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设施农用地范文1
根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），结合我旗实际，制定本办法。
一、设施农用地范围
根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。
（一）生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：
1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;
2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；
3.水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；
4.育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。
（二）附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:
1.设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；
2.设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；
3.设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。
（三）配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。
各苏木镇应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
二、积极支持设施农业发展用地
（一）设施农业用地按农用地管理。设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。
非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。
（二）合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。
根据规模化粮食生产需要合理确定配套设施用地规模。从事规模化粮食生产种植面积1000亩以内的，配套设施用地控制在3亩以内；超过上述种植面积规模的，配套设施用地可适当扩大，但最多不得超过10亩。
（三）引导设施建设合理选址。各苏木镇要依据农业发展规划和土地利用总体规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业和规模化粮食生产发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地。确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过耕作层土壤剥离利用等工程技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。设施农业建设不得占用林地，确需占用的要按国家有关规定办理相关手续。
（四）鼓励集中兴建公用设施。农牧业部门、国土资源部门应从本地实际出发，因地制宜引导和鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业在设施农业和规模化粮食生产发展过程中，相互联合或者与农村集体经济组织共同兴建粮食仓储烘干、晾晒场、农机库棚等设施，提高农业设施使用效率，促进土地节约集约利用。
三、规范设施农用地使用
从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥苏木镇政府的管理作用，规范用地行为。
（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与苏木镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过苏木镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，苏木镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。
涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。
（二）用地协议备案。用地协议签订后，苏木镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报国土资源部门和农牧业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。
（三）部门审核。国土资源部门和农牧业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农牧业部门在15个工作日内，告知苏木镇政府、农村集体经济组织及经营者，由苏木镇政府督促纠正。
四、加强设施农用地服务与监管
（一）主动公开设施农用地建设与管理有关政策规定。通过政府或部门网站及其他形式，国土资源部门主动公开设施农用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体规划、基本农田保护、土地复垦、用地协议签订与备案等有关规定要求；农牧业部门主动公开行业发展政策与规划、设施类型和建设标准、农业环境保护、疫病防控等相关规定要求，以便设施农业经营者查询与了解有关政策规定。在设施农业建设过程中，国土资源部门和农牧业部门应主动服务、加强指导，及时解决出现的问题，促进设施农业健康发展。
（二）加强设施农用地监管。国土资源部门、农牧业部门和苏木镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。国土资源部门要加强设施农用地的实施跟踪，监督设施农用地的土地利用和土地复垦，及时做好土地变更调查登记和台帐管理工作；农牧业部门要加强设施农业建设和经营行为的日常监管，做好土地流转管理和服务工作；苏木镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。
（三）严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。
国土资源部门和农牧业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。
旗人民政府将加强对国土资源部门和农牧业部门执法行为的监管，对有案不查、执法不严的，要坚决予以纠正。今后，设施农用地使用和管理情况纳入旗级政府耕地保护责任目标内容，国土资源部门、农牧业部门每年将会同有关部门开展检查和考核。
国土资源部门和农牧业部门应建立设施农用地信息报备制度，全面掌握全旗范围内设施农用地和设施农业的情况和发展趋势，及时准确地开展土地变更调查设施农用地核实工作。不定期组织开展专项检查，发现苗头性、倾向性问题，及时研究解决，并将有关情况报旗人民政府及上级业务主管部门。
本《通知》下发后，达拉特旗人民政府《关于印发达拉特旗设施农用地审核办法的通知》（达政发〔2011〕153号）和达拉特旗人民政府《关于达拉特旗设施农用地审核办法的补充通知》（达政发〔2011〕224号）停止执行。
本通知有效期为五年。
附件：1.设施农用地审核流程
2.设施建设方案格式文本
3.用地协议格式文本
4.复耕协议格式文本
5.土地承包经营权流转合同格式文本
6.设施农用地建设方案审查备案表
附件1
设施农用地审核流程
一、审核流程
1．拟定设施建设方案：设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案。
2.签订流转合同：涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。
3.提出用地申请：经营者持申请书、设施建设方案，向苏木镇政府提出用地申请。
4.协商土地使用条件：经营者与苏木镇政府和农村集体经济组织协商土地使用条件。
5.社会公示：协商一致后，建设方案和土地使用条件通过苏木镇、村政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天。
6.签订用地协议：公告期结束无异议的，苏木镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。
7.备案：用地协议签订后，苏木镇政府及时将用地协议与设施建设方案报国土资源部门和农牧业部门备案。
8.审核备案信息：国土资源部门和农牧业部门依据职能审核备案信息，并于15个工作日内将审核结果书面告知苏木镇政府、农村集体经济组织及经营者。
二、经营者需提供的材料
1．用地申请
2．设施建设方案
3．用地协议
4．流转合同（涉及流转的需签订流转合同）
5．复耕协议
6．土地勘测定界技术报告
7．项目平面规划图并附具坐标
以上材料均为一式五份，分别由经营者、农村集体经济组织、苏木镇政府、国土资源部门、农牧业部门各持一份。
附件2
设施建设方案格式文本
项目
单位
概况
项目建设
单位名称
法人代表
（农户姓名）
联系人
联系电话
邮箱
项目
建设
情况
项目名称
建设地点
项目用地面积（公顷）
用地属性
实施时间
项目建设
内 容
投资额（万元）
拟建
设施
情况
设施类型
设施用途
设施数量
建设标准
设施用地
规模（公顷）
生产设施用地
附属实施用地
配套
设施
%
%
%
建设时间与
使用年限
填表人：
单位及单位
负责人签章：
时间：
注：1、项目建设单位为农户的填户主姓名；2、建设标准指单位造价与设施结构
附件3
设施农用地用地协议格式文本
用 地 单 位 （甲方）：
土地权属单位（乙方）：
苏木镇人民政府（丙方）：
为了 ，甲方需使用乙方土地，用于
项目，经甲、乙、丙三方协商一致，签订用地协议如下：
一、用地位置
该用地范围位于 苏木镇 村
社，其四至界线详见项目平面规划图，该图需经甲乙丙三方签字盖章认可。
二、用地类型、用途和标准
三、用地面积
生产设施总面积为 亩。 农用地面积 亩（其中耕地面积 亩，天然草地面积 亩，林地 亩）；建设用地面积 亩；未利用地 亩。
附属实施用地面积 亩。农用地面积 亩（其中耕地面积 亩，天然草地面积 亩，林地 亩）；建设用地面积 亩；未利用地 亩。
配套设施用地面积 亩。农用地面积 亩（其中耕地面积 亩（基本农田 亩），天然草地面积 亩，林地 亩）；建设用地面积 亩；未利用地 亩。
四、复垦和补充耕地
生产设施、附属设施和配套设施占用耕地的，由甲乙丙三方共同签订复耕协议。
五、土地交还时间
用地期限：自 年 月 日至 年 月 日止。（参照二轮土地承包期限）。
六、违约责任
1.甲方应按合同约定及批准的面积、位置、用途使用土地，在施工建设过程中，坚持不破坏耕作层原则，做到不超标、不移位、不走样，做到不改变用途、不出租，做到不建单独办公用房、宿舍，经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，建筑物限于一层。自觉服从《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知 》（国土资发〔2014〕127号）文件精神，接受旗农牧业、国土等相关部门和苏木镇人民政府的监管；如发生附属实施、配套设施用地建设超标、移位、改变用途等违规行为，愿接受拆除、罚款等处理。
2.甲方使用期满后停止生产、经营，应将土地退还给乙方，并恢复土地原状。
3.甲方期满后确需继续使用的，三方另行协商。若甲方使用土地期满后拒不归还土地，已方、丙方有权处置地上建筑及附着物。
七、收回土地
甲方在使用土地期间，因国家建设、公共基础设施建设、村庄规划建设需要使用乙方土地的，按照国家有关规定办理。
八、用地补偿费用
根据《中华人民共和国土地管理法》，经甲、乙、丙三方协商，设施用地补偿费总额为： 万元（大写： 元整）一次性缴给乙方。
九、本协议在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，双方均可向有管辖权的人民法院起诉。
十、本合同自三方签字盖章之日起生效。
十一、本协议一式五份，由三方签字盖章生效后报国土资源局、农牧业局备案。
甲 方：（章） 乙 方：（章）
负责人： 负责人：
丙 方：（章）
负责人：
年 月 日
附件4
设施农用地复耕协议格式文本
用 地 单 位 （甲方）：
土地权属单位（乙方）：
苏木镇人民政府（丙方）：
为了大力支持发展设施农业，确保三方合法权益，特订立以下合同：
一、使用土地座落： 。
二、使用土地面积： 亩，其中耕地 亩。
三、使用土地用途： 。
四、使用土地期限：自 年 月 日至 年 月 日止。
五、土地复耕履约金：生产设施、附属设施和配套设施占用耕地的，由甲方按照“占一补一”补充占用耕地。并按照补充耕地要求缴纳当地平均前三年产值5-7倍的土地复耕履约金，并由丙方监管。
六、甲方应按合同约定及批准的面积、位置、用途使用土地，在施工建设过程中，坚持不破坏耕作层。
七、期满后停止生产、经营的，甲方应当退还土地，并恢复土地原状。(经苏木镇、国土部门、农业部门验收合格后退还复耕履约金)
八、甲方使用土地期满后拒不归还土地，乙丙方有权处置地上建筑及附着物，复耕履约金用于土地复耕。
九、甲方在使用土地期间，因国家建设、公共基础设施建设、村庄规划建设需要使用甲方土地的，按照国家有关规定办理。
十、本合同自签订之日起生效，合同一式六份，双方各执一份，苏木镇人民政府、国土资源局 、农牧业局各备案一份。
甲方代表（签字盖章）：
乙 方（签字盖章）：
丙方代表（签字盖章）：
年 月 日
附件5
土地承包经营权流转合同格式文本
发包方（甲方）：
住址：
承包方（乙方）：
住址：
根据农村土地承包法律法规和政策的有关规定，订立本合同，双方共同遵守。
第一条：甲方以 （出租、转包、互换、转让、入股）形式将座落 ，等级 等，面积 亩的承包地（其中：水地 亩；旱地 亩）流转给乙方从事设施用地，流转期限 年（自 年 月 日至 年 月 日），流转费用每年（人民币大写） 元整，付款一次性付清。
第二条：流转期内，乙方享有生产经营自主权、产品处置收益权和 的权利，并接受发包方依法管理和监督。
第三条：流转期内，乙方承担维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害和 等义务。
第四条：流转期满，甲方有权收回流转给乙方的土地。乙方应保证流转的土地达到流转时的土地等级和质量。
第五条：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、苏木镇人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
第六条：双方约定条款。
第七条：违约责任。
第八条：本合同自签订之日起生效，合同一式六份，流转双方各执一份，发包方、苏木镇人民政府、国土资源局 、农牧业局各备案一份。
第九条：合同未尽事宜由甲乙双方协商解决。
承包方（甲方）： （签字） 代表人： （签字）
受让方（甲方）： （签字） 代表人： （签字）
鉴证机关： （盖章） 承办人： （鉴章）
年 月 日
设施农用地建设方案审查备案表格式
备案编号：
申报单位(个人)
单位名称
单位地址
法人代表或负责人
电 话
建设项目名称
项目批准机关及文号
建设 地点
土地承包情况
用地 面积
其中
生产设施用地
附属设施用地
配套设施用地
设施类型、数量、标准和用地规模
使用年限
起止时间
申请人 承诺
本人承诺：严格按照协议约定使用土地，不改变设施农用地性质，期满后1年内自行拆除地面建筑设施、恢复土地原貌。
被用地单位
意见
。
签字：
责任人： 年 月 日
建设规划部门意见
苏木镇备案
申请
责任人： 年 月 日
责任人： 年 月 日
农业部门备案意见
国土分局备案意见
责任人： 年 月 日
责任人： 年 月 日
备注
完成备案后，方可动工，且不得扩大建设规模、不得修建永久性建筑物。
本表一式5份（用地方、被用地方、苏木镇政府、国土部门、农业部门各1份）
设施农用地范文2
关键词：城乡统筹；空心村；农村建设用地
中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150935007
改革开放后，我国的社会经济得到了迅速发展，但城乡间发展水平的差距也越拉越大，在此背景下，解决农村落后的发展问题就成为了经济建设中的一项重要任务，伴随着我国市场经济的逐渐发展，城乡间人口流动制度也随之放松，加速了城乡人口之间的流动。近30a全国城镇化率年递增0.92%农村快速空心化。同时，近12a全国耕地减少0.085亿***，建设用地净增加0.073亿****，其中各类建设占用耕地面积比34.5%，土地城市化远远快于人口城市化。但是，1995年以来，农村人口年减少1100多万，农村建设用地不减反增26.67万***，城乡同摊“两个饼”―“冒进式”城市与“蔓延式”村庄现象突出。
因此，在这样的背景下进行农村土地的整治工作，改善农村土地利用地的现状，进一步落实耕地保护制度，加强对农村土地的可持续化利用成为了当前土地工作的重中之重。
1 农村空心化及其土地利用问题
城乡转型过程中出现的乡村地域系统不良演进的现象，本质上是城乡二元体制下，农村人口非农化转移未与农村新增用地控制或宅基地退出机制相挂钩，出现人减地反增，建新不拆旧，导致大量宅基地废弃和土地闲置浪费的过程。当空心化达到一定程度便产生空心村，包括了村域人口、土地、产业、公共设施的空心化。
土地具有土地资源、资产与资本的三重性，开展村庄整治有利于盘活废弃土地，并为新农村建设搭建新平台。在目前农村土地供需问题严重、城乡关系处于关键的转型时期，农村的空心化问题显得更加严峻，而为了改善当前的问题，我国应积极采取措施进行全面整治，用科学的发展观念对城乡间人口的流动进行一定程度的控制，进一步推进农村用地的综合治理，从而落实新农村建设的具体实施。[1] 通过对我国的城乡关系发展历程的分析，是由行政干预下的二元分割逐步过渡到城乡一体化的统筹发展，这就需要在解决问题的时候需要进一步创新城乡统筹发展的新机制，从根本上破除城乡二元结构对于社会发展的影响。
2 实证研究――以永川区推进城乡建设用地增减挂钩项目为例
2.1 研究区域概况
2.1.1 项目区自然条件
永川区位于重庆市西南部，东与璧山、江津为邻，西与荣昌、大足，北与铜梁为界，南与四川合江、泸州接壤，地处重庆市、泸州、南充、自贡、内江、宜宾、成都等城市之间[2]。
境内拥有丰富的矿产资源和独具特色的旅游资源，有重庆市文物保护单位宋代摩岩石刻佛岩寺，有风光旖旎、景色怡人的梅家水岛，有传统爱国主义教育基地聂帅陈列馆，另外还有云谷关口、冯家坪寨子、岔口石瀑布、东方红堤、断桥水库等自然人文景观，极具观赏性和开发潜力。
2.1.2 项目区社会经济条件
永川区为渝西和川东南交通、通讯枢纽和商贸、文化、金融、能源中心，是重庆“一小时经济圈”的西部的增长极；是长江经济带与成渝经济带的重要支点；是渝西地区的交通枢纽和经济文化中心。
近年来，全区经济社会呈现出了强劲的发展势头，各项事业用地供需矛盾呈扩大态势。为了更好地实现节约、集约用地的目标，加快全市实现城乡统筹发展，加快推进永川区城乡建设用地增减挂钩示范工作，改善群众生产生活条件，促进新农村建设，重庆市国土资源和房屋管理局与永川区人民政府达成了共同推进永川区城乡建设用地增减挂钩示范区建设的战略合作协议。
对项目区内的目前土地利用状况进行综合的分析，经过合理的调整和改造，对农村用地规划进行重点的改善，切实现实农村土地资源的优化利用。最终达到项目区内不增加建设用地，不减少耕地总面积，整体用地质量得到提升的目的 [3]。
2.2 土地利用现状分析
根据第二次土地利用调查成果，以拆旧、建新地块涉及的行政村为基本单位进行统计分析。项目区拆旧地块涉及陈食街道梅家桥村、陈青桥村、复兴寺村和瓦窑塘村，建新地块涉及梅家桥村、瓦窑村和陈青桥村。
2.2.1 农用地比重大
项目区所在村的农用地面积占土地总面积的85.41%，其中梅家桥村农用地占全村总面积的84.70%、陈青桥村占85.21%、复兴寺村占85.98%、瓦窑村占85.62%。农用地中，耕地比重最大，占农用地面积的66.50%，其中梅家桥村耕地占农用地总面积的72.22%、陈青桥村占67.85%、复兴寺村占60.65%、瓦窑村占74.61%；其他农用地，占农用地总面积的20.54%；林地占农用地总面积的8.99%；园地占2.43%。
2.2.2 居民点用地占建设用地比重大，交通水利及其他建设用地比重小
项目区所在5个村的建设用地总面积为309.10hm2，其中农村居民点用地面积为299.14hm2，占建设用地的比重达96.78%，交通水利用地占建设用地的3.22%。反映出项目区交通水利用地不足。
2.3 农村建设用地整理潜力分析
农村居民点整理潜力主要由2个部分组成：提高土地集约利用水平，主要是通过对农村现有的用地进行重新的规划，减少用地浪费现象，对以往分散的居民用地进行整合，提高农村建设用地的利用效率，提升建设容积率；节约利用农村建设用地，将村庄内的废弃、闲置的农村居民点进行复垦整理，提高土地利用效率[4]。
4个村农村居民点用地规模299.14hm2，人均农村居民点用地规模达211.93O。由于地形因素及历史原因，该村农村居民点用地分布较为零散，部分农村居民点用地交错分布在园林地之间，不成规模。根据农民意愿调查，农民搬迁意愿强烈，流转土地态度积极。同时，结合各个复垦点的实际情况，遵循因地制宜的原则，复垦方向为耕地、园地、林地和其他农用地等，从而实现土地资源的优化配置和最优利用。
2.4 农村土地整理效益分析
2.4.1 社会效益分析
2.4.1.1 提升农村土地建设用地的利用效率
通过对项目区土地采取具体措施，对农民集中居住的地区进行重新规划，对以前荒废的工业工地以及废旧的宅基地进行重新整合利用，提升了土地的集约化和利用效率。
2.4.1.2 增强人们合理用地，切实保护耕地的意识
由于长久以来，在农村形成了很多在土地利用上的诸多陋习，在进行土地重新整合的同时，需要对项目区村镇的干部们传输合理使用土地和保护耕地的观念。通过观念的传达，让农民切实重视起来土地利用的重要性，提升耕地的使用效率，为农业的发展创造有利条件。
2.4.1.3 有利于农村地区的社会稳定
通过对项目区内的土地进行合法化的土地所属权调整，减少以后在土地使用过程中的土地纠纷的可能性，对社会的稳定具有很大的帮助。另外，在这些措施实施之后，农村会产生一部分劳动力转移到第二第三产业中，从而促进乡村的发展，推动城乡一体化的进程。
2.4.1.4 改善农民生活条件
通过对拆迁农民居住的集中规划，用于农民集中居住的建新区内可以实现水通、电通、路通及人畜分离，可提升居住质量，大大降低疾病的发生率，同时由于加大了对教育、卫生、文化等公共设施的投入，可使得农民的生活环境大为改善，业余生活更为多姿多彩，为构建和谐社会迈进一大步。
2.4.2 经济效益分析
本项目建设规模36.21hm2，其中农民集中居住区5.35hm2，剩余30.86hm2的城镇用地用于出让。根据该区域土地分等定级资料，结合该区土地资源的稀缺性和土地区位条件，预测城镇建新区土地收益金为11572.5万元；该项目的开展将促进当地二、三产业的快速发展，位于菜茵岩村的整合粘土企业的建设将为社会提供大量的就业岗位，企业的发展将为该地区带来稳定的税收，为当地农民增收、地区经济发展提供持久动力。
2.4.3 生态效益分析
2.4.3.1 归并零散居民点，改善村容村貌
通过对农村废旧工业用地以及零散居民居住点的整合，将这部分用地复垦恢复为农业用地。将以前零散居住的村民进行统一安置，建设更加集中的农民居住地，使得整个农村的格局规划更加合理，更利于基础设施的完善，并让整个村庄的面貌更加整洁。
2.4.3.2 减少生活垃圾排放
在对农村整体居住环境进行重新规划后，按照城镇小区管理的要求，对农村面貌进行全面的管理，改造给水排水设施，完善用电以及通讯，对生活垃圾以及污水的排放进行科学化管理。
综上所述，本次对项目区进行的综合性治理，体现了我国“城乡一体化”战略是未来社会注意新农村建设的重要举措，对于我国农村的社会和生态都有良好效益。
3 结语
可见，在城市化、工业化快速推进的今天，面对城市建设用地紧张与农村闲置空置浪费土地严重、土地供需矛盾突出、农村快速空心化、在城乡统筹发展这样的大背景下，开展农村土地整理，实现城乡建设用地增减挂钩具有重要的现实意义。
参考文献
[1]朱玉碧，郑财贵，李安乐.重庆市农村居民点整理潜力评价探讨[J].西南农业大学学报（社会科学版）.2006，（03）：78-81.
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设施农用地范文3
（1湖南师范大学资源与环境科学学院，长沙410081；2陕西师范大学旅游与环境学院，西安710119；3常熟理工学院计算机科学与工程学院，江苏常熟215500）
摘要：随着近年来农用地流转市场的繁荣，土地供需信息的极大需求及流转工作的日益频繁，对土地管理部门的监管和审批工作也提出了更高的要求。为加快搭建农用地流转系统平台，以现代化信息手段促使农用地顺利合理流转，提高农用地利用效率和农户收益，笔者在对农用地流转现状及方式的深入分析基础上，以实用性和平台建设为指导，利用网络技术、计算机编程及数据库技术，开发了基于J2EE 技术的B/S 架构的农用地流转系统。该系统从功能结构设计入手，对系统流程和数据库结构进行了合理设计；实现了农村集体所有制土地确权登记数据更新自动化管理，确保了流转信息的对称和渠道的通畅；建立了流转业务管理员跟踪管理机制，实现各级管理员审核、合同归档的完整业务流程，有利于提高农用地流转管理效率。
关键词 ：土地流转；流转平台；农用地；系统设计
中图分类号：F301 文献标志码：A 论文编号：2014-2586
基金项目：中国科学院STS计划“湖南湘江流域镉污染稻田修复技术示范”(KFJ-EW-STS-015)；国家自然科学基金“湖南省山洪易发流域起暴区成灾动力学特征研究”(41271302)；湖南省国土资源厅项目“两型社会”建设中农村宅基地退出机制与补偿标准研究(2014-17)”；大学生创新实验项目“农村土地流转平台构建研究”(201223)。
第一作者简介：李英杰，男，1990 年出生，河南济源人，研究生，主要从事土地资源管理方面的学习与研究。通信地址：710119 陕西省西安市长安区陕西师范大学长安校区203信箱陕西师范大学旅游与环境学院，Tel：029-85310525，E-mail：lyj@snnu.edu.cn。
通讯作者：夏卫生，男，1966 年出生，湖南安化人，教授，博士，主要从事土地资源管理方面的研究。通信地址：410081 湖南省长沙市岳麓区麓山路36号湖南师范大学资源与环境科学学院，Tel：0731-84162625，E-mail：xws@hunnu.edu.cn。
收稿日期：2014-09-24，修回日期：2015-01-21。
0 引言
20 世纪80 年代开始的，在一定程度上促进了中国农业的发展[1]，但这种平均化的土地分配也造成了农田景观破碎化[2]；土地斑块的零星分散化不仅不利于耕地的机械化和规模化生产经营[3]，而且这种小规模的家庭式经营效率低，效益差，导致越来越多的农民被迫外出务工来增加收入，大量的“农村留守”农地被粗放经营甚至废弃抛荒。随着近年来土地流转政策的相继出台，农村土地流转市场日益活跃起来[4-5]，但由于流转市场体系尚不完善，土地供求信息极不对称，这不仅增加了流转交易的隐形成本，而且阻碍了处于信息劣势的农户获得利益最大化。同时，农地流转市场因缺乏秩序规范和有效管理，土地流转纠纷频发，农民权益得不到保障。因此加快搭建集农地流转信息、市场交易服务、法律政策咨询于一体的农用地流转平台，建立农用地资源流转信息库，对实现农用地流转信息化、网络化和盘活农用地资源有着重要意义。
国内许多市（直辖市）如重庆、上海、郑州等地相继成立了土地流转交易中心，组织进行土地信息登记整理、分类、流转管理等多项业务，同时为流转土地建立了电子档案[6]，促进了当地的农用地有序流转和资源优化配置。但由于此类交易中心的流转信息多以室内大屏幕或以简报等形式登载，交易信息共享只局限于本地供求双方之间，不利于实现参与方的利益最大化，这就需要建立面向全国跨区域的大交易市场。随着新时期土地流转任务的不断增加，流转速度的加快，这就对土地流转管理的效率以及土地数据的安全问题提出了更高要求。国内对建立土地流转信息系统进行过积极的探索，如2006年农业部委托中农信达公司开发了“土地流转大厅管理信息系统”软件系统[7]，实现了土地流转信息登记、查询分析汇总、合同纠纷仲裁管理、电子政务办公等功能；陈龙高等[8-10]运用GIS 技术设计了土地流转管理信息系统，可以对农用地流转中的属性数据、空间数据以及农用地权属变更等信息进行有效地管理，并可以通过统计图表直观地反映农用流转的规律与趋势[11-12]，实现了土地承包经营权证管理、合同管理与决策支持的目标。但这些软件系统要么只做了流转信息平台，无法在系统平台上实现土地流转的管理业务；要么只对土地承包经营权证及其流转进行了管理，而对信息的共享方面缺乏设计。总之，这些探索实践都没有将农用地流转信息共享与流转跟踪管理业务结合起来，供需双方及管理者也没能实现在同一个平等的信息平台上进行土地的合理流转，因此满足不了信息化、流程化管理的需求。笔者在借鉴前人研究成果的基础上，选择交互性强的B/S（浏览器/服务器）模式，基于J2EE 搭建政府主导下的农用地公平流转平台，该平台基础数据库建设依托农村土地确权登记数据库，实现了供需双方用户自主土地流转信息，管理员在线进行流转审批、流转合同管理、数据统计分析等功能，在这个网络化时代将大大促进土地流转的进程。
1 系统分析
系统设计要遵循系统的稳定性、可扩展性、兼容性和安全性等原则[13]，在程序设计上，要符合农用地流转的实际流程和信息管理规范，以确保数据的兼容性与共享性，提高易用能力。J2EE(Java 2 Platform,Enterprise Edition)是美国Sun 公司1998 年推出的一个支持多层、分布式应用的Java 平台，它提供了一个开发组件的标准平台，以适用于不同类型的操作系统、应用服务器和数据库[14]。与传统的C/S（客户机/服务器）计算模型相比，用J2EE开发多层分布式系统具有易维护、易扩展、可重用性强、开发效益高、安全和事务管理策略灵活等优点[15]。J2EE 提高了编程效率和协同工作能力，简化了许多应用程序的开发与集成，为搭建具有灵活、可伸缩、易维护性的应用系统提供了具有高度兼容性和可移植性的信息平台规范[16] 。这种开放性的规范，可以在同一平台上构建多个信息系统，使得信息系统之间的信息共享更加简单方便[17]。因此，J2EE更适应于当今日益复杂多变的商务逻辑的需要。综上所述，使用J2EE作为土地流转的开发平台符合当下农用地流转管理的应用需求。
根据农用地流转的业务需求，对管理部门而言该系统需实现以下功能：（1）具备对土地权证信息、农户信息以及流转合同信息的管理和存储；（2）能够对用户的流转申请进行实时审批，实现对土地流转全程的监控；（3）管理员能够对土地流转利用状况监督备案。
对一般用户而言该系统需实现以下功能：（1）能够方便的注册登录，供需信息；（2）可随时查看土地使用申请审核进度，并自主完成网上交易，保存并打印生成的合法合同。
2 系统设计
2.1 系统功能设计
农用地流转系统平台集成了信息平台和流转管理两大功能，面向土地监管部门和农用地供需双方。该系统向所有人开放浏览土地市场供应和需求信息、土地流转政策等，并对外提供注册和登陆功能等。系统用户分为工作人员和一般用户两大类。
2.1.1 工作人员工作人员来自政府监管部门，负责流转数据库的管理和流转的跟踪审批工作，根据不同等级的权限又细分为2 种角色：高级管理员和一般管理员。
（1）一般管理员账户由县级及以下国土单位负责人管理，其权限由高级管理员分配得到。使用该类账户登入系统之后，根据岗位权限，可以进行土地基础数据查询修改、土地数据批量导入导出、用户信息的认证审核，以及流转申请的审核和数据统计等。
（2）高级管理员账户由县级以上土地管理单位负责人使用，该账户除了具有一般管理员所拥有的一切权限外，还拥有添加或者删除低级工作人员的权限。
2.1.2 一般用户一般用户访问网站注册之后，通过不同操作可获得2 类用户角色：注册用户、认证用户。
（1）注册用户，其身份可以是企事业单位法定代表人，也可以是一般个人，注册登录系统后具有个人信息管理、土地需求、对供应的土地信息发起流转申请等功能。
（2）认证用户，即农地户主，其拥有农地的承包经营权；该用户角色注册登录系统后完善个人信息，向工作人员提出实名认证，认证通过后即成为认证用户。系统会根据认证用户的身份信息关联其承包经营权的土地信息。该用户登陆账户后便可查看名下的土地信息详情。认证用户除了具备注册用户的所有权限功能外，还可以对个人账户下的农地进行转出信息操作，并处理己账户下其他注册用户的流转请求。系统功能图如图1 所示。
2.2 系统结构设计
系统采用B/S（浏览器/服务器）架构。Java 技术具有高可移植性，能够很好地适应Windows 和Linux 等多种操作系统，笔者采用了Java EE技术的第2 个版本（简称J2EE），并使用Tomcat 作为应用服务器[18]。服务器端分层开发，从上到下依次为视图层、业务层、数据访问层以及数据库。其中，视图层使用HTML和JSP技术，权限过滤通过Filter 接口实现，业务处理层在Servlet 中实现，数据库访问层通过JDBC访问数据库，数据库选择了开源的MySQL数据库系统。系统结构如图2 所示。
2.3 系统数据库设计
共享性、可维护性、扩展性、可升级性是农用地流转对地籍数据库提出的基本要求，因此数据库建设应严格遵循数据库的建库标准，也是系统各项功能得以实现的保障[19-20]。现行业务系统主要采用对承包经营农地进行登记入库或者用户登录系统自行填写流转土地信息。这种登记入库的数据建库方式，由于不同管理区域内没有建立统一的数据格式规范，且手动输入效率低且准确性不能保证，这给跨区域范围内农用地流转带来极大的不便[21]。随着流转业务的不断增加，必需引入数据库技术，以提高数据管理效率。
土地基础数据库建设采用农村集体所有制土地确权登记数据库与登录农户身份信息自动匹配验证的方式。认证用户登陆后无需再录入土地信息，数据信息匹配后，即可对账户中的土地数据进行选择性流转操作，提高了用户便捷性和数据的有效性。农村集体土地所有权数据库建设是在农村集体土地所有权调查及登记发证的基础上，按照相关数据库标准的要求建立集空间信息和属性信息为一体的土地调查成果数据库[22-23]。选用并调取此数据库，可保证数据的准确性和共享性，可为以后土地的流转管理做好数据安全保障[24]。
农用地流转平台的数据库包含了原始土地数据库、系统运行管理数据库和历史存档数据库。其中，原始土地数据库主要存储土地基础数据，可根据业务需要，调取农村集体土地所有权数据库中权属界线、地形、道路等矢量数据以及土地权属单位、政区代码、承包责任人、承包年限、土地性质、地类编号、面积、等级、耕作制度、经纬度坐标等属性数据作为该系统的土地基础数据库；历史存档数据库用来存储农户土地承包经营数据、用户提交的流转条件数据和农业统计数据，以及流转合同；系统运行管理库是系统用户、权限、流程等信息的管理库。主要数据库表说明如表1 所示。
3 系统关键技术的实现
系统开发环境选择动态服务器页面技术(ActiveServer Pages, ASP)，该技术可以产生和执行高性能的、动态的、互动的WEB服务应用程序[25]。ASP采用具有数据库驱动和动态交互的VBScripl 脚本语言作为开发语言，可以使系统具有极强的数据交换能力和动态交互能力。
3.1 数据库连接
使用MySql数据库建立连接：
SQL执行语句：
PreparedStatement pt = conn.prepareStatement(sql,Statement.RETURN_GENERATED_KEYS)；
执行存储过程：
CallableStatement cs = conn.prepareCall(sql);
3.2 访问权限控制
针对系统中的农户和工作人员2 类用户，分别分配“/user”和“/worker”2 个目录。用户各自的信息和敏感操作均在各自目录下面。当用户请求时通过拦截器Filter 拦截，然后验证用户类型。对于2 类用户需要使用2 个拦截器。
以农户目录拦截器UserFilter 为例，拦截器需要实现Filter接口，并在注解中声明拦截目录，代码如下。
3.3 土地流转过程实现
首先土地户主（认证用户）土地流转信息，系统在土地市场表(Trades)里插入一条记录。注册用户选定有转入意向的土地并发起流转申请，系统订单表(Orders)中会插入一条状态为未处理的订单记录。户主在多人申请的条件下只能同意一个转入申请，同时该土地流转信息被锁定，不再接受土地信息修改、流转申请等操作。订单表中该土地的其它流转申请记录被删除，并修改该流转意向状态为“转出方同意”。
管理员对“转出方同意”的农地流转信息进行审核，审核结果以站内消息的形式发送给流转双方。若审核通过，系统中订单表(Orders)、土地市场表(Trades)中该土地流转信息会自动删除，同时该流转信息会汇集成一条流转记录插入到流转记录表(LeaseRecords)里，交易双方也会收到审核通过的站内消息。由于审核通过的操作包含多个数据处理动作，所以这里采用存储过程实现，代码如下。
若审核不通过，则该流转意向信息会从订单表(Orders)里删除，同时汇集成一条流转记录插入到流转记录表(LeaseRecords)里，交易双方也会收到审核未通过的站内消息。存储过程与通过审核的类似，不再赘述。流转流程图如图3 所示。
3.4 流转数据统计
统计图表使用HighCharts 前端库实现。HighCharts 是一个用JavaScript 写的开源的图表库，能够方便的在WEB页面上绘制出精美的统计图。它支持的图形类型包括曲线图、饼状图、区域图、柱状图等等。使用时需要导入jQuery 库和highcharts.js 文件。在HTML文档中需要指明一个标签用于显示统计图，并将ID传递给highcharts()方法。
4 系统测试与运行
服务器配置Java 7 运行环境、Tomcat 7 Web 服务器以及MySQL5.6 数据库，系统在Windows Server2008 环境下部署运行。安装完成后需要配置JAVA_HOME 环境变量。将系统war 文件拷贝到Tomcat 安装目录下的webapps 文件中，运startup.bat 即可启动Tomcat 服务器。由本机访问“localhost:8080/lands/”。图4 为系统首页。
在农用地流转信息模块，认证用户在土地基础数据的基础上添加流转条件（如流转年限、流转方式、交易价格、灌溉设施条件、机械化耕作程度、土地照片等数据信息），为农地需求方提供更加全面明确的农地流转信息。注册用户在需求信息时，可以按指引填写需求的土地面积、土地类型、灌溉条件、流转年限、流转方式、交易价格等信息。运行界面如图5。
在流转事务管理模块，管理员在站内对流转申请信息进行审核，着重审核双方的身份信息，确认流转年限、流转方式、流转用途等是否符合法律法规，并给出审核意见，不符合规定的给予“不通过”处理，流转双方当事人都会收到一条站内通知，并可根据管理员的审核意见进行磋商修改草拟合同，再次提交审核，审核通过，系统内会自动生成流转合同存档。运行结果如图6。
在数据统计分析模块，系统提供了土地数据（土地类别、权属性质等）、需求数据、供应数据、成交情况（成交量、成交金额等）等数据统计项目；统计方式包括按照年份统计、按照月份统计、按照行政区划（包括县、乡、村等）统计、按照土地类型统计等。统计结果以条形图、折线图、饼状图等形式显示，并可输出打印，便于管理者进行分析决策。运行界面如图7。
5 结语
农用地流转往往要涉及到庞大的数据量，且对数据的精确度要求较高，在实际运行过程中流转信息变更频繁且手续繁杂，因而传统的流转管理方法是无法满足土地流转的长远发展需求。基于J2EE 开发的农用地流转系统利用JSP 作为开发工具，使系统维护简单；用MySQL管理数据库，使平台容量大、速度快、成本低，为进一步推广提供了可能。总体上该系统平台实现了以下目标功能。
（1）政府主导下的公开公平流转：中国农用地产权的不完全性决定了须由政府作为平台的监管方，才可以保证整个流转过程的公平合法性。
（2）基于农村集体土地确权登记发证数据建立流转数据库：国家近年来致力于农村土地确权登记基础数据库的建设，其中的基本农田数据库提供了全面详实的农用地信息，利用此数据库能确保土地流转数据的真实有效性，且可以免去大量的土地登记工作。
（3）实现数字化、网络化土地流转办公：通过网络平台，供需双方可以及时供求信息，实现信息跨区域空间共享，能够快速促成供需方的接洽和土地的流转；流转过程中，管理员实时监测并参与审批流转，确保流转高效性。
（4）提供数据分析功能，以统计图表的形式来直观的反映不同时段不同地域范围内农用地流转的规律与趋势，使各级主管部门可以随时掌握和汇总土地的流转的动态数据信息，以加强土地流转管理，为政府部门制定法规政策作参考。
本平台尚有改进之处：其一，该系统平台尚需在利用土地基础数据的基础上，结合基层村委地价评估专员调查数据，拓展开发地价评估功能模块，为流转双方提供便捷有效的参考地价；其二，需集成WEBGIS，以实现一定区域范围临近的待流转农用地相关信息以更加直观的形式展示出来，为农用地需求方提供更多便利信息，以促进规模化流转。
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设施农用地范文4
[关键词]农地流转；产权残缺；制度障碍；制度构建
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1003-3890(2007)11-0010-05
农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过租赁、抵押、作价入股等方式，有偿让与其他单位或个人使用的行为。在中国农村，尤其是地处城乡结合部的农村，集体建设用地进入市场流转的情况已相当普遍，但与此相对应的是，中国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展，农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。
根据制度经济学的理论，制度是决定人们相互关系而人为设定的一些制约，它通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，为人们提供了行为的选择集合。一项有效率的制度安排应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度变迁是指制度的替代、交换与交易的过程。制度变迁可以视为现有制度转变为另一种效益更高的制度。制度变迁的过程即从制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的过程。制度变迁分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指一群人或一个人响应制度“不均衡”引致获利机会时所进行的自发性制度变迁，是一种自下而上的制度变迁；后者是指由政府法令引起的变迁，是一种自上而下的变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。中国当前体制下所发生的农村集体建设用地自发流转就属于制度变迁，并且属于诱致性制度变迁。本文从制度及制度变迁的视角探讨当前农村建设用地流转过程中所出现的问题和面临的障碍，提出推进农村建设用地使用权流转的制度构建。
一、中国城乡分割的二元土地制度及农地的产权残缺极大地限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果
中国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象。所谓制度不均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态，也即制度供给不能适应制度需求。中国现行的土地法律制度实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，中国《宪法》、《土地管理法》以及其他土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、人股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。另外，从交易主体和可交易的范围来看，二者的区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的主体不受任何限制，而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人，并且集体建设用地的交易范围也严格限定，只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地，必须经征用转化为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度手续繁杂，周期长，且由于利益分配不公极易引发社会矛盾与冲突，产生巨大的交易成本，不能满足当前对农村建设用地的需求。限制了农村土地的流转。
同时，现行农地制度还存在产权不明晰，所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确。究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。
就农民个人所享有的农地承包经营权而言，也是不完整的或者说是残缺的，这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性，农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，农村社区内的每一个成员被赋予了平等合法地拥有社区土地的权利，这就决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性的调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性，而且，这种周期性的调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代，是不利于农地流转市场的发育和发展的。
随着市场经济的发展，农村劳动力、资金等要素加快流动起来，土地要素作为一种重要的市场要素，其加快流转也成为必然的趋势。但是目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，与当前土地流转加快的现实形成冲突。虽然中国《农村土地承包法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、人股等方式流转，相关法律法规和政策对于土地的流转乃至集中也是认可或者说是鼓励的，农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看，农地还是没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。影响农地流转和集中的障碍主要在于：一是土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人同意；二是依中国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押，不可抵押限制了农地流转。而且，土地承包经营权不能抵押也限制了农民获得必要的金融服务。
由以上分析可见，中国目前的土地制度是一种城乡分割的二元土地制度，农村土地的产权是不明晰的，农民的土地承包经营权是残缺的，这与发展市场经济和建立城乡统一市场的大方向是相违背的，也导致了一系列严重的社会经济后果。首先，土地用途管制失灵。国家立法对农村土地转为非农建设用地进行限制，一个重要目的就是在耕地资源日益稀缺的情况下保护中国基本农田和国家粮食安全。然而，由于土地非农利用的巨额增值收益几乎全部留在城市，这就易刺激地方政府通过土地征用获得城市建设资金和增加财政收入，从而助长了农业用地的非农化，近20多年来，政府、民间资本、工商业资本对耕地的近乎疯狂的圈占，导致耕地锐
减，违背了法律和政策的初衷。其次，国家垄断土地一级市场，限制了农民集体土地所有者和土地非农利用者的直接交易，从而导致对国有土地和农村土地所有者的不公平对待，造成新时期工业、城市和市民对农业、农村和农民新的资源攫取，这与工业反哺农业和城市支持农村的发展阶段严重不相适应。据估算，1979～2001年间，全国通过土地价格“剪刀差”从民手中剥夺的利益超过20000亿元，造成城市对农村利益的侵蚀，使失地农民的基本权益受到严重侵犯。而且，由于法律制度的城市倾向，刺激地方政府、工商业资本大量低成本圈地，制造了农村、农业相对城市的凋敝局面，严重影响着工农、城乡关系，甚至导致农民与基层政府的冲突与对立，日益成为社会不和谐的源头。
二、在农村社会保障体系缺失的条件下，农村土地所承载的社会保障功能的日益强化也成为了制约农地流转的制度
作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次，财产职能。作为一种财产的土地，尽管不能像其他的生产性资产那样在地理区位上可以随便移动，其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的。最后，社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下，尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入，但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。
经济处于不同阶段，农产经济结构处于不同的状况，将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户经济的全部，这时土地是农户维持生计和获得收入的惟一来源。而当农户经济结构发生变化，其主要的生存依赖已经不再是土地的时候，这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时，土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看，中国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。
正因为如此，农户对自己所拥有的土地有着深厚的感情和依赖，绝不愿轻易放弃自己的土地。虽然，工业化与城市化的发展给农民们带来了大量的非农就业机会，一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入，甚至有些农民早已进城多年并已在城市拥有了稳定的收入和住所，但他们仍不愿放弃土地。大量的社会经济调查也表明，在农民和进城农民工没有纳入国家统一的社会保障的条件下，绝大多数人宁愿撂荒土地也不愿放弃土地或将土地转让出去。这种附着在土地上的社会保障功能在很大程度上限制了当前土地的集中、规模经营的发展和土地的非农流转。
三、在农地流转面临一系列制度性约束的条件下，经济主体对制度变迁潜在利润的追求仍然刺激着农村土地使用权自发或隐性流转的大量发生
制度变迁的根源在于主体想获得存在于现有制度之外的潜在收益，在利益的驱动下，主体会不断推进制度由“起点模式”向“目标模式”的变迁，以达到将外部收益内部化的目的。在现行土地法律制度的禁锢下，农村集体建设用地使用权之所以频繁地进入“黑市”进行自发或隐性流转，是因为这种非正式流转制度给流转主体(包括转出方与转入方)带来了制度变迁过程中潜在的巨大收益。1990年以来，在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区，农民利用政策和法律空间，自建标准厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾有关法律限制，直接进行土地的非法出租或转让。这种通过“隐性市场”将农地转变为非农建设用地的数量是巨大的、惊人的。随着中国工业化和城市化的发展，产生了对于城市建设用地的巨大需求，土地资源日益稀缺，农村土地尤其是城镇郊区的土地一旦转化为城市建设用地，农村土地由农业用途转变为非农用途将实现经济价值的巨大升值，正是对于这种升值收益即潜在利润的追求成为了农村建设用地大量自发流转的驱动因素。同时，通过农地的流转，实现土地的集中与规模经营，并借此调整农业产业结构，推进农业产业化经营，促进农产品生产基地化、专业化、集约化，这都将带来巨大的潜在收益，也是促成农村土地加快流转的重要动力。
与此同时，制度环境的逐步变化也使得潜在利润的获得成为可能。从1984年中央1号文件一直到党的十六大报告，中国土地法律制度逐步放宽了对集体土地流转的限制，从绝对禁止流转再到《土地管理法》中放开一条口子可以流转，无不体现了国家政策和法律正在朝着有利于集体建设用地流转的环境变化。2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权，这是中国土地使用制度改革中的又一次开创性实验。因此可以说，由制度变化引起的集体土地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能，从而进一步促进了集体土地流转的制度创新。
四、适应当前土地流转的实践，加快推动农村土地使用权自由合法流转的制度构建
虽然国家法律对农村集体土地使用权的流转作出了种种的限制，但实际上大量的农村集体土地正以各种方式自发进入城市土地市场流转，并获取相应的利益。这种自发性的流转造成土地市场的混乱，而且由于缺乏管理和法律法规的约束，经常出现纠纷，也给集体经济组织和用地单位带来经济损失和麻烦。既然随着市场经济的不断发展，城市不断扩张，对土地的需求导致农村土地的流转已经成为客观存在的事实，那么就应当根据土地流转的实践，调整现行法律和政策规定，把农村集体建设用地纳入市场，使其朝着规范化、法制化的方向发展，建立统一的城乡土地市场，推动农村建设用地使用权的流转。
(一)对农村建设用地使用权流转的相关法律法规进行修改或调整以适应当前农地流转的现实
要有效地推进农村集体建设用地的流转，必须突破和发展完善现行法律法规的相关规定，并制定相应的法律或行政法规。借鉴国内外相关经验并结合中国具体国情，笔者特提出如下立法建议：第一，应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利，并且将其作为修改《土地管理法》的首要内容，这是对限制集体土地流转的法律法规进行修订的前提，第二，应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性。只有这样，集体建设用地使用权人才有权独立处理自己的使用权来满足其经营和消费需要，才可以在法定范围内以转让、出租、抵押等方式流转使用权，使权利动态化。第三，在总结各试点城市地方性法规的基础上，应尽快制定全国性的法律法规烹――《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》，尽快解决集体建设用地在流转中的无法可依问题。
(二)明晰农村土地产权并赋予农民完整的土地承包经营权，明确土地流转的收益分配
产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻的影响。从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。在从法律上完善农村土地产权制度、明确集体经济组织土地所有权主体地位的基础上，赋与农民完整的土地承包经营权，特别是赋予农民对于自己承包土地的处置权及相应的抵押权，允许农地承包经营权自由流转和上市交易。也就是说，增加土地供给的主体，由原来的单二的国家出让变为国家和农民集体双供给。集体建设用地使用权可以采取转让、出租、作价入股、合作或联营等方式获得。通过以上方式获得集体建设用地使用权的土地使用人完成协议约定的条件后，在使用期内可以依法将余期土地使用权流转。不论是首次流转还是再流转，都必须将流转用地的条件、要求在土地有形市场公布，采取招、拍、挂和出让等方式确定土地使用人。
要维护集体土地所有者和广大农民的合法权益，对集体建设用地使用权流转中的土地收益分配问题作出明确规定，确定农村集体土地流转的基准地价和最低保护价，规定集体建设用地使用权流转价格不得低于最低保护价。同时明确集体经济组织的所有权，土地流转所获收益全部归集体土地所有者所有。地方政府不参与集体土地流转的收益分配。集体土地流转的收益可用于土地开发整理、公益事业、农民养老和就业保险、基础教育、公共设施的修建等，具体的分配方案应由全体村民决定。
(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系
要对不适应当前土地流转现实的土地征用制度进行改革。一要严格区分农用地转用和土地征用。对征地项目严格管理，本着节约利用土地的原则划定征地范围。二要调整征地补偿标准。对于农民来说，土地不仅是生产资料，而且也承载着社会保障功能。在确定补偿标准时必须考虑到这一点。征地补偿可以根据农用地分等定级成果，对被征用土地进行评估，力求真实地反映土地资源价格。三要改革土地补偿的分配方式，应从土地补偿费中分离出一部分作为专项基金，专门用于农民的养老、医疗等方面的保障。其余部分作为一次性补偿发放到农民个人手中。四要改革安置办法。由地方财政拨专款，对被征地的农民进行职业技能培训，使农民有一技之长后再进入社会。
设施农用地范文5
关键词：深圳非农建设用地管理
Abstract:This article the nonagricultural construction which in 2004 in the urbanized change of scene process delimits by the Shenzhen special zone outside uses is the object，under the thorough analysis fast urbanization background the nonagricultural construction uses to manage in with the urban planning coordination，the replacement adjustment and with the city renewal transformation union，entering the market pasts the main question which and so on the aspects exist，proposed “strict standard management，safeguard development right，digestion question of a political nature，promotion construction standard” the management principle，and uses and the plan coordination from the nonagricultural construction，carries on the replacement adjustment，the enhancement and the city renewal transformation union reasonably，impels the nonagricultural construction to use gradually to enter the market wanders all about the surface to give the corresponding countermeasure and the suggestion.
Keywords:The Shenzhen Nonagriculture construction uses Management
1.城市化下的非农建设用地
城市化是社会发展到一定阶段的必然产物，是农业人口转化为非农业人口、农村转变为城市、农业用地转化为非农业用地的过程，是我国现代化进程中的必经之路。在快速城市化中，除了国有建设用地能够直接为城市建设用地扩张提供空间外，属于集体所有的非农建设用地也扮演了至关重要的角色。一方面，政府通过土地征用，将集体土地转变为国有土地，然后按照城市国有土地进行出让和建设，在中国许多发达地区的城市中，集体土地几乎成为了唯一或基本的土地来源，为城市建设用地增长提供重要的空间资源，例如多个城市在城市规划区外建设的产业园区、大学城等项目；另一方面，农村集体组织使用非农建设用地进行开发建设，大力发展乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁江山的局面，成为农村集体资本积累的重要来源，并且出现了城中村、集体所有工业区与城市其他功能用地交错连片的城乡结合地带，进一步加速推动城市建设。然而，由于我国实行城乡分治的二元土地制度，现行法律对集体土地流转用于非农建设进行严格限制，但伴随着农村工业化、城镇化，集体非农建设用地的使用早已超出目前运转的国家地政管理行政体系的监管和约束。在地方政府的默许或不作为下，地方发展不断突破国家政策和土地管制要求，集体土地所有者通过出让、出租、私卖等非法形式进行流转，造成非农建设用地隐形入市，实质性地成为建设用地直接的重要供应者。这种非农建设用地高速无序扩张、空间分散并低效开发的现象，导致城市整体发展不协调，土地市场管理混乱，土地价值流失和土地资源浪费等问题。
深圳作为中国城市发展最快的城市之一，已出现了“四个难以为继”的发展问题。深圳市原集体建设用地包括名义上划定的非农建设用地以及当前实际上有原村民或继受单位掌握的已建设用地或未建设空地，据统计目前全市原集体建设用地的规模将近300平方公里。由于历史原因，原集体建设用地上存在着五花八门的政策和错综复杂的利益关系，无法直接纳入现行常规国有土地的管理渠道。在深圳市土地资源紧约束的背景下，这部分既无法作为有效土地供应于需求、又不适用于相关土地效益提升计划的原集体建设用地，成为制约深圳土地资源的高效配置和合理利用的关键所在。尽管2004年全面城市化使深圳全市土地名义上已转为国有，但事实上当前大量原集体土地（包括已建和未建用地）的实际使用权仍掌握在原村民或继受单位手中，既不具有合法产权，又得不到应有的管控，处于产权和管理的“真空”状态，并且涉及复杂的历史遗留问题。其中，2004年城市化转地过程中划定的非农建设用地是政府承诺给原村民合法利用用地中的主要组成部分，属于原集体建设用地的一种类型，用地内涵和相关政策相对明确，而且是当前深圳原集体土地管理的重点之一。本文以深圳特区外这种“狭义”的非农建设用地为主要研究对象，探讨目前其管理中的存在问题和解决对策，具有一定的代表性和针对性。
2.深圳非农建设用地的发展与现状
2.1发展历程。
2.1.1城市化发展的初期（1993年前）。这一时期，国家、广东省和深圳市关于土地管理的相关法规政策体系尚未完全建立，土地使用极不规范，土地管理无序混乱，特别是在深圳特区内，出现了大量违规用地的现象，但特区外城市经济还处于萌芽阶段，仍以传统的农村经济为主，对建设用地的需求小，违规建设行为也较少，集体建设用地刚刚开始起步，原宝安县曾以非农建设用地的名义陆续给各行政村划定了一定数量用地供其建设。
2.1.2特区外第一次城市化（1993～2003）。1993年，宝安县正式撤县设区被划分为宝安、龙岗两区，深圳市第一次在农村集体土地利用和管理上出台规范性文件《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）对两区的土地实行统一的规划、征用、开发、出让和管理的土地政策。宝安龙岗按照该办法陆续地、在1998年集中大量地并给各街道划定了非农建设用地。然而，“撤县改区”的实施刺激了特区外的发展，在巨大利益驱动和政府土地监管乏力的双重作用下，特区外以自下而上为主导的大规模开发建设的推进，使在缺乏有效管控的情况下，集体土地的利用发生急剧变化，大规模地转化为事实上的城市建设用地。
2.1.3特区外第二次城市化（2004年～）。2004年，宝安、龙岗两区18个镇全面撤销镇的建制，实行“全面城市化”，市里出台《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号文），以加强特区外城市化转地过程的土地管理，宝安龙岗也相继推出查处违建、更新改造、解决土地历史遗留问题等一系列土地政策文件，以加快全面城市化进程。在这次城市化转地过程中，宝安龙岗两区根据《管理办法》，按照“工商用地指标100平方米/人、居住用地100平方米/户、公共设施用地200平方米/户”的标准，核算出宝安龙岗各街道需划定的非农建设用地规模，共为46.72平方公里。但从实际的划定情况来看，由于城市化的土地遗留问题涉及盘根错节的利益问题，至今尚未完成城市化土地收尾工作。两区目前已落实的划定面积为41.52平方公里，其中新划定的非农建设用地为22.77平方公里。
2.2现状特征。
2.2.1划定原则存在地区差异。在这次城市化转地过程中，宝安和龙岗两区分别根据本区实际情况制订各自的实施细则。龙岗区考虑历史已划定的非农建设用地，不再对非农建设用地已达标（甚至超标）的街道重复划定，只对未达指标的街道按建成区和未建区不同比例进行划定，使实际划定的规模“超指标”。宝安区则不考虑历史已划定的非农建设用地，全部按指标重新划定，使部分街道因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现象。两区划分尺度存在的较大差距使划定工作一定程度上有失公平，也使非农建设用地后续管理工作呈现不同的特点，从而增加了统筹管理的难度。
2.2.2以工商和居住用地类型为主，公建用地极少。尽管深府［2004］102号文规定非农建设用地指标中包括公建用地，但从实际划定的来看，两区对公建指标均采取了捆绑划定的方式，使绝大部分指标作为工商用地和居住用地，公建用地指标被严重腾挪。宝安规定居住用地划定中含公建用地，但实际已划定的指标中非农居住用地只占4.5％，其余9.2平方公里居住指标属于只进行指标核算而不具体划定范围的已建房户用地，这种做法使原本占非农建设用地指标一半规模的公建用地实际上无法全部落实。龙岗是工商用地中含公建用地，但并没有规定规模比例，导致工商用地和公建用地指标难以分别单独统计，实际上包含公建用地指标的新划定非农工商用地大多是用于工业或商业建设。
2.2.3大多在建成区内划定。近年来，特区外城市化进程的加快，宝安龙岗两区大部分土地实际上已通过合法或违法的不同途径进行开发。因此，本次城市化两区划定的非农建设用地大多位于建成区内，共占实际划定规模41.51平方公里的89％，其中宝安龙岗的比例分别是93％和87％。由于两区现状建成区的环境普遍较差，非农建设用地的这种空间特征使其在日后的进一步开发中将面临现状条件的约束，并必然会引发要求非农建设用地置换调整所带来的一系列复杂管理问题。
3.管理存在的主要问题
3.1非农建设用地划定性质与用地规划管理难以衔接。
3.1.1非农建设用地的用途确定与用地规划要求脱节。首先是历史上划定并已批准的非农建设用地在土地用途确定方面缺乏统一标准，例如，一些纳入本次划定的已划历史非农建设用地，在用地批复中有的注明“工业”、“商业”、“居住”，有的注明“按规划实施”，甚至还有的仅注明为“综合用地”，描述含糊不清、模棱两可，为日后非农建设用地按规划管理的工作增加很大难度，并使涉及非农建设用地的规划在编工作面临很大压力，导致规划中出现为回避非农建设用地性质确定难题的“开天窗”现象。其次，划定的非农工商用地中并没有明确这工业用地和商业用地的比例关系，使非农建设用地的政策要求与法定规划的用途管治要求难以衔接。
3.1.2非农公建用地的名存实亡增加用途管理的难度。两区对公建用地指标捆绑式的划定方式，一方面不同类型用地指标混杂而无明确比例的情况使在实际开发中使公建用地指标出现腾挪，变相成为经济收益高的工商用地或居住用地指标；另一方面由于两区捆绑的对象不一样（宝安捆绑在居住用地，龙岗捆绑在工商用地），而根据深圳市现行操作办法，居住和工商两种类型用地的产权性质是有着本质区别的，即非农工商用地可有条件进行合作建房而上市，收益归集体，非农居住用地即原村民宅基地部分，只能自用不得上市，产权归属个人的，增加对非农建设用地按用地性质进行确权管理的难度。
3.1.3针对非农建设用地的规划许可依据不足。由于非农建设用地的用途属性与用地规划性质难以衔接，特别是工商用地把工业和商业两种开发收益差异大的用地类型混杂，加上对于那些靠近特区或宝安、龙岗中心城区的街道，大部分非农工商用地划定在规划的居住用地、商业用地上，使在进行非农建设用地审批时遇到按规划还是按划定的土地用途进行审批的尴尬，若按划定的土地用途审批还存在是按工业还是商业确定用地性质的矛盾。
3.2已划定非农建设用地存在置换调整的要求。
3.2.1要求置换调整的主要类型。由于本次城市化转地对非农建设用地的划定存在划定位置偏远、地块分散规模小、部分指标无地落实、与规划用地性质冲突等问题，不少原村民或集体都提出了对非农建设用地划定进行置换调整的要求，主要集中在用地性质改变、空间位置置换、通过调整落实“悬空指标”三方面。例如，要求将尚未落实的非农建设用地＂悬空指标＂调整用于旧村改造项目或居民统建项目；将分散的已划定非农建设用地进行置换，把指标以用于集中进行程中村改造；将与道路、公共与市政设施等城市建设冲突或因重大建设项目而被政府征用的非农建设用地等面积置换到规划性质为居住或商业的地块上；对因划定的土地用途与城市规划冲突而无法完善用地手续的非农建设用地进行调整；等等。
3.2.2置换调整的原因。
3.2.2.1受政府政策的影响。因城市规划变更、现占用基本农田、基本生态控制区或规划已确定为城市公益性设施用地的原因，造成非农建设用地的不得不进行调整。
3.2.2.2土地高效利用需要进行土地的规模开发。具有一定规模并相对完整的土地能够有效地提高土地的使用效率，从而产生较高的土地收益，因此，原集体或村民对相对分散而零星的非农建设用地进行适当调整归并使之产生更大的效益，同时，这也是深圳土地资源紧约束的背景下对土地开发利用提出的要求。
3.2.2.3土地所有者对非农建设用地提出置换调整的诉求。近年来，在房地产开发热潮中，商住和商业开发是地产商的投资热点，相对来说，工业占地大但收益较低。在收益最大化目标的驱动下，大多数的继受单位希望把区位和建设条件良好、但划定为工业用地性质的非农建设用地调整为商住和商业用地。
3.2.2.4城市更新改造客观上要求非农建设用地进行集中置换。目前，超过9成已划定的非农建设用地位于现状建成区，且大多数是建筑质量和环境较差的工业区和城中村。原村民和集体希望通过改造提升用地价值。根据深圳市现行的城中村改造政策，纳入改造范围条件之一是必须90％以上属于非农建设用地，而且非农建设用地能够享受最优惠的改造低价政策。因此，城市更新改造的动力促使非农建设用地消化和入市的同时，也要求非农建设用地在空间上进行调整集中以满足城市更新改造的要求。
3.2.3大规模调整带来的问题。
3.2.3.1缺乏引导的改造损及城市公共利益。在利益最大化的驱动下，原集体和村民希望能把区位与建设条件不够理想又分布零散的非农建设用地集中置换调整到建设条件良好的地块，会冲击公益性设施用地的安排，从而牺牲城市的整体公共利益。
3.2.3.2多方利益协调的难度大。非农建设用地的调整涉及到调整地块不同业主（村民）、村集体和开发商等多方面利益，调整中任何环节出现松动或者利益不均衡，都可能引发多米诺骨牌效应，损害村民或城市公共利益。这个沟通和协调过程是一个利益博弈的过程，需要统筹协调的工作难度非常大。
3.2.3.3“悬空指标”落实过程难度大。由于现阶段的非农建设用地划定还存在诸多不完善的地方，特别是现在还有不少的非农建设用地“悬空指标”，其空间范围的最终落定必将经历艰苦的谈判过程，也极易成为规划土地管理失控的薄弱环节。
3.3非农建设用地与城市更新改造的结合缺乏明确指引。如前所述，划定的非农建设用地接近9成位于建成区，且多存在土地现状用途与规划用途不符的情况，加上深圳土地资源紧缺，结合城市更新改造对非农建设用地置换调整成为目前主要的诉求之一。
3.3.1商品房或商业开发成为主要改造方向。受近年来房地产市场火爆发展的影响，原村民或集体组织均希望通过改造的途径对非农建设用地进行收益高的商品房开发或商业开发。城中村改造政策是现状工业用地改造为居住用途或者商业用途的主要途径，且以非农建设用地指标或“原农村集体经济组织和原村民在依法划定非农建设用地的地域范围外形成的居住区域现状非农居住用地”作为纳入改造区域的条件。但实际上，区位优良、拆迁成本不高、利益关系相对单纯的一些原集体经济组织建设的工业区，成为继受单位最希望纳入城中村改造范围的非农建设用地。而对政府最希望改造的私宅、老屋村等类型，由于产权分散、谈判补偿成本高等原因，除非区位优越且市场预期很高，否则很少会成为开发商优先考虑的改造对象。而对于政府力推的“工改工”，尽管2007年出台了《关于工业区升级改造的若干意见》，但由于工业用地的短期收益有限，市场方面的反应并不积极，尤其是涉及非农建设用地中工商用地的改造，大多倾向于商业改造开发，而很少是参照这一政策进行实行“工改工”。
3.3.2为回避复杂的改造行政审批手续出现“自改”需求。目前的城中村改造政策，要求改造地区满足物质环境差等必要改造要求，加上申请和审批程序复杂，例如需编制改造专项规划、需纳入城中村（旧村）改造年度计划，进行拆迁、立项各级审批等，耗时较长。对于规划为居住或商业的用地，不少继受单位在已划定的非农建设用地范围自行拆除建筑，希望走“空地新建”按规划申请报建审批的程序。这种自行拆除的现象会造成城市建设管理无序，加大了非农建设用地管理难度，并使政府部门面对此类申请时因依据不足难以办理。
3.3.3非农建设用地置换与城中村改造的程序衔接问题。根据现行规定，城中村改造范围的确定，须以非农建设用地作为必要条件；而继受单位申请置换非农建设用地以用于城中村改造，审批单位考虑是否准许其置换，则需要评价城中村改造项目是否成行，以其纳入年度实施计划为准，避免由于改造项目无法实施而出现非农建设用地的再次调整。非农建设用地的调整改造和城中村改造两者是互为前提，密切关联的。但目前在程序和政策上相互之间还缺乏顺畅的互动机制和有效的衔接。
3.4非农建设用地入市流转政策尚未完善。在城乡“二元性”的土地制度下，国家一直对集体土地的上市流转实行严格控制管理政策。面对实际操作中屡禁不止、甚至有“公开”之势的大规模集体用地入市流转情况，国家从1999年开始，陆续在湖州、芜湖、顺德等地实行试点并取得较好的效果，但国家在政策层面的规定仍十分谨慎。关于非农建设用地入市流转，深圳市出台了探索性的文件《关于规范合作建房审批业务的通知》（深国房［2006］759号），规定依法批准给予原集体经济组织用于经济发展的保障性用地，在30％自用的基础上，通过严格的合作建房审批程序补交地价可进入市场流转。然而，在强烈的土地开发诉求的冲击下，如何在尊重原农村集体组织对已批准非农建设用地自主开发的前提下，引导原农村集体组织利用土地可持续发展，并与政府调控房地产市场相协调，是解决非农建设用地入市的主要问题。
3.4.1土地产权模糊与既有政策的冲突。本次非农建设用地划定后，既出现了要求在工商用地上进行住宅开发的呼声，也有为了提高土地利用效益而利用宅基地指标“统建上楼”，且引入开发商提供资金并以部分住宅单位作为回报的诉求。这种在工商用地和居住用地上都进行经营性住宅项目开发的作法，模糊了两类用地的用途和产权关系，给后续管理带来了一定的困难。
3.4.2平衡不同区位/规划条件带来的土地收益成为管理中的难点。划定的非农工商用地的用途、开发强度需要与批准的城市规划相衔接，而规划难以完全考虑非农建设用地的政策属性，因此出现了规划用途并非工业或商业用途、容积率指标的弹性幅度较大的情况，使不同地块的非农建设用地的开发收益差距较大，因不公平而产生纠纷，不利于社会稳定。
3.4.3对原集体经济组织和原村民持续发展能力的冲击。深圳规定原农村集体组织在合作建房入市前，要求保证至少30%用地作为村集体永久用地。在此基础上，已批准非农建设用地可依据规划确定为居住用途，或在把非农工商用地指标调整到规划为居住的地块后，村民在眼前短期利益的驱使下，可在近年内将分批最多将70%用地合作转让用于房地产开发。由于合作开发后的土地完全进入市场，原村集体难以享用更长远的收益权，可能对社区经济的持续发展产生不利的影响。
3.4.4非农建设用地的入市对房地产市场的冲击。尚存在的未落地的非农建设用地悬空指标，以及因为各种原因需进行非农建设用地调整的，正在试图选择在回报最高的土地上进行划定。这种较大规模的非农建设用地调整势必导致对特区外城市功能的冲击。此外，非农建设用地批量入市在增加商品房土地供应上确有帮助，但无计划的入市，尤其是在房地产发展走低的形势下，可能对深圳市房地产市场造成冲击。
4.破解管理难题的对策建议
4.1明确非农建设用地的管理原则。对深圳而言，城市化快速发展对土地资源合理高效利用提出的要求与现行国家“二元化”土地管理制度矛盾日益突出，加上在不同阶段的城市化进程中出现的土地历史遗留问题，使当前原集体用地管理面临很大压力。在管理中应坚持“严格规范管理、保障发展权利、消化历史问题、提升建设水准”的原则。
严格规范管理，就是按照宏观调控要求，加强对非农建设用地的用途管治，按照国有土地管理的管理要求，完善确权手续，加强规划引导和计划统筹，规范非农建设用地的规划许可和用地审批手续；拟定科学合理的非农建设用地市场化政策，促进土地资源高效利用。保障发展权利，就是真正落实非农建设用地所承载的对原集体经济组织和村民的居住权和发展权的保障，划定的非农建设用地应满足数量和质量的要求，并为可能的动态调整做好准备；通过适当的政策和经济杠杆，调节和平衡非农建设用地开发的收益，保证继受单位和个人的相对公平。消化历史问题，即以非农建设用地作为解决深圳市原集体历史遗留用地的切入点之一，通过将部分历史遗留用地纳入非农建设用地范畴进行规范管理，起到消化历史遗留的集体建设用地的作用。提升建设水准，就是通过对非农建设用地的开发建设和更新改造的规划引导、区位指引和时序。
4.2确立规划的权威性，使非农建设用地按照城市规划确定的用途进行管理。
4.2.1依照规划实施，通过土地入市调节政策，解决非农用地与规划功能不符问题。按城市规划确定非农建设用地土地用途，是城市规划实施的必然要求。目前，深圳市组团分区规划现已对深圳市全覆盖，法定图则全覆盖工作也在加快推进过程中。对于非农建设用地，不管是在未建设的空地上划定或是划定在建成区内的工业、居住或商业用地，均应按现行城市规划的用地性质来确定土地用途。对于非农建设用地按照规划确定为居住、商业、办公用途，特别是依规划进行商品房开发进入市场的做法，目前国家是严控的。尽管深圳对非农建设用地实行一定市场化政策，但现阶段的政策体系是十分有限并还不完善。由于非农工商用地用于工业、商业或者住宅等不同用途的开发会产生巨大的经济收益差异，因此，在保证规划权威性和严肃性的前提下，对于原批准为工商用地、发展用地和未明确功能的未建非农建设用地，现规划确定为居住、商业、办公等经营性用地的，必须进行必要的调整，以保证非农政策的稳定性和社会的公平性。对于在编的法定图则，涉及非农建设用地时，则应以规划的科学性和技术合理性作为首要考虑的因素，适当考虑非农建设用地的土地政策属性。例如在小范围内有一定调整余地的前提下，非农工商用地宜按照有利于发展经济的用途，并优先考虑确定为工业用途。
4.2.2纳入年度实施计划管理，规范用地规划审批程序。面对深圳市建设速度的飞速发展，为了充分发挥规划和计划的调控作用，加强土地利用的计划管理，根据《深圳市近期建设规划（2006~2010）》的目标，每年编制《年度实施计划》，以此作为全市年度建设用地供应管理的依据，这一创新制度从2005年起已被正式纳入政府的运行机制。依据城市近期建设规划年度实施计划制度，全市必须坚持按计划安排建设用地，以强化计划的刚性。因此，从建立全市统一的用地管理标准目的出发，非农发展用地建设应纳入国有土地管理轨道，按照近期建设规划年度实施计划与年度土地供应计划进行管理。同时，根据目前非农建设用地管理的现实需要，对非农建设用地的规划审批，可区分非农工商（已建）用地、非农工商（未建空地）和“未建房户”非农居住用地实行差异化的管理。
4.3合理有序地引导非农建设用地调整。
4.3.1采取等面积分类置换的方式。在明确对“已划定方案的未建非农建设用地，如涉及基本农田、基本生态控制线和规划已确定的市政基础设施、公共配套设施用地的”予以调整的前提下，以社区为单元，考虑已划定非农建设用地符合基准指标的情况。对于已划定非农建设用地规模未超过基准指标而要求置换的情况，可按等用地规模在本社区范围内（包括建成区或未建空地）予以置换，在符合城市规划的前提下，可作为利于社区经济发展的可开发用途，具体可为居住、工业、仓储或者商业用途。对于已划定非农建设用地规模超过基准指标而要求置换的情况，可按等用地规模在本社区的建成区中置换落实，或者与“悬空指标”置换，在社区结合城中村（旧村）改造、整村搬迁、异地安置等方式，引导“住宅进社区、工业进园区”，在城市更新改造时予以明确。
4.3.2引导零星非农建设用地集中有序的开发。对于相对分散而零星的非农建设用地进行适当调整归并的，特别是涉及城中村改造的，原则上予以支持；对于非农建设用地大规模整体调整的，则应予控制，应充分考虑现状建筑、周边配套、现行规划情况，同时应充分考虑原农村组织的集体意愿、调整指标涉及的具体业主意愿；对于属于旧城改造范畴的非农工商用地，为引导“工改工”的实施，建议出台包括各类改造的城市更新办法，全面考虑后再进行改造规定，以避免变相的房地产开发改造。
4.4完善非农建设用地与城市更新改造结合的政策。
4.4.1加强与城市更新项目结合，引导用地布局优化。从实施意义来看，将分散的非农建设用地集中置换，结合城市更新进行建设，对于提升城市形象、有效整合土地资源、推动村民统建上楼及工业进园具有积极意义，同时这种方式还能在一定程度上解决非农建设用地与规划冲突的问题。从落实规划来看，较集中的非农建设用地有利于开展较大规模的城中村改造，改造的成效也比较好。然而，由于改造项目范围的确定必须以足够比例的非农建设用地规模为前提条件，而非农建设用地结合改造进行调整能否实现，有赖于改造项目是否能够列入当年的年度实施计划。因此，在非农建设用地置换调整与城市更新改造项目的年度计划之间进行充分的协调和衔接，用地管理部门与城中村改造部门应建立定期、定项目的机制，跟踪改造项目的进度，使非农建设用地能够结合城市更新并进入年度实施计划而得以实施，从而促进全市非农建设用地布局的优化。
4.4.2结合发展形势，专项研究进行引导改造。非农建设用地能够依托城中村改造得以消化的情况，在很大程度上基于城市更新可以推进的程度。在近年来房地产市场大起大落的背景下，城市更新改造政策也需要重新定位。因此，在充分考虑国家宏观调控政策和近期经济走势下，结合城市化转地后的土地情况，落实正在编制的《城市更新条例》精神，对城中村改造五年计划进行检讨，提出近期更新改造策略，指导年度城中村改造计划的编制。对于纳入旧改的非农建设用地来说，目前迫切需要得到政策指引的内容包括：适宜的改造区域，改造时序，保证环境的提升和公益性设施的空间预留等方面。针对目前市场热捧“工改居”项目、而工业区升级改造项目少有问津的两个极端现象，应得到充分重视，通过政策手段平衡两种改造方式的获利程度，避免过多的住宅房地产项目，鼓励工业区的升级改造。
4.5探索非农建设用地的入市流转。
4.5.1逐步扩大非农建设用地的入市范围。在深圳特殊市情的背景下，通过城中村改造为非农居住用地提供上市流转作的通道，是一项探索性的实验。一方面，非农居住用地上市流转之后由灰色产权转变为可流通的完全产权，从而为城市释放出质量较高的住房资源，有利于解决当前房源不足的问题，并能一定程度上缓解房价过高的情况，便于住宅房地产市场的统一管理。另一方面，非农居住用地的上市流转意味着动摇了原住民的永久居住权，必将给原住民的利益带来不小的冲击。因此，应因时就势，有步骤、分类型地使私宅走市场化的道路，最终实现住宅产权的统一国有化；针对性地区分非农建设用地“私宅”与其它未完善手续“私宅”的差异性，使建设行为的合法性与经济收益和社会收益挂钩，树立法律的权威性，鼓励依法建设，实施违法必究，妥善解决历史遗留的违法私宅问题。
对非农工商用地的开发使用，按目前政策是30％可用于合作建房进行上市流转，70％预留作为为集体提供长期收益的集体资产。但实际上，对集体整体利益来说，短期还是长期利益、集体管理资产还是个人管理资产，哪种利益回报更高，资源配置效率更高，很难一概而论。从物权的角度来看，原村集体是有权按照集体成员的意愿来处置其所属资产。因此，对非农工商用地的开发建设，应给予原村集体充分的自主处置权，通过全体成员大会的形式决定处置集体用地的方式，即选择全部上市或部分上市或自主经营。从用地管理的角度看，非农工商用地上市流转后能实现产权的完全国有化，有利于实现全市土地按统一标准进行管理。
4.5.2采取用地价政策调节不同用途非农建设用地收益。对于未明确用地性质和原批准为工商发展用地的非农建设用地，规划功能确定为居住或商业的情况，如何进行功能调整，通过何种方法合理、合法地与现有的土地政策进行衔接，是非农建设用地上市流转的关键问题。目前，深圳从进行了土地用途打折法、容积率打折法、地价调节法三方面的探索实践。土地用途打折法指把工业用地按一定比例进行折返置换为商住等其他经营性用地（如按工业用地的50％规模置换为居住用地）并进行上市；容积率打折法指工业用地等面积置换为居住、商业用地时按一定比例降低置换后地块规划所确定的容积率并进行上市。地价调节法则是根据不同用地性质的地价差异调节用地置换所产生的收益差异，以大运新城的调整方案为例，其具体测算方法为：工业用地按65％折算为商住或商业用途的，地价按35%部分缴纳市场地价，如市场地价为基准地价的2.5~3.0倍，即相当于基准低价。由于不同地区的基准地价是由国土部门所确定公布的，所以从操作实施效果来看，直接采取全部土地按基准地价计价的地价调节法更为直观和简便。因此，对于非农工商用地根据规划调整为居住或商业用地的情况，可按基准地价缴纳全额地价；其它非农建设用地按照《深圳市人民政府关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2001］94号）规定“原农村征地时留用的工商发展用地进入市场的，按建筑面积收取市场地价的10％”，即按照基准地价的10％缴纳地价，以有序地引导非农建设用地入市流转。
5.结语
随着城市化的进一步深入推进，集体所有的非农建设用地在城市建设中将发挥更大的作用，对其合理有序的管理将有助于加强城乡土地统筹建设，使有限的土地资源得到高效合理的开发利用，有助于促进乡镇经济发展和农村城市化，保障农民合法并充分使用土地改善生活，有助于推动城市规划和城市更新改造的实施，加快城市化进程，提升城市化质量。从体制来看，我国现行的“二元化”土地制度是造成集体非农建设用地管理存在种种问题和难度的根源。从实际管理来看，应从地方实际情况出发，以城市规划为主导，坚持非农建设用地按规划要求和标准建设；充分考虑非农建设用地因发展而提出的置换调整要求，并结合城市更新改造解决非农建设用地的调整与开发问题；探索通过地价调节等方式，审慎推动非农建设用地入市流转；从而建立更健康、和谐的城乡关系，推动城乡全面高质量的建设。
参考文献
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设施农用地范文6
关键词：农村集体土地使用权；数据库建设；研究
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
收录日期：2015年6月2日
一、建设目的
农村集体土地使用权数据库具有调查范围广、数据种类繁多、数据来源广泛、结构复杂和获取成本高等特点，为建库工作带来了更高的技术要求和更大的挑战。根据农村集体土地宅基地和建设用地使用权调查成果，建设农村集体土地使用权数据库，实现农村宅基地和建设用地统一编码与管理，为农村产权制度改革、不动产统一登记等提供基础数据支撑。
二、主要任务
在权属调查、地籍测量以及土地登记发证的基础上，开展农村集体土地使用权确权登记发证工作所形成的图、表、卡、册和有关法律文书纳入数字管理，依据《地籍调查规程》（TD/T 1001-2012）、《城镇地籍数据库标准》（TD/T 1015-2007）等要求，建立集图形、属性、电子档案以及地籍管理业务为一体的宅基地和集体建设用地使用权数据库。
农村集体土地使用权数据库应具有数据输入、编辑和处理、数据分析和管理、数据更新、数据查询、统计分析、数据输出，以及数据交换、备份和维护等其他功能，主要包括地籍区、地籍子区、土地权属、土地利用、基础地理信息等信息。
三、建库流程（图1）
四、建库方法
（一）资料预处理。主要包括属性数据预处理和图形数据预处理两部分内容。
属性数据预处理主要检查：1、属性数据的完整性。主要是界址点、界址线、宗地面积、宗地四至等属性内容，是否完整，对达不到建库要求的档案加以补充、完善；2、检查地籍区、地籍子区、地籍号的唯一性，改正重号、错号；3、检查属性数据的逻辑一致性、保证与地籍图关联的一致性。
图形数据预处理主要检查：1、地籍数据分层编码与《城镇地籍数据库标准》、《土地利用数据库标准》的一致性；2、界址线拓扑关系正确，不应有悬挂线，悬挂结点；3、地籍要素图形和地理要素图形关联的一致性；4、图形与属性数据关联的一致性；5、各类图形的编码与符号样式应符合建库要求；6、各类注记与图形对应关系是否正确。
（二）属性数据采集与处理。根据资料情况，数据录入方式应分为宗地资料的文字输入和地籍调查资料、登记发证资料的实物影像扫描（拍照）录入两种。采集内容包括土地权利人的资料、土地登记发证的有关文字信息和在土地登记过程中申请人所提供有关权源证明材料、土地登记档案以及本次调查所形成的地籍调查资料等影像资料。对于文字信息，可以以地籍子区为单位采集，将每宗地的属性资料，逐项录入到标准属性模版文件中；对于影像数据，可采用扫描和拍照相结合的方法采集。扫描影像数据时，文件应以“宗地号+$+档案名称+#+序号”的方式命名，如一宗地有多份同一类型扫描文件，“#”后加序号1、2、3。如土地证的扫描文件第一页应命名为“*****$tdz#1”。存取文件类型为“JPEG”图像格式。在录入过程中，从宗地的图形将地类码、宗地面积、权利人等属性提取，与纸质的档案资料相同的字段内容比对，要求完全一致，如发现不一致情况，录入人员做问题记录，并以地籍子区为单位提交有关专业人员加以校对修改，确保数据的准确性。同时，进行关联检查，以宗地号作为两者的一一对应关系，将图形数据和属性数据关联起来。
（三）图形数据处理。将宗地的矢量数据，以地籍区为单元对图斑界址数据进行拓扑处理，使之符合以下要求：1、宗地间不得重叠、交叉，也不得有间隙；2、界址线必须与宗地边界线一致，界址点必须在界址线上；3、界址线不得重叠、交叉、界址点不得重叠；4、宗地总数与权属调查表的总数应保持一致。确保宗地闭合，无悬挂界址线，无自相交、无坐标重叠点。同时，按照《城镇地籍数据库标准》（TD/T 1015-2007）属性结构录入界址线的属性内容，录入界址点的相关属性。界址点、线要素的字段内容从地籍调查表中获取，应按照标准字段的代码将属性内容的文字说明转化成代码录入。以宗地为单元处理完宗地的图形数据后，应将所有数据拼接为一个文件，并重新做拓扑检查，满足数据库集成的要求。
另外，在划分图斑时，要以地籍子区为单位，按土地用途对全部区域包括道路、绿地、空地等划分图斑，并拓扑成区。一般在一个权属单位内保留一种用地类型。但是对没有分户调查土地使用者的大型居民点类宗地、小区等采取特殊处理，将其内部的道路、绿化等划分为不同的图斑，以更准确地统计建库区域的各种地类分布状况。编辑地类图斑层时，应将所有图斑的权属代码也按照宗地地籍号的编号原则执行，图斑编号形式为 “行政区代码+地籍区（镇）代码+地籍子区代码+0000000”，以便于统计面积。
五、数据库质量控制
质量控制贯穿整个建库的始终，只有不断优化各环节的数据，才能保障数据库成果的质量。
（一）数据源质量控制。（1）根据数据源质量要求对其进行质量检查；（2）检查图形数据精度是否在限差范围之内；（3）检查DOM等数据源的点位精度时，可选择明显地物点，与GPS测量实地坐标进行对比检查；（4）检查地籍调查表、土地登记申请书、审批表等的规范性、完整性、逻辑一致性，并对照图件检查对应关系；（5）检查数据源的数据格式、数学基础和数据精度等。
（二）数据采集质量控制。（1）采用环节质量控制和交接检查的方法，对过程质量进行控制；（2）作业员对其作业过程及重大问题应当记录；（3）作业员对数据进行全面自查，技术负责人组织作业员互查；（4）由专业质量检查员对重要环节进行重点检查；（5）专业质量检查员要不定期地进行抽查，确保数据质量；（6）不同作业员进行不同作业环节的数据交接时，进行数据交接检查。
（三）接边拓扑处理质量控制。（1）作业员对每幅图应进行接边处理及重大问题应当记录，专业质量检查员应对接边图幅进行重点检查；（2）检查每幅图相邻图形要素是否存在缝隙和重叠现象；（3）检查每幅图相邻图形要素及属性要素的逻辑一致性。
（四）数据入库质量控制。（1）数据入库前应对数据进行100%的数据质量检查；（2）数据入库后要对计算机自动输出成果进行检查；（3）数据运行过程中要对数据库整体安全性运行检查。
主要参考文献：
