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新农村养老保险制度范文1
关键词：新型农村社会 养老保险制度 国家资金
一、我国新型农村养老保险制度产生的背景
按照国际上的标准，当一个国家或地区60岁及以上的老年人口比例达到10%时，就宣布该国家已经进人了老龄化社会。现在，我国60岁以上的老人有1.5亿，全国人口有13亿，老年人口比例已经达到了11.5%，说明我国已经进人了老龄化社会。在1.5亿老人中，有大约5000万在城市，他们大部分已经有了职工养老保险。剩下1亿人在农村，他们也需要实现老有所养。
而在我国经济建设的过程中，大量年轻力壮的农民离开家乡投人到打工的潮流中，掀起了一股民工潮。这就直接导致了农村空巢家庭的出现，许多老人的日常生活状况得不到子女的照料，甚至经济来源也仍然要靠自己挣得，传统的“养儿防老”的家庭养老模式开始瓦解。同时，随着实施计划生育政策后独生子女的出现，4-2-1家庭结构变化使得年轻家庭的养老负担沉重，巫需社会来帮助解决农村养老问题。由此，在农村实现社会养老模式已迫在眉睫。
为顺应家庭养老模式向社会养老模式的转变，我国政府开始实施新型农村社会养老保险制度。国务院召开常务工作会议，决定从2009年开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点，2020年以前必须全部覆盖。实行养老保险以后，每个农民的养老保险金每月至少能拿到55元，并且上不封顶，根据地方财力而定。与以往的农村养老保险制度不同的是，新型农村社会养老保险是由农民个人交费、集体补贴和财政补贴来共同组成这个资金来源，其中财政补贴占大头。这就为农村养老保险制度的建立创造了重要条件。
二、实施新型农村社会养老保险制度的蔽义
1.有利于改善民生，维护社会稳定
民生是最大的政治。在我国农民的人口比例占大部分.他们的生活好坏关系着整个社会的稳定。我国政府历来重视民生，新农村建设也取得了显著的成就，大大改善了农民的生活条件。新型农村养老保险是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。新农保在支付结构上的设计是两部分:一部分是基础养老金;一部分是个人账户的养老金。与老农保靠农民自己缴费的自我储蓄方式不同的是，新农保能享受到国家财政的补贴，实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资渠道，大大解决了农民由于收人有限而无法参保的问题。这一举措为建立农村社会养老保险制度打下了坚实的基础，为农民的社会养老提供了制度性保障。
2.有利于加快国家城市化进程
长期以来，我国的城乡二元经济模式存在并运行着，显著的表现就是在城乡养老模式方面。城市里早在20世纪50年代就建立了社会养老保险制度，形成了社会养老的模式，而农村的养老主要采用家庭养老模式。新型农村养老保险制度形成以后，农民也开始从家庭养老模式过渡到社会养老模式，从根本上改变了二元经济模式，开始实现城乡一体化，也实现了城乡统筹社会保障发展的起点。农民的生活开始与城市接轨，这一过程也为我国城市化进程加快了步伐。
3.有利于减轻家庭子女的负担
在经济迅速发展的今天，人们的生活水平不断提高，生存1 f::力不断增强。大多数年轻人都背负着买房、看病和子女上学的新三座大山，再加上养育孩子的成本，使得他们无暇顾及老人的晚年生活。特别是农村老人，年老以后体力下降，没有任何收人来源，生活水平可想而知。建立新型养老保险制度以后，不仅能够保证他们有个幸福的晚年，而且能够减轻家庭和子女的负担，缓和家庭矛盾。
三、实施新型农村社会养老保险制度的可行性
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一、我省农村社会养老保险的基本情况
我省农村社会养老保险起始于1992年。根据民政部《农村社会养老保险基本方案》的规定，其参保对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。保险资金的筹集采取个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则，月交费标准从2元至20元不等，设10个档次供参保人选择。参保人年满60周岁时，根据交费的标准、年限确定其养老金的领取额。2003年以来，各地一方面继续做好农保管理工作，另一方面积极开展了新型农村社会养老保险制度的探索。目前，全省参加农保人数为867.8万人，占全省农业人口的24.6％，其中参加新农保人数为216万人，历年积累基金89.1亿元，领取养老金人数为143.3万人。
应当肯定，1992年起开展的农保工作，为农民提供了一个老有所养的制度安排，发挥过应有的积极作用。但是，随着改革的不断深入和经济的快速发展，现行农保制度已难以适应当前形势的需要及农民养老的期望，主要存在三方面的问题。一是社会保障的特点不明显。以个人缴费为主、集体经济补助、国家政策扶持的办法筹资，在大多数地方集体经济已经改制或比较弱小的情况下，实际上筹资的义务完全落在农民个人身上，没有实现政府主导的多渠道筹资的保障方式。二是保障水平较低。由于现行农保在缴费标准上实行10个档次，大多数参保人员都选择低档次缴费，基金积累数额较少，达到养老年龄时领取养老金的标准也较低。据统计，全省参保农民已到龄领取养老金每月在50元以上水平的占40.3％，50元以下的占59.7％，少的每月仅几元钱。三是制度设计不够规范。在制度设计上考虑农村和农民的特点不够，尤其在保障原则、政府责任、筹资方式、缴费基数、缴费比例、待遇享受、监督管理等方面尚需进一步完善。上述原因导致农民参保积极性下降，农保工作进展缓慢。
针对农保制度存在的一些问题，近年来全省各地在试点的基础上，主要就建立新型农村社会养老保险的模式进行探索创新，取得了明显进展。在省劳动和社会保障厅的指导下，全省已有48个县(市、区)开展了新农保制度试点，较好地体现了社会保险的普遍性、共济性原则，符合广大农民的切身利益，为全省积累了很多宝贵经验。
二、建立新型农村社会养老保险制度的条件分析
在全省逐步建立新农保制度，是一项繁重而艰巨的任务，保障对象。主要是农村居民，在客观上仍存在城乡二元结构的情况下，应当注重对这项制度建设予以必要的条件支持。一是研究制定全省新农保制度建设指导意见，从省级层面对新农保的基本原则和制度框架提出统一要求，同时给地方留有一定的操作空间，形成省里管原则和底线、地方定标准和经办的格局，并把这项工作作为各级政府的目标任务进行检查考核。二是加大公共财政的投入。新农保制度建设的最大难点是保险基金的筹集。由于农民是以家庭为单位承包经营土地，他们参加社会养老保险缺失了用人单位的缴费分担部分。个人缴费的负担较重。另外，由于我省苏南、苏中、苏北仍存在发展差别，因此，农民参加政府主导的社会养老保险必须要有公共财政的补贴。在财政补贴问题上应明确各级政府的责任，主要以各地区地方财政为主，其中省级财政应对苏北、苏中部分经济薄弱地区给予适当的支持。三是适时开展规范的基金运营。开展规范的社保基金增值运营，增强基金的抗风险能力，既有利于参保人又有利于减轻财政兜底的压力。农保基金的运营也面临同样的问题，因此，待今后国家出台统一的社保基金运营办法后，应及时制定农保基金安全运营的方案，适时进行基金运营。真正做到保值增值。在目前只能买国债、存银行的情况下，要尽可能对基金收益给予支持，以保证农保基金的收支平衡。四是注重完善农保经办能力建设。开展面向广大农民的农村社会养老保险工作，保持一支稳定的农保经办队伍十分重要。目前全省各市县劳动保障部门的90个经办单位中，仍有47个为自收自支事业单位，部分单位还在执行十多年前规定的在农保基金中提取管理费的办法，没有解决全额拨款的经费保障问题，信息化建设水平也较落后，不利于全省农保事业的发展。因此，应从就业社保一体化的角度，统筹考虑农村社会养老保险队伍建设，给予必要的人员经费保障，改善信息化网络建设，提高工作效能，方便群众办事，成为服务农民的社会保障工作平台。
三、做好新型农村社会养老保险工作的对策思考
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论文关键词：新农保；发展历程；养老需求；制度建设
新型农村社会养老保险制度(简称新农保)的建立，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。能否避免老问题、解决新问题，构建可持续发展的新农保制度。是该政策的关键所在。
一、广德县农村养老保险的发展历程
作为安徽省农村社会养老保险较早的试点地区之一．广德县农村养老保险在经历了起步阶段和发展阶段后．积累了丰富的管理经验。为向新农保过渡打下了坚实的基础。
(一)起步阶段。1992年民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》后，广德县于1993年开始施行县域经济农村养老保险(即老农保)，采取储蓄积累的运作方式，农民自已缴费，自己养自己，“多投多保、少投少保、不投不保”。1995年底．广德县农村参加养老保险的人数为10540人．还不到乡村总人口的3％。由于国家财政不投入、集体补助也难以落实，农民缴纳保险费只是当前收入的延期消费，最终演变为“个人养老储蓄”。
(二)发展阶段。2007年9月广德县探索出台了“新农村养老保险实施办法”，逐步和现代社会保险接轨，政府适当补贴。形成了独特的“广德模式”。缴费金额以全县上年度农民人均纯收人的8％为基准。个人按比例缴费。最高不高于基准的300％，最低不低于30％，缴费期限设定为15年。达到60岁以后，除以120，建立个人账户养老保险金。县财政当年拿出80万元作为出口补贴，计入个人账户，并且每年计发金额根据全县上年度农民人均纯收入的1％调整。此次探索遵循权利与义务相对应。社会统筹和个人账户相结合，保障水平与社会经济发展状况相适应的原则，调整计发养老金办法和建立正常待遇调整机制，为后期实行新农保打下了良好的基础。
(三)管理提高阶段。2009年12月，作为国家首批新农保试点县市之一，广德县开始实行新农保，并逐渐形成了自己的特色。在个人缴费标准上。划分为每年100～600元共6个档次。在政策执行上，完全采取自愿原则，没有将基础养老金和个人缴费相捆绑。在经办机构上，广德县于2010年5月成立了人力资源与社会保障局(原劳动局、人事局合并而成)，下设二级机构农村社会养老保险事务管理所．专门负责全县的新农保工作。此外，为提高经办人员素质，广德多次组织了对乡镇主要领导、社会保障事务所所长、村协办员的培训。
截至2010年6月底。广德县新农保覆盖人数达到174943人。其中，年满60周岁农村户籍老人实际领取新农保养老金64194人，发放率达92．95％，支付金额累计2508．15万元。l6～59周岁人口，已参保110547人，参保率约为38．34％，累计征缴养老保险费5486．79万元。目前。中央财政补助基金到位3560．7万元，县财政已到位资金50万元，基金结余6705．24万元。
二、广德县农民养老需求状况
(一)农村家庭结构状况
随着计划生育政策普遍广泛地实行。广德县农村家庭的代际结构趋于简单化，规模不断缩小。1995年，广德县农村家庭户均人口为3．78人，到了2008年则下降为3．62人。在家庭代际中．37．6％的家庭有两代人．主要是由一对夫妇和孩子组成的三口之家。37．1％的家庭有三代人．主要是由老人、子女、孙子女组成，中年农民上有老下有小，面I临着巨大的抚养和赡养压力。家庭人口为一代的被调查者中79．1％为60岁以上老人。这说明由老年夫妇组成的二老之家，独身老人、高龄老人之家日益增多。有相当部分农民家庭，父母在家种田务农，子女外出从事副业或进城打工，而且子女在经济上有较强的独立性。父母不再是家庭经济的统治者和主要负担者，所以其在家庭中也就失去应有的地位，使家庭养老保障缺乏凝聚力。随着城镇化进程的加快。广德农村人均耕地面积由1995年的0．95亩下降为2008年的0．81亩，耕地面积严重不足给农村养老带来更大的压力。
(二)农民对新农保的认知状况
新农保已经实施了大半年时间，但是大部分被调查农民对新农保制度的具体规定还不是太了解，甚至存在一定的疑惑和误解，有的农民甚至害怕自己将来领不到或少领养老金。已参保农民中，60．2％的人表示不知道自己将来能领取多少养老金。31．8％的农民表示对新农保的政策不了解，42．6％的农民对该政策了解一点。18．9％的农民表示一般，对政策比较了解的为6．1％，很了解的仅占7．0％。72．3％的农民认为新农保不能解决自己未来的养老问题，17．6％的人表示不清楚，仅有10．1％的人认为新农保能解决养老问题。
(三)中青年农民参保状况
在变迁中，习惯是适应的阻碍，经验等于顽固和落伍。I习由于流动人口多，许多村子成为了空心村，给政策宣传带来很大困难。中青年农民参保积极性不高，认为等到60岁以后享受养老待遇的时间较长．待遇标准不高且长时期的缴费又有一定的经济压力，所以持观望态度。调查发现，广德县30岁以下的农民中目前只有5700多人参加了新农保。在已参保农民中，56．0％的人年龄在45岁以上；未参保农民中，45岁以下农民所占的比率为84．6％。由此可见，新农保对于中青年群体的吸引力不大。
综上可见，广德县农民既具有养老保险的需求，又面临对养老问题认识不足的矛盾，同时还有一些弱势农民缴费能力不足问题。在人口老龄化速度不断加快的同时．家庭结构不断简化、耕地匮乏、外出人口不断增多，给广德县农村社会养老保险提出了严峻的挑战。
三、新农保的发展思路
中国的社会保障制度发轫于城镇，在向农村延伸之际，制度设计与经办管理都会不同程度地面临“水土不服”．这就要求新农保的制度要完善与经办管理要有全新的思维。
(一)完善的经办机构是新农保实施的组织基础
随着新农保试点工作的全面展开，发放人数和参保人数不断增加，对县、乡镇和村工作平台建设提出更高要求。因此落实到位经办机构和工作人员．并对人员工作经费要给予必要的保障显得尤为重要。此外．新农保工作作为一项系统工程，涉及到众多部门。以公安部门为例。若能解决公安部门人口信息的共享问题，新农保工作开展起来将事半功倍。通过整合资源，努力提高经办管理服务的规范化、信息化、专业化水平，才能让广大农民能够享受到更方便、快捷、高效的服务。各个部门能否通力合作协同配合，发挥整体效应，在新农保工作的可持续发展中起着重要作用。 转贴于 (二)健全的信息化建设是新农保实施的平台保障
新农保的工作较为繁重复杂，由于没有一个可操作的统一的系统软件，参保信息重登、错登、漏登的现象时有发生，信息比对、核实麻烦且周期较长，在一定程度上影响了新农保的工作效率。开发新农保软件管理系统，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享，加强平台基础设施建设，实现县、乡联网，让群众可以随时在县、乡服务大厅查询系统上，查询政策法规和个人信息，真正实现便捷的一站式服务。社会养老保险实行信息化和网络化管理，不但能够提高管理效率，而且能够增强准确性。因此，加快各地社会保险信息服务设施的软硬件平台建设和网络化管理，迫在眉睫。
(三)法制推动与政府推动是新农保实施的双动力
在制度设计上，应体现个人缴费的优越性，逐步拉大基础养老金和参保财政补贴增长幅度的差距。使更多人摆脱“不参保也有钱拿”的简单想法。通过养老保险立法，可有效克服逆向选择、道德风险、通货膨胀等问题。但是在具体推进过程中要在制度设计和工作环节上突出自愿原则，更加科学化人性化地服务于民。从立法上注重公民的参与。变“高”的参保率为“深”的参与度，借鉴西方发到国家经验并结合我国农村特点根据各地农村风俗习惯、农民文化素质、信息获取渠道等诸多限制因素，明确符合农村实际的农民参与方法。切实保证农民的知情权、监督权、参与权。
(四)养老保险基金的均衡运营是新农保实施的核心
养老保险基金的筹集是整个制度的起点和首要环节。养老保险基金的管理、营运与监督事关养老保险制度财政基础的稳固与安全，是整个体系中及其重要的组成部分。ISl新农保财政补贴资金应列入县财政年度预算，并报经人大部门审核，以保证开展新农保工作必要的专项经费到位，并防止个人账户形成“空账”的危险。开发多渠道的吸纳保险金的途径，拟订养老金预测预警制度。建立科学的养老金运营监督指标体系。对养老金投资进行动态监控运营，及时发现养老金投资运营中出现的问题，建立养老金投资风险补偿机制和控制机制。
(五)丰富的农村养老保障体系是新农保实施的制度补充
农村社会养老保险制度是一个完整的体系。个人储蓄、家庭保障仍需发挥基础保障作用。一方面它有利于发挥中华民族养老的传统美德；另一方面可以推迟养老金领取时间，降低养老金给付标准，减轻社会负担。新农保不可能也不应由政府全部统包下来，社会保障不等于政府保险，必须依靠社会解决。在农村养老保障体系中，新农保起着基本保障作用，个人和家庭起着基础性保障作用。五保户供养制度和商业保险起着补充性保障作用。坚持个人、集体、政府分担责任，多渠道筹集资金。建立多维度的农村养老保障体系是新农保可持续发展的必然选择。
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关键词:农村社会养老保险;制度供给;分类保障
2007年8月,劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理,理顺管理体制;对农保基金进行全面审计,摸清底数,并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象,探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。
一、农保低参保率的直接原因:制度供给不力
以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比,前者得到了农民的普遍拥护,参合率达到90%以上,基本实现了全覆盖;而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的,但制度供给的匮乏无疑首当其冲。
第一,《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家,不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来,乡镇企业大多改制为民营企业,这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话,“国家予以政策扶持”也没了载体,结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5 000多万参保农民大多具有集体补助也可反证,仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。
第二,《基本方案》未及时修订,制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性:当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值,乡镇企业等集体经济也可以适当交费,因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久,我国的存款利息率不断下降,物价上涨,原有的乡镇企业也大多私有化,加之管理中的漏洞,资金难以保值,更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进,最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。
也许有人会说,制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的,但同时也要强调,当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑,相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整,农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改,不能不说是一种遗憾。
二、农保制度的新选择:分类保障
当前,农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际,《基本方案》已不能适应其变化的需求,根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。
第一,“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国,纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入,则东、中、西部纯农户收入分别为2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局,2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式:即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上,鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险,这一模式可表示为:“基础养老保险”+“附加养老保险”。
“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上,应是经济发达地区的地方政府多出资,中央政府少出资,甚至不出资;而经济欠发达,特别是落后地区的地方政府应该少出资,甚至不出资,完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任,也符合“国际惯例”,因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计,有129个国家由政府出大头,农民出小头,政府在其中的责任不可或缺。
“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入,以及集体经济发展状况不同,对于农民收入较高,或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”,以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同,“附加养老保险”的参保是自愿的,其筹资主体主要是农民自身,以及(或)集体经济较好的集体经济组织,且这种保险采取完全积累的个人账户,谁参保,谁受益。
第二,“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处,而目前,我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式,所以对于农民工,特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择,可依然借鉴这种模式,但又有区别,其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。
1.缴费主体的具体安排。事实上,随着就业的复杂化,农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以,与城保相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。
农民工的“个人账户”可完全由个人(个体劳动者、业主)出资,或由个人(雇工)与雇佣者(无论是单位,还是个人)共同出资构成。之所以个体劳动者与业主的“个人账户”完全由其个人缴纳,是因为他们自身占有了全部剩余劳动成果;而雇工的“个人账户”由其本人与雇佣者共同出资,是因为雇工得到的仅仅是劳动力价值,其剩余劳动由雇佣者占有,因而雇佣者有必要以剩余劳动的一部分贴补雇工的“个人账户”。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者,因为他们已合法纳税),或政府与个人(针对业主,因为他们除纳税外,又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资,或政府与雇佣者(针对雇工,因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。
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一、我国农村养老保险制度变迁的动因分析
(一)从制度需求方面分析我国农村养老保险制度的变迁
1 传统家庭养老保险制度的弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。自上世纪70年代以来计划生育的成功推行，我国农村人口出生率下降，家庭结构发生了改变，老龄化速度加快，传统的家庭养老模式受到巨大的冲击，再也不能满足农村养老的需求。
2 土地养老保障功能弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。我国农村土地被占用的现象越来越严重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上农村土地分散化经营，土地生产效率越来越低下，土地养老保障已无法适应目前的需求。
3 城市化进程的加快增强了农民对农村养老保险制度需求的愿望。城市化建设过程中，一方面直接造成农村土地的减少，使农村土地保障功能弱化。另一方面，解放了农村劳动力，使得大量农民工涌向城镇，而由于现行养老保险制度的限制，农民工要么无法参加养老保险制度，要么不能放心地参加养老保险制度。
(二)从制度供给方面分析我国农村养老保险制度的变迁
1 我国农村养老保险政策不完善。我国的农村养老保险制度从上世纪80年代开始探索，到90年代的初步发展，再到90年代后期的衰退，以及到21世纪初的重新发展，无不说明我国农村养老保险制度发展道路的曲折，政策的不完善。作为制度供给方的国家，应积极介入农村养老保险制度的发展。
2 我国农村养老保险法律体制不健全。一直以来我国农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行。这些地方性养老保险办法基本上都是在民政部的基本方案的基础上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，因此具有很大的不稳定性。
3 我国农村养老保险缺乏财政支持。我国农村生产力水平低下，农民收入非常有限，而我国农村养老保险在筹资上过分强调个人和集体的责任，使得政府的责任严重缺失。因此，我国农村养老保险的发展面临筹资的困难。
总之，我国农村对养老保险制度强烈的需求源自我国农村经济的发展以及计划生育的成功实行，农村家庭结构的变化，老龄化问题的日益突出，传统的家庭养老保障和土地保障的不断弱化。而我国目前的养老保险制度明显地偏向于城市，导致农村的养老保险制度供给严重不足，因此，我国农村养老保险制度存在严重的供需不平衡。可以说，新型农村养老保险制度的出台是我国农村养老制度供给与需求共同作用的结果。
二、新型农村养老保险制度(以下简称新农保)的实际意义
(一)构建新农保制度对于有效应对金融危机，扩大国内消费需求具有重要的现实意义
通过建立完善新农保制度，使更多的农村居民能够纳入到制度化的保障轨道，对于稳定社会公众的预期，减少对未来保障不确定性的压力，对于应对储蓄向投资的转化，对于拉动国内消费需求，促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以，构建新农保制度，不仅有利于和谐社会的构建，而且有利于提振国际金融危机背景下的农村消费者的信心。
(二)构建新农保制度，是统筹城乡社会保障制度的重大战略部署
长期以来，我们中国的社会保障制度更多的是关注城镇领域，而对于农村的养老保险制度的关注不够。随着我国经济形式多样化格局的发展，尤其是农民工群体灵活就业的形成，传统意义上只重视城镇社会保障制度构建的思路就受到质疑，政府及时推进新农保制度不但意义重大，而且恰逢其时，新农保制度的全面启动，标志着我国统筹城乡社会保障制度构建迈出了新的重大战略步骤。
(三)是解决农村人口老龄化问题的重要措施
由于实施多年的计划生育，中国的人口老龄化趋势不断加速，农村人口的老龄化趋势又因劳动力外流等因素更为迅猛。有项研究认为，2020年时中国农村、城镇65岁及以上老年人口的比例将分别达到14.6％和10.4％，2050年时更将分别达到26.4％和22.2％。因此，实施农村养老保险不仅是解决人口老龄化问题的必然要求，而且对于确保国安民康、社会稳定也有重大的意义。
(四)有利于加速农村土地流转
农村土地流转进程缓慢，部分农民不愿把自己的土地流转出去，就在于对土地的依赖，土地保障是他们的最后一道防线。开展新型农村社会养老保险，解决了农民的后顾之忧，加速了土地流转的进程，便于土地集约化经营，提高土地的利用价值，促进农业现代化的发展。
三、新型农村养老保险制度的进步之处
(一)明确了中央财政和地方财政对农村社会养老保险制度的投入
这种投入分为两个层次：一是基础养老金，中央财政保证最低限度的基础养老金；二是地方财政，是对农民的缴费进行适当的补贴，这样的制度在中国历史上是从未有过的一个大的历史跨越。中央财政对农村养老保险进行投入，体现出中央政府关注民生，构建和谐社会，在这方面做出的一个非常重大的惠民举措，也标志着政府在承担农村社会养老保险的责任方面迈出了非常大的步伐。
(二)在机制设计上，采用基础养老金和个人账户相结合的模式
基础养老金部分采取普惠制，使得60岁以上的农民可以在政府的财政补贴基础上得到实惠。通过个人帐户的缴费机制，明确农民在农村养老保险制度建设过程当中自己承担的一份责任。这和我国城镇的养老保险模式有一定的结合度，从长远看，有利于我国城乡养老保险制度的统筹发展。
(三)覆盖面广且有不同选择档次，收入水平不同的农民可以根据自身的情况选择适宜自己的社保档次
参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费，缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方还可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。灵活的缴费方式，解决了贫困地区农民想参保但交不起社保费的难题，使得农村社会保障更具公平性。
四、新型农村社会养老保险在试点推广过程中需注意的问题
(一)如何化解中西部一些地方政府财政压力的问题
由于中西部相对落后的经济发展水平，中西部地方政府的财政补贴将面临困难，按要求每人每年的补贴不低于30元，把所有的农村居民算总，这个数目对一些地方政府将造成较大的财政压力，到时农民的社保资金能否按时发放、或仅依
靠中央政府和本人上缴的养老保险费，能否满足日常开支都是亟待解决的问题。
(二)如何加强农村养老保险金管理、监督以及保值增值的问题
新农保养老保险金的管理权还是由县一级来统筹管理，从过去的老的农保制度看，县的统筹管理也存在很多问题，例如资金的安全性，资金被挤占、挪用的问题。其次，资金如何能够保值增值也是值得注意的问题，由于通货膨胀，老百姓存在银行里的钱会面临贬值的问题。另外，如何妥善地利用这笔养老金的问题，全社会农民的养老金由小积大，数目不小。如果不能更好地利用，那这一部分资金将成为闲置资金，但如果利用不当，将损害农民的切身利益。
(三)如何培养农民自愿、长期缴纳社会保障金意识的问题
起源于上世纪90年代的农村社会养老保险政策，由于资金安全和管理上的混乱等问题使得农村社会养老保险面临停滞；农民养老保险金被挪用等问题的出现增加了农民对缴纳养老保险金的疑虑。因此，只有加强管理、根据实际情况及时调整养老保险政策，使农民享受到实实在在的政策优惠，解决农民养老保险的后顾之忧，才能在全社会形成普遍的养老保险意识，让农民能自愿选择并长期缴纳社会养老保险费，使养老保险政策也可持续地开展下去。
(四)新农保制度如何与其他制度有效衔接的问题
近年来，我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工的养老保险，失地农民的养老保险，还有农村低保制度。有些地方农村还探索了城乡一体化的养老保险制度。所以，如何实现新农保，包括老农保制度在内的这些制度的有效衔接，这是在工作当中需要认真探讨的一个问题，也有相当的难度。
新农村养老保险制度范文6
[关键词]日本;农村养老保险;新农保;借鉴
[中图分类号] F840.67 [文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2010)10-0091-06
日本的社会保障体系中,农村养老保险制度独具特色、构建科学、保障有效,基本解决了农民的养老问题。当前,我国正在积极推进新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点,日本与我国同为东亚国家,文化相近,其农村养老保险的发展路径、内容构成、改革经历等对我国新农保的制度建设具有重要的借鉴意义。
一、日本农村养老保险制度的发展路径
1.家庭养老保障阶段(二战以前)
日本的农村养老保险不是横空出现的,而是随着经济社会环境的发展,在日本政府的规划下,经历了从无到有,从不够完善到逐步完善的过程。二战前,日本农村处于传统的家庭养老保障阶段,对老人的抚养都是以家庭为主。日本农户多为直系家庭,老年后生活依靠长子抚养、照顾,“家”制度在日本起主导作用。当时,农村只有国民健康保险,制度型的养老保险尚未实施。例如,20世纪50年代末日本有1,368万人能享受到养老保险,仅占总就业人口4,284万的1/3,当时包括农民、个体经营者和无业者等共4,700多万人未能加入养老保险体系[1]。
2.农村养老保险建立、发展阶段(20世纪50年代末至60年代)
20世纪50年代,日本从二战中恢复元气,工业化快速发展,大量农村年轻劳动力涌入城市。60年代,日本经济步入黄金发展时期,从事农林渔牧业的人数约为总劳动力的30%[2]。农村人口开始出现老龄化、兼业化和城市化,具有抚养能力的人数逐渐减少,家庭自我保障的作用大为减弱,社会逐渐成为了抚养老人的主角。传统的以家庭为主体的生活保障体系已无法满足家庭成员的养老需求,进入城市和留在农村的劳动者迫切希望享受到社会保险的保障。从1958年起,日本政府开始着手酝酿建立面向农林牧渔业的劳动者、个体经营者的国民养老保险。1959年日本首次颁布了“国民年金法”,将排除在工薪阶层之外的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中。到20世纪60年代,凭着农村公共医疗和养老保险两大支柱,农村社会保障制度初具规模并开始得到迅速普及,日本进入了“国民皆保险”、“国民均年金”的福利时代。
3.农村养老保险的充实、扩展阶段(20世纪70年代至90年代)
日本的养老保险具有灵活性,随着社会经济环境的变化不断进行调整和修正。自20世纪70年代开始,随着经济社会发展形势的变化,包括农村社会保障体系在内的日本整个社会保障体系不断得到补充、改革和完善。日本政府于1970年制定了“农民养老金基金法”,并于1971年1月开始实施。农民养老金基金同国民年金相辅相成,合力保障农民晚年生活,提高福利水平。参加农民养老金计划的被保险人数在1975年达到顶点,为116万人,占农业总就业人口791万人的15%,该制度成为农民参加国民养老保险的重要补充,具有灵活自愿的性质[3]。20世纪80年代初,国民年金的发展也迈上了新台阶,1985年日本政府修改了“国民年金法”,对公共年金进行了全面改革,使得国民养老保险成为一元化的全体国民共同的“基础养老保险”。这一时期保险内容的充实,缓解了农民与其他社会成员之间负担不平等、国民养老金财政负担沉重等问题,推动了日本农民养老保险的进步。
4.农村养老保险的转换期阶段(20世纪90年代至今)
从20世纪90年代起,日本的社会保障进入了一个重大的转折时期,农村的养老保险也面临着深刻的变化。主要表现在:第一,从经济发展看,日本已经进入了经济的低速增长期,财源严重不足,养老保险交纳额度不断上升,支付额度呈现下降趋势。第二,从人口方面看,农村青壮年劳动力大量流失,生活改善及医疗水平的先进使得人的寿命越来越长,加上少子化,农村人口的老龄化(65岁以上)比率由1960年的8.2%上升到1990年的20%。比同期城市高出8个百分点,领先城市20年步入了超老龄化的时代。第三,从保障水平看,面对农民养老保障需求的增加,农村的养老保障水平相对较低,仍满足不了农业发展的特殊要求[4]。
二、日本农村养老保险制度的主要内容
日本农村社会的养老保险是按照公平性和多层次性两个方面来安排的,实行的是双层结构年金制。第一层次为国民年金,是全体国民强制性加入的与收入无关的基础养老金,它为老年人提供基本收入保障,保证了“国民皆年金”。第二层次的农民养老保险基本上采用基金制,强调自愿原则,但政府给予税制优惠,是国民年金的重要补充。两个层次包含四种养老保险项目,即国民年金、农民年金、国民养老金基金、共济年金,其结构体系如表1所示。
1.国民年金(国民基础养老金)
日本政府在1959年颁布的“国民年金法”,标志国民年金制度正式实施,后来国家在1985年又对养老保险进行重要改革,这两项措施将全部农民纳入公共养老保险体系中。国民年金成为全体国民共同享有的基础养老金。其中规定凡满20周岁以上、60周岁以下的日本农民必须加入国民养老保险。农民、自雇者和其他非雇佣人员首先要参加国民年金(即国民基础养老保险),国民年金制度采取现收现付模式,平均缴付,平均给付,保费固定,参保农民每月定额缴纳1.33万日元,2008年度月缴费额涨至1.45万日元,凡加入时间在25年以上、65岁以下的参保者均可领取基础养老金,加入该制度40年的参保者,退休后每月可领取最高6.7万日元的养老金[5]。基础养老金执行责任共担原则,资金来源主要构成是,国家负担1/3,列入政府预算,其余部分由个人缴费。目前,国民养老金事业由政府掌管,社会保险事务所和市町村公所直接面向国民提供窗口服务。
2.农民年金(农民养老基金)
1970年,日本公布《农民养老基金法》,农民养老金从1971年1月开始实施。该项目围绕土地经营权转让及老龄两个因素运行,旨在提高农民年老后的生活水平,是国民年金的重要补充。实行自愿原则。加入资格是拥有或正在使用50公亩(7.5亩)以上耕地的农业经营者。保险费由被保险人本人承担20,440日元(1999年),其他由国库承担。保险费缴纳时间超过20年并在65岁前转让经营权,则65岁以后领取的经营转让养老金额为1,400日元乘以保险费已缴纳月数后的金额;保险费已缴纳时间超过20年但未进行经营转让,从65岁开始支付的农民老龄养老金额为900日元乘以保险费已缴纳月数后的金额;保险费已缴纳时间超过3年,在取得养老金领取资格前死亡或退出,根据保险费的已缴纳时间支付相应的余额。农民养老金制度曾经一度使日本农业经营者保持年轻化,经营规模扩大化。
3.国民养老金基金
日本政府为使不能加入农民年金的农民和个体经营者(如小店店主、医生、律师等)能同工薪族一样过上比较充裕的老年生活,除国民养老金外可以获得另外一部分附加养老金,同时日本政府也为不满足于国民年金的农民提供更多方式的养老保险,决定在上个世纪80年代实行养老保险的改革,于1991年开始实行国民养老金基金制。规定凡满20周岁以上60周岁以下的农民均可自愿加入,每月需缴纳“附加保险费”,满65岁后,除可获得基础养老金外,还可获得“附加养老金”。凡不需要缴纳国民养老金保险费及申请加入“农民年金”者,则不得再申请加入国民养老基金,已加入的中途不得退出。2001年6月,日本出台缴费确定型养老办法,从2002年4月开始实施。国民养老基金有企业型和个人型两种,农民可以加入个人型的养老保险,通过向国民养老基金联合会提出申请,加入者可以选择资金运营机构和运营方式,月缴费在68,000日元以内免税,基金运营收入不纳税,运营机构只收取佣金,领取时根据缴费金额和运营收益确定支付标准。
4.共济年金
在日本,民间的团结互助传统源远流长。日本农村存在一种叫农业协同组合的组织,成员主要是农民,也包括其他个人。为了让成员老有所养,保障一生,农业协同组合举办了人身共济保险,对农民养老及其他社会保障发挥了重要作用。这种共济保险组织属于民间团体,不以营利为目的,通常以市、町、村为单位组织建立,得到了政府的大力支持。在管理上,基层农协、县级共济联合会、全国共济联合会相互分工,各司其职,形成了有效的三个不同的风险分散机构。20世纪90年代末,日本有农业协同组合4,000多个,每个农业协同组合成员平均参加共济保险项目4.55项,保障金额每户平均为3.688万日元[6]。共济年金发展至今,已演变成JA(非营利)人寿保险互助制度。JA人寿互助,不仅提供死亡保险,而且还为防备住院、手术、日常就诊的功能需要,在医疗保障、晚年生活保障和护理保障等方面提供帮助。参加JA人寿保险互助,缴费完全由农民个人负担,政府不提供补贴,基金投入市场运营。截至2007年度,181万农户、764万农民参加了该制度,支付养老互助金5,860亿日元[7]。
三、日本农村养老保险制度的特点
1.立法先行,社保法律法规体系完备
日本是一个发达的资本主义国家,经济发达,社会管理有序,各项法律制度也十分健全。纵观日本农村养老保险的整个发展历程,始终有相应的法律保驾护航。日本早在1959年4月16日就颁布了《国民年金法》,保证了每个日本国民都能享受到国民年金。1966年12月,农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程,在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日,国会通过了《农业劳动者年金基金法》,并于1971年1月1日起正式实施,该法颁布10年之内不断进行完善补充,共经历了6次修改。1985年,修改了《国民年金法》,创建基础养老金制度,国民年金覆盖了全体国民。1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》,并从1993年开始在全国制定地域保健福祉计划,要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施,等等。诸如此类的法律法规保障了日本农村养老保险的稳定持续发展。
2.政府主导,养老保险体系架构完整,保障全面
在农村养老保险的构建过程中,日本政府积极主动,运筹帷幄,尽心尽责地扮演着主角角色。以国民年金的建立为例,1955年,日本政府在厚生省内设置了国民年金规划办公室,在1956年的施政方针中将实施国民年金保险作为经济发展5年计划的一个重要目标,1957年设置国民年金保险预算,1958年成立国民年金委员会,同年12月推出《国民年金制度要纲》,并以此为基础起草国民年金法案。1959年,该法案在国会通过并于该年4月颁布实施。国民年金开始覆盖农村的广大农民。国民年金由日本中央政府厚生省的年金局及社会保险厅进行统一管理。年金局负责协调调研年金制度,拟定国民年金计划,计算统计国民年金。社会保险厅负责年金制度的实施,如年金的管理、被保险者的记录管理、年金支给的裁定、发放年金的咨询等业务;地方的都道府县厅下属的国民年金课也承担相应的实施责任,并对国民年金基金、都道府县内的市町村进行指导监督;社会保险厅的派出机构社会保险事务所负责保险金的征收和支付业。日本的农民年金和国民养老金基金的建立过程、实施程序大体如此。
日本在建设农村养老保险时,既立足当时,又着眼长远;既注重公平性,又追求多层次性,使整个养老保险制度架构清晰,项目多样,内容充实,及时适应形势变化。20世纪50年代末,日本农民养老问题凸现,政府不久就出台“国民年金法”,将广大农民纳入公共养老保险体系中;1970年,顺应工业化、城市化的要求,设立农民年金制,提高了农民年老后的生活水平;为了让养老保险覆盖所有国民及提高养老水平,日本政府于1991年实行国民养老金基金制;大力支持民间的农业协同组合举办的人身共济保险。上述四种养老保险项目层层叠加、保障紧密,基本满足了广大农民的养老需求。
3.农民养老金是农业政策选择中的重要因素
日本的农民养老金制度在调节农村与城市平衡发展方面起了很大的杠杆作用。(1)鼓励离农政策。在战后初期,为了保障农业得到高效率发展,并实现西方的农业现代化、机械化生产经营方式,日本政府大力推行城市化的进程,鼓励农民离开农村、离开土地,进入城市工作。日本政府在《农业劳动者年金基金法》中鼓励农民离开土地,并对土地经营权进行转让后丧失生活来源的农民给予政策补偿,这在农民的国民年金中表现突出。(2)推行返农政策。进入20世纪90年代以后,日本农业人口急剧下降,当年的农业劳动力逐渐进入高龄,而年轻人纷纷进入大城市谋生(日语称之为“上京”),农业人口高龄化严重,影响了日本农业的发展。因此,日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”,养老金政策也随之调整。2001年,由于农民急剧减少,人口快速老龄化,日本建立了新的农业者年金制度。农业者年金基金事业管理费由国库承担。农业者年金基金为任意加入,只要全年务农时间超过60天,国民养老金第一类被保险人(企业工薪人员及配偶、公务员、个体工商户、农民)中未满60岁的农民都可加入,没有农田的农民或其配偶、以及继承人等也可加入。加入者可申请退出,批准后一次性支付退出款项。
4.别具特色的农协组织发挥了重要作用
在日本,经办农民年金的机构是农业协同组合(农协)。日本农协的组织结构别具一格,面对农民是供销联合体(县以下),面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织(县以上),其经济职能的主要特点如下:(1)具有三级组织结构。农协共济主要采取三段制方式进行经营,即“共济”、“再共济”和“再再共济”;将参保人的风险加以分散,以维持共济事业的稳定性。(2)具有保险功能。农协共济可以提供人身保险,包括疾病保险、伤害保险、养老保险(年金)和死亡保险。(3)具有成本优势。农协组织提供保险的费用较商业保险少,成本低;农协组织不需要花费营销费用;另外农协保险的保全性强,解约率低,农协组织可以兼业经营寿险和财险。
四、日本农村养老保险制度对我国新农保的借鉴
2009年9月1日,国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号),决定2009年在全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点,以后逐步扩大试点,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保制度是一个规模十分宏大的社会系统工程,其在推行过程中会遇到各种难题,借鉴日本农村养老保险制度的经验,完善我国的新农保制度具有十分重要的现实意义。
1.新农保的推行需要社会保险法的保驾护航
日本针对农民建立的国民年金制酝酿于1958年,至1961年即实现全民皆养老金,效率之高,成就之大,令世界各国佩服。这种结果除得益于日本发达的经济和有序高效的社会运作,事先建立的法律也发挥了保护监督的作用。日本是一个法治严格的国家,《国民年金法》和《农业劳动者年金基金法》等法律时刻鞭策着政府,从而保持了养老保险政策的稳定性和持续性。
新农保的施行也需要法律的保障。当前我国酝酿出台《社会保险法》,如果成功,它将是我国社会保障发展史上最重要的里程碑,也将为新农保提供保护。但令笔者失望的是,《社会保险法》(草案)的内容非常不均衡,依然是以城镇人口为绝对重点,涉及农民权利的只有一两句指导性的条文。如“为了规范社会保险关系,维护社会保险参加人的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定,根据宪法,制定本法”,“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度,具体办法由国务院规定”。
因此,笔者建议增加一章特别规定,包括“国家应当适时建立健全针对农民的基本养老保险制度”,“县级以上人民政府应当将农村社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划”,“农村人口可以依法参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费。各级政府必须落实相关资助或补贴政策”,“农村人口依法享受基本养老保险待遇”等实质性的条文。或者探索出台《农村社会保险法》、《农民养老保险法》等针对性更强的法律,明确规定新农保的参保范围、基金构成、保障标准和收支程序等。这样,新农保就有了清晰有力的法律依据,能够保证相关政策的到位执行。
2.政府应成为新农保建设的最主要组织者
日本农村养老保险的发展,始终伴随着政府的大力支持。从国民年金到农民年金,再到国民养老金基金和共济互助,日本政府表现活跃,十分积极。在财政支持方面做得尤其出色,如对国民年金,日本国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3,2004年在财政日益紧张的情况下,日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2[8]。
要建设好我国的新农保,政府需要提供有力持续的财政支持。国发〔2009〕32号文件对这一点作了强调,要求政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助;地方政府应当对参保人缴费给予补贴,为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费,新农保工作经费纳入同级财政预算。但令人担忧的是,国发〔2009〕32号文件只是国务院制定的指导性行政文件,约束性不够强,政府尤其是地方政府难免会执行不到位,必然大大影响新农保的发展。总理在2010政府工作报告中提出“要继续推进财税体制改革。健全公共财政体系。完善财政转移支付制度,加大一般性转移支付”。笔者期待社会保障支出能被纳入政府财政预算,同时农村社会保障支出所占份额能合理,如此,新农保才有长效的财政保障。
地方政府是新农保建设的关键主体。在组织方面,地方各级政府要执行中央确定的新农保政策,结合本地实际,制定具体办法。要充分认识建设新农保的重大意义,将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系,切实加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责,会同有关部门做好新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作;在经办服务方面,要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况,建立参保档案,长期妥善保存;建立全国统一的新农保信息管理系统,纳入社会保障信息管理系统(“金保工程”)建设,并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享;要大力推行社会保障卡,方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。按照精简效能原则,整合现有农村社会服务资源,加强新农保经办能力建设,运用现代管理方式和政府购买服务方式,降低行政成本,提高工作效率。
3.推崇公平,分类引导帮助农民加入新农保
鉴于我国农民人口庞大,国家经济尚不够发达,财力还不够雄厚,农民缴费能力强弱不一,我们不能像日本一样强制每个农民加入新农保。但是,我们可以制定灵活多样的政策,引导有入保能力且有入保意愿的农民加入新农保,扶助困难农民参保,逐步使新农保覆盖全体农民。
笔者认为,对于东部发达地区的农村,集体经济较发达,农民收入较高,应该大力鼓励他们参保,缴费标准达到较高档次(每年缴费400元、500元以上)缴费的,可以在计算缴费年限时增加一定的时间额度,或给予个人所得税减额,这样可激励东部富裕的农民长期缴费,增加新农保基金收入。 对于中西部地区的农村,尽力执行国发〔2009〕32号文件中“地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元”的政策。改革开放以来,中西部地区的农民通过外出务工、土地经营及在家自谋职业,年人均收入已经较多,他们应该能自己拿出100元参保②,这样就达到130元/人・年的标准。对其他农民,如农村重度残疾人、无收入的被征地农民等缴费困难群体,地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
4.注重发挥村民委员会的作用
日本民间的农业协同组合对农村社会保障发挥了重要作用,如组织建立共济年金,提供医疗保险和护理保险等。在中国农村,也存在多种民间自治组织,其中影响力最大的是村民委员会,要发挥它对新农保建设的重要作用。村民委员会为我国大陆地区乡(镇)所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织(以下简称村委会)。在东部发达农村地区,集体经济发达,村委会除了响应新农保政策外,还可以尝试组织像企业年金一样的农民补充养老保险,为新农保添砖加瓦。在中西部地区,农村村委会应做好宣传动员工作,向农民讲清政策,积极引导适龄农民参保。
5.新农保基金应该在适当情况下进行市场化投资运营
日本的国民年金基本上采取现收现付模式,积累不够,加上少子化、老龄化导致缴费减少和支付增加,财务收不抵支,严重影响了制度的运行。我国目前的新农保基金实行的是基础养老金加个人账户模式,基础养老金全部由国家财政出钱,个人账户养老金则属于个人产权。为了防止未来新农保基金收不抵支,应对个人账户养老金在适当情况下进行市场化投资运营,以实现保值增值。可以尝试将农民个人账户养老金总额的一部分交由投资运营经验丰富的全国社会保障基金理事会投资运营。如果收益良好的话,再效仿城镇职工基本养老保险基金,在保证当前养老支付需要的前提下,将余下的大部分的农民个人账户养老基金委托给全国社会保障基金理事会管理运营并无不妥。
结束语
日本的农村养老保险制度是建立在国家经济发达,农业现代化程度高,农村人口少的基础上的。而我国目前大部分农村仍处于不够发达状态,农民普遍不富裕,农民人数是日本的几十倍③。所以在建设新农保过程中,借鉴日本农村养老保险之余,要坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则。新农保的初衷就是改革之前农民纯粹的“自我储蓄式个人养老保险”的不正常的“老”农村社会养老保险,让政府切实承担财政责任,让制度型的养老保险真正惠及农民,虽然它规定免费为60岁以上的农民发放养老金,但这只代表国家改善民生的政治方向,所以不能强求新农保像日本的国民年金制一样,一开始就覆盖全部农民。但毕竟,新农保起步了,在党和政府的领导支持下,它必将在国民福利的道路上健步前进。
[注 释]
①1942年日本建立了只针对公司职员和公务员的年金制,1959年
的“国民年金法”使年金制覆盖农民及其他国民,1961年两种年
金制统一,国民年金成为全体日本国民的基础养老保险。
②根据中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经
济调查司、社会科学文献出版社联合的《农村经济绿皮书:
中国农村经济形势分析与预测(2009-2010)》指出:中部地区农
民人均纯收入2009年为48,64.8元,西部地区农民人均纯收入
为3,685.6元。
③中央财经领导小组办公室副主任陈锡文:按照户籍统计,中国的
农村人口现在有9.4亿(2006年); 根据《日本统计年鉴(1966)》,
1965年日本农村人口为3,400多万。
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