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关键词：文件、种类、鉴定、制度
文件管理是一个公司管理的重要联系枢纽。不论公司规模大小，都需要有一套完善的文件管理体系，才能更好地为公司业务的发展服务。公司的规章制度、业务往来都离开文件管理。文件管理分许多种类，本文结合作者多年从事文件管理的经验，主要探讨一下文件管理的职责及其重要性。
种类
1．按性质类别分为：行政类〈有关规章制度、事项决策、通知等〉，业务类〈有关业务合同、客户函件等经营事项〉，人事类〈有关人员招聘、安排、奖惩等〉，技术类〈有关技术标准、发展动态、同行业资料等〉，其它类〈不宜归入上述各类的〉。一般，公司会分派相关人员对这些文件进行分类管理。
2..按文件内容分为:中文类和英文类。随着公司的业务范围不段扩大，已经不单单仅限于国内市场，公司开始迈步走上国际市场的竞争与发展，与国外公司的业务往来与日俱增。英文，作为国际交流的基本语言，发挥着重要作用，英文文件的往来也越来越多。
3. 按存档类别分为：纸版文件和电子文件。做为传统的文件管理方法来说，纸版文件的存档与管理是极其重要的，纸版一般以存留原版文件为原则，通常是指盖有公司印章的具有效力的文件。纸版文件存档的优点是留有原版纸版文件，一旦有合同冲突时，更具有说服力。缺点是容量较大，保存麻烦，查阅复杂，需要一页页过目。随着计算机信息技术的飞速发展和普遍应用，电子文件大量涌出，并有取代纸版文件的发展趋势。为了保护好这些电子文件，维护其完整性、真实性和长期可读性，使社会记忆得以传承，国内外众多的档案学者对如何管理好电子文件进行了全方位的研究，取得了可惜的研究成果。电子文件的出现，给传统的档案管理理念带来了冲击和挑战，这种冲击和挑战促使档案管理理念的革新以及思维方式的转变。与传统档案相比，电子文件具有信息的非人工识读性、系统的依赖性、信息与载体的易分离性、信息的易更改性等特点，要确保其真实性、完整性和长期可读性，传统文档的管理技术与手段都已无法满足其需求。这不仅需要对传统的档案管理理念进行变革，而且要在管理手段和技术进行全方位的提升，实现电子文件的管理现代化、科学化。
鉴定
随着办公自动化的普及，电子文件日益增多，为了能长期保存、利用有价值的电子文件，文件管理者和档案工作人员不得不正视由于电子文件本身的特殊性及管理手段的变迁给鉴定工作带来的巨大挑战。电子文件不同于纸版文件的属性、特征，决定了电子文件鉴定有别与纸版文件鉴定。
纸版文件鉴定：纸版文件鉴定时间一般都是在文件形成之后。由于电子文件中的“微观数据”有时候并不是独立存在的，在动态数据库中，最新的数据不断地覆盖刚刚过时的数据，分散的数据不断地汇入结论性的数据中。因此，为了保证电子文件的原始性，鉴定工作被提前到文件管理系统的设计阶段，鉴定在时间上的变化要求档案工作者介入文件的管理。
电子文件鉴定：电子文件的鉴定包括文件内容鉴定和技术鉴定。内容鉴定和传统纸版文件的鉴定基本相似，就是采用“直接鉴定法”，对电子文件的信息内容进行鉴定，确定电子文件的保管期限。技术鉴定是指从技术角度对电子文件的状况进行全面检查，技术鉴定主要包括电子文件完整性、真实性、可续性、可读性、记录方式、载体情况。电子文件的技术鉴定是一个新内容，包括硬件鉴定和软件鉴定两个方面。硬件方面鉴定主要是对电子文件的载体和网络连接等状态进行检测。软件方面的鉴定包括可读性鉴定、完整性鉴定、真实有效性鉴定、无病毒性鉴定、介质状况检测等。从某种程度上来说，电子文件的技术鉴定要比内容鉴定更为重要。一方面，技术鉴定确保了电子文件的可用性、可读性。另一方面，电子文件的原始性认证也是通过技术鉴定来实现的。技术鉴定为电子文件的原始性提供的必要的凭证，保障时要自觉主动地想到为年中归档做准备。档案意识不仅仅表现在对档案工作的了解和重视上，还要懂得档案管理学等有关知识，熟悉掌握档案工作业务环节基本技能。只有文件管理人员有较高的档案意识，文件材料收集才能齐全、完整、系统，为立卷归档工作打下坚实的基础。在文件处理时，要时刻想到档案工作，实现文书档案工作一体化。这就要求文件管理人员把好文件材料的质量关，诸如纸张大小、文体、格式要规范、标准，要求文件处理及时、准确，收发文件要及时登记，发现缺少要及时查找。搞好平时归卷工作，为年中立卷归档做好准备。
三．制度
目前，影响电子文件真实性、完整性的另一个重要因素就是电子文件的法律地位还没有确立。这种状态下电子文件难以和纸版文件一样发挥参考和凭证作用，人们认识不到电子文件的价值。大多数单位依赖于纸版档案，把电子文件作为日常工作的一种辅助工具或纸版文件的副本，不重视电子文件的管理。我们要深化对电子文件真实性和完整性的认识。一方面要借助先进技术和吸取国外有益的经验，另一方面必须加强电子文件的法律法规建设，明确电子档案的法律地位，使电子档案与纸版档案享受同等的法律地位。在电子文件管理中贯彻执行各项法律制度，对造成电子文件信息失真的单位和个人给以严厉的惩罚，并追究相关的法律责任，从立法的角度维护电子文件的真实性、完整性。
总之，文件管理工作是一项集于细心、责任、意识、理念、法规一体的管理工作，说其简单，却不乏要求较高的仔细态度和责任意识。但只要文件管理人员增强档案意识、掌握丰富的档案、文书知识，就一定能处理好文书与档案关系，做出成绩。
参考文献：
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一、 电子文件的主要特点
电子文件，是指人们在社会活动中形成的，以计算机、磁盘和光盘等化学磁性材料为载体的文字材料。主要包括电子文书、电子信件、电子报表、电子图纸等。电子文件有着较强的特殊性，所以必须要科学地管理好电子文件，必须要了解、熟悉、电子文件的特点。一是电子文件不是直观的纸质文件，它需要有现代化办公设备帮助才能够阅读和利用；二是电子文件可以直接由计算机等现代办公设备迅速处理和传递；三是电子文件的利用可以共享，不受时间和距离的影响；四是电子文件的保存条件和环境要求与纸质文件不同，它对环境的温湿度、防磁性等条件要求很高；五是电子文件的不稳定性高，它依赖计算机系统的稳定性；六是计算机软、硬件系统更新换代的速度快，要求电子文件存储兼容及其数据结构转换能力强；七是电子文件具有可变性，真实可靠性不如纸质文件，随时面临被修改、盗窃、丢失、甚至销毁等危险。
二、 电子文件与传统档案的区别
1.电子文件归档时间与传统的纸质文件归档时间不同。传统的纸质文件归档时间是在第二年的上半年归档，一年归档一次。而电子文件可在文件办理结束后随时归档，或在某一时间周期归档。电子文件可由文件形成部门通过网络传送给档案部门，并用电子数码签名、封签认证。由档案馆接收登记，按照事由的原则、性质，设定访问级别，以待查找利用。
2.电子文件和纸质文件的归档方式不同。传统档案是以纸质材料为主，经过长期实践，总结出一套工作流程及方法、原则和各项规章制度，是文件归档整理工作流程的起点，也是文书工作和档案工作的结合点，文件形成后，由文书部门收集、立卷、归档后，移交到档案部门。而电子文件则取代了以往的文字材料。但由于电子文件采用的是电子编码技术，可以编辑修改而不留痕迹，载体及鉴别文件、原始凭证等关键信息，也可以更改，这些都使电子文件的原始凭证、辩别复杂而困难。因此，电子文件中要随时进行数字签名、信息认证、身份验证和加密保护，保证文件在传输、处理过程中不会再出错误，确保电子文件的原始性、真实性和准确性。
3.电子文件管理和纸质文件管理方式方法不同。电子文件可以在文件办理结束后随时归档，或在某一时间周期归档，由文件形成部门通过网络传送给档案部门，并用电子数码签名、封签认证，由档案工作人员接收登记，按照事由原则性质，设定访问限制级别，以便将来查找利用。电子文件随时归档，一方面避免文件漏归，保证归档率和完整率，结合电子文件自身的特点，快速便捷，还可以避免文件的流失和病毒的破坏。电子文件归档必须以磁盘或光盘形式移交。依据电子文件的特殊性，电子文件的分类编目等管理方式与纸质文件是不同，可以达到一级管理，档案部门在接受电子文件的同时，必须给每份文件编制文件号，根据上、下行文之间的关系，并给出相应的分类号和档案号。在归档的同时，进行主题词标引、著录。技术条件允许时可以编制多角度、全方位的检索工具，方便检索查询信息。在电子文件利用时只须给出文件分类号或主题词，即可找出相应的文件和相关的文件及附件，提高工作效率。
三、建立电子文件应采取的方法
1.电子文件的收集。电子文件的特殊性决定了电子文件的收集不同于纸质文件，其收集、积累的范围、方法和要求也不同于纸质文件。如对草稿文件，由于不具备正式文件的功能，所以一般情况下可不保留。但如果对正式的纸质文件有进行全文信息自动化检索要求时，或者从保留文件重要过程的信息考虑，则应及时收集和积累。对起辅助作用或正式作用的文件，也应及时收集，并与其相应的纸质文件之间建立标识关系，尤其是对无纸化生成的电子文件，应当有严格的措施。必要时，在应收集积累过程中制作成纸质拷贝件或者制成微缩品，以免系统发生以外情况时电子文件信息丢失。
2.做好归档电子文件的技术处理工作，实施电子文件管理战略。档案工作者必须深入到现行文件工作领域，对产生的电子文件进行接受、处置及存储工作进行业务指导。保护电子文件的原始信息，了解文件信息重新组合的来龙去脉。通过采取技术处理，将已归档的电子文件改为“只读性”文件，即只能读不能写和不可更改的文件，从而识别和保护电子文件的原始结构，保证电子文件的可靠性，使之与纸质文件一样发挥社会作用。
3.解决好电子文件的保存问题。以化学磁性材料为载体的电子文件，从理论上讲能够长期保存，因为它的信息读出是无接触式的，不存在磨损。电子文件记录在介质层上的信息被密封在塑料保护层内，不怕外界磁场的影响，不会直接受到空气中的灰尘、水分及有害气体的侵害。但是，由于电子文件形成时间短，缺乏实际贮存验证，所以，在电子文件中原始信息的长期保存问题是有待档案工作者进行深入研究和探讨的重要课题。目前，对于长久保存的电子文件，需要定期进行复制，以防止信息损失。
4.健全电子文件管理的检查审核制度和规范公文制作及控制程序。2001年10月国务院下发的《电子公文传输暂行办法》中明确指出：“电子公文与相同内容的纸质文件具有同等法律效力”。因此，电子公文管理工作需要得到强化，就必须建立相应的检查制度，定期对检查归档文件是否齐全完整，形成的过程手续是否齐全，是否符合归档、立卷和网上传输的要求。对形成新的公文档案要指定一个终端，经终端审核后统一在网上发送，统一格式和结构，便于规范处理和控制。
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2.文件的审批: 质量手册:由ISO9001小组拟制与修订，管理者代表审核，总经理批准.程序文件:由部门主管或指定人员拟制与修订,部门经理审核,管理者代表批准作业文件):由各部门或工程师拟制与修订,部门主管或总经理审批.
3.文件的发放:公司文件发放分纸质发放和网络共享两种. 文件的发放由文控按照核准、确定的执行部门和发放数量填写《发放回收一览表》进行发放，应当确保执行部门均能得到有效文件。文件发放前，文控需在所分发的文件上盖“受控”印章，相关部门接收文件时应做好检查，其文件页数完整、字迹是否清晰等. 新增加部门或原先未发放的相关文件或因长期使用导致模糊不清晰、破损或文件丢失，需要补领文件时，需求部门只需直接填写《文件补发申请单》，由部门主管审核，管理者代表批准后，交文控进行补发.
4.文件的作废：文件制订管理单位发现或者根据相关部门提出，现行使用文件不符合公司运作需要时，应当及时废止。文件废止后，原文件编码不得重复使用。对于作废文件文控应及时回收，并盖“作废”印章回收处理，对原件加盖“作废”后予以保存。文控以《文件履历表》详细记载文件制作、修订过程.
5. 外来文件的控制: 外来文件如客户提供的图面、规格或测试资料等由市场部确认并转化成内部文件后按一定规律自行管理。外来的标准、规定均应经文件使用部门评审后，文控控制中心下发使用。外来文件需由所使用部门或管理部门至少一年一次，对其评估其有效性.
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111 项目文件管理的概念项目是一种临时性 ( Temporary) 创造(Create) 一项唯一的 (Unique) 产品和服务的任务。
项目的这种临时性、创造性、唯一性决定了完全意义上的项目文件管理的复杂性、艰巨性和严肃性。为了实现对项目文件的有效管理和控制 ， 保持工作成果及过程的可追溯性 ，防止信息资源丢失、损失 ， 便于有关信息、成果的有效再利用 ， 必须加强项目文件管理。
112 工程项目文件管理软件的运用现状目前在我国 ， 项目电子文件管理的方式和手段的运用并不容乐观 ， 因为项目具有周期紧张、资源有限、信息量大等特点 ， 甚至有的项目是现场作业 ， 所以很多企业在项目中根本就没有采用文件管理软件 ， 电子文件的保管没有形成完整的体系。
有人统计 ， 在此类企业项目实施中 ， 主要项目管理人员文件查找消耗的时间超过了其工作时间的 30 %。
也有部分经营状况良好的大中型企业花费大量的人力、物力建立了项目电子文档管理系统、项目文档数据库 ， 实现项目全过程的信息管理和共享 ， 实现工作流的控制和管理 ， 实现文档的版本控制、分发、共享浏览 ， 数据恢复管理、红线圈阅、权限管理、文档的状态跟踪、文档管理与控制等 ， 但总体上看真正运行正常的微乎其微。
2 需求分析
工程项目文件管理的服务对象实际存在三个层次: 公司、项目、个人。对项目级的电子文件管理而言 ， 因需要保留过程文件 ， 文件量十分庞大 ， 一个工期 1～2 年、投资几亿人民币的总包项目 ， 其文件存储就可能要超过 10G。
对公司级的文件管理 ， 因公司项目可能达到一年几十个上百个 ， 而公司服务器的存储空间有限 ， 所以不可能把项目的所有过程文件保存上去 ， 一般只会保存最终版文件 ， 这不能完全满足项目过程控制的要求。至于个人的文件管理 ， 公司的文件管理系统就更加不能应付了。
这样便产生了公司、项目、个人三个层次需求的不一致 ， 公司级的文件管理系统更多的是一个事后的档案管理系统 ， 而很难成为一个实时的项目文件管理系统。因此 ， 一个独立于公司文件管理系统之外的项目文件管理软件就存在现实的必要性。
3 开发方案选择
项目周期紧张、资源有限、甚至现场作业的特点决定了项目文件管理软件的安装配置、运行维护、操作使用必须十分简单 ， 因为一般项目是没有专职的 IT 工程师的 ， 而由项目秘书负责建立“项目管理文件清单”及文件登录、归类、保存。
虽然文件管理系统要求是一个以网络和大型数据库为支撑、以资料档案的规范管理和有效利用为核心、以提高资料档案管理水平和利用价值为主线的档案和资源管理信息化平台[1 ]。
但根据我国目前项目建设与管理的实际 ， 现阶段大多数情况下 ， 项目文件管理并不宜完全依赖于网络 (虽然是将来的发展方向) ，以文件系统 ( Filesystem 指贮存在计算机上的文件和目录) 和Access等小型数据库为基础仍是一个不错的选择 ， 在实践中能起到事半功倍的效果。
4 软件开发思路
411 数据库设计
项目文件管理是一个系统的过程 ， 包括文件处理、文件报批、文件借阅、文件保管与保存、文件发放与控制、文件作废与销毁等过程。
项目实施过程中 ， 往往有来自组织内部和外部的大量的文件产生 ， 这些文件又和相关的事件相联系。因此 ， 项目文件管理必须反映组织、事件、相关文件等内容。数据库设计时 ，与文件直接相关的表可考虑建立以下三个 (见表 1) :
WBS表: 用于反映组织、事件的分类。
通过其编码 ， 可以准确、便捷地对文件进行确认和检索 ， 可方便地进行电子化或表格 (纸介质) 形式管理。
MATTER 表: 对事件进行描述 ， 主要反映事件日期、事件代码等内容。如一封信件的接收或发送日期、信件编码、内容描述等信息。
FIL E表: 必要时 ， 对事件所涉及的文件分别进行登记 ， 如图纸提交相关方时 ， 登记提交的每个图纸包名称或每一张图纸名称等内容。
三个表之间采用一对多级联的关系 ，wbs -id是 WBS 表的主键 ，MATTER 表的外键 ，WBS 表和 MATTER 表之间级联删除和更新;mat ter-id是 MATTER 表的主键 ， FIL E 的外键 ，MATTER 表和 FIL E表之间级联删除和更新。
*1
412 主要程序设计
41211 树型结构设计
项目实施各方可根据各自的项目管理需求确定其文件管理的分类 ，如可采用四级分类:第一级为收发文单位、 第二级为文件类别、 第三级为专业或部门、 第四级为专业子项。Treeview控件可方便地创建同级节点或下级节点 ，从而实现对事件、 文件的分类管理[2 ]。
树型结构使用 WBS 表的数据 ，由 Treeview控件来创建 ，parent-id 字段确定了各个 wbs -name 的层次关系(见表 2) 。
*2
41212 Datagrid表格设计为操作 MATTER 表和 FIL E 表 ，可利用Datagrid控件分别建立事件表格和文件表格。
Treeview 上点击某节点 ，如该节点为最底层节点 ，事件表格中便显示 MATTER 表中与该节点Wbs -id 对应的数据 ，如该节点不是最底层节点 ，事件表格中便显示 MATTER 表中与该节点及其下级所有节点 Wbs -id 相对应的数据。
事件表格上点击某记录 ，即确定了 MATTER 表中的 Mat ter-id ，文件表格便显示 FIL E表中等值Mat ter-id所对应的数据。
MATTER 表和 FIL E 表的 AllowAddNew、AllowDelete、 AllowUpdate 属性设置为 True ，以保证数据编辑工作的正常进行。软件界面如图 1 所示 ，其左侧为树型结构 ，显示事件、 文件的分类 ，右上部为事件表格 ，右下部为文件表格。
41213 对文件系统的操作
文件系统对象 FSO ( File System Object )可通过调用对象本身的属性直接实现对文件和文件夹的操作 ，FSO 的 Folder 对象的 FolderExist s方 法 可 查 找 一 个 文 件 夹 是 否 存 在 ，CreateFolder方法可创建一个文件夹。 在事件图 1 软件运行界面
表格新增记录时 ，程序目录下相应自动建立与新增记录的 wbs -id 同名的文件夹。事件表格双击事件 ，本事件对应的文件夹自动打开。
41214 对查询集的全文搜索
Windows操作系统提供了对某一指定根节点文件夹的全文搜索 ，但在项目文件查询中使用并不方便 ，因为事先并不知道相关文件在哪些文件夹中 ，在顶层文件夹中查找效率太低 ，指定更具体的位置 ，又可能挂一漏百。对查询集的全文搜索的方法是:首先通过一定的查询方法 ，查询出包含相关内容的所有文件夹的集合 ，事件表格中便显示事件相关文件存放的位置(事件 Wbs -id 与相应的文件夹同名) ，然后在这些文件夹和子文件夹的所有文件中 ，查找包含一定文字的文件。
41215 文件打包
不同的项目人员对项目资料有不同的需求 ，如需要拷贝某部门在一定时期的全部管理文件 ，使用文件打包功能便可圆满地解决这个问题。
文件打包主要使用 FSO 的 CopyFolder和CopyFile 方法 ，随着查询记录集从第一条向移动 ，对应事件的文件夹依次被复制到文件包中。如在复制时判断该文件夹是否已经存在 ，还可实现增量备份的功能。
5 结 语
我们依据本思路开发了一名为 “文管精灵”的项目文件管理软件 ，并已在一涉外项目中使用了一年 ， 现工程完成将近一半 ， 管理的文件量已达到了1 2 G ，文件数超过2万个 ，文件夹接近 4 000 个。实践证明 ， “文管精灵” 简单直观 ，操作方便 ，同其它文件管理方式相比提高了管理效率 ，不仅能服务于项目级的文件管理 ，还可用于个人资料的管理。此开发和运用模式既结合了当前国内软件运用的水平 ，使普通使用者轻松上手 ，又服务于生产实际 ，使项目文件管理规范、 项目文件保存完整。
参考文献
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与传统纸媒介作为载体的信息传播方式相比，富士施乐新推出的“双富”定位是办公应用软件。对行业没有具体的限制，客户涉及制造业、金融业、医疗、物流、保险等。今后他们也会针对不同的行业提供个性化的服务。富士施乐提供的是现代化的文件管理服务，对用户来说没有特别的限制，只要客户有文件管理的需求，可以是一个部门或一个中小型的企业。
这种文件管理方案利用纸张文件和电子文件的优势，可节约客户成本。纸张文件保存占用空间非常大，纸张文件电子化后，纸张需求和空间需求都会降低。面对大量的信息，找到所需要的信息对企业和个人来说都是一件很繁琐的事情。
“双富”可以管理各类文件。PPT文件也是一样，只需要用鼠标将文件拖拽到DocuWorks桌面上就可以了。DocuWorks有一元化管理功能，将不同类型文件整合在一起。
在转化PPT到DocuWorks中，动画演示信息也不会丢失。转化后文件的一些小技巧是不能用的。解决办法，就是将PPT转化为DocuWorks时，有多种选择，可以选择附带原始文件的模式，原文件存在，那么演示的时候还可以使用。同时，DocuWorks本身还提供了一些演示功能，可以根据听众的需求将文件部分扩大以吸引注意力，演示时也可在桌面上编辑文件内容。
对于医院的CT图片等信息容量比较大的文件，在DocuWork看是没有问题的。因为DocuWork是按照A4纸张大小转化文件的，因此对于大容量、图像清晰度高的图片等，转化后画质的质量会降低。针对该情况，首先可以选择附带原始信息的功能。其次可将图像进行压缩处理后再传送，尽管质量会有降低但仍然具有参考价值。
“双富”的一个特点就是对文件进行统一的一元化管理。比如在报告中需要word文档进行描述，需要excel表格分析数据，甚至需要一些手写凭证等，“双富”可将这些不同的格式文件快速整理成需要的格式。
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电子文件管理的顶层设计是一种自上而下的设计。从涉及范围而言，是以国家层面为起点，统领地区、行业、机构层面的电子文件管理，构建涵盖全国范围的电子文件管理网络体系；从实现路径而言，是以总体框架为起点，指导、带动具体对策问题的研究和实施，构建全方位的电子文件管理实施方略。因此，从总体上说，顶层设计是一种战略设计，旨在确定国家电子文件管理的发展方向、基本格局和推进步骤；顶层设计又是一种全面设计，涵盖管理层、空间、流程、功能等诸多方面，可以提供国家电子文件管理的基本指针和发展蓝图。
一、国际借鉴
从世界范围看，信息化整体水平比较高的国家大都重视电子文件管理工作，自20世纪90年代中期以来，不少国家开始对本国的电子文件管理进行自顶向下的战略设计与全面规划，实现电子文件管理从机构层面到国家层面的重大转变，进入以顶层设计带动总体规划，以国家战略带动全面发展的新阶段。
电子文件国家战略的确定没有固定模式，各国依据自身的管理传统、信息化战略、文档管理实践选择适合自己的道路。如英国以搭建政策框架为先导，明确电子文件管理规范体系，强调目标管理和绩效评估，为国家电子政府建设和数字档案的在线利用服务。美国以技术研发为驱动，以ERA（电子文件档案馆）项目为龙头，致力于研究电子文件长期保存的软件系统，通过建立满足文件功能需求的文件管理系统来实现电子文件的集中保管。澳大利亚则以档案馆的联合行动为主要线索，建立与推广电子文件形成和管理的统一标准体系。这些国家都经历了一个从自发研究、分散探索到国家规划、集中控制的发展历程。虽然采取的路径不同，但在战略视角上具有如下共性特征：
1、高度重视电子文件管理，将其纳入信息化整体战略之中，作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容。如英国将电子文件管理纳入负责国家信息化工作的“电子特使”（e-Envoy）的职责范围，制定并了《电子政务环境下电子文件管理的政策框架》；新加坡政府要求把电子文件管理作为电子政务建设的有机组成部分；美国将电子文件管理列入首批二十四个电子政府行动计划；澳大利亚则将电子文件管理作为政府绩效检查与审计的内容与依据等。
2、以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务的网络体系。作为永久保管政府文件的专门机构，档案馆在电子文件管理链条上具有十分重要的作用。电子文件的保管模式从最初的集中式（哥伦比亚模式）和分散式（匹兹堡模式）之争，逐步向集中管理模式靠拢。目前，集中管理具有永久保存价值的电子文件成为越来越多国家的共识和实践，很多国家档案馆在集中管理政府各部门电子文件和协调全国电子文件管理系统的互联互通方面发挥了核心和枢纽作用。比较典型的例子如美国NARA的ERA系统，该项目在经过6年之久的基础研究阶段后开始了耗资3亿美元、为期6年的系统研发阶段，旨在使NARA捕获并保存联邦政府各部门产生的各种类型、格式的电子文件，为政府部门及公众提供便捷、有效的利用服务。ERA采用开放架构设计，软件系统将下发给各州使用，对各州政府电子文件的管理将产生全面的示范效应。英国、澳大利亚、加拿大、西班牙、新加坡、丹麦等国国家档案馆也已经或决定接收政府部门产生的电子文件。
3、联合攻关，大力开展基础研究。各国的电子文件管理规划都是在相关理论和策略研究的基础上展开的，基础理论、标准研究以及国际合作项目为各国电子文件战略提供了丰富的营养。其中文件连续体和电子文件全生命周期理论为电子文件管理活动从机构层面向国家层面、从分散管理模式向集中管理模式、从环节式分离管理向无缝式流程管理的转变提供了坚实的理论基础。英国、美国、澳大利亚的电子文件管理战略都基于ISO15489《信息与文献―文件管理》、ISO14721《开放档案信息系统参考模型》（Open Archives Information System，OAIS）等国际标准而制定。此外，类似InterPARES的国际合作项目在研究专业技术问题的同时，也致力于为国家层面电子文件管理的战略、政策和标准提供参照框架。
二、驱动因素
随着我国信息化的不断深入，电子文件的数量急剧膨胀、种类不断增加，很多地区探索电子文件管理的有效方法，一些地区如安徽、江苏等地已经开始建设基于电子政务专网的电子文件中心，在地方层面开始了由分散管理到集中管理模式的转变。国家档案局在电子文件管理的宏观引导，如制定相关标准，支持专项探索，开展示范推广等方面已取得了一定的进展。但是从总体上看，各地区、各机关电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分散性特征。国家层面整体设计、统一规划、战略部署与方法指导的缺失，导致我国电子文件管理整体水平提升缓慢，对电子政务的支撑力不足，档案馆实施集中管理障碍重重，信息孤岛现象逐步加剧，电子文件的真实、完整与国家控制力面临大量风险。基于已有的实践基础和发展需要，国家层面电子文件管理的顶层设计已是不容拖延，呼之欲出。
与传统文件、档案管理相比较，电子文件管理对于顶层设计要求凸显的主要原因在于电子文件资源的控制和共享需要更加系统、全面、周密、有力、关联的手段和全方位的保障措施，否则，由电子文件构成的社会记忆的真实性、可靠性、完整性以及国家对于电子文件资源的控制力将面临极大的挑战和风险。
1、电子文件管理具有更强的环境依赖，政策、法规、体制、制度、标准等对于各级政府、机关、企业及公众认识电子文件的价值和长久保管的责任，将电子文件管理纳入信息化格局之中，具有重要的导向和规范作用。顶层设计有利于构建一个协调合理的宏观环境，展现国家电子文件管理的战略意图，保障国家对电子文件资源的控制能力，在电子文件管理战略和实施路径上获得最大范围的共识和约定。
2、电子文件管理具有更强的系统依赖和路径依赖，文件管理系统性能和管理流程的优劣直接决定电子文件的存在质量和管理水平。顶层设计可以从电子文件管理的终极目标和全程管理要求出发，提供完备的系统功能需求规范，优化的系统实现方式，合理的管理流程模版，统一的技术政策以及专业的技术指导，将系统依赖的风险降到最低。
3、电子文件各管理要素之间具有更密切的联系，构成复杂的多向网状关联。例如，电子文件全程管理功能需求是末端需求（满足终极目标）向前端需求（满足阶段性目标）的层层叠加，从而使前端管理措施对于全程管理水平具有相当程度的决定意义。而前端管理者（文件生成部门）往往主要关注阶段性目标的实现，如文件运行顺畅、机关内部方便查询等，对文件管理终极目标――证据价值维护和长久保存的意识并不清晰强烈。顶层设计可以统筹全局和全程，形成对于前端管理的有效约束，在电子文件生成、运行、保管和利用的全过程中筑起严密的安全防线，全面满足确保电子文件证据价值和永久保存的各种要求。
4、电子文件管理节点之间的互联互通具有更高的技术要求，低端分散管理（如文件信息在记录、表示、关联上的不一致，缺乏数据交换格式等）是催生信息孤岛的温床，是导致国家控制力低下、信息共享障碍的直接原因。顶层设计可以通盘应对，上下贯联，左右兼顾，从源头抓起，从规范起步，形成良好的联动机制，为不同范围电子文件的集中控制和信息共享提供良好的基础条件。
5、电子文件管理系统研发的科技含量更高，成本更高，难度更大，各自为战的低起点重复研发受目标定位、专业水平、资金、技术等多方面的制约，很难产出功能完备、技术先进的管理系统，还会造成各级国家财政和社会投入的巨大浪费。顶层设计可以发挥我国集中管理体制的优势，从满足国家控制和信息共享，保障凭证价值和方便利用等要求出发，整合力量进行基础性、应用性、前瞻性研究，在政策框架、规范体系、技术解决方案等方面合作攻关，集中智力资源、资金和技术力量，完成具有全国意义或示范意义的系统研发。
三、内容框架
电子文件管理顶层设计是一个全方位、立体式的战略设计，具有多方面的属性特征，本文分别从管理层次、流程、空间、功能等角度来描述其内容框架。
1、基于管理层次。从管理层次角度看，顶层设计的内容框架包括宏观、中观和微观三个层次。其中宏观层是政策层，旨在建立与国家信息化进程相适应的，纳入各级组织信息化体系的，跨越地区和系统的，覆盖文件生命全程的电子文件管理视角、责任和基本条件，包括国家电子文件管理的目标定位、管理方针、管理体制、总体规划和法律框架等；中观层是制度层，旨在建立符合和推动国家战略实施的相互配套、科学严谨的，能够贯彻执行的管理制度体系，包括管理制度、管理程序、技术标准体系等。微观层是管理系统和数据资源层，旨在建立具有完备功能和可延展的，安全可靠、性能价格比高、互联互通的电子文件管理系统，以及资源丰富、具有可交换性的数据库群等。
2、基于管理范围（空间）。从空间域角度进行顶层设计，需要规划全国电子文件管理网络的格局，避免各地区、各行业、各机构各行其道，保障资源共享，实现互联互通。同时也需要正视我国条块结合的档案管理体制，保障不同地区、不同行业、不同业务，甚至不同种类电子文件特殊的管理需求，设计灵活的兼顾共享和个性特征的管理制度、技术标准，避免各类文件一元化的粗放管理模式。
3、基于电子文件管理流程。从流程域角度构建顶层设计内容框架的目的在于从全程着眼，规范电子文件从生成、流转到保存的技术、方法和规则，将确保电子文件长久真实、完整、可读、可用的措施贯穿于始终。电子文件管理是全流程各项活动按照一定联系共同构成的，在顶层设计中加强对捕获、鉴定、著录、检索、利用等主要流程及其联系的规范控制，有利于引导、深化电子文件流程管理，有利于电子文件管理系统的构建，有利于维护电子文件及其管理活动的完整性。
4、基于功能管理1。从功能域角度进行顶层设计，需要加强在变化管理、配置管理、项目管理、质量控制、基础研究、风险管理等方面的总体调控和组织。鉴于电子文件管理的复杂性，在总体设计时需要对主要的功能域进行专门研究，储备相关的技术标准、管理手段和实践经验。
四、实施路线
借鉴国外经验，结合我国信息化建设和电子文件管理的现实状况，我们建议我国电子文件管理顶层设计本着总体规划、基础先行、稳步推进的路线，主要采取以下几方面的措施（各类措施之间并非基于时间的线性关系）：
1、逐步构建和完善电子文件管理的政策框架和法律框架，为电子文件营造良好的管理环境。2005年4月1日开始实施的《电子签名法》明确了电子文件生成和保存的基本要求，电子文件的证据价值得到法律意义上的认可。档案部门应与相关法律部门、行业主管部门合作，不断推动电子文件法律和政策环境的建设。
2、确立实施顶层设计的组织架构。国家层面的顶层设计，仅依靠档案行业自身的力量是难以完成的，必须大量引入外部力量，形成一个组织严密的多层架构分工实施。其中核心层是具有战略眼光和统筹能力的领导机构，中间层的是知识结构合理、按照项目管理方式运作的若干项目组，层由是由大量专家、各类合作伙伴组成的项目评估委员会和顾问咨询委员会。
3、启动国家数字档案馆核心计划。作为国家层面顶层设计的中心项目，“国家数字档案馆计划” 旨在为中央国家机关电子文件的科学管理和公众服务提供全套解决方案和系统实现，为地方电子文件管理中心和数字档案馆项目提供示范，从管理体制、制度、技术、方法等方面为全国电子文件管理体系的建设奠定基础。
4、统筹安排各专项基础研究和方案设计。由于电子文件管理各要素之间的复杂联系，各项基础研究和方案设计活动之间应当保持良好的合作和沟通，保证各研究和开发项目逻辑有序，合理呼应，而不能互相掣肘。应按照顶层设计的内容框架，拟定基本的研究指南和进度安排，通过招投标、委托、寻求合作、项目或课题申报等方式开展各项基础研究和方案设计。
电子文件管理的顶层设计是我们不可逃避的一张时代考卷，统筹全局的战略眼光，勇于探索的创新精神，务实有效的项目管理、扎实严谨的基础研究、开放包容的合作态度会帮助我们提交合格的答案。
注释及参考文献：
①露西娅娜・杜兰蒂，肯尼斯・迪波多《InterPARES国际研究项目》，山西档案 2001（3）
②美国ERA项目的Virtual workspace就是按照流程环节划分的。
③参考美国ERA项目的functional area。
④冯惠玲、赵国俊等，电子文件管理国家战略刍议，档案学通讯，[0]2006(3)
⑤刘越男，我国电子文件管理国家战略的制定与实施迫在眉睫，中国档案报 2007.3.1
⑥ nationalarchives.gov.uk
whitehouse.gov/omb/inforeg/egovstrategy.pdf
省略
nationalarchives.gov.uk/
naa.gov.au/
