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依法行政范文1
一、提高认识，切实增强推进市县政府依法行政的责任感、紧迫感
（一）加强市县政府依法行政是建设法治政府的基础性、全局性工作。市县两级政府处在管理经济、文化和社会事务的第一线，直接涉及人民群众切身利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，关系到坚持党的领导和巩固党的执政基础，关系到深入贯彻落实科学发展观和加强政府自身建设，关系到全面推进依法行政和促进我省经济社会又好又快发展。各级政府、各部门一定要提高认识，真正把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作来抓。
（二）切实增强推进市县政府依法行政的责任感和紧迫感。近几年来，我省认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，做了大量卓有成效的工作，政府职能逐步转变，行政管理体制、公共服务体系不断创新，行政执法行为不断规范，行政执法水平不断提高。但与新形势发展的要求相比，市县政府依法行政还存在不小差距，主要表现在：有些领导干部依法行政的理念还较淡薄，民主、科学、依法决策的意识不够强；一些地方多头执法、重复执法现象尚未杜绝，少数执法人员乱作为和不作为现象依然存在；行政权力监督约束机制尚不健全，部分行政机关工作人员依法行政的能力水平与经济社会发展和人民群众要求还存在较大差距。各级政府、各部门要以高度的责任感和强烈的紧迫感，采取有效措施，切实加快推进市县政府依法行政进程。
二、提高市县行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识和能力，夯实依法行政工作基础
（三）建立健全领导干部学法制度及任职前法律知识考查制度。市县政府要建立健全政府常务会议学法制度，每年政府常务会议学法不少于4次。要建立专题法制讲座制度，制订年度计划，每年举办法制讲座不少于2次。市县政府在召开有关会议协调处理相关工作时，要对照学习相关法律法规，把学法和研究解决问题结合起来，增强学法的实效性，养成学法、用法的习惯，提高依法行政水平。对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，任职前要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为任职依据。
（四）提高领导干部运用法律手段处理问题的能力。领导干部要善于运用法律手段解决各种矛盾和问题，养成依法办事、依法履行职责的习惯，增强运用法律手段解决问题的本领。要重视发挥政府法制机构在法律事务方面的参谋、助手和顾问作用，对重大涉法事项，注重征询法制机构和法律专家的意见。
（五）加强对行政执法人员的培训管理。行政执法人员上岗前必须参加法律知识培训，考试合格后方可取得行政执法资格；对在岗行政执法人员，要定期进行依法行政知识培训，培训情况、考试成绩应作为考核内容和任职晋升的依据之一。凡未参加培训或连续两次培训考试不合格的，应当取消其执法资格，调离行政执法岗位。
三、完善行政决策机制，进一步增强市县政府行政决策的科学性、民主性、合法性
（六）规范重大行政决策程序。市县政府要根据《省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（省政府令号），结合实际，抓紧制定切实可行和便于操作的具体实施细则。对属于政府重大行政决策的事项，市县政府要严格按照省政府令第号规定进行决策。
（七）建立健全公众依法有序参与行政决策的机制。市县政府及其部门要完善重大行政决策听取意见制度。重大行政决策，除依法不得公开的外，应当向社会公开，并根据重大行政决策对公众影响的范围、程度，广泛听取公众、专家和有关部门意见。要推行重大行政决策听证制度，凡法律法规规章等规定应当听证的事项以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，必须进行听证。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。
（八）坚持重大行政决策合法性审查和集体决定制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或经审查不合法的，不得做出决策。市县政府及其部门的重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，坚决杜绝擅权专断和滥用权力。
（九）加强重大行政决策实施的监督。市县政府及其部门要建立重大行政决策实施情况后评价制度，将决策的实施和完成情况纳入政府年度工作目标考核内容，作为评比奖惩的重要依据；通过互联网或媒体定期听取公众对决策及其执行效果的评价，作为改进工作的依据。决策的实施单位应当定期报告决策贯彻落实情况。各级政府应当采取跟踪检查、督促催办等方式，对重大行政决策执行情况进行检查、督促、考核。要建立行政决策责任追究制度。对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，严格按照《省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（省政府令第号）第二十五条、第二十六条、第二十七条的规定追究责任。
四、严格行政执法，确保法律法规规章的全面正确实施
（十）深化行政执法体制改革。适当下移行政执法重心，减少行政执法层次。对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。大力推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作。已开展相对集中行政处罚权工作的市，要健全和完善行政执法运行机制。尚未开展相对集中行政处罚权工作的市县，要结合实际，抓紧研究，尽早开展。
（十一）规范行政执法行为。要大力推行行政处罚裁量基准制度。市县行政执法部门要严格执行省级行政执法部门统一制定的行政处罚自由裁量标准和适用规则。要实行行政执法公示制度，执法主体、依据、权限、责任和裁量标准、程序步骤、办事时限、监督方式等内容，应当通过政府公报、政府网站、政务公开栏等形式向社会公示。要建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政机关规范执法。
（十二）落实行政执法责任制。市县政府要完善行政执法主体资格合法性审查制度。对具有行政执法职能的市县行政机关和法律、法规授权组织的执法资格和权限进行审查，并将结果向社会公布。要进一步规范行政执法人员资格制度，对外公布行政执法人员资格信息，严禁无证执法，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，将评议考核情况纳入本级政府年度目标考核体系。要加大责任追究力度，对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条的规定，对直接责任人员给予处分。
（十三）完善行政执法经费保障机制。市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第八条、第十一条、第十七条的规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
五、完善监督机制，进一步规范和监督行政权力运行
（十四）加强规范性文件的监督管理。市县政府及其部门制定规范性文件，应当严格执行《省行政机关规范性文件制定程序规定》（省政府令第128号）的要求，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。规范性文件要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等及时向社会公布。要严格按照《省规范性文件备案办法》（省政府令号）的规定，完善规范性文件备案制度，规范性文件自之日起15日内必须报备。备案机关对报备的规范性文件要严格审查。市县政府及其部门要建立规范性文件定期清理制度，每两年进行一次规范性文件清理；清理后要向社会及时公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。同时要积极探索实行规范性文件有效期制度。
（十五）加强行政复议和行政应诉工作。市县政府及其部门要认真贯彻执行行政复议法及其实施条例，畅通行政复议渠道，凡是符合条件的行政复议申请，必须依法予以受理。要改进行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案，依法公正地做出行政复议决定。要加强市县政府行政复议机构建设，积极推行行政复议人员资格管理制度，保证复议案件至少2人承办。要建立相应的行政应诉工作制度，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉，自觉履行人民法院做出的判决和裁定，积极纠正违法或者不当的行政行为。
（十六）健全和完善政府信息公开制度。市县政府及其部门要严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息；健全完善政府信息公开工作制度，理顺内部工作机制，明确职责权限。要健全政府信息公开的机制，落实政府信息公开载体。要建立健全政府信息公开保密审查、依申请公开、工作考核、社会评议、年度报告、监督检查、责任追究等制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
（十七）充分发挥社会监督作用。市县政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众监督。要认真开展民主评议政风行风活动，把政府及部门行使权力置于人民群众广泛监督之下，做到评议过程由群众来监督，评议结果由群众来裁判，整改效果由群众来检验。要完善群众举报投诉制度，制定举报投诉受理、处理实施办法；建立及时处理新闻媒体反映问题的协调机制，完善新闻会、情况通报会制度。对人民群众检举、新闻媒体反映的有关行政机关违法问题，应当认真调查、核实，及时依法做出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。对检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人进行打击、报复的，要依法追究有关人员的责任。
六、切实加强领导，不断推动依法行政工作迈上新台阶
（十八）加强对依法行政的组织领导。市县政府要大力加强法制宣传教育工作，将其作为推进依法行政的基础工程，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。要按照国号文件的要求，建立依法行政考核制度，把依法行政纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系，与奖励惩处、干部任免挂钩；建立以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度，加大问责力度。省推进依法行政工作领导小组要加强对市县政府依法行政的指导和督促检查，对依法行政工作进展较慢的地方和部门，要重点督导；要积极开展依法行政示范单位创建活动，加强示范单位的管理，充分发挥典型示范带动作用。市县政府及其部门要在当地党委的领导下，切实把推进依法行政工作摆上重要位置，主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任，加强领导、狠抓落实，确保把加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。市县政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。
（十九）采取有力措施保障依法行政工作落到实处。市县政府及其部门近期要对本地区、本部门依法行政情况进行全面回顾和总结，找准问题，研究对策，突出重点，明确责任，有计划、分步骤地推进依法行政。要着力加强依法行政制度建设，对照国发号文件要求，列出制度建设时间表，逐步建立起比较完善的依法行政制度体系。要强化监督检查，定期对下级行政机关推进依法行政工作进行监督检查，对检查中发现的薄弱环节和突出问题，要及时指出，责令改正；对依法行政成绩突出的单位，要给予表彰。
（二十）建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制。市县政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，大力增强社会自治功能，保障基层群众在民主实践中提高自我管理能力和自我服务水平，严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。要积极培育和支持各类社会组织健康发展。实施社会管理、提供公共服务，要积极与社会组织合作，鼓励、引导社会组织有序参与，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。
（二十一）加强市县政府法制机构和队伍建设。市县政府要保证政府法制机构设置、人员配备与工作任务相适应，保障法制机构开展行政执法监督、行政复议、行政应诉、法制宣传和培训、调研等工作的必要经费。市县政府部门、乡（镇）政府和街道办事处要明确分管领导，指定专人负责政府法制工作；行政管理与行政执法任务繁重的工作部门要有机构和人员负责法制工作。市县政府及其部门要进一步加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度。政府法制机构工作人员要切实增强责任感和使命感，不断提高推进本地区、本部门依法行政的能力和水平，不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，努力当好市县政府及其部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问，在推进本地区依法行政中发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。
依法行政范文2
一、主要成绩
（一）组织领导机制更加健全，推进依法行政工作职责进一步增强。大多数地方和部门成立了依法行政领导小组，强化行政首长作为第一责任人的责任，制定依法行政年度工作方案。公安县、洪湖市、区将依法行政考评纳入绩效评价体系，做到了年初有部署、年中有督促、年终有考核。
（二）行政决策更加科学民主，决策行为进一步规范。一些行政机关高度重视科学民主决策机制建设，建立健全重大行政决策制度，特别是对涉及民生以及关系经济社会发展的重大事项，均采取召开听证会、专家论证会等方式，听取专家及群众意见，重大行政决策均送法制机构进行合法性审查，保证了行政决策的科学性、民主性、合法性。市文化局制定《市文化局重大行政决策程序和决策责任追究制度》等制度；市安监局成立安全生产专家库，建立危化、机械、矿山、职业卫生4个专家咨询体系和运行机制，为科学决策提供了智力支持。
（三）规范性文件监管力度进一步加大，文件质量明显提高。各地各部门加强对规范性文件的管理，严格规范性文件制定程序，积极做好规范性文件清理工作。石首市在全市范围内实施规范性文件事前审查制度；市规划局每年年初专题研究规范性文件制定计划；市地税局采取“四堂会审”的方法，对规范性文件进行修改完善和废止，取得了较好效果。
（四）行政执法行为进一步规范，服务水平不断提升。一些行政机关绘制“权力运行流程图”，方便群众办事。市国税局编制工作流程图699个，有效提高了服务水平；市财政局、市公共资源监管局、市国土资源局等部门也制定了相应流程图；市工商局建立“行政提示”、“行政告诫”等7项工作制度，切实做到依法履职；市民政局殡葬执法大队统一实行挂牌上岗，自觉接受群众监督。
（五）行政执法监督措施更加得力，效果更加明显。一是行政执法案卷评查常态化。多数地方和部门坚持开展案卷评查，不断改进评查的方式方法。如市质监局、市农业局等单位，案卷质量逐年提高。二是行政复议应诉工作进一步推进。各地积极创新方式，畅通行政复议渠道，受理行政复议案件，不断提高办案质量和办案效果，提高行政复议的公信力。监利县在创建“行政复议示范单位”过程中，积极探索，有力推进了本地区行政复议工作的开展。
（六）法制学习培训力度进一步加大，依法行政意识和能力进一步提高。各地各部门普遍建立了法律知识学习培训制度。通过集中培训、专题讲座、知识竞赛、案卷评查、考试考核等活动，行政机关工作人员依法行政的意识不断增强，能力进一步提高。石首市、监利县、江陵县结合换证工作，组织本地区行政执法人员进行集中培训、统一考试；市房产局机关倡导“四个一”活动；市统计局将法律知识学习制度化，有效提高了机关工作人员依法行政的意识和能力。市住建委、市卫生局执法人员培训率达100%；市烟草专卖局每季度举办1次全市系统专卖管理骨干培训，每年组织1次全员大轮训；洪湖市、公安县、住房公积金管理中心、市财政局、市体育局、市农业局等邀请专家、学者进行培训授课。
二、存在的主要问题
（一）依法行政工作推进不平衡。主要表现在一些单位没有把依法行政工作纳入绩效考核评价体系，依法行政讲起来重要，干起来次要，忙起来不要的现象还在一定范围内存在。少数部门对推进依法行政工作的各项要求，没有落实到具体工作中。
（二）推进依法行政的长效机制有待进一步完善。全面推进依法行政的长效机制不够健全，依法行政第一责任人制度、学法制度、依法行政定期报告制度、科学民主决策制度、行政决策实施后评价制度、行政执法违法责任追究制度等有待进一步完善。
（三）规范性文件的制定程序有待进一步规范。各地各部门虽加强了对规范性文件制定工作的管理，但规范性文件制定程序不严谨、质量不高、形式不统一、透明度不高、可操作性不强等问题仍然存在。少数地方年初没有制定规范性文件立项计划，随意出台规范性文件，对于一些重大事项，没有经过认真深入、充分细致的调查研究，制定的规范性文件质量不高。
（四）行政执法案卷质量依然不高。少数行政执法机关的执法案卷质量不高，案件事实不清、证据不足、适用法律依据错误、程序违法、调查笔录不规范、具体行政行为明显不当。有的单位行政处罚决定书过于简单，没有对自由裁量权的行使做合理说明，自由裁量权行使随意性过大、滥用问题依然存在。
（五）法制机构力量薄弱。少数地方和部门法制机构人员配备、办公条件与其承担的工作任务不相适应，法制机构负责人长期空缺，人少事多的矛盾比较突出。
三、整改要求
（一）认真贯彻落实国务院有关依法行政文件精神。要充分认识推进依法行政工作的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和紧迫感，把加强依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置，作为当前和今后一个时期的重点任务来抓。对于2012年度依法行政考评中发现的问题，各地各有关部门要制定整改措施，并认真抓好落实。
（二）建立和完善依法行政有关制度。要建立健全领导干部学法、依法科学民主决策、规范行政执法行为等依法行政的各项配套制度。对已制定出台的各项制度要不断完善，加大落实力度。
（三）加强行政执法队伍建设。把提高行政执法人员素质作为基础性工作抓好抓实。要根据本地、本部门实际情况，有组织、有计划、分层次地对行政执法人员进行法律知识和专业知识培训，并将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的重要依据之一。要健全对执法队伍的纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设和作风建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。
依法行政范文3
首先，从中央推进“四个全面”战略布局的重大决策的高度去认识；
其次，从落实“五大发展理念”、增强履职能力的必然要求的高度去认识；
第三，从建设法治政府、促进社会公平正义的基本保证的高度去认识；
第四，从优化发展环境、推进“五个XX”和“XXX”建设的迫切需要的高度去认识。
二、突出关键环节，切实把握廉洁从政、从严治政、依法行政、高效施政的着力点和落脚点
（一）当好“领头羊”，始终坚持廉洁从政
一是调高从政为官的标线
二是夯实遵规守纪的底线
三是守好干事创业的红线
四是筑牢蜕化变质的防线
（二）管好“责任田”，始终坚持从严治政
一是树立鲜明的用人导向
二是站稳坚定的政治立场
三是增强强烈的规矩意识
四是激发进取的工作状态
五是给予真切的组织关怀
（三）念好“紧箍咒”，始终坚持依法执政
一是规范行政决策行为
二是深化“两不”整治行动
三是加大政务公开力度
（四）用好“快进键”，始终坚持高效施政
一是优化政府组织结构
二是推进审批制度改革
三是编制完善权责清单
四是加强行政监督问责
三、强化务实担当，不断提升廉洁从政、从严治政、依法行政、高效施政的执行力和公信力
（一）敢于担当，提振精神，增强勇于面对困难的锐气和勇气
一是面对大是大非要敢于亮剑
二是面对矛盾要敢于迎难而上
三是面对危机要敢于挺身而出
四是面对失误要敢于承担责任
五是面对歪风邪气要敢于斗争
（二）善于担当，讲究方式，提高解决实际问题的能力和水平
一是深刻领会上级精神
二是严格遵循发展规律
三是全面推动创新发展
（三）体现担当，提高质效，刷新促进跨越发展的成绩和效果
一是提能善政
依法行政范文4
2、依法行政是行政管理为人民服务的切实保障。我国是广大人民群众当家作主的社会主义工作，只有依法行政才能体现“人民权力人民用”，“赋予权力为人民”的宗旨观念。人民需要行政机关，以实现自己的利益保障，人民授权行政机关行使权力最终目的是通过管理为经济和社会发展服务，依法行政才能保证国家行政管理人员在管理各类事务时不至于偏离“为人民服务”这一宗旨、这一航道。才能切实保障人民的自由、财产和安全。
3、依法行政是社会稳定，经济发展，国家长治久安的必要保证。只有依法办事，在法律规定的范围内进行，才能保护该保护人群的利益，对那些不履行义务、违法乱纪的人严厉打击，保证安定团结的大局。
4、依法行政是提高政府形象，提高工作效率，取信于民的重要保证。依法行政和违法施政是处理一个问题的两种相反的手段，前者是指在法律规定的范围内决策、办事，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免出现徇私枉法现象的发生，减少处理问题中的纠纷和矛盾。同时依照法律规定的程序办事，遵守法定的操作规程，避免了处理问题走弯路，这将大大提高工作效率。
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一、示范单位基本条件
（一）对推进依法行政、建设法治政府的意义认识深刻，行政首长切实担负起推进依法行政第一责任人的职责，组织和推动《纲要》、《五年规划》贯彻落实工作成效较为显著。
（二）结合本单位、本部门实际，制定了推进依法行政工作的具体办法和配套措施，确定了不同阶段的目标，并提出了工作进度要求。
（三）行政权力的运行比较规范，行政权力监管的体制机制比较健全，科学民主决策水平、操作水平、执行水平较高。
（四）能够为人民群众生产生活提供良好服务，为基层和企业排忧解难，为经济社会发展创造良好环境，人民群众的满意度和信任度较高。
（五）善于运用本法律、行政、经济手段解决社会矛盾，化解行政争议，本镇、本部门未发生影响社会稳定的严重问题。
（六）加强对下属机构、下属科室推进依法行政工作领导，采取有效措施，推进本镇、本部门严格依法行政。
（七）法制科室健全，配置的法制工作人员能够与所承担的法制工作任务相适应，参谋、助手、法律顾问作用发挥较好。
二、示范单位产生方法
政府和区政府各有关部门可向区推进依法行政工作领导小组（办公室设在区政府法制办）自荐为依法行政示范单位，并于年11月底前报送自荐材料。区依法行政工作领导小组办公室根据政府和区政府各有关部门自荐情况，结合了解掌握的政府和各部门推进依法行政工作情况，推荐2—3个单位作为候选单位，在区政府网站上公示，广泛征求意见后，于年12月15日前报区推进依法行政工作领导小组审定
三、创建活动有关要求
（一）开展依法行政示范单位创建活动，是我区推进依法行政、建设法治政府的重大举措。政府和各有关部门要高度重视，充分认识创建活动的重要意义，进一步加强组织领导，积极参与。要以创建活动为契机，抓紧抓好《纲要》和《五年规划》的贯彻落实，更加扎实地做好推进依法行政的各项工作，争创示范单位。
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关键词：依法行政；行政管理；执法；业务指导
1档案行政管理职能沿革
在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。
随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。
随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。
2法定的档案行政管理职能简释
档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。
档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。
档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。
档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。
3档案行政管理的档案法定范围
档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。
由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。
4档案行政管理职能的辨析
4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。
4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。 档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。
4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。
4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（law-lib.com/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。
5对档案行政管理机关内部职能划分的思考
要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。
5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。
5.2增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。
5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比较少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马”行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监督指导股”，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次实施行政行为时，不能实施两种不同性质的行政行为。也即在实施档案行政指导时不能同时实施档案行政监督检查等。否则，就有“钓鱼执法”之嫌。这只是权宜之计，长远办法，只要条件成熟，应将强制性的行政职能与非强制性的行政职能分开。
注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07BTQ027
参考文献：
[1]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［M］.北京：中国法制出版社，2000.38.
[2]艾鸿举.强化档案执法监督 完善档案业务指导[J].辽宁档案，1993(11).
