除国家相关部门和机构外，参与海洋管理的应该还要包括广大民众、渔业、矿业、海上建设和资源开发等企业、公司和个人。“长期以来，我们有意无意地将海洋管理理解为海洋行政管理，或是国家对海洋事务的管理。各类企事业单位，相关组织个人在内的公众却被视为规制和管理的对象，并非海洋管理的主体使其参与政策决定或行使权利”［24］。“当代海洋管理存在过分强调海洋管理的国家行政主体性，忽视了国家与民间或民间组织层次海洋管理活动的互动。我们发现无论在海洋的开发，还是开发活动的管理抑或是协调上，民间层面总是领先于国家层面的各种开发和管理手段与行为，总是在民间层面对海洋资源开发利用到一定程度后国家才被动地控制（也可以说就是管理）”［25］。以上这两段论述反应了目前公众群体的地位和作用在我国海洋管理实践中被忽视的事实。从各国海洋管理的历史来看，民众的管理意识和行为往往要限于正式的国家管理行为。尤其作为公众群体的一个特殊组成部分———传统用海人（大部分为渔民）的参与作用更加不可忽视。他们虽然缺乏专业知识，但其多年积累的海洋生产经验和对使用海域的现实自然条件和特征情况有着深刻的认识，能够提供帮助政策制定者决策的第一手资料。但现实情况却是渔民不但未能参与到决策过程中，反而面临着较为严重的“失海”现象、渔业水域和滩涂被占用现象和水域污染现象，其生产空间受到不同程度的影响［26］。虽然《海域使用管理法》第二十二条从试图保护传统用海人利益的角度出发，规定传统用海群体可以以农村集体经济组织的形式依法取得海域使用权，并由本集体经济组织的成员承包经营用海，但其规定农村经济组织或村民委员会作为海域使用权人过于虚拟化、笼统化，还是难保障真正用海个体的合法权益。据浙江省舟山市海洋与渔业局反映，近年来，舟山市各种非渔业用海项目日益增多，用海面积已达8000km2余，占舟山渔场海域面积近40％，致使海洋渔业的生存和发展面临严峻挑战：渔场面积锐减，捕捞、养殖受到极大制约；渔场上商船航道密布，海损事故频繁，渔民人身财产损失严重；工业及其污染（污染面积已占舟山海域总面积的21％）导致养殖业萎缩，渔民深受其害［27］。而据山东省海洋与渔业厅渔业处负责人介绍，近年来随着城市化、工业化进程的加快，大工程、大项目用海持续升温，一些传统养殖区域被禁止养殖，渔民“失海”问题突出，渔业产业的发展空间受到严重挤压。据不完全统计，近10年来，因城市开发、工程建设、水源地保护等因素影响，全省丧失了10万hm2余的传统养殖浅海滩涂，全省渔业空间减少45％［28］。在广西，统计显示，仅2007—2009年，渔业水域被工业建设、旅游、公路建设等挤占使用面积就超过4000hm2。随着北部湾经济区开放开发深入推进，广西沿海相继上马了数量众多的石化、钢铁等大型临海工业项目，码头、道路建设日益增多，传统的渔业用海不可避免地受到冲击。大量围海造地工程同样侵占了渔民传统作业渔场。在浙江玉环县，浙江省重点工程———漩门二期、三期围垦完成后，全县将减少近6700hm2滩涂和浅海面积，5000名渔民不得不转产［29］。如上所述，我国渔民严重“失海”的问题在如今已非个例，而造成我国沿海地区日益严重的渔民“失海”现象的根本原因在于：在决策过程中，以发展地区海洋经济为由，有意或无意的忽视了用海个体的呼声。因此，在实践中，公众参与海洋事务的权利并未得到落实。在我国没有形成系统完善的海洋法规体系以充分保护用海个体利益的情形下，缺失了公众参与的环节对这些本就处于弱势的渔民来说，捍卫自己的合法权利无异于难上加难。
6结束语
