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行政裁决论文范文1
关键词：听证范围；听证主持人；通知内容；听证笔录
听证制度在我国发展非常晚，1996年《行政处罚法》率先确立了行政处罚的听证制度，这是我国行政程序立法的重大进步，但是由于起步较晚，加上我国行政法领域的不成熟，我国的行政听证制度相当简陋，本文就从分析行政处罚的听证程序的角度，比较研究我国听证制度的不足及可借鉴之处。
一、对我国行政处罚听证程序的比较考察
我国《行政处罚法》规定的听证程序撇开执行该程序过程中所遇到的其他阻力，单就该程序本身而言也是存在许多可能导致该程序被虚置的漏洞的。
1、适用范围过于狭窄。比较大陆法系和英美法系国家关于适用听证范围的规定可以发现：
（1）大陆法系规定负担处分可以适用听证。
（2）英美法系国家主要是通过确定受自然公正原则或正当法律程序保护的权利的范围来确定听证的范围。在英国，加拿大等国家，虽然成文法没有规定行政机关要听取当事人意见，但根据自然公正原则的要求，行政机关作出对公民权利有不利影响的决定时，公民享有公平受审权。根据美国宪法修正案的规定，听证是公民基于宪法所享有的权利。行政机关在作出不利于当事人的决定时，必须听取当事人的意见。
（3）大陆法系和英美法系国家都只规定不适用听证的事项，其他的行政处罚行为都一般的可以申请听证。
以上比较可知，我国适用听证程序的行政处罚的范围过窄的根本原因在于我国立法时采用的是列举式的立法，这使得听证程序只能归于特殊适用之中。而不同于我国的，美国和德日，以及我国台湾地区的立法采用的都是概括式立法，只是对禁止听证的情况作出例外规定，这样一来，基本上所有对行政相对人产生实质性影响的行政处罚都可以由行政听证调控行为过程，由行政听证确定义务设定和权力行使。
2、听证主持人的法律地位不够独立。由于行政听证制度具有准司法的属性，那么听证主持人具不具备独立的地位，是决定着听证能否有效发挥作用、保障行政处罚公正性的关键因素之一。而我国行政处罚法中对听证主持人的规定十分简单模糊，只有原则性的规定。
而考察美国关于行政主持人的规定，我们可以发现，美国从有专门名称的“审查官”到1946年《联邦行政程序法》确定的“听证审查官”到1972年文官事务委员会改称、1978年国会予以承认的“行政法官”，听证主持人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政机关控制的过程。主持人地位的独立赢得了公众对听证程序公正性的信心。1同时，美国对于听证主持人的权力也规定的十分明确细致。《联邦行政程序法》规定，行政法官在主持听证过程中，具有多方面的权力。如：主持宣誓；依据法律的授权签发传票；就证明的提供作出裁决，接受有关证据；为司法的目的，接受证据或主持证人作证；掌握听证的进程；经当事人同意，主持召开解决或简化争端的会议；处理程序上的请求或类似问题；依法作出裁决或提出建议性的裁决以及采取符合本法要求的机关规章授权的其他行动。如此一来，行政法官的独立地位和明确的权力就为其作出公正的裁决提供了制度条件。 比较听证主持人制度可知，我国并没有将听证提高到准司法的高度，可以说听证主持人的不独立性、不权威性是我国公民对听证制度失去信任的重要原因之一，也是大部分听证沦为“听证秀”的主要原因。 --!>
3、对当事人受通知的权利规定的过于简单。我国行政处罚法虽然有通知的规定，可是听证的主要问题、主要证据是什么，都没有规定要通知利害关系人，于是只有到听证的时候，当事人才知道行政机关的主要证据、争议的主要事实和法律问题，自然也就很难拿出确凿、充分的证据和理由来反驳行政机关，行政程序也就只能流于形式。
4、听证记录的法律意义被弱化。从听证的目的来看，听证是为了获得行政决定的证据，因此，应坚持“案卷排他性原则”。案卷排他性原则是指行政机关经正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据，比如就听证中的事实询问听证以外的其他证人获得的证词，行政机关利用其工作人员的秘密调查报告等。案卷排他性原则的形式是行政机关必须根据案卷记录作出行政裁决，其实质则是保障当事人陈述意见和反驳不利于己的证据的权利的一种手段，是防止和减少行政机关，实现听证程序公正的一种手段。联邦最高法院首席法官范德比尔在马扎诉坎维奇亚一案中对这一原则作了精辟的阐述：“在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听证记录以外的任何材料。… …若不遵守这一原则，要求听证的权利就毫无价值了。如果作裁决的人在裁决时可以随意抛开记录不顾，如果听从了他人对事实和法律的裁决结论和建议，… …那在听证中提交的证据，论证其意义的权利又有什么实际价值呢？”2
案卷排他性原则是美国正式听证程序中指导约束行政机关作出裁决的一项重要原则。在世界上具有广泛的影响，已广为其他国家采用，然而我国的听证程序中，却没有吸纳这一核心原则。我国只规定在听证程序结束后，行政机关应当根据《行政处罚法》第38条之规定作出决定，而对于听证笔录与行政处罚决定有何关系，并未明确。这就留下了一个极大的隐患：由于这一核心原则的缺位，本来就面临着“异体排斥”的重重阻力的听证制度最终可能沦为某种意义上的装饰品，重演法律移植史上多次出现的淮橘成枳的悲剧。3
二、对我国行政处罚听证程序漏洞的反思
我国行政处罚听证程序之所以存在以上及本文尚未列明的诸多漏洞，究其本质原因还在于我国对听证程序的定位存在问题。行政听证程序是行政程序范畴的问题，这是没有争议的。不论大陆法系，还是英美法系似乎都是这样看待行政听证的。但是，行政听证的程序定位在不同的国家和地区则有所不同。所谓行政听证的程序定位是指行政听证在行政程序中处于什么样的地位，从各国对其定位的进路看，大体有下列诸种：
（1）将行政听证行为作为行政程序中的一项基本制度。
（2）将行政听证作为行政程序的一个分支，其与其他程序相对应，而不是一个制度范畴的东西。
（3）将行政听证作为行政程序中的一个行为规则，其最多只是行政程序中的一个构成元素。我国的行政听证程序到目前为止还只是一些行为规则。所谓行为规则是指其是某一行政行为作出时遵行的规范，而不是对某一行为进行约束的法律制度。目前我国两部重要的行政行为法典中规定的行政听证条款其条文总数不超过5条，《中华人民共和国行政处罚法》关于行政听证的规定有两个条文，而《中华人民共和国行政许可法》亦只有三个条文规定了行政听证程序，这样单薄的条文内容很难使听证成为一个程序制度.而且上列两个法律都没有行政听证的原则、法律效力等制度化色彩浓烈的条款。
正因为我国行政听证程序的定位尚处于行为规则的范畴，未形成一项基本制度，其存在以上漏洞便是在所难免。所以在完善我国听证制度的过程中应重视将听证程序制度化。（作者单位：江西省财经大学）
参考文献
［1］ 张树义：《行政程序法教程》，中国政法大学出版社，2005年版。
［2］ 罗豪才，应松年：《行行政程序法研究》，中国政法大学出版社，1992年版。
［3］ 杨凯杰：《行政听证的理论意义与现实境遇分析》，华东师范大学硕士学位论文，2004年。
注解
① 张树义：《行政程序法教程》，中国政法大学出版社，2005年版，第101页。
行政裁决论文范文2
论文关键词 劳动仲裁 既判力 制度设计
在我国目前劳动争议处理体系中，劳动仲裁是作为诉讼的强制前置程序，但本应作为分流人民法院办案压力的劳动仲裁却存在很多制度上的硬伤，如劳动仲裁机构定位不清，劳动仲裁行为性质不明，仲裁裁决的效力仅限于执行力导致当事人不重仲裁而重诉讼，究其原因则在于仲裁裁决的准司法性质在行政机关的干预下得不到强化。笔者认为根本解决之道在于将民事诉讼中的既判力制度引入到劳动仲裁裁决中。
一、劳动仲裁的法律性质分析
自1987年我国恢复劳动仲裁制度以来，劳动仲裁制度对简捷、快速、灵活地处理劳动争议，维护劳动者的合法权益，减轻法院办案压力发挥了重大作用，但是由于法律并未对劳动仲裁制度予以准确的定位，这就导致劳动仲裁行为的性质也不甚明了。笔者试图从我国劳动仲裁制度的法律规定和实践操作流程出发，归纳总结我国劳动仲裁制度的特征和本质，从而得出我国劳动仲裁行为的法律性质。
（一）劳动仲裁不属于传统的仲裁
回顾仲裁制度的历史我们发现，仲裁制度最早起源于民商事领域，其目的在于快速、公正、保密地通过当事人自愿、协商选择的仲裁机构和人员解决纠纷，仲裁的本质特征在于当事人的意思自治、仲裁机构的非国家性、一裁终局等，当事人可以自愿选择是否仲裁、仲裁机构、仲裁人员等。
然而我国的劳动仲裁作为劳动争议案件的前置程序，其特征之一是只要当事人一方提起仲裁，仲裁机构即可对争议进行受理，对方当事人被迫进入仲裁程序，可以说是“单方申请、强制仲裁”，剥夺了当事人合意选择仲裁机构、仲裁人员的权利，且非经仲裁机构先行审理法院不受理劳动争议，当事人对裁决不服才可向法院起诉，不具有一裁终局的特性。豍由此可见，我国的劳动仲裁根本不具备传统仲裁的本质特征，根本不属于国际上通说的“仲裁”。
（二）劳动仲裁的法律性质
前文已论及劳动仲裁不属于国际通说上的仲裁，然而其法律定位到底为何呢？目前，在我国劳动法学界，有学者认为其是一种行政行为，也有学者认为其是一种司法行为，目前劳动法学界的通说认为劳动仲裁是一种具有行政、司法双重属性的准司法行为。笔者认为，劳动仲裁行为的法律性质在很大程度上取决于劳动仲裁机构的性质，通说认为劳动仲裁机构是一种游离于行政、司法之间的特殊组织，具有行政和司法的双重属性。
首先，从劳动仲裁机构的设置、职能等层面分析，劳动争议仲裁机构的行政色彩比较浓。劳动争议仲裁委员会由省、自治区、直辖市人民政府决定设立并对其仲裁工作予以指导，其仲裁规则也由国务院行政部门制定。从以上规定可以看出，劳动争议仲裁机构的性质属于由地方政府和劳动行政部门领导和管理的，隶属于行政机关但不行使行政权力的“准行政机构”。豎在实际操作中，仲裁委员会在人事和经费上也不独立，和劳动行政部门实际上是“一套班子、两块牌子”，行政力量在仲裁机构中占据了主要的地位。
其次，从目前的劳动仲裁委员会人员构成来看，虽然劳动争议调解仲裁法规定应该由劳动行政部门代表、工会代表和企业代表三方共同组成，豏理论上三方代表确实可以起到保证仲裁的公平公正、保障作为弱势群体的劳动者合法权益的作用，但是在我国现行体制下，“三方机制”难以名副其实，工会代表和企业代表在仲裁中由于自身原因难以真正地代表职工维护权益，仲裁委员会实际上仍是劳动行政部门“一枝独大”。工会组织在体制上隶属于企业，工会代表是企业的员工，这就导致了工会理论上是职工的维权组织，实际上却是企业的部门，从而使工会的角色严重偏离了其职能定位，在发生劳动争议时无法代表职工与企业据理相争；且工会代表和企业代表大多都属于兼职的仲裁员，专业化程度较低，对仲裁审理缺乏积极性，出庭大多流于形式。这就导致了在仲裁审理中仲裁委员会的运行呈现事实上的行政化状态。
再次，劳动仲裁机构是站在公平、中立的立场上审理当事人之间的劳动争议。虽然劳动仲裁机构具备一定的行政性，但是在仲裁过程中，劳动仲裁机构并没有利用自身的行政职权，并非代表行政机关对行政相对人进行裁处。当事人对仲裁裁决不服而到人民法院起诉，是将对方当事人而非仲裁机构列为被告，这使得劳动仲裁活动又不同于行政法上的行政裁决。
最后，劳动仲裁机构在处理劳动争议时，所适用的受理、审理、裁决等制度与规则和人民法院审理民事案件所适用的程序基本类似，这使得劳动仲裁活动又带有司法的色彩。劳动法和劳动争议调解仲裁法等规定仲裁机构在处理劳动争议时，须经申请、受理、开庭、裁决等流程，此外还规定了回避、时效、缺席裁决、鉴定等制度。但是劳动仲裁机构又不属于司法机关，所以我们只能将其称为按照特定的程序和方式专门处理劳动争议的“准司法”机构。
二、劳动仲裁裁决既判力之必要性分析
在现代民事诉讼法理论中，一旦双方的争议已经人民法院生效裁判所确定，它就成为解决纠纷的最终判断，该判断对当事人和法院都有约束力，它约束当事人服从该判决的内容，同时也约束法院必须尊重自己的判断，在处理其他争议涉及该法律关系时，也必须以该判决为基础，此种判决的拘束力即既判力。从既判力的概念我们可以看出其具有两层内涵：一是禁止重复起诉，即一事不再理，这是从当事人的角度而言；二是禁止矛盾，即法院应该以生效的裁判所确定的诉讼标的作为其后审理案件的标准，也称判决的预决效力，这是从法院的角度而言。
在既判力理论起源之初，仲裁就包含在既判力理论的规制之内，近年来，为了保持仲裁裁决的一致性，避免其与法院判决之间的冲突，很多国家在仲裁制度中引入了既判力概念，如德国，规定“仲裁裁决在当事人之间具有与法院的确定判决同样的效力。”而瑞典则认为仲裁裁决的既判力是相对的。
如前所述，我国民事诉讼法和劳动争议调解仲裁法并没有规定劳动争议仲裁裁决的既判力，在实际司法操作中，部分当事人为规避仲裁裁决和法院判决的效力，针对已生效的仲裁裁决重复申请仲裁时有发生，劳动仲裁机构只能适用“一事不在理”原则对诉请不予支持，然而当事人却仍以不服仲裁裁决为由向法院提起诉讼，其目的就在于将该争议再次拖进诉讼。如何规制此种行为，使劳动仲裁机构和法院在处理类似案件时有法可依，而不仅仅是适用法律原则，是摆在我们面前急需解决的问题，无论是从理论层面进行分析，还是出于方便实践操作之目的，都应在现行劳动仲裁裁决的制度框架内引入既判力制度。
首先，劳动仲裁裁决的既判力来源之理论基础在于裁决的准司法性质，当事人的争议已经劳动仲裁机构裁决，自然无权在裁决生效后就同一争议再向人民法院提起诉讼。劳动仲裁裁决之既判力的价值在于维护当事人之间法律关系的稳定性、避免司法资源的浪费，如果对已生效的劳动仲裁裁决所针对的争议可以随意再行提起诉讼，已经得到解决的纷争可以随意再行审查，那么必然导致当事人之间的争议长期得不到解决，无休止的诉讼也与快速、便捷的解决劳动争议的价值目标相悖。赋予已生效的劳动仲裁裁决以既判力，使争议在裁决生效时画上句号，有利于实现仲裁经济的功能。
其次，根据《劳动争议调解仲裁法》第五十一条的规定，一方当事人逾期不履行发生法律效力的调解书、裁决书，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。从逻辑上也应该赋予仲裁裁决以既判力的效力，劳动争议仲裁前置程序的设立目的之一就是为了分流法院的案件受理量，如果法律不对仲裁裁决的既判力做出相应的规定，仲裁前置制度便形同虚设。此外，按照我国现有法律规定，在仲裁裁决没有发生法律效力之前，当事人对仲裁裁决不服可以到人民法院起诉，已经为当事人提供了权利救济途径。如果在仲裁裁决生效之后当事人重复申请仲裁，继而又到法院起诉，法院如何审理则是一个难题。要么法院认可仲裁裁决的效力，做出维持裁决的判决；要么置已生效的裁决于不顾，重新对案件进行审理。前述第一种情况对当事人的权利义务没有任何影响，徒增诉累，浪费司法资源；第二种情况在逻辑上自相矛盾，一旦法院做出的判决与仲裁裁决不一致，在执行层面则难以操作，因为二者都具有强制执行的效力。
最后，作为劳动争议案件的前置程序，在劳动仲裁制度中引入既判力理论有利于维护劳动仲裁机构的权威性、保持劳动仲裁裁决的一致性、提升劳动仲裁的质量。由于当事人不服劳动仲裁裁决可以起诉至人民法院，法院往往重新进行案件事实和证据的认定，客观上容易给当事人造成仲裁裁决的法律效力不强的印象。将既判力制度引入劳动仲裁，针对裁决已确立的法律关系仲裁机构和法院未经法定程序不得随意变更，该制度从根本上提高了仲裁裁决的准司法性质，有利于维护劳动仲裁机构的权威性。当事人的认可也可促使劳动仲裁机构提高仲裁质量，从而真正发挥其定分止争、分流案件、节约司法资源的作用。
三、劳动仲裁裁决既判力之制度支撑
劳动仲裁裁决既判力是指劳动仲裁机构对作为诉讼标的的劳动法律关系做出生效裁决后，当事人不得就同一法律关系再向人民法院提起诉讼，劳动仲裁机构和人民法院审理其后的劳动争议，也必须以该案所确定的法律事实为准，即禁止直接或间接的变更已确定的法律事实。在仲裁裁决具有既判力的前提下，如何结合我国现行法律体系将该制度嵌入其中，从而保持法律体系的完整是我们下一阶段面临的主要问题。结合我国劳动争议案件的特点，笔者提出以下两种立法模式的设想。
设想一：对目前《民事诉讼法》第一百一十一条进行修改，明确规定已经生效劳动仲裁裁决确定的法律事实，当事人不得再行起诉，或者最高人民法院以批复或解释的方法加以规定，简言之即规定在民事诉讼法领域内，此种模式保持了法律体系的一致性和逻辑关联性，也是当前的立法趋势。
设想二，将该制度规定在劳动法领域内。以最高人民法院对劳动争议调解仲裁法做出解释或劳动行政部门出台相关的劳动政策的方式确立该制度，虽未冠以既判力之名，但形成实质上的既判力规范。劳动仲裁裁决的既判力和执行力都属劳动仲裁裁决的效力，在调整劳动关系的法律中对裁决效力的各个层面进行规定有利于当事人对权利义务关系的理解和把握。
无论采取何种立法模式都需要对现行法律体系做出重大调整，劳动仲裁裁决的既判力制度需要其他的制度来做支撑，从而使仲裁与诉讼更好的衔接，提高劳动争议案件的解决效率。
（一）强化劳动仲裁机构的独立性
有学者建议，要对劳动争议委员会的法律地位重新明确，劳动争议仲裁委员会应通过法律定位为中立、公正的民间机构。豒笔者认为此种做法欠妥，将劳动仲裁机构定性为纯粹的民间机构，不符合我国现阶段劳动争议案件的特点。传统的商事仲裁主要适用于平等的商人之间，争议主体间缔约等力、话语权相当，而劳动者相对于用人单位处于弱势地位，部分劳动者文化程度较低，无法充分利用传统仲裁制度如选择仲裁员、约定仲裁机构等维护自己的权益。笔者认为，妥善的解决之道在于强化劳动仲裁机构的独立性，弱化其行政性，从而真正实现仲裁独立。
第一，强化劳动仲裁机构的准司法性质，使劳动仲裁机构从行政机关的控制中摆脱出来，成为依法设立专门解决劳动争议的事业单位法人，拥有独立的人员、办公场所，中央每年单独为其拨发经费，仲裁规则由国务院劳动行政部门指定，从而达到裁决独立的目的。在人员组成上，设立首席仲裁员，由劳动者和用人单位共同指定，并配合建立独立的、摆脱企业和行政部门影响的工会组织和用人单位协会等制度，使三方机制名副其实，保证劳动纠纷解决机制的独立性。
第二，加大对劳动仲裁机构的监督力度。目前我国劳动仲裁监督体制极不完善，无外部监督力量，处于自我监督状态，出现错案仲裁人员不受任何追究，实践中这种监督根本无法发挥作用。在相关的劳动法规和政策性文件中，笔者也没有发现任何有关劳动仲裁机构监督的规定，这就导致部分劳动仲裁机构走过场、走形式，一裁了事。如将既判力制度引入劳动仲裁，则必须提高劳动仲裁的质量，笔者认为可以采用司法监督和行政监督并用的方式。一方面法院对劳动仲裁机构的监督，可以防止仲裁员武断、不负责任地裁决案件，纠正仲裁过程中所出现的程序性错误和不当适用法律法规等行为，实现仲裁公平、公正的价值目标。另一方面，法院作为我国的司法机关，在当事人不服仲裁裁决提起诉讼时审理劳动争议案件，自然会审查劳动仲裁行为，赋予法院监督权符合社会效益要求。此外，法院行使国家强制力，在传唤证人、财产保全和强制执行层面给劳动仲裁以帮助和支持，可以提高劳动仲裁的效率。豓劳动行政部门也有权对劳动仲裁机构经费的使用、追究错案人员的责任、人员选拔是否科学进行监督，但不得对仲裁机构审理劳动争议的行为进行干涉，双重监督机制有利于强化仲裁机构的责任心，提高仲裁的质量和仲裁机构的公信力。
（二）劳动仲裁与诉讼之衔接协调
劳动仲裁作为劳动争议案件的前置程序，与诉讼是一种时间上的先后关系，而由于劳动仲裁机构和法院的性质不同，双方也无隶属关系，故对于仲裁与诉讼的衔接问题，法律没有相应规定。法院在审理劳动争议时要求当事人重新提供所有的法律材料，这必然造成法官的重复劳动、司法资源和当事人人力财力极大浪费。在劳动仲裁裁决具有既判力的前提下，必须加大劳动仲裁与诉讼的衔接力度，在制度设计上笔者建议如下：
行政裁决论文范文3
论文摘要: 公益性房屋拆迁在实践过程中，明确拆迁许可决定的性质是对被拆迁人的合法权益进行司法救济的前提，拆迁许可决定非行政许可和行政征收行为，而是公益征收行为，本文对此加以分析。
房屋拆迁按照其目的是为了实现公共利益还是商业利益分为公益性的拆迁和商业性的拆迁，本文主要探讨公益性的房屋拆迁。公益性房屋拆迁是由一系列民事行为和行政行为组成的过程，实践中关于拆迁许可决定的案例最多，包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告引起的争议，因为被拆迁人最先接触的就是公告或者拆迁许可证，关于房屋拆迁许可决定的司法审查就成了重要的关键问题，即拆迁许可决定的合法性是关键，明确拆迁许可的性质问题是给予被拆迁人合法权益的有效救济的前提条件。
一、公益性房屋拆迁中的拆迁许可决定行为依据
在现有立法体系中，涉及房屋拆迁的规范性文件很多，但最高位阶的立法还只是2001年6月6日国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》，以该条例为依据可以把我国房屋拆迁大致分为三个阶段:一是房屋拆迁的决定阶段，二是房屋拆迁补偿安置的协商、裁决阶段，三是房屋拆迁的实施阶段。房屋拆迁的第一个阶段由申请和许可构成，需要实施房屋拆迁的单位必须向房屋拆迁管理部门提出房屋拆迁的申请，由房屋拆迁管理部门审查后作出拆迁许可的决定，房屋拆迁管理部门作出拆迁许可的决定后向申请拆迁的单位颁发房屋拆迁许可证，同时对外房屋拆迁公告。在这一阶段有两个基本的行政行为:一个是拆迁许可，一个是拆迁公告(公告的内容包括拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等)。在拆迁人取得房屋拆迁许可证，以及房屋拆迁管理部门正式房屋拆迁公告后，房屋拆迁进入第二个阶段，即房屋拆迁补偿安置的协商、裁决和第三个阶段，即房屋拆迁的实施。
《城市房屋拆迁管理条例》第六、七条规定了拆迁人应该先向房屋拆迁管理部门申领房屋拆迁许可证，提交相关资料，房屋拆迁管理部门在收到房屋拆迁许可的申请及其相关文件后，经审查认为该申请符合拆迁条件的，作出房屋拆迁许可的决定，并向拆迁人发放房屋拆迁许可证，同时向拆迁范围内的被拆迁人房屋拆迁公告。①这样就出现了两个行政行为:一个是以拆迁人为相对人的房屋拆迁许可，一个是以被拆迁人为相对人的房屋拆迁公告。这两个行政行为实际上是一个复合的行政行为，且又都是可诉的具体行政行为，虽然它们各自独立，但后一个行政行为从法律上看是前一个行政行为的结果，前一个行政行为的违法性必然影响到后一个行政行为的法律效力。
实践中关于拆迁许可决定的案例最多，包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告引起的争议。因为被拆迁人最先接触的就是公告或者拆迁许可证，关于房屋拆迁许可决定的司法审查就成了重要的关键问题，即拆迁许可决定的合法性是关键，首先要解决的就是拆迁许可的性质问题，只有明确了其具体行政行为的性质，才能给予被拆迁人合法权益的有效救济。
二、公益性房屋拆迁中的拆迁许可决定行为的性质分析
从表面上看，拆迁许可是一种相对人提供申请需要的资料，行政机关予以审查，作出不予许可或者予以许可发给拆迁许可证的行政行为。我国目前的立法是将拆迁决定定性为行政许可行为，学界也有认为其是行政征收的理论观点。那么拆迁许可是否是行政许可?是否是行政征收?
(一)拆迁决定非行政许可和行政征收行为
1.资源的有限性和市场失灵现象是政府管制行为存在的理由，行政许可是一种政府管制行为，以对公民权的一种普遍的法律禁止为前提，具有解除法律限制的效力。公民拿到行政许可证即是法律的个案解禁，可以获得从事该活动的某种权利或者资格。拆迁的客体是被拆迁人的房屋财产权，是公民的最基本人权之一，法律没有理由和依据对其设定禁止，不论拆迁人是建设单位还是行政相关部门，法律没有给予其违背被拆迁人的真实意思强制拆迁他们的房屋的权力。因而房屋拆迁不是政府管制的范围，即非行政许可行为。
可见，在我国行政许可法中将拆迁决定行为定性为行政许可是错误的。
2.拆迁决定亦非行政征收。有学者认为拆迁许可是一种行政征收行为，认为城市房屋拆迁实质就是一种国家代表社会要求公民履行其财产权义务的行政征收行为。②作为一种国家依据行政权力剥夺公民产权的强制性行为，房屋拆迁是否是行政征收呢?“所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。行政征收具有强制性、无偿性和法定性”，其主要适用于税费的征收。③政府进行拆迁时，依法应当给予拆迁户合理的补偿，并不是无偿的，可见其并不是一种行政征收行为。
(二)房屋拆迁许可定性
我认为城市房屋拆迁许可是一种公益征收行为(或者公用征收行为)。所谓公益征收，就是指行政主体根据公共利益的需要，按照法律规定的程序，并在给予相应补偿的情况下以强制方式取得相对人财产权益的一种行政行为。主要有以下特点:(1)公益征收通常是不固定的，只有在公共利益需要的条件下进行;(2)一般是有偿的，必须给予相对人合理补偿的前提下进行;(3)由于是剥夺公民财产权的行为，程序比较严格;(4)与行政征收不同的是，不以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提，是公益需要相对人作出的牺牲。④而行政征收则是无偿固定持续的行为。可见，公益征收和行政征收是有严格区别的。拆迁许可决定符合公益征收的行为特征，实质是公益征收行为的一种。
需要说明的是拆迁公告。拆迁公告不是一种独立的行为，如前所述，是拆迁许可证颁发之后的必须实施的结果行为，实际上与拆迁决定书发放行为是拆迁许可决定的两种外在表现形式。为保护相对人的合法权益，有必要单独对拆迁公告行为进行进一步分析研究。
对拆迁公告理论讨论得更多的是其可诉性问题。目前实践中法院在受理该类案件时分两种情况，一种认为公告是抽象行政行为，对象不特定;或认为只是一种对拆迁事宜的告知行为，对被拆迁人的权利义务不产生实际影响，有强制力。综合二者，公告不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。另一种就是认为是具体行政行为，予以受理。那么公告行为是何种行政行为?
赞同后者，首先拆迁公告是具体行政行为。拆迁公告是指拆迁管理部门对涉及拆迁事项，如拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等向被拆迁人及其利害关系人予以告知的行为。有以下特征:(1)公告实施主体是拆迁管理部门，是行政职权行为;(2)公告对象是被拆迁人以及利害关系人，通常限定在特定的某一城区内，数量通常很多，但是数量多并不能认为不特定，被拆迁人是可以统计的、固定的、特定的多数，这一点也决定了拆迁公告是一种具体行政行为;(3)公告行为对被拆迁人，以及利害关系的财产权益产生实际的影响，房屋通常是公民辛苦大半辈子的目标，是他们最重要的财产之一，公告内容对其产生直接的决定作用。可见拆迁公告是具体行政行为，非抽象行政行为。
需要分析的一种观点:公告只是一种对拆迁事宜的告知行为，对被拆迁人的权利义务不产生实际影响，不具有强制力。根据《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定，公告内容有拆迁人、拆迁范围、期限等，⑤似乎只是告知行为而已，但是这里有一个“等”的规定，实践中就有公告中也规定逾期不拆迁的责任、强制措施等内容，导致被拆迁人的合法权益必然会受直接影响。如2003年3月18日，某中学经被告某县建设局批准，取得了《房屋拆迁许可证》，被告按照《国务院城市房屋拆迁管理条例》第八条规定，于3月21日房屋拆迁公告，该公告写明了拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等，同时还写明:望各被拆迁户顾全大局，积极配合，在公告规定期限内完成拆迁，逾期不拆迁的，将按有关规定强制拆迁。⑥
一些地方立法依据国务院的条例，直接规定了拆迁公告内容包括被拆迁人期限内不如期自行搬迁。就强制依法搬迁。如南京的一个拆迁案例中，南京玄武区人民政府根据宁政发[2000]23号文向玄武区拆迁范围的居民发出《公告》，告知被拆迁居民:因南京地铁南北线一期工程建设的需要，经国家计委计投资(1999)411号文，市房管局宁拆许字[2000]087号拆迁许可证批准，玄武区拆迁范围内的居民近日拆迁，拆迁期限为2000年11月1日至2000年11月30日。要求拆迁范围内的居民、企事业单位均应以国家建设为重顾全大局，在规定期限内尽快搬迁，将空房交拆迁单位拆除，逾期不搬者，将依法予以拆除。第十四条规定:在房屋拆迁公告规定的或本通知十三条规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，所在区人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由所在区人民政府责令有关部门强制拆迁。⑦这种情形是地方规范性文件中直接规定了公告含有不如期搬迁就强制拆迁的内容，明显可见，拆迁公告不仅是单纯的告知行为，还直接影响被拆迁人的合法利益，具有强制力。因此我认为拆迁公告应定性为是一种告知行为，是征收决定的一种外在表现形式。
综上所述，城市房屋拆迁许可应定为公益征收行为。
注释:
①《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定:拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。第七条规定:申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
②顾大松，史笔.城市房屋拆迁行为法律属性简论.2004年江苏省行政法学会年会论文.
③姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社高等教育出版社，1999，第一版:217.
④王克稳.经济行政法基本论.北京大学出版社，2004.4:154.
⑤《城市房屋拆迁管理条例》第八条:房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。
⑥卢晴，马超，周伟.房屋拆迁公告是否具有可诉性.江苏法制报，2003.11.27.
⑦黄彦杰.张广仁不服南京市玄武区人民政府限期搬出《通告》案，大松行政网，2004-10-17.
参考文献
[1]王克稳.经济行政法基本论.北京大学出版社，2004.4.
行政裁决论文范文4
论文摘要 侵权人获得的利润是从市场中获得而并非从权利人身上直接攫取，因此在确定专利侵权损害赔偿数额时，不能不考虑导致损害发生的非侵权因素。在很多情况下，权利受到侵害并不是导致权利人预期利润损失的唯一原因，其它竞争对手技术升级，消费者的购买偏好，权利人自己的过错都会导致损害的发生。
论文关键词 专利侵权 损害赔偿数额 “But for”规则 “Panduit 测试”
一、《专利法》及相关司法解释对专利侵权损害赔偿数额计算的规定
我国《专利法》自1984年颁布以来，历经1992年、2000年和2008年三次修改，经过4年的实践检验，原有法律文本的一些缺陷也开始暴露出来，尤其是专利侵权赔偿数额低、赔偿程序周期长，严重影响到权利人的维权积极性，更无法有效遏制专利侵权的发生。在通过目前法律制度无法解决上述问题的情况下，国家知识产权局于2012年提出了《专利法修改草案（征求意见稿）》（下简称《征求意见稿》）修改现行《专利法》，赋予专利行政管理部门以确定侵权损害数额、查处恶权行为和调查取证等职权。
实际上，为了确定专利侵权损害赔偿的数额，我国《专利法》和最高院的司法解释进行了多次的尝试。1992年最高人民法院的《关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》首次提出专利侵权损害赔偿数额的确定办法，并在第4部分规定了专利权人因侵权行为受到损失、侵权人因侵权行为获得的全部利润、专利许可使用费的合理数额以及双方当事人商定的公平合理的计算额4种计算损害赔偿的办法。2000年修改的《专利法》在第60条规定了3种计算办法，即按照权利人因被侵权所受到的损失、侵权人因侵权所获得的利益确定或该专利许可使用费的倍数合理确定。2001年最高人民法院了《关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》对“侵权损失”和“侵权获利”提出了2种变通的计算办法，并首次提出了“法定赔偿”。2008年新修改的《专利法》对2001年司法解释中提出的“法定赔偿”加以确认，并将赔偿数额的上限和下限都提高了一倍。
与积极的立法形成鲜明对照的是，在专利侵权案件中原告对于损害赔偿的举证表现的并不积极。通过搜集2008年以来的多个专利侵权案件，笔者发现很多原告都提出了损害赔偿的请求，但却没有提供充分的证据证明受到的财产损害，有些原告甚至没有提供任何证据，结果法院都以“因原告没有充分证据证明权利人的实际损失或侵权人的违法所得，对于赔偿金额，本院参考专利的创造性程度、侵权行为的持续时间、影响范围等因素，酌情认定……”。
原告不愿意积极举证的原因可能是多方面的，但立法缺失是难逃其咎的。在一段时间内导致销售数额减少的原因很多，如果让侵权人承担所有销售额损失明显不具有合理性，但是要想从众多影响销售额的市场因素中，寻找出与权利受到侵害存在着直接因果关系的要素是需要法律提供明确标准的。权利人并不是不想得到准确而充分的赔偿，而是在没有标准的指引下，权利人搜集证据的成本非常高昂，并且还面临着证据因不能排除其它合理怀疑而不被法院采信的巨大风险，在这种情况下原告当然不愿意积极举证，更愿意将举证的义务推给法院而自己则可以“轻轻松松”得取得法定赔偿金。
二、《专利法修改草案（征求意见稿）》中的损害赔偿数额计算的规定
对于上述问题，国家知识产权局也有所认识，因而在《征求意见稿》第60条第2款和第65条增加了专利行政管理机关与人民法院相同的对侵权赔偿数额的确定职权，“以解决现行专利法关于民事赔偿行政调解协议没有强制执行力的问题”。按照《征求意见稿》的规定，在司法救济之外权利人可以寻求行政救济途径，与现行民事赔偿相比，由行政机关确定赔偿数额明显有利于快速解决赔偿纠纷，并减轻权利人的举证负担。
专利行政机关所作出的确定赔偿数额的裁决是一种具体行政行为，具有公定力、确定力和执行力的效力，而与司法行为迥然不同。一旦行政机关认定侵权存在，并对赔偿数额作出裁决，该裁决就对当事人双方产生拘束力，当事人不履行行政裁决行政机关就可以强制执行，即便当事人提出行政复议或行政诉讼都不会影响行政裁决的效力。行政机关在快速解决损害赔偿数额纠纷的同时，不禁使得人们对其裁决的公正性产生疑虑：在没有计算规则的约束下，行政机关是否会滥用行政权力，随意作出赔偿数额的裁决？规范的诉讼程序能够充分保证当事人陈述诉讼主张、提供证据的权利，但在行政程序中行政机关明显居于主导地位，因此国家知识产权局非常有必要根据《专利法》第65条的规定，对专利损害赔偿的确定作出更具体、更具有操作性规定，以约束全国各级知识产权局。
侵权人获得的利润是从市场中获得而并非从权利人身上直接攫取，因此在确定专利侵权损害赔偿范围时，不能不考虑导致损害发生的非侵权因素。在很多情况下，权利受到侵害并不是导致权利人预期利润损失的唯一原因，很多情况下是由于其它竞争对手的专利技术升级换代，或者是消费者的购买偏好发生改变，还有可能是权利人自己的过错导致了利润损失，对于后面三种情况下发生的预期利润损失，如果都由被告承担侵权责任势必会与侵权法的价值目标相背离，并有害于市场经济的自由竞争。
在美国，联邦巡回法院在“Butfor”规则指引之下，充分考虑专利侵权的特殊性，形成了“Panduit测试”等一系列较为科学的规则体系，因此很有必要研究美国的相关制度为我国的专利行政执法实践提供理论支持。
三、“Butfor”规则指引下的“Panduit测试”
在为美国联邦地区法院法官准备的手册中，对于专利侵权损害赔偿的问题是这样论述的：对于专利侵权损害赔偿，法律试图通过考量“专利侵权发生后专利权人的经济状况与如果没有发生侵权他的经济状况之间的区别。在确定这样的损失赔偿时被问的问题是‘如果没有侵权发生，专利权人将会怎么样？’”该规则被认为是计算专利损害赔偿的“首要规则”，专利权人必须证明“如果没有侵权发生”（即英文中的“Butfor”句式），专利权人将进行侵权人所进行的专利产品交易的合理可能性，也就是说专利权人不仅要证明侵权的发生与自己的损害存在着直接因果关系，而且要在数量上证明如果没有侵权的发生，自己能够获得其所损失的利润。
那么达到怎样的条件才能满足“Butfor”推理的合理性要求，证明权利受到侵害与权利人的损害具有事实上的因果关系呢？经过多年司法实践，美国联邦巡回法院已经确立了“Panduit测试”，作为检测是否具有事实上的因果关系的标准。“Panduit测试”产生于1978年的Panduit Corp.，v.Stahlin Bros.Ros.Fibre Works，Inc一案的判决中，该测试主要考虑了四个要素：（1）是否存在对被侵权产品的市场需求；（2）是否存在可以接受的非侵权替代产品；（3）专利权人是否具有大量生产专利产品的能力和是否具有满足市场需求的营销能力；（4）受到损害的利益是否能够被数量化。
作为“Panduit测试”的第一个要素是有关专利产品是否存在市场需求的问题。对它的证明实际上并不复杂，只需要对专利人、侵权人对专利产品日常销售数额进行统计就可以确定，如果不能证明存在着对专利产品或专利方法的需求，不论是消费者在购买侵权产品时并没有注意到专利产品的特性，还是专利产品特性并不构成决定购买的部分原因，专利权人将不能通过“Panduit测试”的第一部分，损失赔偿额将被降低到合理许可费用。
“Panduit测试”的第二个要素主要涉及可以接受的非侵权替代产品的问题。在Lam，Inc.，v.Johns-Manville Corporationand Johns-Manville Sales Corporation一案中，巡回法院法官就认为，“当只有专利权人与侵权人是该产品的供应者时，权利人的利润损失和侵权之间的因果关系才可能存在。……而在双供给市场的专利侵权诉讼中，对于减少的利润给予的赔偿是正确的。”在典型的侵权案件中，专利权人必须证明存在着双供给市场。一个双供给市场暗示着消费者要么购买专利权人的产品要么购买侵权人的产品。因此，如果没有侵权发生，所有消费者将购买专利权人的产品。当然在测试该部分内容时，需要考察该市场中专利人的产品是否与侵权人的产品存在直接竞争关系，是否还存在其他竞争者的同类产品。
行政裁决论文范文5
【论文关键词】高校教师；法律救济；申诉；仲裁
高校教师作为当今社会重要的职业群体，其权利的保护与救济对于高等院校的发展和教育行业的法治进程而言都有着极其重要的作用和意义。然而随着教师合同聘用制的广泛施行，高校教师的权利保护越来越处于困境之中，其有效的救济途径已成为广大教师工作者极力思索和探讨的话题。因此，探求高校教师的法律救济问题无论是对于教师本身而言，还是对于高等教育的发展而言，其意义都是非常深远和广泛的。
一、高校教师法律救济的现状
作为一名普通的社会劳动者来讲，高校教师享有法律规定的一系列公民的基本权利。
而作为一名高等院校的教育工作者来讲，高校教师则拥有教育法律法规所赋予的权利。目前我国关于教师权益救济的立法规定主要表现在《中华人民共和国教师法》、《高等教育法》、《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》、《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（2003）。不难看出，关于高校教师权益保护的法律法规固然不少，然而能真正有效落到实处，达到保护效果的却寥寥无几。
目前，我国关于高校教师的法律救济在很多方面都存在着或大或小的问题，给广大的高校教育工作者带来了不少的麻烦与不便。具体而言，包括救济范围模糊化、救济途径单一化、救济程序空泛化和救济效果浅显化，这些问题困扰着广大需要迫切法律救济的高校工作者们，同时也给高等教育的法治进程带来了不少的阻碍。
二、高等教师法律救济的途径
（一）教师申诉制度
“教师申诉制度是指教师在其合法权益受到侵害或对学校处理不服时，依法向主管的行政机关申诉理由，请求处理或重新处理的权利救济制度。”我国于1993年颁布《教师法》其第39条就教师申诉权利做出了原则性规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”随后，原国家教委于1995年印发的《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》第8条也专门就教师申诉问题作了具体规定。
关于此项制度，虽然《教师法》和一些部门规章对教师申诉制度进行了具体化和细致化的规定，然而从实践效果来看，我国的教师申诉制度本身仍存在着诸多不完善之处：（1）申诉机构模糊化。该法并没有规定专门负责教师申诉的机构和人员，从而对申诉的处理容易造成相互推诿的现象，使得教师的权利得不到合理及时的保护。（2）程序规范随意化。申诉机构在处理教师申诉时适用的程序缺乏合理的法律规范，对于教师主体的申诉得不到迅速有效的处理，有碍纠纷的解决。（3）申诉执行空泛化。该法对于申诉决定的执行期限、被申诉人不执行时能否申请强制执行以及被申诉人如不执行申诉处理决定的法律后果并未有明确的规定，使得申诉制度难以发挥它应有的功能。
那么，我们该如何完善此项制度，具体来说，可分为以下几点：
1.规范教师申诉的专门机构
应在各级教育行政机关内设立专门的受理机构，例如申诉委员会，由其来独立负责处理高校教师的教育行政申诉案件。此外，还可在校内设立教师申诉委员会。校内申诉制度通过学校内部的部门对纠纷进行解决，能够及时纠正学校的错误行为和对教师不公正的处理，把学校与教师的纠纷化解在内部，从某种程度上来说减轻了教育行政部门的工作压力，将学校与教师双方的损失降到最低。
2.明确教师申诉的具体内容
教师申诉的内容规范模糊，对广大教师提请申诉带来了诸多不便。为此，应明确厘清教师的申诉内容，将教师与学校或其他教育机构及行政主管部门之间发生的行政纠纷和民事纠纷区分开来，以确保申诉内容的针对性，实现教师申诉的有效救济。
3.加强教师申诉的合法监督
对教师申诉过程中的合法监督，给教师充分行使申诉权利提供了有力的保障，有利于纠纷的客观处理。可确立教师申诉的公开制度，建立教师申诉的处理检查制度，也可指派专门人员对申诉机构的申诉处理行为进行合法性的专项调查。
教师申诉制度作为我国高校教师进行法律救济的主要途径，对高校教师的权益保障有着至关重要的作用。我们应大力加强此项制度的建设与完善，确保高校教师的申诉权利落到实处，使其纠纷得到有效的救济。
（二）教育仲裁制度
“教育仲裁是指学校、教师、学生将其在教育教学过程中发生的基于教育权利与义务关系所发生的法律纠纷提交给依法专门设置的教育仲裁机构，由其对双方的纠纷进行处理，并作出对双方具有约束力的裁决，从而解决教育纠纷的活动和制度。”“根据1995年原国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中提出的教育仲裁制度和人事部2000年《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中的相应规定，国家可以授权地方人民政府依法设立教育仲裁委员会，负责解决教育纠纷。”
教育仲裁制度作为解决教育纠纷的一种机制，具有与调解、诉讼不同的特点。具体说来，有以下几点：（1）准司法性。“由于教育仲裁委员会实行一次裁决制，当事人如不服，在法定期限内，属于人民法院受案范围的可以向人民法院起诉；而对学术纠纷等特殊教育法律纠纷实行一裁终局，裁决立即生效，当事人如不服不得再向法院起诉。”“当事人在裁决生效后，可以向法院申请强制执行。国家通过法院对仲裁协议的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁决的执行进行干预。”（2）专业性。“教育仲裁委员会的人员构成应该包括精通教育法的法律专家、教育专家和教育管理专家”，“其人员构成具有较强的专业性，在解决教育纠纷时更具有权威性，做出的裁决更容易得到纠纷双方的认可，也能更快、更有效地解决专业性较强的问题。”（3）公正性。教育行政仲裁具有一般仲裁的特性，仲裁员是处于中立的裁判者，能够不偏不倚地作出裁决。同时，教育行政仲裁机构虽是由政府设立的一个官方的仲裁机构，但与本级教育行政部门及学校不具有隶属关系，保证了“主持者的超脱”。在审理程序上大量汲取司法程序的要素，在审理方式采用对抗式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利，以此来保证其独立性与公正性。
虽然教育仲裁制度是解决教师法律纠纷的良好措施，但由于其在我们国内尚未发展到十分发达的程度，因而还存在一些局限。故而，应采取一些改善的措施予以发展和完善。具体说来，可分为以下几个方面：
1.明确教育仲裁的范围
“从充分保护教师、学生合法权益的目的出发，教育仲裁不但要解决因教师、学生法定权益受侵害而引发的纠纷，还要解决尚未在法定范围内的教师、学生的正当权益受侵害而引起的纠纷，仅要考虑民事、行政纠纷，还要考虑到学术纠纷。”因此，应对教育仲裁的范围予以充分和明确的规定，从而使得教育仲裁得以充分发挥其在解决纠纷上的独有优势。
2.设立教育仲裁的立法保障
对于高校仲裁的特殊性，我国相关部门应制定一些特定的法律法规来予以规范和保护。比如，“可制定一套教育系统内部的教育仲裁法，并在已有相关教育法律法规中补充包括教育仲裁在内的救济体制；在《高等教育法》中明确高校与教师的法律关系内容和性质以及高校教师的法律地位，为纠纷的解决提供法理依据。”
行政裁决论文范文6
论文摘要:听证制度作为一项重要的程序制度,已成为现代行政程序法的核心制度。听证制度在我国确立并有了较大发展,但其适用范围狭窄且没有明确统一的适用标准。故有必要确立其适用范围的标准:行为标准和利益标准,并不断完善行政听证程序。
回顾行政听证制度在《行政处罚法》中第一次出现至今20年间,它以较强的生命力在不断发展壮大着。随着行政程序价值在依法行政过程的凸显,作为行政程序核心制度的行政听证仍将发挥着举足轻重的作用。在这样的背景下回顾行政听证的适用在我国的发展历程,分析其不足,使其不断得到完善具有积极意义。
一、我国行政听证适用范围的现状
从理论上讲,听证可分为正式听证和非正式听证。我们关注较多的则是借鉴了司法程序的正式听证。行政听证的适用范围是指行政法上影响当事人哪些权利的行政行为必须经过听证。我国对行政听证的规定散见于相关法律法规,从中可以了解我国行政听证的现状。
(一)对行政听证适用范围的现行规定
1.行政听证在行政处罚领域中的适用。1996年审议通过的《行政处罚法》中确立了听证制度,并且是现代意义上的听证制度第一次在我国出现。该法明确规定,行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人,当事人要求听证的,行政机关应当举行听证。听证程序在行政处罚中适用,促使行政案件公开、公正地处理,有利于保护相对人的合法权益。这在我国行政程序法发展史上具有里程碑意义。
2.行政听证在政府定价中的适用。1998年实施的《中华人民共和国价格法》又使听证制度的适用从具体行政行为向抽象行政行为方面迈进了一步。价格法规定,制定关系群众切身利益的公共事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格指导部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。正式听证程序在价格法中的适用,改变了过去政府定价程序上的单向性,注意发挥经营者、消费者在政府价格行为中的积极性,将调查听取有关方面的意见作为政府定价中的重要程序,从而有效地保障了公民的合法权益。
3.行政听证在行政立法中的适用。2000年实施的《中华人民共和国立法法》中规定了行政立法听证,该法第五十八条规定“行政法规在起草过程应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。国务院公布的《行政法规制定程序条例》亦明确规定行政法规审稿直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益的,国务院法制机关可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见。事前的听证程序在一定程度上弥补了抽象行政行为缺乏行政救济和司法救济的不足。
4.行政听证在行政许可领域中的适用。2004年实施的《行政许可法》顺应时代需要亦引入了听证制度。该法第四十六条规定“法律、法规规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”。尽管之前理论界一直对行政许可是否适用听证存有争议,但随着社会经济和行政法治的发展,我国对行政许可听证给予了肯定,这可谓在行政法治化、民主化上又迈进了一步。
5.行政听证在其他领域的适用。除了以上主要领域适用行政听证程序外,一些部门规章还就行政复议过程中的听证程序作了规定,如海关行政复议听证程序,城市规划、城市房屋拆迁行政裁决中的听证程序,国土资源部的国土资源听证规定。此外,我国已加入世界贸易组织,作为成员国,WTO协议要求我国在涉外行政管理领域注重程序公开、透明,行政听证制度也因此在相关领域得以适用。实践中行政听证适用范围的扩大,既是理论推演的结果,更是现实的迫切需要。
(二)现行规定中存在的问题
从行政听证的现行规定中不难发现其适用范围呈扩大趋势。但我国在行政听证的适用范围这方面确也有明显的不足之处。
1.行政听证在行政处罚领域中适用范围狭窄。行政处罚法仅规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额的罚款等”这三类行政处罚适用听证程序,而把限制人身自由这一最严厉的行政处罚排除在听证范围之外。人身自由利益价值高于从事特许行业进行劳动的利益和财产利益,位阶更高的利益却得不到听证这一公正程序的保障,这显然既不合理也不公正。
2.行政听证在其他行政管理领域中的适用范围狭窄。在行政处罚法中确立听证制度后不久就有学者预测了行政听证适用范围的发展趋势:从现定的三种行政处罚种类向其他行政处罚种类拓宽;从行政处罚向其他具体行政行为拓宽;从具体行政行为向抽象行政行为拓宽。[1]而近年来我国行政领域内的立法也恰恰体现了这一趋势。在行政管理领域对行政相对人合法权益可能造成影响的不仅仅限于行政处罚,行政许可、行政指导、行政收费和行政强制措施等其他具体行政行为同样会对当事人的合法权益造成损害,故从全面保护当事人的合法权益出发,行政听证适用范围的扩大不仅是行政民主化的要求,也是符合世界潮流的。
3.行政听证程序适用范围没有明确统一的标准。我国对于行政听证的规定散见于相关法律法规中,比较零散,没有统一明确规定。这种状况影响了行政程序的权威性,而且不便于具体操作,可能使行政机关对行政听证的适用流于形式。随着实践发展的需要,更多的行政管理领域要求适用听证程序,但由于缺乏关于适用范围的明确统一的标准,有些行政行为是否该适用行政听证程序一时难以下结论。而且我国行政听证程序往往是在实践的迫切要求下才得以适用的,谈不上对其适用范围有科学合理的规定。
二、确立完善行政听证适用范围的标准
听证程序作为正当法律程序的核心,就其作用而言应适用于所有行政机关的行政行为,但考虑到采用听证的成本消耗,公共利益和个人利益的平衡,行政过程中效率与公正的平衡,所有行政行为都适用听证程序是不现实的,所以要有科学的标准来界定行政听证的适用范围。借鉴国外相关经验,界定行政听证范围一般涉及两类标准,即行为标准,或者利益标准。
(一)行为标准
所谓行为标准,就是指根据行政行为的性质和种类规定适用听证程序的范围。大陆法系国家大多在其制定的行政程序法中采用行为标准来规定听证范围。从行政行为的范围看,听证在美国、韩国、葡萄牙、澳门地区和台湾地区等既适用于具体行政行为也适用于抽象行政行为。以听证制度非常发达的美国为例,在美国法律上,听证包括在宪法的正当法律程序中。根据具体案件的性质,听证的形式可以从正式的听证到非正式的会谈,以及合于两者之间的各种形式。正当法律程序是一个灵活适用的程序,只要求某种形式的听证,不要求固定形式的听证。美国《联邦行政程序法》规定了行政机关制定行政法规的听证范围,适用正式听证程序的法规由法律明确规定,其他法规不适用正式听证程序而适用非正式听证程序。同时规定了行政机关裁决具体事项的听证范围。对哪些行政行为可以适用听证程序各国规定不一,从宏观上看,美国的听证适用范围最广,既适用于法规制定,又适用于具体案件的裁决。德国适用于行政行为,即相当于对具体案件进行裁决的行为。根据联邦德国行政程序法的规定,涉及当事人权利的行政行为公布前,应当给予当事人陈述影响裁决的重要事实的机会。因此,当事人原则上在一切具体行政案件中享有听证的权利,但该法也规定了例外情形。有些国家的法律规定听证程序限于对当事人不利的行政行为中,如日本《行政程序法》规定正式听证程序仅限于撤消许认可、直接剥夺相对人资格或地位、对董监事等做出解职这三种不利处分。
我国适用听证的事项,基本可以将其归为两大类:第一类,决定类:听证会的结果影响特定人的权利义务,包括行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁许可等;第二类,决策类:听证会的结果影响不特定人的权利义务,包括行政立法、政府价格决策、城市规划等。两者的性质和对听证的需要是不一样的,适用的规则也应当有所不同。
决策类相当于抽象行政行为。抽象行政行为由其性质和特点决定了一旦其不公正合理,以后将产生普遍而长远的危害,即使将来能通过事后的法律程序得到救济也会造成一定的损失。因此,需要通过事前的听证程序来弥补这种不足。美国联邦行政程序法中对行政机关制定行政法规的听证范围作了规定,把抽象行政行为纳入了听证的范围,这一点值得借鉴。我国着名学者应松年教授介绍说,美国对抽象行政行为的听证有一定的标准要求:第一,抽象行政行为必须听证,如果涉及老百姓的利益,没有听证的抽象行政行为成为规范后,法院对这规范可以不采纳;第二,所征求的意见必须记录在案;第三,作出规范时,必须表明确实已考虑过这个意见。[2]
(二)利益标准
所谓利益标准,就是根据行政相对人在行政程序中的不同利益确定听证程序的适用范围。从世界范围来看,适用听证程序保护的权利范围也在扩大。以美国为例,根据正当法律程序的要求剥夺公民自由、财产权必须举行听证,法院后来又通过判例将正式听证的适用范围扩大到所谓的特权领域。并且“合法期待”也适用听证程序,合法期待即可期待的利益,包括已经拥有并希望继续拥有某种合法权利,及行政机关承诺或延续给予某种利益。基于合法期待,如果某人已经拥有某项许可证,当他申请更换许可证时就享有继续拥有该许可证的合理期待,如果行政机关拒绝其更换申请,就应该履行听证的义务。或许是基于这样的理论或是行政管理领域的迫切需求或两者兼有之,我国2004年实施的《行政许可法》就规定了听证程序。
