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关键词：气象科技服务；公共气象服务；促进；发展
1 引言
公共气象服务是政府公共服务体系的重要组成部分，是气象工作的出发点和归宿。气象部门在20世纪80年代开始发展的气象科技服务，为气象部门在市场经济条件下拓宽服务领域，提升服务效益以及增强气象事业发展后劲做出了显著贡献。就其服务对象、服务内容和服务效果而言，气象科技服务属于公共气象服务范畴，是公共气象服务的延伸和拓展，因此在现阶段发展公共气象服务的过程中，仍然需要持续推进气象科技服务的发展，增强气象科技服务整体实力，才能提升公共气象服务能力。
2 气象科技服务的发展历程
2.1 起步阶段
20世纪80年代中期到1996年，气象科技服务仅限于少量的气象资料服务和防雷检测，用户少，气象信息产品的针对性不够强，服务手段单一。向党政领导和公众的气象服务手段主要通过邮寄、电台播发等，服务次数有限，用户覆盖范围很小。由于缺乏技术手段，对用户使用气象信息的过程了解不够，这一阶段评价气象服务效益时只能说“难以估量”。
2.2 初显雏形阶段
1997-2003年，主动服务意识开始逐渐增强，开始尝试着走出去推介气象服务，服务群体逐渐增多，各行各业对气象信息要求也逐渐增多。这个阶段逐渐有了面向小群体的服务，客户比原来细化，数量也有了增加。
与此同时，随着Call台和家庭固定电话的蓬勃发展，1997年，开始了和Call台、邮电合作，电视天气预报栏目也开始开播，服务面有很大的扩大。1998年，121气象声讯自动答询电话正式开通，民众第一次有了随时获取气象信息的机会。
2.3 快速发展阶段
2004-2009年，气象服务用户从传统意义上的重点行业、重要部门向有特殊需求的商家、企业延伸，气象服务群有了扩大。防雷列入政府行政审批程序，防雷技术服务得到加强。伴随着通讯网络、互联网的迅猛发展，移动通信的飞速扩张，技术和手段的突飞猛进，气象服务如虎添翼。服务和技术两者优势互补，共同推动了气象服务的快速发展。手机的普及，为气象信息服务提供了良好的技术平台和基础，A地区的气象信息手机短信用户2006年以来的三年多时间发展到近20万户，庞大的用户群，为气象服务提供了生存发展的土壤。12121气象声讯电话从最初收取信息费到2007年取消信息费，电视天气预报栏目从自办到上节目主持人，进一步强化了公共气象服务功能，带来的不仅是气象服务方式的变化，更是一种气象服务理念和定位的变化。
3 气象科技服务对提升公共气象服务能力的促进作用
3.1 搭建公共气象服务平台，扩大气象信息覆盖面
公共气象服务是政府公共服务体系的重要组成部分，是气象工作的出发点和归宿。多年来，如何加强气象信息薄弱地区的基础设施建设，确保在重大气象灾害发生时，能将气象预警信息发送到广大市民、农村、山区等边远地区，将气象服务延伸至“最后一公里”，一直是气象部门致力解决的问题。气象科技服务20余年的不断发展壮大，使气使象部门逐渐构建了广播电视、报纸、电话、手机短信、网络等多种现代化信息传播手段的气象服务信息平台，不断完善信息服务方式和手段，扩大公共气象服务信息覆盖面，丰富气象服务产品，“最后一公里”的问题得到明显改善。
3.2 促进预测预报水平提高，提升公共气象服务能力
通过气象服务渠道的扩展，使公众更易获得气象信息，更关注气象信息，气象信息日益和人们的生产生活加密结合在一起，社会对气象的关注程度也就越高，要求也更高，从而推动气象部门加强气象现代化建设，加强人才队伍建设，加强气象科技开发，着力解决预报服务中急需解决的问题，提升预报方法的科技内涵，提高气象预报准确率，提升预报服务能力，夯实公共气象服务的根基。
4 我国的气象科技服务中存在的问题
4.1 盈利性和公益性之间的冲突
就气象科技服务的性质而言，它是属于非公益性的，因为它向社会提供科技服务需要以科技手段为依托，需要一定的人力物力和财力。但其又是公共气象服务中的一个环节，因此又具有一定的公益性。如何解决公益性和盈利性这一矛盾，是摆在所有人面前的难题。
4.2 气象科技服务的发展不平衡
近年来，尽管我国的气象科技服务水平在不断发展，涉及到的地区也更加的广阔，但是由于我国的地区发展不平衡，导致气象科技服务发展的不平衡。相对东部地区来说，西部地区经济水平较落后，所以气象服务也稍落后。相对于城市来说，农村的经济水平较落后，所以气象服务也相对滞后。
4.3 专业化人才的缺乏
气象科技的发展对气象科技人员的专业素养提出了更高的要求。所以，对于气象工作者来说，如何准确地进行天气预报，为社会提供及时的气象服务是他们面临的难题。很多工作者由于受到专业水平的限制和传统观念的影响，认为对天气进行预报就是提供公共气象服务，在认识上存在欠缺，缺乏有针对性的措施。
5 加快公共气象服务发展水平的措施
5.1 加大对气象科技服务的财政投入
要想解决气象科技服务盈利性和公益性的矛盾，国家必须要加大对气象科技事业的投入。在我国，气象科技行业既是事业单位，又与一般的事业单位存在差别，因为它既有公益性又有盈利性，盈利性又必须以公益性为前提，如果国家不加大对这一行业的财政投入，就无法提高从业人员的修养和工作积极性。
5.2 创建统一平台
国家通过建立统一的气象平台能够促进气象科技的发展。首先可节约建设成本，其次，可加强气象预报的准确性，让更多人及时获取气象信息，更能凸显使气象科技服务的意义。
5.3 培养专业化的人才队伍
促进气象科技发展的另一个关键因素就是培养专业化的人才队伍。由于公共气象服务涉及到多个学科和领域，所以气象人员必须要具备良好专业素质。首先，气象部T可引进外来优秀人才。其次，可通过举办各种培训活动或开展讲座来提高从业人员的专业素质。最后，各个相关部门和领域要积极进行交流，发挥各方面的优势来带动公共气象服务的发展。
6 结语
综上所述，气象科技服务的发展是推动公共气象服务工作开展的基础动力。本文主要通过气象科技服务对公共气象服务的促进作用进行了详细的阐述。同时，提出了对气象科技服务未来发展的思考，旨在提高气象科技服务的预测和预报能力，完善气象服务体系，培养专业气象服务人才队伍，提高气象科技服务的综合能力，提升公共气象服务的水平和能力。
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一、从理论上看，夫妻关系属于共有关系中的共同共有关系
共有，即二个以上的权利人共同对一个具体的物享有一个所有权。对房屋共有，是指二个以上的权利人共同对一个登记基本单元的房屋享有一个所有权。对房屋所有权的共有，只是权利人对一个房屋所有权进行的量上的划分，不是二个以上的权利人对一个登记基本单元的房屋分别享有相应个数的所有权。若二个以上的权利人对一个登记基本单元的房屋分别享有相应个数的所有权，则该房屋上承载了二个以上的所有权，有悖于“一物一权”的物权法基本原则。
共有是权利人基于共有关系对物共同享有所有权，分为按扮共有和共同共有。对房屋共有，亦如此。对房屋的按份共有，是指共有人对共有的房屋按具体的份额享有所有权，各共有人按份额行使权利和承担义务；对房屋的共同共有，是指共有人对共有的房屋共同享有所有权，各共有人无具体的份额，共同、均等地行使权利和承担义务。无论按份共有，还是共同共有，均是共有人对房屋的全部抽象地享有所有权，不能具体对房屋的某部分或某个部位享有所有权。那么，夫妻关系是否属于对房屋享有共有权的共有关系呢？
理论上的一种认为是，男女之间一旦缔结夫妻关系，便产生了夫妻共同财产。除非夫妻双方选择了分别所有财产制，否则，都认定夫妻双方的财产属于夫妻双方共同共有。夫妻财产是最常见的共同共有。另一种认为是，共同共有根据共同关系而产生，必须以共同关系的存在为前提。共同关系包括夫妻关系、家庭关系等，一般发生在互有特殊身份关系的当事人之间。例如，以丈夫的名义登记的房屋，在夫妻关系存续期内属于夫妻共同的财产，夫妻双方应平等地享受权利、承担义务。概言之，夫妻关系属于对房屋享有共有权的共有关系，且自夫妻关系建立时起，夫妻双方于婚姻存续期间取得的房屋所有权形态，在没有特殊约定的前提下，均属共同共有。申言之，夫妻关系存续期间取得的房屋，尽管登记在夫或妻一方名下，但另一方基于婚姻关系，也是房屋的共同共有人。
二、从法律规范上看，夫妻关系属于共有关系中的共同共有关系
1.从普通法规范上看，夫妻关系属于共有关系中的共同共有关系
《物权法》第103条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。据此可知，共有人对共有的不动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，若共有人具有家庭关系时，共有人对共有的不动产为共同共有。质言之，家庭关系是共同共有成立的共有关系。按《婚姻法》第三章规定，夫妻关系属于最基本的家庭关系之一，申言之，夫妻关系属于不动产物权共有中的共同共有关系。
2.从特别法规范上看，夫妻关系属于共有关系中的共同共有关系
《婚姻法》第17条规定，夫妻在婚姻存续期间取得的财产属于夫妻共同财产，遗嘱或赠与合同中确定只归夫或妻一方所有的除外。夫妻对共同所有的财产，有平等的处理权。据此可知，夫妻在婚姻关系存续期间取得的财产，属于夫妻共同享有所有权的类型，其中“夫妻对共同所有的财产，有平等的处理权”表明夫妻对共同所有的财产，是不分份额地享有同等的权利，承担同等的义务，换言之，夫妻双方对共同财产享有平等的占有、使用、收益和处分的权利。申言之，基于夫妻关系共同对房屋享有的所有权属于共同共有，夫妻关系属于房屋共有关系中的共同共有关系。
3.夫妻约定的单独所有或按份所有，不是基于夫妻关系本身产生的财产所有形态
《婚姻法》第19条规定，夫妻可以约定婚姻关系存续期间所得的财产归各自所有、共同所有或部分各自所有、部分共同所有。据此可知，夫妻可以按自己的意思表示，对夫妻关系存续期间取得的共同财产约定为单独所有或按份共有，质言之，夫妻将共同财产约定为单独所有或按份共有，是夫妻对原本基于夫妻关系共同共有的财产，按自己的意思表示作出的“量”上的再次分割形成的财产所有形态，申言之，夫妻约定的单独所有或按份所有，不是基于夫妻关系本身产生的财产所有形态，而是在夫妻共有的基础上，基于夫妻间的合意新产生的财产所有权形态，基于夫妻关系产生的财产所有权形态只能是共同共有。
概言之，无论从普通法规范上看，还是从特别法规范上看，夫妻关系属于共有关系中的共同共有关系。
三、从司法实务上看，夫妻关系属于共有关系
在司法实务中，北京市高级人民法院在“吴某等诉北京市建设委员会房屋行政登记案”中认为：“婚姻法规定的法定共有权虽然未经房屋行政管理机关行政登记，但不应视为与不动产物权登记公示原则相矛盾，而应视为是不动产物权公示原则的一种例外与补充。因为婚姻法对于夫妻财产法定共有权的规定也是面向公众的，对世具有普遍效力。因此对于不动产权属登记为个人的情形，房屋行政管理机关均具有先行审查其是否属于夫妻共同财产的义务，再根据登记情况确认该房屋的最终权利状况。”本判决中，人民法院的认为表明：
1.法律规定的基于夫妻关系对房屋共同享有所有权的共有人，虽然未经登记机构记载在登记簿上，但与其他记载于登记簿且对房屋共同享有所有权的共有人具有同等的法律地位。
2.基于《婚姻法》的相关规定，夫妻在婚姻关系存续期间取得的房屋所有权，属于夫妻共同享有的房屋所有权，即夫妻基于婚姻关系共同享有的房屋所有权属于法律规定的共同享有所有权的形态。
3.自然人申请将房屋所有权登记为单独所有的情形下，登记机构应当在力所能及的范围内，查明该房屋是否为申请人的夫妻共同财产，如果是夫妻共同财产，应当由夫妻共同申请登记，当然，对方配偶书面表明该房屋所有权归申请人单独所有时除外。再次表明了人民法院关于夫妻基于婚姻关系共同享有的房屋所有权属于法律规定的共同享有所有权的形态的认识并予以保护。
概言之，从司法实务上看，夫妻关系属于共同享有房屋所有权的共有关系。
四、夫妻共有的房屋登记
《房屋登记办法》第13条规定，共有的房屋由共有人共同申请登记。据此可知，夫妻共有的房屋应当由夫妻共同向登记机构申请所有权登记，但是，在房屋登记实务中，对申请登记的房屋是否为夫妻共有的判定，各登记机构有不同的认识，对登记申请的要求也就不同，主要有二种形式，一是宽进严出型，即申请所有权登记时，即使是夫妻共有的房屋，也可以由夫或妻中的一人申请，登记时记载在夫或妻一人名下，登记簿和权属证书的共有情况保留空白状态，处分房屋申请转移登记或抵押权登记时，申请人须提交有权处分房屋的证据，如果提交的证据属于申请人单独所有的房屋，由申请人参与登记申请。如果是申请人夫妻共有的房屋，则由夫妻共同参与登记申请；二是询问登记型，即申请所有权登记时，登记机构询问申请人，申请登记的房屋为申请人夫妻共有或单独所有，将申请人的回答作成询问笔录，并作为登记依据，即若申请人回答为夫妻共有，由夫妻共同申请登记，并登记为夫妻共有。若申请人回答为单独所有，则允许申请人单独申请登记，并登记为申请人单独所有。以后处分房屋申请转移登记或抵押权登记时，登记簿记载为夫妻共有的，由夫妻共同参与登记申请。登记簿记载为单独所有的，由登记簿上记载的权利人单独参与登记申请。
笔者在房屋登记实务中，采用的是询问加证据支撑的登记方式，即询问时，无论申请人回答是单独所有，还是共同所有，都须提供证据佐证，并根据证据支撑的所有权状态予以登记。即询问时申请人若回答房屋为单独所有的，须提交无婚姻登记证明或婚姻关系解除的证明予以佐证，方可由权利人单独申请登记，登记为单独所有；若回答房屋为夫妻共有的，须提交婚姻关系存续的证明予以佐证，并由夫妻共同申请登记，申请登记为夫妻共有。此时要求申请人提交婚姻状况证明，并不表明登记机构审查申请人的婚姻状况，而是申请人凭该婚姻状况证明佐证申请登记的房屋所有权状况，登记机构通过它载明的时间点判定房屋所有权是属于申请人单独所有，还是夫妻共有。
1.基于法律行为取得的房屋所有权申请的登记
基于法律行为取得的房屋所有权，即基于当事人的合意取得的房屋所有权，在房屋登记实务中，具体体现就是当事人达成的以取得房屋所有权为目的合同、协议等。
《物权法》第15条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。据此可知，我国物权法采债权和物权区分原则，合同或协议债权是权利人取得房屋所有权的原因，房屋所有权是合同或协议债权目的实现的结果。
《物权法》第14条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，自记载于登记簿上时生效。据此可知，基于法律行为取得的房屋所有权自记载于登记簿上时起生效。为此，基于法律行为取得的房屋所有权，申请登记时，权利人提交证据佐证房屋所有权是单独所有，还是共同所有的时间点是合同或协议生效时，还是申请登记时？笔者认为应当是合同或协议生效时，理由：合同或协议生效时，以取得房屋所有权为目的的债权建立，债权也是一种重要的财产性权利，是取得房屋所有权的原因，经过申请登记，债权目的得以实现而转化为登记簿上记载的房屋所有权，即债权与登记簿上记载的房屋所有权有直接的因果关系，故债权为权利人单独所有的，转化而来的房屋所有权也应当为权利人单独所有，此情形由权利人单独申请登记，申请登记为单独所有；债权为夫妻共同所有的，转化而来的房屋所有权也应当为夫妻共同所有，由夫妻共同申请登记，申请登记为共有。在司法实务中，《婚姻法司法解释三》第10条规定，夫妻一方婚前签订不动产买卖合同，以个人财产支付首付款并在银行贷款，婚后用夫妻共同财产还贷，不动产登记于首付款支付方名下的，离婚时该不动产的处理不能达成协议的，人民法院可以判决该不动产归产权登记一方，尚未归还的贷款为产权登记一方的个人债务。双方婚后共同还贷支付的款项及其相对应财产增值部分，由产权登记一方对另一方进行补偿。质言之，诉讼中，人民法院支持基于婚前签订的不动产买卖合同建立的债权转化而来的房屋所有权属于原债权人。申言之，司法实务中，人民法院判定房屋为权利人单独所有或权利人夫妻共同所有的时间点，是以以取得房屋所有权为目的的合同或协议生效的时间点为准。
当然，《合同法》第79条规定，债权人可以将合同的权利全部或部分转让给第三人。据此可知，在申请登记时，权利人欲将债权部分转移给配偶，并与之共同享有债权于法有据，该共享债权经登记转化而来的房屋所有权属于夫妻共有，反之，夫妻共有的债权，也可以转移为夫妻中的一方单独享有，由此转化的房屋所有权为夫妻中的一方单独所有。
2.非基于法律行为取得的房屋所有权
夫妻非基于法律行为取得的房屋所有权主要有三种情形，一是基于生效的法律文书取得的房屋所有权；二是基于继承或受遗赠取得的房屋所有权；三是基于合法建造取得的房屋所有权。
（1）基于法律文书取得的房屋所有权
《物权法》第28条规定，基于法律文书取得不动产物权的，自法律文书生效时产生效力。据此可知，基于法律文书取得房屋所有权的，自法律文书生效时起，权利人无须登记，即取得具有法律意义的房屋所有权，故权利人证明房屋所有权是单独所有或共同所有的时间点为法律文书生效的时间点。
（2）基于继承或受遗赠取得的房屋所有权
《继承法》第2条规定，继承自被继承人死亡时开始。《物权法》第29条规定，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。据此可知，自被继承人死亡时起，继承人或受遗赠人即享有具有法律意义的房屋所有权，故权利人证明房屋所有权是单独所有或共同所有的时间点为被继承人或遗赠人死亡的时间点。
（3）基于合法建造取得的房屋所有权
《物权法》第30条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。据此可知，权利人自房屋竣工时起，即取得具有法律意义的房屋所有权，故权利人证明房屋所有权是单独所有或共同所有的时间点为房屋竣工的时间点。
在房屋登记实务中，权利人对非基于法律行为取得的房屋所有权申请登记时，登记机构根据权利人提交的材料，结合法律文书的生效时点、继承或受遗赠的开始时点、合法建造房屋的竣工时点与婚姻关系建立或解除的时点，判定房屋为权利人单独所有，还是夫妻共有。为权利人单独所有的，可准予其单独申请登记，申请登记为单独所有。为夫妻共有的，应当要求同为权利人的夫妻共同申请登记，申请登记为共同所有，若权利人坚持登记为其单独所有的，应当提交其配偶同意登记为单独所有的凭证。
参考文献：
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2、提高服务成效。各街道和相关部门要及时收集区域内、行业内企业面临的具体问题，提交区企业服务中心办公室；辖区企业可通过热线电话或书信、区长信箱等形式，直接反映需要协调解决的有关事宜。区企业服务中心办公室应及时确定并落实责任部门，开具“服务企业联系单”。对企业提出的困难和问题，各责任部门应立足自身协调解决。对涉及市以上主管部门权限的事项，由区对口部门负责协调解决，并及时向区企业服务中心办公室反馈办理进展情况。
3、缩短审批时限。完善区行政服务中心“一门受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的集中运作方式，加快建设全区行政审批电子信息管理系统。各审批部门简单事项应当日办结、复杂事项按法定最低时限的一半时间内办结。对超过法定最低时限仍未办结的视为许可，并对直接责任人实行问责。
4、推行审批代办。企业所在街道和项目责任单位要明确两名以上综合素质高、工作能力强的业务骨干，全程提供审批代办。各审批部门应建立审批事项“一单通”登记卡，据实填写申办材料递交时间和收件人、承诺时限、办结时间等内容,区纪委（监察局）跟踪监督。对重点企业和重点项目，实行节假日预约办理服务。
5、缓解融资难题。大力发展中小企业贷款担保机构，组建区小额贷款组织，设立区风险投资引导基金，加强农村集体资产抵押贷款，做好动产抵押、股权质押登记等工作。建立全区企业和项目融资需求库，经常性地组织开展银企见面、项目对接等活动。积极做好重点骨干企业上市融资、发行企业债券等工作，开展股权融资、项目融资和信托产品等形式的直接融资，开拓票据贴现、应收款抵押等新型融资方式。
6、严控收费检查。落实收费公示、收费登记卡等制度，法律法规明文规定以外的收费一律取消。减少各类涉企评比表彰活动，不得以评比表彰名义向企业收取任何费用。除涉及食品安全、药品安全、生产安全、公共安全、金融安全、环境保护等事项外，无特殊情况，同一执法部门对同一企业的例行检查，原则上一年不得超过一次，不得要求企业主要负责人陪同。对年纳税100万元以上、近两年没有违法行为的企业，实行区政府挂牌保护制度，任何部门、单位和个人对其检查必须报经区纪委（监察局）批准。检查内容相同或相近的，应采取多部门联合检查方式开展。所有检查应在结束后三个工作日内将检查依据、被查企业、有无问题等情况以书面形式报区纪委（监察局）及区企业服务中心办公室备案。
7、规范行政处罚。进一步细化行政执法自由裁量权行使条件和标准。对违规企业实行“初犯不处罚、轻犯不处罚、主动整改到位不处罚”。对辖区企业进行金额1万元以上的没收违法所得和罚款等重大行政处罚，在作出正式处罚决定前，应以书面形式提前与区企业服务中心办公室沟通，并报区法制办审查同意。各涉企行政执法部门在每月5日前，将上月对企业作出的没收违法所得和罚款的行政处罚案件信息，汇总后分别报送区企业服务中心和区法制办。对上级主管部门直接处罚或委托系统内其他单位进行处罚的，由区对口部门负责协调，并及时以书面形式向区企业服务中心汇报协调结果。
8、推动企业做强。深入推进重点挂钩服务制度，每年确定十佳纳税企业和20强成长型企业，由区级领导定点联系。鼓励重点企业开展上下游产业兼并整合，扩大生产经营规模，盘活区域内闲置产能。强化自主创新，推进标准化进程，对企业争创各级名牌产品和著名商标的，按相关规定给予奖励。
9、狠抓责任落实。各有关部门和单位要强化组织领导，主要领导负总责，明确分管领导和责任科室，确保政令畅通，坚决防止“中梗阻”和“末梢坏死”现象。要结合各自职责，在本意见15日内制定落实细则，报区企业服务中心办公室备案，并通过适当形式公开承诺服务企业的主要措施、目标和时限，主动接受社会监督。
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结合当前复工复产热点形势，小编为你整理了《应急局筑牢企业复工复产安全屏障》范文，以便大家在工作学习时参照借鉴。当然，你还可以在搜索到更多与《应急局筑牢企业复工复产安全屏障》的相关范本。
随着复工潮的到来，颍泉区应急管理局积极履职尽责，主动担当作为，在全力以赴抓好疫情防控的同时，积极为复工复产企业提供安全服务，全力保障企业生产安全平稳有序。
一是制发了《企业复工复产安全生产承诺书》,让企业在做好疫情防护工作的同时，确保复工复产安全，承诺严格落实企业安全主体责任，加强危险作业安全管控、重点设施设备和场所安全管理、重点人员安全教育和安全生产应急管理。
二是成立安全专家技术服务队，通过专家借智、借力开展安全生产隐患排查，发挥专家专业技术优势，为企业提供详实有效的安全技术服务，落实安全防范措施。
三是开展专人点对点协调服务，根据区“四送一服双联”工作要求，选派3名工作人员驻企开展安全服务，驻企复工联络员主要任务是掌握好企业复工情况、宣传好扶持政策、服务好员工返岗、落实好疫情闭环管控、解决好企业安全生产问题，全力助推相关企业尽快达产，引导企业提质增效，努力弥补疫情造成的生产损失。
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关键词：政府公共服务；民营化；委托外包；法律规制
中图分类号：C93-05 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）03?0063?08
从20世纪80年代开始，现代国家兴起了一场声势浩大的公共行革，通过在公共服务领域打破政府垄断，引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分公共职能推向市场，充分发挥市场优化资源配置的作用，从而达到改善与提升公共服务的目的。政府公共服务委托外包，便成为现代国家公共服务市场化改革的主要方式之一。公共服务委托外包，是指政府通过签订合同的方式，将部分公共物品和服务委托给社会提供或办理，也就是政府向社会组织或个人购买服务或公共物品提供给社会大众的服务输送方式[1]（5）。通过签订合同的方式，政府由最初的公共服务垄断者转变为公共服务促进者、合作者和管理者，形成了以公私协力为核心的“混合行政”模式。就我国而言，在计划经济时代，政府基本垄断了全部的社会资源分配和公共服务供给，公共服务往往都是由政府事事躬亲，随着社会转型的加速推进，政府垄断公共服务的弊病日渐突显，在政府垄断领域逐渐引入社会组织的力量成为我国公共行政改革的重要内容，公共服务委托外包也成为了政府治理的基本方式①。
一、政府公共服务委托外包的功能
委托外包是公共服务市场化改革的一部分，体现了公共行政任务重新分配的过程，成为了政府行政改革的重要手段。它是将政府公共服务或设施的经营权交由社会组织或个人，所有权和经营监督权掌握在政府手中，通过这一措施，政府可从被委托方那里收取回馈金，增加财政收入，还可有效地对被委托的社会组织所提供的公共服务的品质进行监督，实现公共利益的最大化。基于这些的优点，委托外包作为政府的市场机制策略在公共治理领域得到了广泛地应用和普及，从各国政府的实践来看，委托外包的价值主要体现在以下几个方面。
（一）委托外包有助于政府摆脱财政困境
精简政府机构和解决政府财政困境是公共服务市场化改革最直接的动因。现代“福利国家”的出现，政府职能迅速扩张，从城市建设工程、基础设施建设到社会福利、公共医疗卫生、教育科技等诸多领域，政府作为公共治理的唯一中心，公共服务领域的扩张给政府带来了沉重的财政负担，有限的政府运作系统对于公共服务产品的供给显得难以为继。根据费瑞思的观点，可能的资金节省是经常处于财政困境中政府部门进行市场化外包的理想方式[2]。公共服务的市场化促使政府重新审视和检讨自身角色，从“划桨者”向“导航者”的转变让政府从可归于市场调整的经营性领域撤离出来，通过委托外包的方式将部分政府职能转移给社会组织，让适合市场规律运作的行业遵循市场规则在自由市场中经营获利，通过多样化的所有制形式满足人们日益增长的公共服务需求，最大程度地实现公共利益，既能起到让政府摆脱沉重的财政负担、增加收入的效果，还能促使相关行业在优胜劣汰的市场环境中健康成长。美国是实行公共服务委托外包最成熟的国家，根据萨瓦斯在1987年所作的一项研
收稿日期：2012?12?10；修回日期：2013?04?06
作者简介：郑旭辉（1975?），女，福建福州人，福州大学公共管理学院副教授，博士研究生，主要研究方向：公共管理，科技与教育管理.
究，签订公共服务外包合同为美国地方政府节省了15%～30%的资金，大大减轻了地方政府的财政负 担[3]（68）。
（二）委托外包通过引入市场机制提高国家行政运营的效率
传统上政府垄断了所有公共服务的经营，在这种情形下，政府部门不可避免地会出现机构臃肿、人浮于事的现象，而且公共服务完全依赖于政府财政也易于导致加勒特·哈丁所谓的“公地悲剧”，造成社会资源的极大浪费和较高的行政成本，更由于竞争机制的缺乏，公共服务产品的质量也无法提高。公共选择理论基于人都是自利的、理性的、效用最大化的人性假定，认为政府作为人的组织，其所有行为的动机都是自利的，都是为了追求自身利益的最大化。在自利动机的支配下，政府官员在预算支出和政府组织的规模上都会呈现极大化的情形，行政结果出现无效率的可能性极大。既然政府政策是无效率的，那么就“没有任何理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”[4]（23）。公共选择理论认为，政府规模不断膨胀、服务效率低下的根本原因就在于政府对于公共产品供给的垄断特性，要避免“公地悲剧”就必须打破政府的垄断地位，引入市场机制的力量，将部分公共服务领域释放出来交由市场决定，以达到更有效率的资源配置。按照克雷格的说法，“对于某些公共服务事项，如果由政府部门来实施，可能会导致行政效率低下、不计成本、忽视那些市场竞争所带来的新技术和观念的情形，而改善这种情形的最佳途径就是政府通过签订合同的形式将那些公共服务交由社会组织或个人来实施。”[5]（108）换言之，政府不再负责执行某些公共事务，转而由私人负责或提供，精简政府机构成为可能，藉由公共服务的解除，可减轻政府执行该项事务所需人事上的负担，而在竞争的环境下，私人能够提供比政府更好的公共产品，从而有利于降低行政成本，提高政府的经济理性和行政运营的效率。
（三）委托外包有利于促进公私合作，提高公民对于国家行政的参与度
由于现代行政国家任务范围不断扩大，完全超出了政府部门的承受能力，政府财政状况日趋困难，出现了“政策停滞”的现象，而民间私人部门迅速成长，人才和资金都较为富足，为了有效运用社会资源，满足日益增长的公共服务需求，提升公共服务的质量，于是各国政府都积极地吸收民间资本和技术，发展“公私部门合作”的关系。政府从某些公共服务领域有选择性地退出，为私人部门参与公共行政提供了空间，促进了政府与私人部门之间的合作。在这种合作关系中，政府扮演导航者的作用，只负责规划、指导和监督的角色，将划桨者的工作由私人部门经营办理。另一方面，政府引进私人部门机制，重视市场的技能，提高行政效能，迈向高效率、组织精干的“企业型政府”。在公私合作关系中，私人不再只是国家行政的单纯服务承受者或旁观者，而是可以通过一定机制参与国家行政活动、成为公共服务的参与者和提供者。私人与政府的关系逐渐从对抗走向了合作，通过这种公私部门的合作安排，可共同发挥公共责任的道德感，让这样的非零和赛局关系，在一个公平而又正义的制度中发育，则成效一定会比任何独占局面下的政策执行结果有了多一层发挥的空间[6]（1）。
二、政府公共服务委托外包的风险
政府公共服务委托外包打破了公共服务由政府垄断经营的格局，提高了政府行政运营的效率和公共服务的质量，由于其具有的明显优势，因此成为了公共行政改革的核心工具，并在国外内逐步开展和普及。然而，公共服务的委托外包也面临着诸多风险和挑战，比如私人追逐利润的本性和政府任务公益性之间的价值冲突如何调适，如何防止政府委托外包过程中权力寻租、暗箱操作以及如何避免政府假借吸引民间力量参与政府行政而放弃自身所应当担负的公共责任问题。换言之，任何类型的改革在提高效率的同时必然伴随着风险和挑战，这些风险和挑战极可能来自私人部门，也可能来自政府，如果处理不当就可能导致危险的后果。
（一）公私目标的价值冲突
公共服务民营化改革的目的在于更好地实现公共利益，政府通过签订契约将公共服务和公共产品交由私人部门来提供和生产，但提供者或执行者的变化并不改变公共服务的公共属性。“公共性”决定了政府必须遵循“普遍服务”的原则，确保全体社会成员“无论何时何地，都应当得到相应的公共产品和服务”，“所有用户都应当被同等对待”以及“服务的价格应当为大多数用户所能够接受”。[6]（95）对于公众来说，公共服务和公共产品是他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高，也必须消费。因此，提供普遍服务是政府存在的前提和公共行政的基本价值目标。政府将公共服务委托外包给私人部门后，普遍服务就成为了私人部门的一项社会义务。然而，作为被委托方的私人部门是“理性的经纪人，追求利润的最大化是其根本目的”“私营部门只对最佳盈利机会感兴趣而不会关注其他”。[3]（329）私人部门接受委托是因为提供公共服务的过程中存在一定的利润空间，为了盈利它不会考虑公众的承受能力。私人部门不可能像政府那样以公共服务的最优化作为追求自身利润的前提，对于它来说，普遍服务就意味着利润的损失。因此，公共服务的私人执行必然会产生政府公共目标和私人目标之间的价值冲突，私人部门为了追求自身利润的最大化而违反普遍服务的风险。他们以盈利为目标，将按照市场竞争的规则来提供有利于营利的服务项目，对于那些不能较好获利的服务项目则可能会消极供给或者为了减少成本而降低服务标准。而以市场价格供给，使得只有有钱阶层才能买得起公共服务，或者可以选择更高层次的服务，所接受的公共服务水平与其投入成正比，而私人部门的趋利性在面对弱势群体时会越发猖獗，在服务态度和质量上对弱势群体进行歧视，甚或将其排除在某些公共服务享受之外。公共服务委托外包后，私人部门在“利润至上”的驱使下，忽视社会责任和公共目标，有选择性地提供公共服务，会加剧我们社会上业已存在的公共服务非均等化的现象。
（二）私人垄断和机会主义
公共服务民营化和委托外包追求的是破除政府垄断，改变原有体制效率低下的状况，提高公共服务的质量。然而，真正能够促进效率或者改善公共服务质量的不是所有制和经营权的变化而是竞争机制的引入。公共服务民营化打破政府垄断的同时，往往意味着基于政府权力和市场力量形成新的垄断。在没有充分竞争的市场环境下，无论是政府还是私人部门，都会缺乏技术创新、强化服务、优化内部管理的动力。公共服务和公共产品具有天然垄断的特性，如果没有培育市场竞争机制，那么所谓的民营化和委托外包只不过是将政府垄断变成私人垄断，不但无法提高效率，还会因为私人的逐利性而损害公共利益。由于公共服务经营具有规模经济、成本沉淀高、投资回报周期长的特性，因此在公共服务委托外包的过程中，政府在寻找公共服务的承接方时，往往会没有足够的具备公共服务供给所要求的技术能力和资金支持的私人部门可供选择，这样就势必出现市场为少数私人部门所把持的情况。竞争的缺失将带来更多的服务成本。实践表明，委托外包还存在“提供者垄断”的现象，亦即政府委托外包公共服务时，经常只与某一私人部门合作而不去寻找更多的供给方。长期固定的合作增强了私人部门与政府谈判的能力，进而影响政府对于公共服务监督评估标准的制定[7]。私人部门还可能凭借其在经营中的垄断地位，以放弃其公共职责要挟政府，而政府基于确保公共产品的有效供给，只能做出有利于商的政策决定和资金倾斜。由于缺乏竞争机制，政府不得不降低公共服务的资质要求，加上一些公共服务的质量和数量具有不可约定性（non-contractible），这就为私人部门的机会主义提供了可能，承包方可以在消减服务成本的同时又不违反合同，而为了实现成本的降低，必然会带来服务质量的下降。
（三）权力寻租与管制俘获（regulatory capture）
公众对于公共产品和公共服务的需求是较为稳定的，供给者因此能从中获得稳定的回报。公共服务行业所蕴藏的巨大利润空间使得很多私人部门想方设法进入该领域。公共服务委托外包是政府将一部分公共产品的经营权转移给私人执行，当存在多个私人部门竞争同一经营权时就可能产生权力寻租和腐败。公共服务委托外包的寻租风险体现为，政府官员出于自利目的，在招投标时降低商的资质标准，或者人为设定需求障碍排除其他的竞标者，从而让目标商成功中标，或者放弃公开招标而直接指定商，并从商那里获得相应的租金。在公共服务的私人执行过程中，作为监督人的政府官员收取商的贿赂，消极对待监管，对于商降低服务标准、提高服务价格的行为置若罔闻，在履约验收时包庇不合格的外包项目。实践表明，腐败问题充斥整个公共服务委托外包过程，各种操纵招投标、收取贿赂和回扣的现象从来没有被根除[8]（131）。公共服务委托外包的寻租风险会产生恶劣的后果，商会将寻租的成本计入生产成本，从而损害公共服务的质量，特别对于那些弱势群体来说，哪怕在公共服务上轻微的腐败都会带来摧毁性的影响。在公共服务市场化过程中，还存在私人部门通过权钱交易将政府“俘获”的可能性。所谓“俘获”就是指作为管制对象的私人部门反过来控制了政府管制机构的政策这样一种情形[9]（301）。管制俘获背后往往伴随着权力寻租的现象。根据“管制俘获”理论，私人部门对公共服务领域具有特殊的影响力，而政府监管者有着各种自利的冲动。政府监管者经常会受到私人商的利益诱惑，商以收买的方式俘获监管者，从而形成两者的利益共同体，或者利用公共服务经营者和政府监管者之间的信息不对称，促使政府监管者在公共服务价格确定、成本核算、服务质量等方面制定偏向保护商的利益的政策。商通过争取到的政策支持获取垄断利益，以此弥补为获得经营权而付出的寻租成本。管制俘获的危害在于，私人部门可以利用公共资源谋取私利，而政府监管者在自利冲动的驱使下将触角伸向了市场和社会，这将会给公共利益带来极大的损害。
三、公共服务委托外包风险的规制
公共服务委托外包的过程充满了复杂性，也存在公私利益冲突、私人垄断、机会主义、权力寻租和管制俘获等问题和风险，如果对其缺乏有效的规制，市场化可能带来比政府垄断更大的负面效应。针对公共服务委托外包可能存在的问题和风险，政府必须运用多重手段，对整个公共服务委托外包的过程进行约束和规制，以确保公共利益的有效实现。
（一）确定公共服务委托外包的范围
公共服务委托外包并不意味着政府所承担的公共责任的免除。真正的民营化过程中政府的责任不能被转移，所转移的只是通过民间功能所表现出来的绩效，且真正的民营化不会造成政府角色的消失[10]。公共服务交由私人部门来执行是有界限的，必须合理确定政府委托外包的界限，以防止政府避免其公共责任，确保人民权益和公共利益不受侵害。根据法律优位原则的要求，如果立法机关已经对政府公共服务不得委托的事项做出明确的规定时，则政府机关不得将其政府业务委托私人部门办理。只有在立法机关未对某一项政府公共服务可否委托私人部门办理做出明确规定时，主管该服务的政府机关才可依职权将其委托外包给私人执行。
世界上很多国家都通过立法或法院判例的形式规定了政府公共服务委托外包的范围。在法国，可根据“公共服务的本质”和法律的规定来划定政府公共服务委托外包的范围。依其“本质”不得委托私人执行的公共服务主要是指所谓的“宪法性公共服务”（les services publics constitutionnels），根据宪法委员会和最高行政法院通过判例，“宪法性公共服务”包括三类：①有关人民安全的公共服务，这类公共服务均与国家的行使有关，因此不得委托，必须由政府自己履行，如筹组军队的国防行为、狱政业务等②。②有关国家经济性的业务，包括“货币公共服务”和“税务公共服务”。货币的铸造、发行和监管，货币政策的研拟和执行，税收业务皆是传统国家经济性象征，不得委托私人③。③有关国家对外的活动，主要涉及外交、政治庇护和难民救济等公共服务。基于法律规定不得委托的公共服务，主要包括：①规范制定行为（les activité de réglementation），因为涉及国家公权力的运用，必须由政府自己行使而不得委托私人执行。②警察行政业务，如警察巡逻、管制秩序、侦查、酒精检测与责任判断的行为等，但制作笔录等警察业务可允许私人辅助，道路停车的拖吊则允许委托私人执行④。③具有独占性质的公共服务，如水、电、瓦斯灯，但此项公共服务后来受欧盟的影响逐步有条件放开。④基于业务的本质属于相关公共服务的核心业务，也不得委托私人，如民政部门有关出生、死亡、命名、改名、户籍及选举业务因其本质属于民政事务的核心业务，而不得委托私人；公立医院为病患提供住院的服务，属于公共医疗服务的核心业务，医院不得将该服务委托私人执行，反之，因对病患家属提供住宿的服务不属于公共医疗服务的本质业务，而允许将家属住宿的大楼交由私人经营管理。此外，公共服务的委托外包必须遵循所谓的“禁止业务完全委托原则”，亦即行政机关不得将自己的公共服务业务全部委托给私人，因为会造成预算与人员的浪费，行政机关也会因此无法对于该公共服务进行监督。如地方政府已有专属机构或人员负责公款补助地方工商业或农业业务，如果地方政府将该业务委托私人则可能造成人员闲置或预算浪费。
美国的政府公共服务委托外包的项目众多，在实践中通常以是否属于“本质性政府职能”（an inherently governmental function）作为判断政府公共服务委托外包的界限。除了那些属于本质性政府职能的公共服务外均可委托外包。根据美国联邦政府采购政策局第92条政策令函的说明，所谓本质性政府职能是指“与公共利益密切相关而应由政府机关亲自执行的政府业务”。该政策令函列举了19项本质性政府职能，包括刑事侦查，公诉与及其他司法职能之控制，政府的政策决定（如管制项目与管制范围的决定）、优先施政计划的决定、联邦公务员的指挥管理、情报及反情报活动的指挥和控制、选任公务员之决定、联邦公务员的职位说明和考绩标准的核定、政府财产的处分、联邦采购活动的重要决定、对于依政府审计督查机构和官员申请作出说明的批准、对人民申请查阅政府资料的批准、召开有关重要权利或资格决定的听证会、有关核发和检查联邦执照的批准、决定预算政策方针与策略，课税与税收分配、公共信托基金的管理 等[11]（82?83）。在实践中，美国公共服务委托外包的项目非常广泛，涉及教育、社区矫正、社会服务、精神照料、医疗卫生、街道清洁、公共娱乐、高等教育、电信、公共交通、能源环保、农业、国库等领域，甚至部分涉及在其他国家被视为与国家运用相关的公共服务项目如狱政管理、警察、国防、航空航天也不同程度地民营化，委托外包深入到了某些政府核心职能[12]（48）。
从以上法、美两国相关实践来看，法国规定可委托外包的公共服务项目范围较窄，而美国则显得较为宽泛。我国法律对于公共服务委托外包的范围没有明确的规定，但可以借鉴法国、美国等国家相关经验，并结合我国地方政府公共服务委托外包的实践，以建构我国政府业务委托外包的范围。根据德国学者毛雷尔的观点，所有涉及公法上并以国家强制力为后盾的行政任务，如秩序行政和税捐行政属于禁止委托的服务项目，而给付行政通常不需要运用强制力，只有公法没有限制性规定，可被允许交付私人执行[13]（37）。对于我国政府公共服务委托转包的范围可分为二类：①绝对国家保留事项，如国防安全、外交、货币、税务、司法、强制执行与制裁、强制征收与征用、治安秩序的维护等涉及国家且必须运用物理强制力的国家任务，禁止委托私人代替履行⑤。②一般国家保留事项，即除了绝对国家保留的事项外，不具有排他性、独占性的政府公共服务均可允许委托外包，包括城市公共设施、园林绿化、社会保障、医疗卫生、健康照护、自来水、能源、交通控制、道路、邮政、环保、电力、电信、资讯、培训、专业资格认定、垃圾处理、医事检验、登记、广播电视、法律服务、文学艺术与娱乐项目运营、道路停车拖曳、危险物清理等，不过此类公共服务必须考虑委托转包后是否更有效率且执行更有弹性，或者私人部门是否比政府更专业、技术更好。如果委托外包后私人部门执行得更有效率、更具专业性，则可以允许委托外包，否则其可行性降低。此外，还应考虑民众的接受程度，如果民众期待该项公共服务由政府部门来执行，那么若由其他社会组织来执行则会引起民众的消极合作或抵触，会使得公共服务的执行效果大打折扣，因此民众对于私人执行的接受程度也应成为公共服务委托外包的重要考虑因素。政府公共服务委托外包范围的确定还必须遵循“禁止完全委托原则”，如果公共服务委托外包会造成政府预算和人员的浪费、隐性成本巨大而超过委托私人部门执行带来的收益，则没有必要委托外包。
（二）明确公共服务受委托人的资质标准
政府公共服务涉及面非常广泛，对社会民众的生活影响巨大。为了防止政府官员出于自利的目的，在招投标时降低资质标准或为特定私人部门选择性地设定资质标准，在委托外包程序展开前，要明确公共服务受委托人的资质标准。接受政府委托外包执行公共服务的私人部门必须具有一定的资质标准，如相应的技术、资金、人员、设备等，政府不得将公共服务委托外包给不具备相应资质条件的私人部门来执行。公共服务受委托人的资质标准应主要包括硬性指标和软性指标两个方面。硬性指标包括私人部门的业绩、专业人员、注册资本金、净资产、公共服务所需的设施和场所、设备。业绩条件是指受委托的私人部门近些年在所执行的公共服务领域具有良好的业绩，所提供的服务质量合格；专业人员条件包括私人部门是否具有从事服务管理工作的经历或相应的技术职称，技术负责人是否具有从事该项服务技术管理工作的经历或该领域的技术职称，财务负责人是否具有会计职称，具有职称的技术人员和管理人员的数量达到一定比例。对私人部门的注册资本金和净资产作出要求是为了避免商的负债可能会为了减少服务成本而降低公共服务的标准，损害公共利益。公共服务所需设施和场所、设备是完成政府所交付的公共服务的必备条件，也是受委托人最基本的资质条件。软性指标包括私人部门的管理水平、社会信誉、遵纪守法等。管理水平主要以私人部门是否具有健全的组织机构、财务会计制度和行政管理制度加以衡量。选择具有良好的社会信誉和遵纪守法状况的公共服务受委托人，可以尽可能减少其受“利润至上”驱使而不顾社会责任的机会。在当前公共服务委托外包实践中，政府对于受委托人资质标准的确定主要强调硬性指标，而对于私人部门的管理水平、社会信誉和遵纪守法状况等软性指标则重视不够，因此对于受委托的组织完成公共服务的实力和水平不能精确地判定，从而无法实现公共利益的最大化。
（三）公共服务委托外包的程序控制
程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍[14]（93）。法律程序是判断法治还是人治的基本标准，也是防止政府权力专断恣意，确保社会公平实现的最重要手段。西方国家在实施公共服务民营化时，为了防止公共服务外包过程中的权力寻租和腐败问题，都制定了一系列程序性规则来规范政府合同⑥。法律程序通过设置一套公平、公正、科学的程序性规则来防止政府公共服务委托外包过程中可能出现的权力寻租和权力腐败，这些程序性规则主要包括信息公开制度和公众参与制度。
信息公开制度是公共服务委托外包程序性规则的核心。公共服务委托外包本质上是将市场竞争机制引入公共行政领域，实现社会资源优化配置，提高服务效率的目的。阳光是最好的防腐剂，为了充分发挥市场竞争机制的作用，整个民营化的过程都要公开透明、防止暗箱操作。根据我国《行政许可法》《招投标法》等法律的相关规定，政府对于公用事业经营权的授予应该通过公开、公正的招投标制度作出决定⑦。公开招标竞争可以减少权力寻租现象，并降低政府公共服务的风险成本，提高公共服务的质量。据一项国际调查表明，公开招标一般可以使合同价格降低15%～ 30%，反之，腐败则会使项目支出平均超过实际价格的20%～25%[15]。具体来说，应该公开的信息有以下内容：①公共服务委托外包的基本依据、实施方案的公开。无论是公共服务委托外包依据的法律法规和政策性文件，还是委托外包的实施方案和所欲实现的公共目标、受委托人资质标准的设定，除法律有特别规定的外，都必须向社会公布，以使多数的民间力量有参与该委托外包项目的机会。②受委托人的遴选过程公开。政府对参与竞标的私人部门进行考核并最后做出决定的过程应向社会公开，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，审议考核委员会的成员信息、参与竞标的私人部门的资质条件以及选定受委托人的根据和理由都要向社会公布，接受社会监督。通过公开、公正的选择过程，最后被选定的受委托人应该是资质条件最优者。③委托外包协议内容公开。政府与被选定的私人部门所签订的委托外包协议内容应向社会公布，应公布的协议内容包括双方所约定公共服务的具体质量和数量要求、价格和履行期限等。④ 委托外包协议的履行过程及监督情况公开。虽然民营化后，公共服务的经营权由政府移转给了私人部门，但是仍然没有改变公共服务的公共属性，委托转包协议履行结果与社会公众的利益直接相关，信息公开适用于私人部门，这样可以消除公众、政府与受委托人之间的信息不对称，避免管制俘获和机会主义现象。因此，除极个别的情况外，私人部门不得以商业秘密为由拒绝公布公共服务的经营情况，其产权变动、价格和服务期限的调整、财务信息等都应向社会及时公开，以便接受社会大众的监督。
公众参与法治行政主义的基本要求，反映了现代行政民主化的发展趋势。公共服务民营化的决策过程、受委托人资质标准的制定必须遵循行政程序法的要求，引入公众参与机制。民营化实施后，公共服务执行者转为私人，公众难以像监督政府权力那样去挑战私人的行为，但是公众作为公共服务的消费者，对公共服务的质量的具体看法很大程度上决定了服务提供者的生产行为，因此公共服务委托外包后仍然需要公众参与，确保公众能够对于公共服务的执行情况进行监督。公共服务委托外包中的公众参与包括以下两个方面：①政府部门在做出公共服务委托外包决策以及制定公共服务委托外包的实施方案、受委托人资质标准时，应当通过专家论证会、听证会、座谈会和公开质询等多种形式广泛听取社会公众的意见，以确保政府决策的科学性、实施方案和受委托人资质标准的合理性。②为了确保私人部门所提供公共服务的有效落实，应加强社会公众在委托外包的实施阶段的参与，建立公众评价机制，对公共服务的内容是否满足公众的需要、所提供的服务是否达到设定的目标、服务价格是否公平等提出意见，督促其积极履行公共责任，确保公共利益不至于因为公共服务外包而受到影响。为了对私人部门经营行为进行监督，政府还应当建立质量投诉机制，为社会公众提供投诉渠道，及时处理社会公众对于私人部门的投诉，确保公共服务的质量。
（四）加强政府对于私人部门执行公共服务的监管责任
公共服务的委托外包或民营化并不意味着政府公权力的彻底退出，执行者角色的变化并没有改变政府任务的属性。相反，政府采取适当的管制行为和其他配套措施仍然非常必要。基于民营化实施后政府与社会公众之间仍然存在着非常明确的公共责任义务关系，政府必须对公共服务私人部门执行过程进行全方位监管，包括对其外包的公共服务价格水平是否公平、合理，服务质量是否达到预期目标的监管，以确保公共服务效用的最大化。政府应采取的管制措施主要包括：
1. 政府承担给付不中断和促进市场竞争的担保责任
公共服务对于社会公众而言是日常生活必需品，在委托外包后，政府必须确保为广大社会民众所提供的公共服务不中断，特别是涉及高度民生议题的公共服务，如电力、自来水、燃气、通信等得到持续提供。如果私人部门无故中断提供服务，政府可以动用行政优益权，中断委托外包协议，并追究其相应违约责任，如私人部门中断服务的行为造成公众财产利益损失的，还应承担赔偿责任。为了防止出现新的私人垄断，破除市场为少数私人部门把持的情形，政府应切实地放开市场准入，对于具有替代性或选择性的公共服务，政府应确保该公共服务领域保持适当规模的竞争者，允许该服务范围内有多家私人部门同时经营，通过市场竞争机制，给予作为消费者的社会公众有一定选择权，这样可以促使公共服务的质量和价格得到改善。对于具有自然垄断性质的公共服务，有时不宜出现两家以上的竞争组织，也应依照公正、公开的招投标程序选择受委托人。
2. 价格管制
公共服务委托外包不可避免对出现公私利益之间的冲突。作为公共服务的消费者，社会公众需要的是高质量的公共产品和公共服务，而执行公共服务的私人部门则追求的是如何获得更高的利润。为了防止私人部门利用其公共服务的垄断性和公众对于公共服务消费的不可拒绝性，肆意提高服务价格，损害公共利益，对私人部门执行的公共服务的价格进行管制是现代国家普遍做法。美国政府采取的是“投资回报率”的价格管制模式，即公共服务价格与投资回报率紧密联系，若投资回报率是固定的，那服务价格就取决于服务成本，价格随成本波动。但是难点就在于私人部门的服务成本无法精确计算。而英国采用最高限价的管制模式，将通货膨胀率减去调整系数得出一个总的最高价格，在限制最高价格的情况下，私人部门的利益和风险自行承担。可以借鉴英、美国家的经验，基于我国经济发展、行政法治建设的需要，建立价格听证制度和成本监管制度相结合的价格管制模式。举行由社会公众代表、专家、政府部门和执行公共服务的私人部门等参与的价格听证会，各方在听证会上都发表各自的意见，进行相互诘问、质辩和交涉，让利益冲突的各方达成妥协，最后形成各方都能够满意的合理服务价格。公共服务的价格应是由服务成本和合理利润来确定的，由于私人执行者和政府之间存在信息不对称的情形，政府对于私人部门的服务成本知之甚少，无法掌握私人部门真实的成本信息。因此，实行价格听证制度的同时，政府还要对执行公共服务的私人部门进行成本监管，掌握真实的成本信息，限制服务价格不得过于偏离服务成本。
3. 质量监管和绩效评估机制
公共服务攸关社会公众的切身利益，其质量甚至影响社会公众的生命健康安全。公共服务委托外包的目的就在于通过市场竞争机制的引入，促进公共服务质量的提高，更好地服务社会公众。为了确保私人部门所提供的公共产品和公共服务符合预期目标，达到社会公众的消费要求，政府应实行严格的质量监管和绩效评估。公共服务的质量监管涉及公共产品的数量、服务设施的质量、对服务需求和服务投诉的反应能力和良好态度、服务的稳定性和连续性、企业技术安全标准等。西方国家为了对公共服务质量进行严格监管，根据不同行业的具体情况制定了公共产品的质量标准，如德国《联邦饮用水条例》，对于供水服务企业所提供的饮用水标准做出了明确而严格的标准，涉及微生物、有毒或有害物质、氮含量、生物氧化参数、感官参数等43项指标。对于公共服务质量的监管，还需要建立一套科学的绩效评估机制。通过政府部门抽查、第三方社会组织评估、社会公众反映、私人部门自律相结合的方式，就私人部门执行公共服务所表现的绩效包括公共服务预期目标的实现程度、公共服务的质量、成本收益、社会满意度等进行科学、客观地评估。评估结果应作为是否中止委托协议、未来是否允许再次竞拍的依据。
注释：
① 我国政府公共服务的委托外包主要集中于沿海经济较为发达的城市，如浙江慈溪市将环境治理、城市管理等领域进行外包；武汉将城市管理、公共事业单位后勤服务、环境卫生、城市管网建设、园林绿化等纳入外包领域；深圳福田区的外包领域涉及社区矫正、专业服务、咨询研究、后勤保障、城市建设工程、劳动派遣与治安服务等方面。
② 1987年法国司法部长鉴于监狱容量不足和管理不善的原因，提出将兴建监狱设施、管理监狱的狱政公共服务委托私人部门执行，但被最高行政法院以国家事项为由予以驳回。
③ 1990年宪法委员会软化了传统立场，认为如果在政府直接监督和控制下，政府可以将税务征收的业务交由私人执行。陈淳文.公法契约与私法契约之划分：法国法制概述，台湾行政法学会，主编.行政契约与新行政法[M].台北：元照出版社，2002：141.
④ 法国最高行政法院在1994年的Ville de Menton判决中，明确表示警察任务不得委托。在该案中，地方政府将警察巡逻街道的任务以合同的方式委托给私人保安公司执行，法院认为警察使用权力维持公共秩序是国家的具体体现，而此项职权作为国家的核心任务，不得委托私人部门代为执行。
⑤ 也有观点认为，绝对国家保留的事项只是禁止任务的民营化，如果国家本身并未放弃执行之责，只是在执行阶段借助私人部门的力量去完成，通常这种国家与私人间的委托关系应不属于禁止的行列。比较典型的是美国狱政民营化，反对者认为狱政和矫正属于本质性政府职能，是国家自组织部分，不能委托私人执行，因而狱政民营化违宪，支持者则认为，狱政民营化中政府保留了政策的指定权，只是将政策的执行交给私人。但是，监狱的民营化在公私利益发生冲突时，私人监狱的经营者会选择减少职员或雇佣不合格的看守来降低成本而无暇顾及犯人的安全。因此，监狱等绝对国家保留事项在我国不适宜民营化。
⑥ 如意大利《行政程序法》（“委任”部分）、英国的《公共服务法》、美国的《公共合同法》《联邦征购条例》《联邦行政程序法》等法令都要求公共服务的外包过程都必须遵循公开、公正的程序。
⑦ 根据《行政许可法》第12条第2款和第53条的规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定。《招投标法》第3条规定：“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标。”
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功夫奇迹范文6
关键词 基层气象部门；公共气象服务；问题；对策
中图分类号 S165 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）01-0216-01
公共气象服帐瞧象公益性的具体体现，气象部门通过各种公共平台、公共权力及公共资源向政府部门和广大人民群众提供气象信息与气象服务。基层气象部门作为最底层气象服务机构，为广大人民群众提供了气象灾害预报预警、农忙时节气象监控及指导等相关公共气象服务，为提高人们防灾能力，促进农业生产及社会和谐稳定发挥了重要作用。气象单位必须加强开展基层气象部门公共气象服务工作，更好地为人们提供有效气象信息，提升气象服务水平[1]。
1 存在的问题
1.1 基层气象部门工作人员综合素质不强
大部分基层气象部门缺乏高学历、高素质气象专业人才，普遍存在综合素质不强的现象，制约公共气象服务工作正常开展。有些基层气象服务工作人员职业素养差，缺乏工作责任心与工作积极性，工作粗心大意，气象要素数据分析上发生差错，严重影响气象灾害防御工作开展。有些基层公共气象服务工作人员专业水平不高，职业技能差，灾害性天气来临，难以对灾害天气时间、强度等动态情况进行准确分析，阻碍防灾工作正常进行，或发出灾害预报预警后，未结合灾害天气实际情况提供科学合理的防灾对策，导致人们无法有效应对灾害天气，进而造成严重损失。
1.2 公共气象信息传递渠道受到限制
公共气象服务信息传播渠道通常是手机短信、电视、广播、电子显示屏、网络等媒体手段。但农村经济水平落后，广大农民群众一般只能凭借广播、电视等渠道获得公共气象信息。气象信息传递受限，农民获取公共气象信息渠道较少，获得信息不及时，或公共气象信息未顺利传达到农民手中，一些信息闭塞且偏远山区地带，一旦突然发生灾害性天气，气象预报信息不能第一时间送达，就无法及时采取灾害应急对策，将会给广大群众造成严重的生命财产损失[2]。
1.3 公共气象服务信息无法满足现代农业生产的需求
基层气象部门在开展公共气象信息服务时，只是纯粹将观测的气象要素数据向广大人民群众展现，未科学有效提供气象灾害预防措施。同时，气象信息太过专业性与官方性，有些群众无法理解气象信息内容，达不到应有的效果。农业气象服务相关内容较少，且基层气象部门农业气象服务较差，没有充分认识到公共气象服务主体是广大农民，未及时深入群众中调查与了解服务需求，导致公共气象服务信息不符合广大民群众需要，严重影响了现代农业正常开展。
1.4 公共气象服务的科技投入不足
基层气象部门是公共气象服务工作开展的基础力量。而基层气象部门往往不受政府以及广大人民群众的重视，存在基础设施不完善、科技水平不高等问题，严重制约了公共气象服务工作开展。
2 对策
2.1 提高基层公共气象服务工作人员的综合素质
基层气象部门工作人员要树立责任意识，以饱满的热情投入到基层公共服务工作中，正确认识该项工作的重要性，及时、准确做好气象要素相关信息的传播工作，为广大人民群众提供科学高效的公共气象服务。加强自身对气象方面相关知识的学习，培养扎实的专业技能及实践经验，科学准确地分析气象要素数据信息，提供规范有效的气象灾害防御方案等，更好地开展基层公共气象服务工作[3-4]。
2.2 拓宽公共气象信息传递渠道
拓宽公共气象信息传递渠道是农民朋友迫切需要的公共气象服务工作。公共气象服务人员要深入农村，宣传普及气象灾害类型及预警方式，使广大农民朋友熟练掌握最基础的信息传输技能。开展更多的基层公共气象服务活动，使公共气象信息及时传递到每村每户。在大多数乡镇及农村设置乡村大喇叭，凭借电话、手机信息等渠道，扩大获取公共气象信息的范围，帮助广大人民群众能够迅速应对灾害，有效降低损失，使基层公共气象服务工作发挥应有的作用。
2.3 充分满足基层群众对公共气象服务的需求
基层气象部门工作人员应深入到基层群众中，调查了解广大人民群众公共气象服务需求，结合当地经济发展、地理环境及气候特征等，做好公共气象服务科学决策，有针对性地为广大人民群众开展公共气象服务，充分满足基层群众对公共气象服务的需求[5-6]。
2.4 加强公共气象服务的科技投入力度
政府部门要高度重视基层公共气象服务工作，加大科技投入力度，引进先进设备设施及气象服务技术，更新气象观测及预报预警等系统，改善基层气象部门环境现状，为公共气象事业提供强有力的基础保障，激发基层气象部门工作人员对公共气象服务的热情，提升公共气象服务水平。
3 结语
基层气象部门必须正视问题，不断改进和提升，加大人才培养和引进力度，提高公共气象服务人员综合素质，优化基层气象部门人才队伍结构，提升基层公共气象服务质量；加强公共气象服务资金与科技投入，完善气象服务相关设施设备，提升基层气象部门气象监测与预报预警水平，使公共气象服务工作取得跨越式发展，更好地为广大人民群众提供有效的公共气象服务。
4 参考文献
[1] 张成祥，杨S青.基层气象部门公共气象服务的几点思考[J].青海气象，2011（4）：90-92.
[2] 李立兵，赵建妹.基层气象部门开展气象服务的思考[J].宁夏农林科技，2013（1）：67-68.
[3] 张恒，张雪.论气候变化下的公共气象服务[J].黑龙江气象，2014（4）：36-37.
[4] 刘煜，卢美伟，冯振家.加强县级公共气象服务能力建设的思考[J].气象研究与应用，2011（2）：32-34.
