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档案法范文1
档案法律，包括《档案法》和其他法律中涉及档案的规定。如《刑法》第329条;《会计法》第23条;《野生动物保护法》第15条;《矿产资源法》第14条;《森林法》第14条等。
档案行政法规，包括《档案法实施办法》、《机关档案工作条例》、《科学技术档案工作条例》等3件。散见在其他行政法规中的有关档案法律关系的条款也属于档案行政法规的范畴，如《婚姻登记条例》第四章；《建设工程质量管理条例》第17条和59条等。
地方性档案法规，目前全国有30个省、自治区、直辖市颁布了地方性档案法规。长春、沈阳、青岛、宁波、武汉、济南、深圳等17个较大的城市也颁布了地方性档案法规20件。
档案规章，包括国务院部门档案规章和地方政府档案规章，目前国家档案局单独或以国家档案局为主与有关部委联合制发的现行有效的规章有20件，35个（省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市和经济特区）地方政府颁发的档案规章有59件。另据不完全统计，国务院其他部门制定有专门档案管理方面的规章（含规范性文件）50余件。
以上这些档案法律、法规和规章是档案行政管理部门的主要执法依据。
2007年国家档案局按照国务院办公厅的部署开展了系统的规章清理工作，并于2007年12月5日了废止规章目录和现行有效规章目录。
附：由国家档案局以及以国家档案局为主与有关部委（局）联合的现行有效规章目录和废止规章目录。
现行有效规章目录
1.档案馆工作通则(1983年)
2.各级国家档案馆收集档案范围的规定(1986年)
3.开发利用科学技术档案信息资源暂行办法(1988年)
4.国家档案局关于档案期刊、书籍及音像制品管理暂行办法(1989年)
5.档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定(1990年)
6.各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定(1991年)
7.各级国家档案馆开放档案办法(1991年)
8.外国组织和个人利用我国档案试行办法(1991年)
9.档案执法监督检查工作暂行规定(1992年)
10 .开发利用科技档案所创经济效益计算方法的规定（试行）(1994年)
11 .开发区档案管理暂行规定(1995年)
12.城市建设档案归属与流向暂行办法(1997年)
13 .国家重点建设项目档案管理登记办法(1997年)
14 .档案专业技术人员继续教育暂行规定(1997年)
15 .乡镇档案工作试行办法(1998年)
16 .国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法(1998年)
17 .档案行政处罚程序暂行规定(2000年)
18 .电子公文归档管理暂行办法(2003年)
19 .档案行政许可程序规定(2005年)
20 .机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定(2006年)
废止规章目录
1.档案库房技术管理暂行规定(1987年)
2.国家档案局科学技术三项费用使用管理办法(1989年)
3.建设项目（工程）档案验收办法(1992年)
4.国家档案局科技项目管理办法（试行）(1996年)
5.关于档案科学技术研究成果管理的暂行规定(1996年)
6.乡镇企业档案管理办法(1998年)
档案法范文2
许多档案法律工作者认为，档案法律法规 中部分语言的含义不够明确，并且不确定的含义给某些实际问题、案件的法律操作带来较大难题，为档案工作特别是档案执法的裁量带来疑虑。档案法律法规中的模糊语言是指在档案法律法规中，由于档案法法律性质以及我国目前的档案活动状况等原因所引起的，缺乏明确可指“语言对象”的概括性语言。这些语义局部（边界）不够精确的语言有时只为档案工作者提供了一个大致的模式，如“定期向本单位档案机构移交”；一个抽象的描述，如“涉及国家安全或者重大利益”；甚至一个只可会意的感觉，如“必要时，可以收购或者征购”，等等。我认为，以上这些“模糊语言”是造成有些档案法律工作者认为档案法律法规存在操作性问题的原因之一。
我们在日常生活交际之中使用或者在文学诗歌作品中看到的模糊用语，有时甚至是表意言情所必需，如古词“问君能有几多愁，恰似一江春水向东流”。词句问的是愁有几多，如果下句真具体作答，就会诗意顿无。模糊用语虽然在口语、书面语中较为随意地运用，但是被纳入档案法之中，就具有了档案法的严密性和严肃性，与日常用语不同，与文学诗歌不同，与其他法律中模糊语言的使用也有一定差异。
2 模糊用语的概念及其分类
档案法律法规中的模糊用语是指在档案法律法规文件中，由于档案法法律性质以及我国目前的档案活动状况等原因所引起的，缺乏明确可指“语言对象”的概括性话语。它既不是含混不清的一般法律用语，如“减轻”、“加重”、“直接”、“间接”，也不是立法多义词，如“和”与“以及”、“或”与“或者”、“应”与“应当”。
根据不同标准，档案法律法规中的模糊用语可以分为以下三类：显性模糊和隐性模糊、词语模糊和条文模糊、积极模糊和消极模糊。
2.1 显性模糊和隐性模糊。所谓隐性模糊，主要指因为认识不同，一些档案立法者认为是明确的词语，大多数档案执法者、档案理论研究者却认为是模糊的。如，《档案法实施办法》第二十七条中关于“违反国家规定擅自扩大或缩小档案接收范围”的提法需要进一步细化，“需要指明是什么原因引起或属何性质的‘擅自扩大或缩小档案接收范围’应当受到处罚”。[1]又如《档案法》、《档案法实施办法》先后多次使用“组织”、“单位”等词语，但“组织”和“单位”在档案系统中的定义又如何，内涵和外延到底有多大，两者有无区别，人们不得而知。[2]再如原《档案法实施办法》（1990年11月19日）第八条使用的“档案资料”、“档案信息”两词在档案执法者、档案理论研究者看来可以有多种理解，既可以被理解为档案原件，也可以被理解为档案复制件。新的《档案法实施办法》（1999年6月7日）第十条删去“资料”、“信息”，使词义明确指向档案原件，这种理解与人们在实践中对档案的理解较为一致。
显性模糊与隐性模糊相反，主要是指档案立法者、档案法实施者、档案理论研究者形成了对档案法中某些概念或表达的基本认同，只是由于语言习惯等其他原因而不得已造成了模糊表述。
如《档案法》（1996年7月5日）第四条：“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划”中的“档案事业”是一个模糊用词。由于我国档案界已经对“档案事业”这一表述达成了基本共识――“从广义上说，包括档案管理工作、档案行政工作、档案教育工作、档案科学研究工作、档案宣传工作、档案国际合作与交流工作等”，[3]而且“档案事业”是能够表达“具有一定目标、规模和系统的，我国过去、现在、将来的档案活动”这一发展、动态过程的，因此长久以来得到档案界乃至全社会认可。近些年来，档案法律工作者已经很少讨论什么是“档案事业”、“档案事业”与“档案工作”等概念能否替换的问题了。又因立法语言习惯之故（惯用“为了××事业”来综括立法目的，如《中华人民共和国精神卫生法》第一条“为了发展精神卫生事业”等），“档案事业”成为显性模糊。
又如《档案法》（1996年7月5日）第二条：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事……的历史记录”，其中“过去和现在”是模糊用语（什么时间算“过去”，什么时间算“现在”）。《档案法》附则第二十七条给予解释：“本法自1988年1月1日起施行”，即以1988年1月1日正式实施这一天为时间节点，《档案法》生效之前的时间称为“过去”、《档案法》生效时至被废止的时间段称为“现在”。属于“显性模糊”的还有“档案工作”、“历史记录”、“统一领导、分级管理”、“监督和指导”等。
2.2 词语模糊和条文模糊。词语模糊是指单个词语表达不够准确、肯定，条文模糊则指整个法律条文的语句想要表达的法律行为规范存在含混不清状态。词语模糊不再赘述 ，重点谈下条文模糊。
首先，从档案法律语言 的角度看，词语模糊会导致档案法律条文模糊。如《档案法》第二十四条第二款规定：“在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。”其中“利用档案馆的档案”的“档案馆”含义模糊。没有明确指出此处的“档案馆”是国家档案馆还是各级各类档案馆。“众所周知，我国的档案馆包括两大类：一类是各级国家档案馆，包括具有公共性质的综合档案馆和专门档案馆。另一类是作为某些专业部门的内设机构，具有档案室性质的部门档案馆。这两类档案馆由于性质不同，在《档案法》中的定位是不一样的。”[4]法条在此没有明确“档案馆”的肯定指向，已经造成了档案工作者在理解和执行上的困难。
其次，词语使用不当也会导致条文模糊，如《档案法》第二十一条规定：“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。”该条中的“其”字使法条想要表达的行为规范存在模糊。“对向档案馆移交档案的单位来说，一旦完成档案的移交行为，档案的物权就由移交单位转移到了档案馆。对向档案馆捐赠档案的单位和个人来说，一旦完成捐赠行为，档案的物权就由私有转变成了国有，接受捐赠的档案馆就成了档案的物权人。”[5]这些档案的移交和捐赠行为一旦完成，这时的档案就应被称为档案馆的档案，而不应再被称为移交、捐赠单位和个人的档案。所以，该条对已完成移交、捐赠的档案，仍表述为移交单位和个人“对其档案……”，就会造成档案工作者对该类档案的物权归属存在模糊理解，而条文改为类似“单位和个人向档案馆移交、捐赠、寄存档案的，对此档案……”句式要合适一些。
2.3 积极模糊和消极模糊。从档案法律语言的模糊成因看，可以把模糊词语分为积极模糊和消极模糊（此段主要研究积极模糊现象 ），也叫做主动模糊和被动模糊。“被动模糊来自语言的属性，主动模糊源于立法的需求”。[6]积极模糊常用的方法有两种：一是立法者设立兜底条款来查缺补漏。例如：
“档案行政管理部门工作人员有下列行为之一的，由其所在部门或者上级主管部门视情节轻重给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不依法进行审批的；（二）不依法进行鉴定和验收的；（三）不按照规定进行档案行政执法的；（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。”（《河南省档案管理条例》第三十五条）
《河南省档案管理条例》第三十五条一款最后一项为兜底条款。
二是立法者使用弹性词语 来包容更多的行为方式。如《档案法》第二十三条：“各级各类档案馆应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料在不同范围内发行。”其中“不同范围”是积极模糊用语，指档案馆依法可选择报纸、刊物、图书、电子刊物、计算机信息网络等公布发行档案信息的不特定媒介圈。如此表述不但为社会各方面广泛使用宝贵的档案资源提供了多样化的选择，也为地方各级各类档案馆的档案工作注入了强劲的活力。弹性词语的使用可扩大法律覆盖面、防止法律漏洞，尽可能多地包容各种具体行动，使各种社会活动都在法律的框架下进行。属于“积极模糊”的还有“社会各方面”、“科学的”、“必要的”、“不同形式”、“其他措施”等。
3 影响模糊用语使用的档案法因素
3.1 档案法律法规的公法严肃性决定了档案法不像民商事私法可以使用大量宽松、弹性的模糊用语。
档案法关注的是调整基于国家公权力行使而产生的档案法律关系，如公法赋予档案管理机关以档案监管方面的国家公权、职责，代表国家的档案管理机关只能在法律规定的方式、种类、幅度内对相对人的档案违法行为进行处罚。而民商事私法关注的是调整基于平等主体之间的民商事行为而产生民商事权利义务关系，如基于合同法原则，当事人双方可依合意创设合同法规定之外的合同类型、合同条款。因此，作为公法的档案法就不能像合意精神至上的民商事私法那样，在法律条文的制定上使用较多的模糊用语，给当事两者留下彼此商定的弹性空间，可以像处分私权那样来处分公权。
3.2 档案法律法规的行政法控权性决定了档案立法需要在满足档案机关行使职能的前提下，对关于档案管理机关职责、权限的规定给予尽量明确的描述，少而恰当地使用模糊用语。档案法属于行政法，出于现代行政法确权控权的需要，档案法不应对公民档案利用权利多加限制，而应在规范档案管理机关的职权职责方面多下功夫，少用模糊用语，防止无权、越权行政，也不留打“擦边球”的余地，真正做到“法无规定不可行”。
3.3 档案法律法规的实体法属性决定了与程序法类法律相比，档案法可恰当使用较多的模糊用语。
档案法律法规主要规定了档案法律关系主体之间的权利与义务关系、职责与职权关系，体现了档案立法要实现的目的――加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务。程序法则是为了保证实体法规定的内容、目的得以实现的手段和方法（如行政诉讼法），所以档案法属于实体法。为有效地提高档案立法用语所表达的概括力与准确度，包容社会上纷繁复杂档案活动与行为，使用一些恰当的模糊用语是有利于档案法实施的。而程序法在方法、顺序、步骤、时限上的规定就显得较为准确，即使出现模糊用语，一般也由档案法所缺乏的有权解释（如司法解释）予以解释说明，基本消除了模糊状态。例如《行政诉讼法解释》第九条：“《行政诉讼法》第十八条规定的‘原告所在地’，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。”
3.4 档案立法思想使得为公民行使档案权利、获得档案利益而留有充分空间的立法模糊用语非常有限。“现行档案法是以1987年《档案法》为核心的法规体系。1987年制定《档案法》时，我国实行的是以计划经济为主的有计划的社会主义商品经济，计划经济时期存在的全能政府、管制情结等政府优位的立法思想还很有市场。”[7]我国档案法律法规目前还处在原《档案法》（1987年9月5日）以“档案管理工作”为中心的影响之下：赋予监管机关很大权力，但缺乏对权力的制约；忽视行政相对人的权利，为行政相对人设置了过多的义务。例如，在现行《档案法》中关于“档案机关职权和管理”的法条有十五条之多，而关于“公民档案利用权利”的法条却仅有四款（第十九条二、三款，第二十条一款、第二十三条），使得为公民行使档案权利、获得档案利益而留有充分空间的立法模糊用语非常有限（只有“定期公布”、“提供方便”、“优先利用权”、“不宜”和“不同范围内发行”），体现了档案行政管理机关权力与行政管理相对人权利的不均衡状态。
4 档案法离不开模糊用语的使用
第一，档案法概括性的特点决定了档案法语言必须使用模糊用语。档案法的概括性是指档案法规范为一般的档案行为提供了一个模式、标准或方向，它的调整对象是抽象的、一般的个体，而不是具体、特定的，即在同样的情况下可以反复适用，而不是只适用一次。概括性一般建立在语言模糊性的基础之上：模糊性用语扩大了法的适用范围，呈现出法不确定的状态，在维持期望语义的前提下，以协调法律规范与其调整对象无限性之间的矛盾。
第二，档案现象的主观模糊性决定了档案法语言必须使用模糊用语。有一些档案法律现象（事物），在我们的主观世界中边界是模糊的。即便是对档案违法行为进行“行政处分”或者“不予行政处分”这样最常见、最重要的判断，我们对它们的主观认识也只有相对、大致的边界，没有绝对的说一不二。例如《档案法实施办法》第二十七条：“有下列行为之一的……情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。”――“情节严重”是模糊用语，由此而来的问题是判断情节严重的标准无法精确把握的，就像“高”和“矮”、“胖”与“?l”一般，无法准确划定范围的界限。这无疑是让档案人困惑的问题，也是档案人无法回避的问题，因为“事物本身就是这样模糊，因为人们的主观认识就是这样的模糊”。[8]
5 如何正确理解模糊用语的含义
第一，我们需要改变以往“非一即二”的二元思维模式，认识到模糊性与不确定性的区别――“模糊性属于法律的发现和运用问题；不确定性指对于一个法律问题（如某个案件事实的法律适用）没有一个正确的答案，即法律不能为法律纠纷提供一个正确答案。”[9]模糊性是准确性的补充，模糊用语的最终目的是在不确定中相对公平、正义地接近确定，以达到法律规则要求的概括与稳定。
第二，以文本为依据，综合分析档案法中模糊用语的成因、类型及使用方法，让目光在档案法和档案现象之间来回穿梭，接受档案实践的检验，代入代出，反复琢磨，不断溶解模糊用语的模糊外壳，不断接近模糊用语意思表达的准确内核。
第三，理解档案法模糊用语还要依靠有权机关的法律释义工作，建立健全由档案立法者、档案学者、档案法实施者共同参与的长久沟通机制与平台，是保证档案法释义工作顺利进行，乃至档案法良好运行的最佳选择。
档案法范文3
社会处于不断的发展过程中，因此法治建设应该紧跟时代潮流，做出相应的调整。我国的档案法治建设无论是在内容上还是在执法程序上都存在一定的滞后性。比较典型的是档案法规内容的缺失，如随着社会人口流动加剧，人事档案的转移和保管也会发生频繁的变更，但是法治建设显然不能对其各项流程进行有效的保障，导致目前“弃档”现象非常严重。此外，社会多元化发展催生了很多的新生档案机构，档案法规对其显示出较小的约束能力。再有就是相关法规的匮乏使执法部门在处理不和谐的档案活动时没有足够的法律依据，在一定程度上导致了档案管理执法不严现象的蔓延。
二、完善我国档案法制建设的改进措施
1.增强社会档案法制建设意识。一直以来，档案管理和法制建设都被认为是凌驾于普通大众生活之上的活动，因此档案管理质量缺乏有效的社会监督，这在一定程度上削弱了法制建设的积极性。因此应将档案法制思想普及到民众中作为完善法制体系的基础。在具体实施环节要注意以下几点：首先是加强宣传，通过调动多方面的资源，采取形式多样的宣传媒介将档案法制建设的意义灌输到社会大众特别是档案管理专业人群中；其次要积极树立科学的档案价值观，对于档案的实用价值和理论价值都要予以重新的定位，让人们关注到档案法制建设与人民生活紧密相连；最后要积极引导档案法制建设学术研究，鼓励相关文化产品的生产和市场化。
2.健全档案法律法规体系。要从两个方面抓起，即国家档案法律和地方档案法规。国家档案法律具有统领地位，能够指导地方法规的建设和实施。要以《档案法》为中心，对现今我国档案管理出现的实际问题和突出现象进行解析，并参考国外先进档案法制建设经验制定出符合我国当前国情并能够指导我国档案管理长期发展的法律体系。地方法规要能够突出地方特色，对国家法律进行适当的补充和延伸。两者相互配合能够极大地促进我国档案事业的平稳健康发展。
3.规范执法程序和监督网络。严格的监督和执法体系是档案法制建设可持续发展的后续保障，档案执法受到国家法律权利的保护，是一种非常严肃的工作，但是现今执法过程受到很多因素的影响，使法律的真实效力大打折扣。基于此，必须对执法程度进行标准化操作，并通过多元化的执法手段保证工作的顺利进行。如可以采用行政裁决、行政处罚、强制执行、行政诉讼等方式拓宽档案执法的渠道。此外，加强社会监督、机构内部控制等都有利于档案法制体系的良性运行。
档案法范文4
有关《档案法》可操作性差的问题与《档案法》“软法”之说，是一个非常流行的观点，但是，“可操作性”到底指的什么？如何区别可操作与不可操作？到底是“可操作”，还是“不可操作”呢？长期以来，都没有系统与深入的研究，这里，笔者尝试对《档案法》的“可操作性”作一些探讨。
1 “可操作性”的含义
《档案法》的“可操作性”，是一个使用频率很高的词组，其含义似乎不言自明。截至2012年底，在知网期刊数据库中，涉及“档案法”或“档案法律”，再或“档案法律法规”中同时涉及“可操作性”的就有2328篇。但在这2328篇文献中，只有宫晓东在《对档案法律可操作性原则的认识》一文中对此作过论述，他认为：“所谓‘档案法律的可操作性’，是指档案法律具有通过一定的操作程序而不受守法者和执法者任意理解或任意说明的干扰，并确切地、公开地加以实施和促使法治目标得以实现的一系列特性。包括：档案法律的公开性、档案法律的确定性、档案法律的不矛盾性和档案法律的适中性等具体原则。”[1]其观点多是从立法原则来说的，与执法实践有一定的距离。
对于法律的“可操作性”，档案学以外的其他学科有以下的表述与界定：
成序认为：“法律的可操作性指的是一部法律制定出来，应该具备法律的可执行性，有法律执行的手段和后果。”[2]这种观点将法律的可操作性与法律的可执行性相等同，即可操作性就是可执行性。姑且称之为“操作论”。“操作论”一方面将在社会实践中能否得以执行，作为衡量法律法规是否具有“可操作性”的标准，另一方面也强调了法律法规“可操作性”的实践性，即任何法律法规的“可操作性”只能在执行实践中来检验，在执行实践中来判定。
徐忠麟、周辉认为：“法律的可操作性是指法律具有通过一定操作程序并确定、公开地加以实现的特性，主要包括法律的公开性、确定性、不矛盾性及适中性等方面。”[3]这种观点将法律的可操作性用其他一些具体的特性来表述，使其更加容易被理解、被认同。这些特性包括：程序性、公开性、确定性、不矛盾性及适中性，等等。姑且称之为“特性论”。这种观点更多是从立法原则与要求的角度来解读的，与执法实践存在一定的距离。
张恒山认为：“法律的可操作性是指法律能给司法机关提供能够实施强制违法行为的操作依据。”[4]姑且称之为“依据论”。这一观点明显是从司法角度来表述的，是对立法机构在立法时的要求。
由此，可以看到，有关法律法规的“可操作性”并不是一个不言自明、有公认含义的词组。至少有上述“操作论”、“特性论”、“依据论”等三种不同的表述与界定。那么，档案同行在2328篇文献中提及的“可操作性”到底是指什么呢？从现有的资料看，档案界里宫晓东的观点是唯一有关档案法律法规“可操作性”的论述，与徐忠麟、周辉的“特性论”十分相似，具有明显的立法研究的色彩，与档案执法实践存在一定的距离。从众多涉及档案法律法规可操作性文献中的表述看，“依据论”更能反映来自基层档案执法实践一线的诉求。
2 “可操作性”与“不可操作性”
在档案法律法规“可操作性”的文献中，有许多关于《档案法》可操作性不强、可操作性差、可操作性弱的说法。如，1992年，王景高就指出：“在《档案法》及其《实施办法》颁布实施以后，各地各部门特别是基层档案部门普遍反映，我们的法律、法规‘不配套’、‘不具体’、‘操作性不强’。”[5]到1996年《档案法》修改前，1993年至1995年3年间，涉及《档案法》操作性的文献有179篇，提及“操作性不强”、“操作性差”的就有22篇，占12.29%。就在1996年《档案法》重新颁布实施当年，涉及《档案法》操作性的文献有112篇，认为《档案法》“操作性强”或具有“可操作性”的有74篇，占到了66.07%。提及《档案法》“操作性不强”、“操作性差”的有10篇，占8.93%。持“操作性不强”、“操作性差”观点的文章基本上都发表在《档案法》重新颁布前的上半年。有相当一些文章认为：“《档案法》及《实施办法》作为档案工作的法律法规，由于立法不完善，法律概念的内涵过窄、外延过宽，原则性强、操作性差。”建议：“在修改完善《档案法》时，一要加强可操作性，不但要有‘质’的规定，也要有‘量’的要求，以便于执法人员执行。”[6]那么，《档案法》到底是“可操作”，还是“不可操作”呢？什么又是不可操作的法律法规呢？档案界却没有进行过系统的研究与论述。档案界外是这样认为的：“法律的可操作性，即法律在操作上的可能性或可行性，泛指法律适用的可能性。一般的，如果存在能行的方法，将某法律条文适用于具体案件，则称该法律条文是可操作的。否则，是不可操作的。此处‘能行的方法’即‘能行的操作规则或方法’，泛指适用法律时，每一步都由法律事先给定的规则明确规定并且在有穷步内可以结束的方法。所谓每一步都由事先给定的规则明确规定，意指法律适用的做法即第一步如何做，并且，在某一步做完以后，下一步如何做都由事先给定的规则明确规定。能行的方法还要求能在有穷步内完成。操作时永无休止不能结束的方法不是能行的。”“法律条文的不可操作性，包括法律概念以及由法律条文建立的法律规范的不可操作性。如果不存在能行的方法，判定任一现象或行为是否为某法律概念所指称的对象或者是否具有法律概念所反映的那类现象或行为的特征，则称该法律概念是不可操作的。法律概念的不可操作性就是不可判定性。此处‘能行的方法’就是法律规定的能行的划界标准和判定方法。如果不存在能行的方法，将某法律规范适用于具体案件，则称该法律规范是不可操作的。不失一般性，法律概念和法律规范的不可操作性，统称为法律的不可操作性。”“我国法律中的不可操作性可以分为三类：法律的不完全性，法律的不协调性，法律的不明确性。”[7]张淑芳认为：“不可操作的行政法规范是指那些在立法上存有缺陷，诸如有前因无后果、有后果无前因、有质的规定而无量的规定、不能独行而无促行规则、设定条件过多无法满足条件、可选方案混乱致无法选择等的行政法规范。”[8]依据上述所讲，《档案法》的确存在着不可操作性或操作性不强、操作性差的问题。这些问题的存在，一方面，是由于立法技术不周全造成的，诸如：法律的不完全性、不协调性、不明确性等。另一方面，则是由于更为深层次的立法理念、法律理念、行政理念的影响，部门法律的规定性被立法主体所忽视，立法过程偏离了管理技术准则、或者技术准则设定不科学或应该设定而没有设定、技术规则设定不规范、技术管理准则设定不切实际所造成的。[9]限于篇幅，有关《档案法》中存在不可操作的对应条款，这里就不一一列举。
3 《档案法》“可操作性”的异化
档案界将“操作性不强”、“操作性差”视为《档案法》得不到有效落实与执行的主要原因，亦成为修改档案法律法规的主要诉求与主要内容。“可操作性”成了许多人评判《档案法》立法效果的标准。《档案法》必须具有可操作性似乎成了一个模糊的、不证自立的命题，而《档案法》不具备可操作性，已经成了一些人手中的“棍子”，随时可以指责《档案法》，并已然成为很多人不执行或曲解《档案法》堂而皇之的“标签性”理由。在许多涉及《档案法》“操作性不强”、“操作性差”的文章中，作者往往不假思索地就用此来指责或批评《档案法》的不完善。如果从完善立法的角度看，这种认识或想法是有一定道理的。但是，把这一问题不假思索地用到档案行政管理与档案行政执法领域就“变味”了，就会产生与法制理念立法初衷完全不同的结果。“可操作性”的观念一旦超越立法范围，成为“棍子”或“标签性”理由以后就会出现功能的异化。面对档案行政管理者，特别是基层档案行政管理部门的工作者，要求《档案法》既简便，又易于操作的愿望，必须看到其合理的一面。但也必须认识到，任何一种要求或诉求，都存在一个“度”的问题，期望仅仅通过单一的、完善立法的途径，来解决《档案法》的可操作性问题是幼稚的，也是不现实的。
应当说“可操作性”的本意，应该是指档案行政执法者的操作，但多数涉及《档案法》“操作性”问题的文献作者，都把问题的解决寄希望于完善立法或对《档案法》进行修改。然而，《档案法》的可操作性问题，不是一个直观通透的对立法单方面提出的要求，《档案法》是否具备可操作性不仅涉及立法的质量，还涉及理解者和应用者的能力，还涉及《档案法》本身与社会的关系。《档案法》是有粗疏一些的问题，但这可以通过解释来解决问题。以《档案法》“可操作性”作为尺度评判的立法文本，都是以完善立法文本作为目标，这实际上是试图用立法解决档案执法的“操作性”问题，把这种思路绝对化就可能导致档案执法者的懈怠。也就是当面临所谓“疑难问题”的时候，或者面临不愿解决的问题的时候，不是根据现有的档案法律解决问题，而是试图通过完善立法来解决问题。档案执法者的任务就是根据《档案法》解决问题，至于《档案法》是否完善、是否具有可操作性，那只是在修改时才需要考虑的问题。
4 解决《档案法》的“可操作性”在于要操作
虽然，《档案法》中存在着不可操作性的问题，但是，面对现实仅仅消极地抱怨于事无补，更不应以此为借口而不予操作。现实中，恰恰严重地存在着以《档案法》不具可操作性不予操作的现象。因而，作为档案行政管理部门应在档案执法实践中通过操作来解决可操作性的问题，从理解、解释《档案法》开始，到运用操作《档案法》，这才是解决《档案法》的“可操作性”的必经之道。
4.1 《档案法》的关键在于操作。《档案法》不完善、操作性不强已经是事实，如果不去执行操作，势必使《档案法》束之高阁，成为名义性或标语性的档案法律。这既不利于依法治档与档案依法行政，也不利于档案事业的发展。不论现行的《档案法》是否具有可操作性，都要付诸实施，只有操作《档案法》，才能使《档案法》落到实处，才能在档案执法实践操作中学会操作。
4.2 操作《档案法》要明确范围。根据《档案法》第二条和第六条的规定，档案行政管理部门管理的范围就是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人与“对国家和社会有保存价值的”档案相关的档案事务。对于“对国家和社会有保存价值的”档案，属于国家所有的档案范围，由国家档案局或与有关专业部门制定的具有规章性质的办法与标准认定。如8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《关于人民法院诉讼档案保管期限规定》等。对于非国家所有的档案则由各省确定具体范围，如《江苏省非国家所有档案管理办法》等。明确档案行政管理部门管理范围是操作《档案法》的基础，对于管理范围之内的必须做到管好用好保证安全，不能推三阻四不作为。
4.3 操作《档案法》要明确程序。《档案法》是行政法，执法操作要遵循一般行政执法程序，这既是依法行政的要求，也是便于执法操作的手段。由于档案行政行为对象的特定性、内容的具体性和行为方式的多样性，决定了其程序的多样性和差异性，操作《档案法》就有档案行政检查程序、档案行政许可程序、档案行政处罚程序、档案行政强制执行程序，等等。比如，档案行政检查程序一般是：告知——亮证——询问——检查——笔录——处置等。
4.4 操作《档案法》要明确责任。《档案法》虽是部门行政法，但是，《档案法》的执法者却不只是档案行政管理部门一家。一些说《档案法》操作性差的，其实，是没有明白《档案法》规定的档案行政管理部门的执法责任，而是想独有处置权。对于各执法者及其责任在《档案法》第二十四条作了明确规定，执法者主要分为三部分，一是档案行政管理部门；二是有关主管部门，包括组织部门、监察部门、当事人的主管部门的上级主管部门和当事人的主管部门；三是司法部门。对于属于档案行政管理部门的执法责任范围内的要坚决履行自己的责任，查处档案违法现象；对于需要移送司法部门、组织部门、监察部门、当事人的主管部门的上级主管部门的档案违法案件，档案行政管理部门要积极移送、协调和配合；对于属于当事人的主管部门处理的档案违法案件，档案行政管理部门要积极监督与督促。
4.5 积极探索“操作性不强”的补救方法。对于《档案法》中操作性不强的部分，要通过档案行政执法实践探索有效方法予以补救。一是通过解释制度实现操作。如档案立法名词术语专业性强，怕引起档案行政执法主体或相对方的不理解或误解而作进一步的解释。二是通过档案行政行为介入予以操作。行政行为介入是指行政主体在作出行政行为时，其他的社会参与主体如机关、团体、社会组织、公民个人等也加入到行政主体的行为过程中来并对行政主体在作出行政行为时的意志进行约束从而达到行政行为目的的一种行为状态。也就是《档案法》在实施过程中也让相对方来介入，使其中的不确定因素在行政主体和相对方共同认知和理解基础上得到了确定。三是通过提高行政法认识予以操作。所谓行政法认识，是指行政主体对行政法律规范的原则精神的领会，它直接影响行政执法的质量。《档案法》的内涵会因不同境况而发生改变，尽管其字面没有发生变化，只有在将《档案法》适用于具体的事实时才能认识到《档案法》的真谛。操作性不强的《档案法》本身的不确定性决定了它通过提高行政主体认识予以操作也是一条较好的途径。档案行政管理部门在认识操作性不强的《档案法》时，要以法理知识基础来认识，以行政主体的独立意志来认识，以遵照立法者意图来认识。
注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果，项目批准号为：2012-R-05。
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档案法范文5
一、建议在《档案法》中明确档案人员必须执证上岗
1996年修改后的《档案法》第九条规定：“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备专业知识”。根据这一条款的精神，作为地方性法规的《青岛市档案管理条例》做了适当的延伸和细化，对档案人员提出了执证上岗的要求，从当时的实施效果来看，它对提升档案从业人员业务素质，提高档案管理水平起到了积极的促进作用。2004年颁布实施的《中华人民共和国行政许可法》第十五条第一款规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。为了与上位法保持一致，我们对《青岛市档案管理条例》的相关内容做了相应的修改，取消了对档案从业人员执证上岗的要求。2004年通过的《山东省档案条例》第十一条第一款虽然规定：管理属于国家所有的档案的工作人员应当持证上岗，但考虑与上位法的关系，尚未将此条款正式设定为行政许可项目。但在实际工作中，青岛市的档案上岗培训工作从未间断过，主要原因是基层档案人员变动非常频繁，而档案工作又是一项专业性非常强的工作，对他们进行岗前档案基础知识的培训非常必要，同时也深受单位和基层档案人员的欢迎。近年来，青岛市档案局每年都要组织两到三期岗位基础知识培训班，前来报名的档案人员非常踊跃,培训人次年均达400人,档案人员普遍反映,通过培训,他们较好地掌握了档案基础知识,较快地进入工作角色。所以，建议此次修改《档案法》将档案人员执证上岗要求以法律的形式明确下来。
二、建议明确各级档案馆已公开现行文件服务工作的法定职责及相关要求
已公开现行文件服务工作是各级档案馆一项全新的职责，是档案工作实践“三个代表”重要思想、深化为广大人民群众服务、为构建社会主义和谐社会服务的具体体现和重要举措。2007年4月公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条明确规定：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利，这为我们各级国家档案馆开展已公开现行文件服务工作提供了法律依据。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
从实践来看，目前，全国各级综合档案馆普遍开展了已公开现行文件服务工作，几乎全部建成了文档服务中心，各级文档服务中心也几乎全部被各级党委政府明确为本地区政务公开的指定场所，这项工作也受到群众欢迎。2005年国家档案局在青岛市召开已公开现行文件工作现场会，及时总结推广了各地开展已公开现行文件工作的经验。为解决已公开现行文件收集难的问题，2004年通过的《山东省档案条例》第二十九条规定“各级综合档案馆应当逐步建立现行文件服务中心，收集、管理、提供利用同级国家机关、社会团体、事业单位处理完毕的各类现行文件。各级国家机关、社会团体、事业单位应当根据省有关规定向同级综合档案馆和现行文件服务中心移交各类非保密的现行文件。”青岛市以市委、市政府两办的名义将向综合档案馆报送已公开现行文件的要求明确化。为推动这项工作向纵深发展，建议修改后的《档案法》明确各级文档服务中心的设置，明确规定各级档案馆承担已公开现行文件服务工作的职责。同时，也明确各级机关、团体、企事业单位依法向文档服务中心报送、移交已公开现行文件的法定职责和义务。
三、建议将综合档案馆接收档案的时限弹性化
《中华人民共和国档案法实施办法》规定向综合档案馆移交档案的时间是满20年。《山东省档案条例》第十七条第二款规定“列入设区的市或者县（市、区）综合档案馆收集范围的档案，自形成之日起满10年，向设区的市或者县（市、区）综合档案馆移交”。《青岛市档案管理条例》第十八条第一款规定：列入综合档案馆收集范围的档案，自档案形成之日起满10年向市、区（市）综合档案馆移交。
目前，青岛市市直机关2001年前的档案已全部接收进馆，市政府、计算机中心等3个部门的档案形成后的第二年就移交进馆。从效果上看，早接收有利于实现资源整合，更好地发挥档案服务社会的作用，无论是对档案管理还是提供利用，都是十分方便和有益的。而且大部分的机关都没有独立的档案室，档案放在办公室中，不具备安全保管的条件，如果硬性要求每个机关都建立档案室的话，势必造成资源重复投入。随着电子文件的普及，日常机关的查考利用使用电子文件即可，没有必要用档案原件。青岛市在机关建立起拥有11万份电子文件的电子文件中心，基本上可以满足日常利用的需要。从长远来看，实现档案的集约化管理是未来发展的趋势。基于此，建议修改后的《档案法》将向综合档案馆移交档案的时间弹性化，接收时间根据进馆单位的实际情况进行，采取一个较为灵活的操作标准。
四、建议放宽档案行政处罚的界定范围
档案法范文6
关键词:电子文件 立法 修改 档案法
随着计算机技术的发展和电子文件的与日俱增，传统的纸质档案的管理办法和标难已经不能适应电子文件和电子档案的管理要求。因此世界各国在档案立法方面都开始着重对电子文件和电子档案法规的完善。我国电子文件的立法严重落后于电子文件发展的客观要求，应当加强这方面的立法工作。在现行《档案法》中增加电子文件的内容，是《档案法》修改的重点内容之一。
一、电子文件的法律效力
电子档案能否具有法律效力，关键在于它能否为事实提供法律证据，这是电子档案能否具有法律效力的基础。按照我国现行法律的规定，证据是指能够证明某一特定事实的真实存在的一切事实，它具有客观性(也称真实性)、相关性、合法性三个基本特征。显然，电子档案在理论上具备法律证据的三个基本特征:电子档案作为办公自动化的产物，是电子计算机技术应用于现代办公业务处理、日常事务处理与社会活动的直接结果，是人类现代生活的客观真实反映;电子档案作为人类社会活动的新型历史记录，必须与社会各项事务息息相关，是社会各项工作的直接记载;在证据的取证程序合法的基础上，电子档案作为证据符合我国《行政诉讼法》所规定的七种类型证据中的“视听资料”类证据。《人民检察院刑事诉讼规则》第一百九十二条规定:“扣押犯罪嫌疑人的邮件、电报或者电子邮件，应当经检察长批准，通知邮电机关或者网络服务机构将有关的邮件、电报或者电子邮件检交扣押”;《中华人民共和国合同法》第十一条规定:“书面形式是指合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式”;《电子签名法》第三条规定:“民事活动中的合同或者其他文件、单证等文书，当事人可以约定使用或者不使用电子签名、数据电文。当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力”;第七条还规定:“数据电文不得因为其是以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的而被拒绝作为证据使用”。可见，在以上法律条文中电子文件仅仅可以作为证据使用，使用的范围仅仅在民事活动中，其法律证据性范围还是比较狭窄和片面的。《档案法》中对电子文件法律证据性的条款有必要单独列项:电子文件与纸质文件具有等同的法律效力。
三、对《档案法》中增加电子文件立法的几点思考
(一)加快电子立法相关标准的制订和实施
自1998年以来，我国完成了《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》的国家标准和《电子文件归档与电子档案管理方法》的试行标准，及《电子公文归档管理暂行办法》，这些标准的出台对档案界管理电子文件是个极大的促进，但不是说这些制度都是完善的，《电子签名法》是电子文件立法的基础，但该法对电子交易、电子签章、数据与隐私权保护、消费者权益保护等涉及交易安全环节的有效性、安全性和相关方权益保护的问题方面，却基本没有涉及或涉及很少，应增加有关保护消费者权益特别是用户隐私与商业秘密的相关规定，将其作为电子认证服务商的法定义务。因各种原因，不能排除电子认证服务商有可能泄露甚至出卖电子签名人的信息。因此，消费者权益保护的内容在该法中应得到增补。所以，完善电子文件相关法律法规也是完善现行《档案法》的重要手段之一。
(二)明确规定档案的开放期限
国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。二十年以来，我国档案的管理、开放一直遵守并履行这个规定。电子文件的出现加快了信息的传递，特别是经济、科学、技术、文化等类信息的更新速度加快，使得人们对这方面信息的需求也不断增多。随着《政府信息公开条例》的颁布，政府公开的信息会越来越多，这部分的文件多以现行文件的形式存在和公布。所以，建议现行《档案法》第十九条修改为:国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，开放期限为十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。并增加一款作为第二款:政府已经公开的信息一经归档，划归于开放档案，以方便公民随时查阅。建议第三款为:国家档案馆、公共档案馆和机关档案室应当定期公布开放档案的目录，中华人民共和国公民和组织，持有本人身份证、工作证、学生证等有效证件即可利用已经开放的档案，可以进行检索、复制、邮寄。对公民要求公开的信息要做出及时响应;对公众提出的公开申请，国家档案馆、公共档案馆应在十五个工作日内做出可以公开或不予公开的决定;对一些特殊需求，如果须花费较多的搜寻时间应及时向利用者说明，但延长答复的时间不能超过三十个工作日。
(三)明确规定电子文件认证服务机构的设立、权利和义务
在网络环境下，行为主体的身份往往难以确定，单单具有技术手段还不能保证其法律效力。电子文件在作为档案进馆保管时，也需要对电子文件的原始性进行认定，那么认定的标准是什么，由谁认定呢?这些问题在《档案法》中应该得到解决。《电子签名法》中对电子认证服务机构的设立、权利和义务作了明确规定。如规定电子认证服务条件，规定政府对认证机构实行资质管理。建议《档案法》明确电子文件认证机构的职责和权利。条款内容建议拟为:为保证电子文件的真实性、完整性、可靠性，机关、团体、企业事业单位和其他组织必须统一归档，并由符合国家规定的电子认证服务机构认定。
参考文献
1.张畅，肖文建.关于《电子签名法》的几点认识.山西档案， 2005(2).
