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抽象行政行为范文1
抽象行政行为是指行政主体以一类事、一类人为对象制定行政规范的行为。其特点是：
（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行为对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。
（2）效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发生的同类行为或事件。
（3）不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。
举例说明：国务院制定行政法规的行为，就是一个抽象行政行为，再如上海市人民政府规范性文件的行为，都是针对一类事或一类现象所做的具有广泛约束力的行为，因此都是抽象行政行为。
抽象行政行为范文2
第一： 我国行政诉讼法规定抽象行政行为不具有可诉性原因有以下几点：首先，依照我国的有关组织法的规定，确认行政机关抽象行政行为是否合法，是否具有效力，是否予以撤消或者是改变的权利属于国家权利机关和上级行政机关。人民法院无此权利。其次，抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民，法人或者其他组织的合法权益，他需要通过具体行政行为的转化才会影响对人的权益。因此对于法院来讲审理这些案件的难度较大，有可能出现大量的共同诉讼现象，不利于审理程序的开展。再次，根据我国具体的国情规定抽象行政行为具有可诉性条件还不甚具备，程序体制还有待于完善。最后，我国司法体制还在进一步的改革之中，法官的素质恐难胜任对抽象行政行为的审查。
第二：笔者认为某些抽象行政行为应该具有可诉性，原因有：
1、抽象行政行为不具有可诉性是从一个笼统的角度来讲的，不具体、不明确，我们不能一概否定抽象行政行为不具有可诉性。抽象行政行为与具体行政行为都是法学上的概念，其区别关键在于时间的先后和对象的多少，没有实质性的不同，都属于行政行为，都应当接受司法监督和审查。
2、时抽象行政行为的违法或不当会造成不特定的行政行为人合法权益的损害，其严重性有时甚至会造成抽象行政行为对特定相对人的合法权益的损害。同时行政机关往往是集制定、解释、适用具有普遍拘束力的规定于一身，如果不对抽象行政行为予以司法监督，就不可能有效达到制约行政机关行使职权，保障行政相对人合法权益的目的。
3、具体到实务上对人民法院而言，无审查抽象行政行为之权，这样给行政案件的审理带来很大的不便，法院的判决、决定等大多要援引行政机关的规范性文件，如果不审查规范性文件的合法性，就很难判断具体行政行为的合法性。我们可以不妨有这样的一个假设，当某一个公民对一个具体行政行为不服准备向法院起诉时行政机关可以将具体行政行为上升为抽象行政行为而使得这些相对人丧失了起诉的资格。
抽象行政行为范文3
关键词：行政听证制度；抽象行政行为
所谓行政听证制度，是指“行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”。听证制度所要求和体现的精神却是这样的，即通过公开、合理的程序将行政行为建立在合法适当的基础上，避免行政行为给相对人带来不公正的影响，从而实现行政管理公平、公正这一崇高的价值目标。
根据行政行为对象的不同，行政行为通常分为抽象行政行为和具体行政行为。从内涵上讲，抽象行政行为是“指行政机关针对不特定多数人制定的，具有普遍性约束力的行为规则”。在我国，抽象行政行为包括行政立法行为和制定其他行政规范性文件的行为。抽象行政行为同具体行政行为相比，最根本的区别在于行政行为对象的不特定性，即如果行政行为是针对特定对象做出的，则该行政行为是具体行政行为；如果是针对不特定的对象做出的，则就是抽象行政行为。此外，与具体的行政行为相比，抽象行政行为还有几个特点：第一，抽象行政行为一般都能反复适用，长期有效；而具体行政行为通常只能一次性适用，一次性有效。第二，与具体行政行为相比，由于所针对的是不特定的对象，抽象行政行为具有一定的普遍约束力。第三，在我国，行政诉讼的范围仅限于具体行政行为，而抽象行政行为具有不可诉性。在我国现阶段，抽象行政行为具有不可诉性，不是司法审查的对象。公民、法人或者其他组织对抽象行政行为不服，不能提起行政诉讼。笔者认为，当前我国的抽象行政行为有以下不足：第一，部门利益法制化。行政机关往往借助抽象行政行为扩权，以“法”争利，抽象行政行为成了强化部门利益、扩张行政权力的的工具。第二，重复立法、越权立法，破坏法律的严肃性和法制的统一性，损害了国家、社会和人民的利益。
抽象行政行为是政府进行行政管理的重要手段。我国实施抽象行政的主体广、层次多，上至国务院及其各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的规范性文件，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。抽象行政行为和具体行政行为一样，一旦违法同样可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益。行政机关的抽象行政行为违法或不当造成不特定的行政相对人合法权益的损害，有时甚至超过具体行政行为对特定的行政相对人合法权益的损害。同时，行政机关往往集制定、解释的权力于一身，如果不对抽象行政行为予以有效的监督，就不能达到制约行政机关权力、保证行政相对人合法权益的目的。对抽象行政行为的有效监督是一个国家实现法治的重要标志。
抽象行政行为所体现的行政立法和行政规范是为适应现代社会事务广泛、复杂、多变，行政管理需要及时迅速做出反应的状况而出现的，与权力机关立法相比，行政立法和行政规范简便、及时、高效，适应现代行政管理的要求。根据上述对行政听证制度和抽象行政行为的初步阐述，笔者将对行政听证制度对抽象行政行为的监督进行必要性分析：
1．抽象行政行为通常是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间权利义务的活动。抽象行政行为对相对人的影响力远远超过了具体行政行为，更需要对其实施监督。而听证的重要功能就是保障公正，是在全部行政程序中确保公正的最主要步骤。
2．抽象行政行为适用的对象范围大于具体行政行为。具体行政行为是针对某一特定对象做出的，其效力只发生于某一特定对象，不波及他人。而抽象行政行为是针对不特定对象做出的，适用于一定范围内的所有人，如果违法或不当，损害的不是个别人而是众多相对人。抽象行政行为与具体行政行为相比，具有反复适用性。具体行政行为具有现实的效力，即将行政法律关系主体的权利义务具体化并且效力只发生一次，即使违法，其损害也只限于此。而抽象行政行为可以长期地、不断重复地发生法律效力，如果违法，对相对人的损害也必然是长期和连续的。此外，国家为纠正这种危害所付出的代价也比较大。而行政听证制度，能够事前防范这种结果。
3．从我国的情况讲，由于具有不可诉性的特点，抽象行政行为在监督环节上还有一个较大的弱点，即按照现行法律的规定，对抽象行政行为不能提起行政复议和行政诉讼，在司法监督方面没有得力的保障。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益；而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。由于没有建立一个监督抽象行政行为的法律制度，相对人在受到其侵害时，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会稳定。这就更需要一种事前的行政听证制度来加以弥补。
同时，在我国建立和完善对抽象行政行为的听证制度，具有一定的可行性：首先，现行法律提供了法律依据。宪法第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利。这是建立和完善对抽象行政行为听证制度的最根本的法律依据和法理基础。其次，国内外的听证制度给我们提供了丰富的经验，在完善对抽象行政行为听证的具体环节方面提供了参考。
根据以上分析，我们可以看出加强行政听证制度对抽象行政行为的监督有着深远的意义：
1．有利于政府决策的科学化和民主化。在利益多元化的现代社会，政府的抽象行政行为已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够准确反映公众意愿和要求的制度，让公民直接参与抽象行政行为的决策以弥补单纯由行政机关做出抽象行政行为的不足和缺陷。行政听证制度促进行政机关更好进行行政立法和行政规范，它能够听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而使抽象行政行为的决策充分反映民意。经济以及科技的发展对政府的专业性、技术性要求很强；有时行政管理所涉及的问题很复杂，因此，要邀请各方面的人士，特别是专家学者参与制定规范性文件，对该规范性文件的必要性和可行性进行充分的论证和研究，从而提出咨询意见或者论证结论。以专家学者提供的专门知识和经验、普通民众的切身利益作为政府决策的重要参考和依据，可以推动政府决策科学化和民主化。
2．有利于政府决策的顺畅贯彻实施。实行抽象行政行为的行政听证监督其是一种有效的宣传手段。在听证过程中，广大人民群众积极参与，其实也是抽象行政行为决策者的行为决策的宣传教育过程。对广大人民群众来说，不仅实现了自己意愿的真实表达，而且还进一步了解了抽象行政行为的决策过程，增加了对政府行为决策的认同感，感觉到政府的决策是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己的，因而广大人民群众也就会更加自觉地遵守，同样也为规范性文件的实现创造了条件。
3．有利于服务型政府的建设。服务型政府以服务为理念，以公共利益为导向，以公共满意为目标。而行政听证制度实现直接民主、体现民意的功能符合服务型政府的内涵。通过召开听证会让公众对抽象行政行为进行事前监督，有利于政府更为直接了解公众利益需求，树立“以人为本”的工作态度，构建服务型政府的思维。
参考文献：
［1］姜明安．行政法与行政诉讼法［M］．北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2005．
［2］章剑生．行政程序法学原理［M］．北京：中国政法大学出版社，1994．
抽象行政行为范文4
录
论文摘要………………………………………………………………………………（1）
一、 现行行政诉讼法及司法解释对受案范围的规定………………………………（1）
二、如何界定可诉的行政行为………………………………………………………（1）
三、抽象行政行为的可诉性…………………………………………………………（4）
四、适度拓展受理范围的必然性……………………………………………………（6）
参考文献资料…………………………………………………………………………（8）
论文摘要
行政诉讼案件的受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。某种程度上，即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为范围”，它是行政诉讼制度的核心内容之一，我国现行《行政诉讼法》及司法解释对行政案件的受案范围事实上作了一定程度的限度。正确界定可诉行政行为，一要准确把握可诉行政行为的主体范围，二要准确把握行政行为的内涵和外延。抽象行政行为是指行政机关针对非特定主体制定的，并且有反复适用力的规范性文件的行为。抽象行政行为只要与宪法和法律相悖，都应当具有可诉性，这是抽象行政行为本身性质的需要，改变违法抽象行政行为的需要，依法行政原则的要求。尽管司法权对行政的监控是有限的，但是，伴随着法治水平的提高，司法权所保护的社会公众的权益类型也会呈现一种动态，不断拓展的特点。适当拓广行政诉讼受案范围已成为我国当前和今后一个时期立法与解释和审判工作人员当务之急，这是行政法治建设的必然要求，是社会关系均衡运作的必然需要，是加入WTO后拓展司法审查机制的需要。
人民法院行政诉讼案件的受案范围，是指人民法院对行政诉讼案件的受理，不包括对非诉执行案件和行政裁决权利人执行案件的受理。它是行政诉讼制度的核心内容之一，不能单纯地理解为仅与人民法院自身活动相关的问题。一方面，受案范围反映行使行政权力的机关及组织受司法监督的范围与程度，关系行政终局裁决的广度，体现司法权与行政权的关系模式；另一方面，受案范围也决定着自然人、法人或其他组织合法权益可以得到司法保障的范围和程度，影响其诉权受保护的状况。某种程度上，即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为范围”。
一、 现行行政诉讼法及司法解释对受案范围的规定。
我国现行《行政诉讼法》及司法解释对行政案件受案范围的规定集中在《行政诉讼法》第11条、第12条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第1条至第5条。
我国《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（1）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没怍财物等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（3）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（4）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（5）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（6）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（7）认为行政机关违法要求履行义务的；（8）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”根据其后的国家赔偿法以及最高人民法院的司法解释的规定，原则上，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院和政诉讼的受案范围。但是，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（1）国防、外交等国家行为。（2）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令。（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。（5）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。（6）调解行为以及法律规定的仲裁行为。（7）不具有强制力的行政指导行为。（8）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。（9）对公民、法人或者其他组织权利、义务不产生实际影响的行为。
二、 如何界定可诉的行政行为
如同社会科学领域界定范围非常困难一样，在立法和司法解释中介定受案范围亦是极难掌握。《行政诉讼法》第11条（一）至（七）项采用列举式“圈定”受案范围，难免造成无法穷尽，挂一漏万、留有未周延地带的情形，极易导致司法标准混乱。因为现实生活中的行政争议纷繁复杂，任何逻辑缜密的列举，都难免有所遗漏。同时行政行为的可诉性并非一成不变，正如同任何事物都是在不断运动、发展、变化一样，不可否认，行政行为的可诉性范围也在逐步扩大。《行政诉讼法》第2条和第11条第8项的概括式表述，不当限制了可诉范围，同时也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾不一，给司法机关受案设置了法律障碍，也为行政机关规避法律、逃脱司法监督提供了条件，容易导致相对人相当部分权利在遭受行政侵害后处于无法救济的状态，形成一定程度上的权利救济真空。
《若干解释》第一条，虽然使用概括式肯定和列举式排除方法界定范围，有其先进性、逻辑性，但也难实际操作中难以把握。首先，一些概念是司法解释首次提出的，且诉讼法本身尚未涉及，面对这些新的困惑，作为实际运用《若干解释》的法官，如何理解掌握，仍有研究之必要；其次，司法解释偏离审判实践有一定距离，指导各级法院行政审判的可操作性不太强；再次，可诉性范围上的“模糊”界定，致使立法意图难以揣摩，各级法院的理解和立案标准不尽统一。尽管如此，笔者仍认为《若干解释》强化对相对人诉权的保护仍不失为科学之举。具体阐述如下：
（一）将行政诉讼的受案范围恢复到行政诉讼法的规定上来。通过10年的诉讼实践，《若干解释》在《若干意见》的基础上进一步扩大了行政诉讼案件的受理范围。首先，明确界定了可诉行政行为的外延。从审判实践来看，相当一部分应当受理而未予受理的行政案件，绝大多数都在可诉与否的问题上“卡了壳”。根据《若干解释》规定精神，拥有行政管理职权的机关、组织和个人在行使行政管理职权的过程中所实施的行为，除法律特别和解释特别排除以外，均属于行政诉讼受案范围。其次，明确界定了法定不可诉行政行为内涵和外延。即《行政诉讼法》第十二条明确排除的四种行为作出了界定：具有高度政治性的国家行为；针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件（即抽象行政行为）；行政主体与公务员法律地位有关的内部行政行为（即与行政机关工作人员权利义务有关的行为以及有关行政机关或机构之间的权限职责划分的行为）；法律规定的终局载决行为。最后，依据行政诉讼法原理，对确定不应该受理的行为也作了排除，即《若干解释》第一条第二款（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项的排除表述。
毋庸置疑，行政诉讼受案范围在《若干意见》基础上有所扩大，具体来说，有以下几点：
1、从法律行为扩大到事实行为。法律行为是指行政主体以实现某处特定的法律效果为目的而实施的行为。而事实行为是指行政机关或其工作人员在行使行政职权过程中实施的不以发生特定法律效果为目的，且行为做出后对相对人不产生法律上的拘束力的行为。如，检查、搜身、打人、损坏物品等行为。《若干解释》基于诉讼经济原则，直接把事实行为纳入行政诉讼的范围。其先进性、科学性、严肃性尤为突出。如，在审理行政赔偿案件时，要以行政机关先行处理为条件，不利于及时有效的保护当事人权益，且因事实行为造成损害的，行政机关自觉履行赔偿责任的情况很少，人民法院处理起来十分棘手，对行为合法性判断在裁定理由部分进行确认，又不能进入裁判主文，是不严肃的，而《若干解释》实施后，若遇警察打了人，到底打人行为是否存在，是否合法，无需先到行政机关请求确认，便可直接提起行政诉讼。
2、从单方行为扩展到双方行为，《若干意见》将具体行政行为表述为行政主体单方意志的体现，限制了受案范围，且与《行政诉讼法》立法本意相悖。如《行政诉讼法》第11条所列举的事项中，许可行为、发放抚恤金行为等均为双方行为。审判实践中，诸如土地转让合同争议，适用民事诉讼程序受理后，审不下去只能驳回起诉，让当事人提起行政诉讼，致使民事实体裁判不能。究其原因，是该合同的履行，包含许多行政行为，这些职权行为合法与否必须经过正当的行政诉讼程序进行审查和确认。
3、将涉及人身权、财产权的行政行为扩展到除政治权以外的所有其他权益的行政行为。就我国宪法规定而言，公民权利十分广泛，除人身权、财产权和政治权利外，还有其他社会性权利和经济性权利，如社会保障权、受教育权、劳动权、休息权等等。而经济权利和社会权利都或多或少直接或间接包含人身权和财产权，依据行政诉讼立法本意，在这些权利遭受不法或不当侵害时，均应寻求行政诉讼予以保护（除政治权利以及公民不能期待的某些抽象权利以外）。所以仅将人身权、财产权纳入行政诉讼法保护范围是不周延的。
4、扩大了对不作为的监督范围。不作为不仅包括不履行法定职责，而且包括行政机关不履行承诺与行使行政职权有关的合同义务以及其排除因自己的行为而引起危险的义务等。《若干解释》扩大受害人的原告资格，明确规定了起诉行政机关不作为的期间。这些规定在事实上和期间上拓宽了不作为受案范围。
（二）增设了扩大受案范围的一些辅规定。
1、取消对原告资格的不当限制。长期以来，在审判实践中，许多法官将相对人曲解为行政行为直接作用的人。致使原告资格受到极大限制，这种限制等于在司法审查之前就剥夺了起诉请求审查的权利，是对法治原则的重大违反。《若干解释》着重对此不当限制作了解除和解释，从而也使受案范围的外延增大。
第一，只要与行政行为有法律的上的利害关系，换言之，只要受到行政行为的实际的不利影响，无论是否是行政行为直接作用的对象，只要无法通过民事诉讼得到救济，均可考虑通过行政诉讼予以解决。
第二，特别强调了相邻权人和竞争者的原告资格。如果行政行为侵犯了与直接相对人相邻一方的相邻权或妨碍了其相邻权的行使。相邻一方有权通过行政诉讼寻求救济。若行政机关出于地方保护或其它非法定因素，批准一方，许可其为某一事项，未获批准的竞争一方有权对审批部门提起行政诉讼。而以往的判实践中，某些法院多以相邻权人和竞争者与行政行为无直接利害关系，而不予受理或驳回起诉。
第三，授予受害人普遍提起行政诉讼的权利。原告资格从治安管理处罚条例中受害人扩展到所有的受害人。如果法律授权行政机关制止侵权行为或处理该类侵权争议而不予处理，那么受害人就可以提起不作为之诉。以往受害人之诉原则上限定在与治安管理处罚有关的事项中，《若干解释》将受害人诉讼扩展到其他领域，比如，公民、法人或其它组织要求环保部门对超标准排污单位进行制裁，而环保部门不予处理，受害人即可提起行政诉讼。
第四，对《行政诉讼法》第24条规定的“近亲属”作了扩大解释，增加了其外延。
第五，从宽解释了法人单位的原告资格。《若干解释》第15、17、18条做了详细的规定。
第六，确定了复议程序中的利害关系人以及农村土地承包人的原告资格。
2、在某些起诉条件方面作了有利于起诉的解释。这是依据行政诉讼法的精神，针对行政诉讼法相关规定过于原则和《若干意见》相关规定的严格性所作的从宽解释。
第一，在提起诉讼的前置条件方面作了新的规定，审判实践中，有相当复议前置案件，因复议机关人为因素违法决定不予受理，无端给当事人进入司法程序设置屏障。如果不进行监督，势必使公民受损害的权利无法得到救济。《若干解释》对此不予受理行为的可诉性给予了肯定答复。
第二，对起诉期间的规定作了从宽解释，期间限制空间的扩展，更有利于保护起诉人的诉权免受“逾期作废”，无法救济之苦，同时增加了行政行为的可诉机会。《若干解释》对此规定较为详细，在此不予赘述。
第三，对一事不再理的限制性条件作了从宽解释，一事不再理是指法院对已经属于法院或已经法院生效裁判羁束的事项不得重新受理。针对实践中有些法院机械套搬适用一事不再理的原则，造成相对人诉权失去保护的情况，《若干解释》作了变通规定；当事人申请复议后又撤回申请，只要在诉讼期间之内，对其起诉法院仍可受理；准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，若法院准予撤诉的裁定确实错误，原告申请再审的，人民法院应通过审判监督程序撤销原裁定，重新对案件进行审理；当事人未按规定期限预交案件受理费，又不提出缓、减、免交申请或提出申请未获批准的，已经法院按撤诉处理后，当事人在法定期限内再次起诉，并依法解决预交诉讼费问题的，法院应予受理。
第四，有限度的承认了口头委托的效力。
三、 抽象行政行为的可诉性。
在我国抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。
我国宪法第五条规定：“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法法和法律的行为都必须追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这一规定表明，行政机关制定规章和规划性文件的行为如果违反宪法和法律，也应受到追究。宪法第四十一条又规定：“……对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查明事实，负责处理，……”这一规定至少有两层含义：一是公民对国家机关的违法失职行为（包括立章行为）有向国家机关控告、申诉的权利；二是对于公民的控告、申诉，有关国家机关（包括人民法院）必须查明事实，负责处理（前提必须受理）。笔者认为，各级行政规章和规范性文件只要与宪法和法律相悖，都是具有可诉性的。理由有六：
1、抽象行政行为本身性质的需要，具体行政行为是针对特定人的，即使违法，造成的损失也是局部的。而抽象行政行为针对普遍对象作出，适用效力不止一次（有反复性），加之层次多、范围广，一旦违宪违法其影响将会是巨大的，且持续性强。抽象行政行为的这种具有的普遍约束力、后及力、连续性的特点，决定了如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。
2、改变抽象行政违法现状的需要。由于现行的行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又很难衔接，致使对抽象行政行为的监督近似“真空”，违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳工。还有一些行政机关为了争夺收费、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限。导致规章打架、冲空加剧和管理失控。从而导致当事人上访滥诉，不利社会稳定。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。
3、依法行政原则的要求。行政机关在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政，即符合法律优先的要求。法律优先从狭义上说，指法律在效力上高于任何其他法律规范；从广义上说是指上一层次的法律规范的效力，高于下一层次的法律规范。这是因为法律规范在效力上是有位阶层次的，而法律优先可以保障法制的统一。我国的行政机关权力十分广泛，行政机关对公民的管理从其出生前至其死亡后，在胎儿时期即有计划生育管理，死亡后还有殡葬管理，可谓“自始至终”。可见，行政机关的权力对行政相对人的影响是相当大的，如果对行政机关这么大的权力不加以约束，极易造成对行政相对人权利的侵犯，而法律优先要求行政机关在制定行政规范时就应遵守法律规定，在法律规定的范围内进行，现在很多行政机关违法乱纪的问题即出在行政机关的“红头文件”上，它已不是某一具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，甚至是一级政府的违法或不当。这些违法具有很强的隐蔽性，或者说蒙蔽性，因为大多数行政相对人有理由相信政府的文件肯定是有依据的，是经得起“考验”的。这种相对人对政府的信任，恰恰使一些政府或部门为谋求局部利益而敢于“试法”。也正是因为对抽象行为的司法监督难以进行，上级政府或部门难以察觉，监督不力，而使其违法性难以暴露。
4、司法机关性质决定了对行政机关的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关。由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。现行行政诉讼法禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法行政行为的成本。因为，要求所有人适用了抽象行政行为，并且等到损害结果发生后再通过行政诉讼的方式寻求救济是不公平的，而且这种救济只能是个别的，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实，所以，只有将所有抽象行政行为全部纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法，从而实现维护法制统一，保障相对人的合法权益之目的。
5、应当兼顾行政复议与行政诉讼法律规定的协调性。在行政复议过程中，人民法院可以对某些抽象行政行为进行合法性审查确认，或对一定范围内的抽象行政行为进行选择适用，是符合西方国家机关行政诉讼或司法审查制度的结论，也是我国行政诉讼实践发展的需要。从长远的发展眼光来看，将已纳入复议范围的抽象行政行为再纳入行政诉讼的范围显然是必须的。否则，将有悖于“复议申请人对行政复议决定不服可以提起行政诉讼”这一由《行政诉讼法》和《行政复议法》皆明确规定的法律原则。
6、司法机关应享有对抽象行政行为合法性的审查权。《行政诉讼法》第53条有关“参照规定”的规定，事实上赋予了法院对规章的审查权。即法院在决定是否将规章作为裁判依据之前，必须对其合法性予以审查。既然对规章有审查权，那么对规章效力等级以下的抽象行政行为也当然有审查权。而尝试受理此类案件的人民法院对违法或不当的抽象行政行为审查认定之后，却不能在裁判文书中表述，（即使发送司法建议也难以引起充分关注）。这是不符合法院对裁判结论应当充分说理的司法改革方向和要求的。而依据现行法律法规对此类抽象行政行为的变更或消灭也只能由有权机关通过法定程序予以解决。这就使得审判机关处于一种尴尬的境地。
四、适度拓展受理范围的必然性
任何一个国家在法律制度上，行政行为都不能完全被作为司法审查的对象来对待，所有的行政争议案件不可能都通过法院来解决。首先，监督是事后的、被动的。没有相对方的起诉，法院不能主动去审查行政活动；其次，法律不可能规范所有行政领域中行政活动的每个细节，法院亦不可能有无限精力投入对所有行政活动的监督；再次，监督必须以法律规范为最本本标准。除此之外，只能由行政组织自身或寻求其他途径来把握；第四，由法院的性质任务决定。法院是中立的居间裁决者，其中心任务是解决纠纷，目的是为了实现法律形式意义上（实体和程序）的公正。因此，法院在审理行政案件过程中，不可以替代行政组织行使行政权，并作出“行政性”的决定。
伴随着一个国家或地区法治水平的提高，司法权利所保护的社会公众的权益类型也会呈现一种动态的、不断拓展的特点。依据“有侵权就应该有救济”的原则，仅就立法和解释“限定”的受理范围已远不能满足行政相对人寻求诉权救济和法院审判实践的需要。适当拓宽受案范围，已成为当前和今后一个时期立法、解释和审判工作的当务之急。
（一）行政法治建设的必然要求。行政法治建设是渐进的、逐步完善的。在民主政治和依法治国背景下，适时加大行政管理相对人诉权保护，增强相对人实现公法上的权利保障，是法治建设的基本要求，同时也是民主政治建设的客观要求。
（二）社会关系均衡运作的必然需要。诉权是相对人享有的一项宪法权利，而“无救济即无权利”。只有适度增加相对人实现诉权的可能性，加大司法权力对行政权力的有效监督，才能有效遏制行政权力无限扩张，使其真正做到依法行政。
（三）加入WTO后，拓展司法审查机制的需要。只有相应拓展受理范围，加大有效司法审查机制的可能，才能使许多争端在国内即可解决，从而有效树立良好法治国家的形象。
（四）司法实践进行有益探索的需要。司法审查范围在条件成熟的情况下，依据立法原意，逐步扩大受案范围，已成共识。通过增大司法实践外延，进行有益的探索不可或缺。
（五）对于维护大局、实现社会稳定极其重要。通过对相对人诉权的保护，以“以诉止讼”，最终达到减少诉讼。对国家的长治久安，真正消除不稳定因素极为重要。
（六）忽略对诉权的保护容易导致一定范围的司法不公，从而滋生相对意义的司法腐败。（如个别人民法院针对当事人诉权望文生义的随意一概否定等）。只有把保护公民、法人和其他组织的合法权益放在第一位，才能有效保障和监督行政机关依法行政。
参考文献资料
（1） 罗豪才主编的《行政法学》
（2） 张尚族主编的《行政诉讼制度研究》
（3） 罗豪才、应松年主编《行政法概论》
（4） 姜明安主编《行政法与行政诉讼法》
抽象行政行为范文5
关键词：大陆法系；行政行为；可诉性
1.引 言
“行政行为”的价值在行政法的研究过程中越来越凸显，不仅是“引起行政诉讼的原因，也是行政诉讼的标准。”[1]根据学者翁岳生的考证，“行政行为一词滥觞于法国行政法上的Acte Administratif，后经德国学者继受，称之为Verwaltungsakt。日本学者从德国引进之后，将其直译为行政行为。”[2]
2.大陆法系国家的行政行为概念
2.1法国
由于法国对行政法界定的外延较大从而衍生出了较为典型的法式行政行为。该模式的行政行为是一种宽泛的界定。法国的行为作用标准被认为是通说，该说认为行政行为是指行政机关用以产生行政法上的效果的法律行为，以及私人由于法律或行政机关授权执行公务时所采取的某些行为。该种界定的目的是出于对公民对政府机关的行政活动的诉权的保护，为了使公民得以更加广泛而又直接地参与到保障公共权力良性运作的事业中来，而不必通过选举议员来制定一般性规则这种迁回曲折的方式。
2.2德国
行政行为一词起源于法国，发展于德国。行政法学鼻祖奥拓・迈耶将行政行为界定为：“行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利的优越性的宣示。”[3]著名行政法学者毛雷尔认为，行政行为指“行政机关对具体事实做出的具有直接外部法律效果的处理行为。”[4]可见，德国给行政行为赋予了新的特征，形成了具有具体性要素、效力外部性要素等的行政行为。直到1976年《联邦德国行政程序法》通过后各要素的存与废才尘埃落定。该法35条规定了两种形态，即“基本形态：当局处理公法范围内的单独事项，产生直接外部法律效力的命令、规定或者其他高权措施；特殊形态：一般命令是这样的行政行为，它针对按照共同特征确定的或者可确定的人群，涉及一个物的公法性质或者公众对该物的使用。”[5]该定义的特色：一是行政行为是具体行政行为，而非抽象行政行为；二是行政行为是外部行政行为，而非内部行政行为。
2.3日本
日本在将德国模式本土化过程中展现出了自己特色。一方面，对行政行为的类别划分更为的细致。著名学者田中二郎认为，行政行为是指行政机关就具体事项所为公法上单方行为，即将立法行为、公法契约、合同行为等排除于行政行为概念外。南博方也认为，行政行为是行政厅为了调整具体事实，作为公权力的行使，对外部采取的产生直接法律效果的行为。另一方面，构建了灵活的学术概念与实践概念的二分构架。“行政行为”这一术语仅承担学术上的功能，比较灵活，可以随实践不断修正与完善。
3.大陆法系国家行政行为可诉性制度的对比
可诉性制度是指法律规定的，当事人可以向法院提讼寻求保护的制度。法律是否赋予一定当事人的一定行为以权，对于保护当事人权利以及防止滥诉起到了决定性的作用。
基于以上分析，当下对于行政行为存在两种思维模式：
1、法式宽泛主义模式，其认为行政行为应当具有广泛性，注重保护当事人的诉权，将制定行政法规、规章等立法行为、行政处理等机关内部行为以及行政合同等非高权行为都列入其中。无论当事人因为内部处分还是受到相关立法活动侵害，都可以提起行政诉讼。
2、德式严格主义模式，其对法式宽泛主义模式予以限缩，建立于对行政行为科学分类的基础之上，将外部性、具体性、高权性等特征赋予行政行为，排除了一些行政行为。该模式凸显行政行为概念的单项功能，保持了概念自身逻辑的严密性和体系的完整性。
通过对比以上两种模式，笔者以为，法式定义虽然达到其保护当事人诉权的宗旨，然而却忽视了这些行为的差异性以及忽视了可能出现滥诉的现象。该模式完全等同了行政活动和行政行为两个概念，认为凡是行政行为便是可诉的。这是不妥的，一方面，在实践中凡是这些行为都通过诉讼的途径必然使得诉讼压力的巨大，而且使得行政机关的权威大打折扣。另一方面，不区分抽象与具体、内部与外部等不同行政行为的具体特点，混淆了基本的权力架构。
反观德式，我们可见，德式行政行为做了限缩性的界定，可是公共行政和行政法的发展严重挑战了这样一种构建，也迫使他们在行政诉讼受案范围这个问题上做出变革。日本的行政行为研究，则采用了较为单一的方式，基本上也是限缩式的界定，而且仅仅是学理概念。这一界定与我国的具体行政行为的概念内涵具有很大的相似性，因此，有学者认为“这样行政行为这个概念就不为过于精致、严谨的学术研究所累，而能在受案范围问题上进退自如[6]
4.对我国行政诉讼的几点建议
随着时代的发展，《行政诉讼法》在实践中所反映的问题也逐步显现，其中受案范围的规定明显过于窄小，已不能适应当代中国社会的发展变化。
基于以上分析，笔者对完善我国行政诉讼制度提出以下两点建议：
1、改变受案范围的确定方式
从我国《行政诉讼法》对受案范围的规定中不难发现，我国受案范围的确定方式是总体概括+肯定列举+否定列举，笔者以为这在逻辑上是存在问题的，因为肯定概括与否定概括的全集难以涵射总体概括，导致在实践中容易形成一些既不属明确规定应受理、又不属明确规定不应受理的空白处。故，笔者以为应当采用总体概括+否定性列举，应当认识到删除肯定性列举并不仅仅是基于逻辑的考量，更在于法院能够在对具体案件的性质进行分析的基础上更好的保护当事人诉权，而不是轻描淡写地认为不属于肯定性列举而将之排除在外。
2、适当突破具体行政行为限制，赋予一些抽象行政行为予可诉性
我国现行《行政诉讼法》的受案范围仅限于具体行政行为，虽然司法解释予以适当拓展空间，但是在实践中仍然将全部抽象行政行为排除。要改进这种现状，应当突破目前只审查部分外部具体行政行为的限制，将一些抽象行政行为和内部行政行为也纳入受案范围。笔者赞同姜明安教授对于适当扩大行政诉讼范围的观点，其“有限直接诉”认为“如果相应抽象行政行为不经具体行政行为就可能造成对相对人合法权益的损害，相对人可直接对该抽象行政行为提讼，请求人民法院撤销该抽象行政行为或确认该抽象行政行为违法，以避免实际损害的发生。”[7]
总而言之，我国应当改变当下法院对行政相对人的行政诉权掐的太死的现状，应以德国式为基础，通过改变受案范围确定方式，适当增加受案范围的灵活性与广度性，笔者相信，如此便会将对我国行政法理论界和实务界送上福音。
[参考文献]
[1]方世荣， 李钢. 行政行为的分类研究[J]. 中南政法学院学报， 1989， 4： 8.
[2]章志远. 行政行为概念之科学界定[J]. 浙江社会科学， 2003， 1（92）： 91.
[3]李树根. 行政行为概念之重构[J]. 文艺生活・ 文海艺苑， 2011 （2）：262.
[4]张春荣. 行政行为概念的反思与重构[J]. 西南政法大学学报， 2004， 6（2）： 46.
[5]于安. 德国法上行政行为的构成[J]. 中国法学， 1999， 5： 015.
[6]闵凡群， 张乐. 行政行为概念探源与重新界定[J]. 广西政法管理干部学院学报， 2007， 22（5）： 31.
抽象行政行为范文6
我国现行的《中华人民共和国行政诉讼法》1990年10月1日施行的以来，随着我国法制建设的发展、行政诉讼理论研究的深入以及司法实践经验的积累，特别是1999年宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”?纳入宪法，要求我国行政诉讼的受案范围不能囿于1989年颁布的、并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱之中裹足不前。扩大行政诉讼的受案范围，对于保障基本人权、促进依法行政、完善社会主义民主与法治，无疑起重要作用。
一、行政诉讼受案范围现行法律规定
行政诉讼的受案范围又称行政诉讼主管范围或人民法院受理行政案件的范围，是指人民法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权，或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提讼的界限。
（一）直接列举的可诉行政行为的受案范围
《行政诉讼法》第十一条第一款规定了八类行政诉讼受案范围。即（1）不服拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚而提起的行政诉讼；（2）对限制人身自由或对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施不服而提起的行政诉讼；（3）认为行政机关侵犯法律规定的经营自而提起的行政诉讼；（4）对申请领发许可证、执照要求予以拒绝或不予答复而提起的行政诉讼；（5）对不履行保护人身权、财产权的法定职责而提起的行政诉讼；（6）对不依法发给抚恤金而提起的行政诉讼；（7）对违法要求履行义务而提起的行政诉讼；（8）对其它侵犯人身权、财产权而提起的行政诉讼。
（二）直接列举的不可诉行政行为的受案范围
《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（1）国防、外交等国家行为。（2）抽象行为。（3）内部行为。（4）终局裁决的具体行政行为。
二、我国行政诉讼受案范围存在的问题
（一）采用列举式立法体例使可诉行政行为的受案范围不明确
我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定采用的是列举式体例。《行政诉讼法》第11条采用肯定的方式列举了可诉行政行为的范围，第12条又采用了否定的方式列举了不可诉行政行为的范围。由此造成的问题是那些处于肯定和否定范围之外的行为，如行政裁决行为，技术鉴定行为等能否进入行政诉讼就成了盲区。这是列举式立法体例最为突出的弊端。
（二）可诉行政行为范围过窄以致无法全面保护行政相对方的合法权益
1、抽象行政行为被排除在受案范围之外
《行政诉讼法》在设定行政受案范围时，首先考虑引起争议的行政行为的性质，即该行为是具体行政行为还是抽象行政行为，进而将可诉行政行为从总体上限定为具体行政行为。其次，从实践上来看，抽象行政行为侵犯相对人合法权益的情况客观存在。在我国的现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼的方式进行：一是人大和上级的监督；二是备案审查、法规清理监督；三是行政复议中对抽象行政行为的审查。但是从实际情况上看，目前这些监督机制很难有效发挥作用，难以保障对其监督的质量和实际效果，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为问题日趋严重。将抽象行政行为排除在受案范围之外，必然导致大量的行政侵权行为处于司法审查的真空地带，从而产生多方面的不良后果。
2、内部行为不可诉
根据《行政诉讼法》的规定，可诉行政行为必须是外部行为。行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行为不可诉。《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》进一步将可诉行政行为限定为行政法律行为和单方行为，认为行政事实行为和双方行为不可诉。从理论上看，这些限定缺乏坚实的理论基础，带有一定的随意性。从实践中看，内部行为、事实行为或双方行为都可能对相对人的合法权益产生实际的损害。如将其排除在可诉范围之外，显然不利于保护相对人的正当权利，甚至侵犯了公民的宪法权利。
（三）行政诉讼受案范围仅局限于人身权?财产权的行政行为
根据我国《行政诉讼法》第十一条规定，行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，除法律法规特别规定外，对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定，政治权利包括选举权和被选举权，并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有自由等。其他权利有劳动权、休息权、物质帮助权、受教育权等。上述这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。如果这些权利受到行政机关的侵犯，却不能得到保护，不能得到救济，那么不能不说是我国立法的失误。因此，将涉及政治权利和其它权利的行政行为纳入司法审查范围不仅可行，而且十分必要。
（四）对具体行政行为的审查仅局限于合法性审查而排除了合理性审查
《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”对这一条规定，理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议机关处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”?基于此，从目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。但是，行政自由裁量行为并不是不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循一定的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。
三、完善行政诉讼受案范围的设想
（一）完善有关行政诉讼受案范围的立法体例
针对现行的列举式立法体例所存在的弊端，我国有关行政受案范围的规定宜采用下述立法体例：对可诉行政行为的范围作出概括性规定，对不可诉行政行为作出列举式规定。
1、对可诉行政行为的范围作出概括性规定
某一特定的行政行为究竟是否可诉，往往只能求助于司法解释。由于立法缺乏明确的可诉标准，司法解释有时容易产生相互矛盾。如果没有相应的司法解释，司法机关习惯于“从严”掌握受案范围，把一些本来应属于受案范围的行为拒之门外。如果对可诉行政行为的范围采用概括性规定就能避免这些问题的出现。如：公民、法人、其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以依法向人民法院提讼。这样可以避免因行政诉讼受案范围过窄而使公民合法权益受损。
2、对不可诉行政行为作出列举式规定
采用列举方式规定不可诉行政行为的种类，自然也会有所遗漏。遇到这种情况，应作出有利于行政管理相对人的推定，按照“法不禁止即自由”的原则来判断某一特定行为是否可诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政诉讼受案范围的规定基本上采用了上述“立法体例”。它一方面从总体上扩大了行政诉讼的受案范围，另一方面又明确增加了几种不可诉行政行为。严格来说，《解释》作为一种司法解释，无权突破现行立法的规定。因此，在将来修订《行政诉讼法》时，应该把《解释》中的合法规定上升为立法。
（二）取消针对可诉行政行为所做的不适当的限定
我们认为：人民法院在监督和制约行政机关行使职权过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。因此，无论是行政机关的具体行政行为还是抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都可行使审查权，行政机关的一切行为都在司法审查范围内。我国《国家赔偿法》、《行政复议法》在总结行政审判工作得失的基础上，已经将抽象行政行为纳入行政赔偿诉讼和行政复议的范围。根据后法优于前法的原则，《行政诉讼法》应尽快作出修改，把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，以实现前后法真正的统一和协调。
