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基础设施投资项目范文1
关键词：投资体制改革：城市基础设施：项目融资模式；捆绑融资
中图分类号：F29文献标识码：A
一、新时期投资体制改革要点阐释
国务院于2004年7月了《关于投资体制改革的决定》，有三个方面的突破：一是确立企业在投资活动中的主体地位，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；二是改革项目审批制度，对于不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制；三是扩大大型企业集团的投资决策权等。
在这一改革背景下，城市基础设施建设开始转变政府实物供给方式，尝试PPP／PFI项目融资模式。以少量政府性资金投入为纽带，利用特许经营、投资补助、公私合作等方式，鼓励和带动私人资本投入。建立公私合营的新型合作伙伴关系。对于政府直接投资的非经营性项目实行代建制；对于一般性的企业投资项目实行项目法人责任制；而对于涉及政府资金的准经营性项目(如城市基础设施建设等)则尝试建立公私合营的融资建设模式，如BOT、TOT、PPP／PFI以及捆绑融资等。
二、投资体制改革过程中的城市基础设施建设
我国学者将城市基础设施定义为既为城市经济建设、社会发展，又为城市居民生活提供一般条件的基础性公共设施，是城市生存和发展的基础。城市基础设施最根本的性质是公共物品性和成本积聚性。这两个属性直接导致基础设施投资巨大和产权约束失灵，这也是我国城市基础设施建设长期依赖政府投资的重要原因。因此，新时期投资体制改革的重点在于明确企业的投资主体地位，由政府单一投资转向民间投资，在发展特许经营模式基础上，尝试PPP／PFI项目融资新模式。通过政府引导、企业参与，组建项目公司，建立公私合营的新型合作伙伴关系。
三、城市基础设施项目融资模式选择
在国际上，基础设施正由公共供给转向私营供给，特别是在发达国家，这一趋势因思维方式和实践的巨大变化而受到支持，因技术进步和制度创新得以加强。其结果是基础设施逐步走向商业化。最显著的案例是PPP融资模式在美国和欧洲许多国家的应用取得新的进展。
(一)公私合作伙伴关系简介。公私合作伙伴关系源自英国(简写为PPP)，它是一个完整的项目融资概念。其最原始的形式是在1985～1990年备受关注的BOT模式。较早的、比较正式的PPP模式出现在1992年英国保守党政府提出的“私人融资计划”(PFl)中。当时。PFI的提出旨在增加私营部门在公共服务供给领域的参与。公私合作伙伴关系(PPP)有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为BOT、TOT、DBFO等一系列项目融资模式的总称。而PFI与狭义的PPP概念非常类似，只不过PFI更强调私人机构的资本投入，因而PFI也是一个概念范畴，它包括 BOT、TOT、BROT、BOOT、BOO、DBFO等多种模式。不少学者将PPP／PFI与BOT模式直接进行比较，这样做在概念上容易让人产生误解。因此，应当明确的是PPP／PFI是指一个大的概念范畴，是一系列可能的选择，而不是一种特定的项目融资模式。
PPP模式有两种极端的发展形式，即完全政府投资的传统采购模式和完全私人投资的商业化模式，其问题的本质在于基础设施国有化与私有化之争。事实上，PPP的本质就在于公共部门不再是直接提供或购买一项资产，而是按规定条款购买一整套服务，实现用户资金价值最大化。更多的证据表明，PPP的方法在基础设施领域比传统采购方式更有利于实现资金使用价值(VFM)。根据当前一些国际组织分类方式，PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。
作为公私合作伙伴关系之一的BOT项目融资模式，在国外已有上百年的发展历史。我国于1984年开始组织BOT方式的试点工作，1995年的广西来宾电厂B厂项目是国家首批BOT试点项目。到目前为止，我国已有上海、南京、重庆、宁波、青岛等多个地方实施了BOT项目融资，并积累了许多成功经验。特别是2008年奥运场馆建设项目中，BOT、PPP等项目融资方式又大放异彩，并呈现出许多“中国特色”。
(二)捆绑式项目融资模式选择。北京奥运会场馆建设首次使用了PPP项目融资，并创新使用了捆绑式BOT模式。所谓捆绑式项目融资，包含三层含义：一是参与者利益捆绑，即项目干系人之间，主要是指公共部门与私营部门之间建立长久的合作伙伴关系：二是项目之间的横向捆绑，即为了使准经营性或非经营性项目对私人资本具有吸引力，将这些风险较大的项目与盈利能力较强的经营性项目捆绑在一起进行招标，建立合理的风险分担和利益分配机制；三是项目纵向捆绑，即在项目的整个寿命周期内采用设施建设和服务供应的“捆绑式”合同(政府与建造商和运营商联合体订立一次性合同，与之对应的是分类交易合同)。采用这种合同方式最大的优点就是可以保证用户获得更好的服务质量，同时还可以降低交易成本。
四、案例分析
北京奥运场馆建设过程中进行了多种项目融资模式创新。政府通过政策支持，推出“项目捆绑”、“增强收益”法，创新采用了一系列以市场为导向的项目融资模式。现仅以国家体育馆建设为例。简要分析捆绑式项目融资在基础设施建设方面的应用。
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关键词:基础设施 融资 创新
目前，城镇基础设施建设已成为经济社会发展的“瓶颈”。根据国际经验，发展中国家城市基础设施建设投资应占到一国GDP的3%-5%，因此我国要在现有的城镇投融资框架下获得足够的资金，单独依靠政府公共财政的支持进行小城镇基础设施建设是不现实的，因此PPP项目融资就成为提供城镇基础设施建设资金的必然选择。利用民间资本市场可以极大地弥补公共资金的不足，满足城镇居民对公共基础设施的需求。对政府而言，利用这些财政投融资方式，能够引导投资者资本参与基础设施建设，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了基础设施的建设速度;对投资者(尤其是私人投资者)而言，也增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。
城镇公共基础设施的融资方式
城镇公共基础设施的融资方式通常采用PPP即公私合作的项目融资方式，公私合作有广义与狭义之分，广义的PPP指政府部门和私营部门基于某个公共项目结成伙伴关系，通过双方的协议明确各自的权利和义务、风险和收益、以最大限度地发挥各自的优势、实现双赢甚至多赢。从这个角度说，PPP本质上是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作关系，泛指私营部门参与基础设施项目融资的一系列模式的总称，是一个概念范畴，如BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、Privatization 等。而狭义PPP 指的是一种具体的融资模式，即政府以公共资本参与或政府担保的形式与民营企业进行基础设施建设。
(一)公私合作的模式
在PPP融资模式下，政府部门作为项目发起人，通过政府采购的形式，与中标的私营部门组成特殊项目公司(SPC)，由SPC 负责筹资、建设和经营。在项目的实施过程中，政府部门和私营部门在SPC内相互协调、共同负责项目的建设和运营。通常来说，政府部门提供部分资金或与提供贷款的金融机构达成直接协议，向其做出承诺，在基础设施建成后，按照政府和SPC 签订的合同支付本金和利息;项目经营期满后将无偿交给政府。在公私合营PPP模式下，政府对提供公共产品的私营部门进行补贴、税收优惠或贴息贷款，目的在于确保社会资金投资基础设施能获得一定的回报，调动社会资本投资基础设施的积极性，满足私营部门在确定风险可承受程度的前提下的收益最大化;同时保证社会公众对于公共物品的价格承受能力。
(二)PPP项目存在的风险
在PPP融资模式中，公共部门和私人投资者通常要对合作项目所带来的各种风险进行细致的识别、量化、管理，并在合作各方之间合理地分配，优化了城市基础设施项目风险的管理和分配。风险的承担应由对风险比较了解且有能力处理风险，又能把风险降到最低的或能在风险获得一定补偿的人来承担。
在看到PPP融资存在优点的同时，也要看到政府与私营投资者目标利益的冲突，政府是公众利益的代表，而私营企业是以经济利润最大化为目标。从项目实施的过程看，契约双方的有限理性、信息的非对称性、合同条款的模糊性、合同签订和履行的时间差等许多因素都为私营企业的投机行为提供了可能性。
私营企业作为公共基础设施建设人，可能会出现以下两种投机行为:一类是所谓逆向选择问题，契约的一方在订立契约时就已经掌握私人信息，即只有他自己知道对方不知道的信息，如在私人企业在与政府签订合同的时候，它清楚地了解自己公司的实际运行情况，而政府却不能完全掌握合作企业的信息。因为在政府与私营企业的双向选择中，一对多的关系加大了政府筛选信息的难度，而且面对激烈的竞争，签约者可能为了争取合同而做出欺骗行为，而根本没有真正履行合约的意愿和能力。另一类是所谓道德风险问题，是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的对他人不利的行为。由于契约的不完全性和不确定性，人不可能承担他们行动的全部后果。通常情况下，私营企业与政府先签订合同，然后进行项目的融资、建设及公共产品的提供，私营企业在这些过程中究竟采取什么样的行为、提供什么样的服务便成为其私人信息。他们有可能采取其他的手段来捞取不正当利益，如建设过程中的偷工减料、降低服务的水平等，这些手段往往比较隐蔽，不容易被发现。特别是在惩罚与监督不力的情况下，私营企业更有可能做出有利于自身的投机行为。
PPP项目管理模式的创新
对不具有竞争性的准经营性PPP项目，政府的政策性补偿或贴息贷款可以在政府的担保下，将贷款或政策性补助资金，直接委托给政府代建中心进行运作，政府代建中心及SPV公司共同委托设计部门进行设计，根据SPV协议分别对项目的子项目进行建设，私营投资者利用自有资金，代建中心利用政策性资金进行建设，待工程建设完毕，根据转让协议，代建公司将建设好的子项目或完整的项目以协议转让的形式交由SPV公司进行管理和经营。这样就减少了政府对私营融资公司的担保风险中存在的信息不对称及监管难的问题，这种投融资建设模式的优点在于:对项目的补贴可以在项目协议的转让金额中实现;有效减少了项目建设过程中项目投资商对建设资金的虚报、建设过程监管难的问题。通过代建制的实施，既可保证基础设施工程的建设质量，又可以减少私营投资商在建设方面偷工减料等投机的行为，减少了政府与投资者的交易成本(见图1)。
结论
PPP项目融资及管理机制的创新，可以减少公私合作过程中出现的信息不对称及逆向选择问题，减少政府对在建项目担保风险，增加项目建设过程的透明度，提高项目建设的质量，PPP融资机制的改进，避免了以往私营投资者在建设中出现的投机行为。
参考文献
1.吴庆玲.城市基础设施项目融资模式存在的问题及对策[J].经济管理，2007(2)
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城市基础设施体现着城市的综合发展水平,而城市综合发展水平的高低，直接决定着城市的发展潜力和地位。市政基础设施的建设与投资一直以来均以政府为主导，在建设管理方面各地方差异较大。本文分析了我国现代城市基础设施建设、投资、管理所面临的问题，并在借鉴国外先进地区的城市基础设施建设、投资和管理的经验，提出代建管理模式的操作建议，从而促进我国现代城市基础设施管理体系的发展。
关键词：市政基础设施政府机构代建制投资
中图分类号：TU99市文献标识码：A 文章编号：
随着城市化进程的推进，城市无疑成了公共品需求最多的领域。城市公共品是否能妥善提供直接关系到城市经济发展水平，可持续发展的潜力，以及城市居民的生活水准。城市基础设施建设作为城市公共品的重要组成部分，在倡导建立和谐社会，保障民权民生的今天显得尤为重要。基础设施的发展水平是衡量一个城市发展的标尺，也是城市化的基础，完善的基础设施建设对于城市的发展至关重要。美国著名作家马克.吐温曾有妙语：“看一个城市有没有底蕴，只要看这个城市的基础设施水平发展怎么样就知道了”。在基础设施工程项目投资实施过程中，我国广推的由国家投资、政府职能部门组织建设的传统模式，面临着许多新问题。近年来，一种国际先进的投资管理模式：代建制，在基础设施建设领域全面实施，虽然各地认识和操作方式不同，但代建制已获相当程度的官方及市场认可。
一、基础设施投资代建制的发展及徐州地区推广现状
2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目，加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用管理单位或投资主体指定的使用者或经营者。开启了国内基础设施项目代建制的时代，之后相关配套政策不断出台。2005年9月，财政部印发了《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》，国家发改委也正在研究有关《政府投资项目代建制管理指导意见》以及《委托代建合同示范文本》和《代建合作协议示范文本》等，对代建制的发展起到了规范化的促进作用。
国内先进地区如北京、宁波、深圳、重庆等地率先通过招标或直接委托的方式，将一些基础设施和社会公益性投资项目委托给一些有专业能力的单位或机构代建，均取得了不同程度的成功，代表性的项目有上海沪青平高速西段、深圳南坪快速路、中国残疾人体育综合训练基地等项目。
与传统的投资管理模式相比，代建制从一开始就显示了其独有的优势，经过几年的发展与实践，已经形成了全过程代建和分阶段代建的业务分类，代建制逐渐成为非经营性基础设施投资项目建设广为采用的一种项目管理模式。
长期以来,笔者所在的徐州地区市政基础设施投资项目主要是由政府筹建临时项目指挥部来实施管理,曾在特定历史条件下灵活配置资源，起到了一定的推动作用，但随着市场经济的发展，这种模式的实施和职能均受到了限制。自2002年始，徐州地区市政基础设施工程建设不断解放思想，经过多年摸索与积累，尤其是近年来，市政府投资采用代建制项目已占到投资总额的80%以上。徐州市政府成立了独立的“政府投资项目代建办公室”，作为政府常设的专业机构进行运作，并整合了当地高等学府中国矿业大学建工学院、工程学院、建筑学院等专家教授，建设、市政、水电、房管、通讯、规划、财政审计等系统的专家资源，代建制有了推行基础；市政府下达的重点工程除明确投资和管理单位外，还明确代建单位的职能定位，对应到每项工程；社会化利用招投标管理、财政审计和专业事务所等外部资源优势，共同对城市基础设施投资与建设出谋化策。在行政新区行政中心工程、美术馆、音乐厅、开放式云龙公园改扩建等公益性建设项目中，代建制均收到了较为明显的成效，无论是专业化管理还是基础设施项目融资，都向前迈出了一大步。
二、代建制在基础设施项目投资中发挥的独特作用
代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理，把原来建设项目管理的行政隶属和管理关系，变成了基于委托人、代建人、使用人、承建人之间的契约关系，从而可以围绕这一新的思路建立完整的管理模式，其独特的作用体现在以下几个方面。
1.代建制的投、建、管、用分离有利于实现对项目投资预算的硬性约束。从机制上约束代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更有积极性；从法律委托关系上约束代建单位必须依据合同行使代建管理职能，超过委托或投资范围的要承担法律责任；市场化选择代建单位利于代建行业的专业管理水平受到市场评价，激励代建单位努力控制投资和提升管理质量。
2.代建制保证了项目建设和管理的专业化水平和成本控制。承担代建任务的单位是从事基本建设项目管理的专业机构，有长期从事相关专业的技术人才，利用这样的机构对基础设施投资项目进行专业化集中管理，比政府成立指挥部更能保证项目设计、质量和成本造价控制。极利于控制隐性成本、设计变更、工序质量、规范要求的落实，抑制“三超”（超投资、超规模、超标准）。
3.能够促使项目使用单位和政府职能部门集中力量加强对建设工期、质量和投资合理使用的监督，把政府职能部门从建设管理角色转变为对建设管理进行监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。
4.保证财政资金的使用效率。将原来由政府职能部门行政兼业务管理方式转变为由专业化单位实施，减轻了由政府另设机构对自投的项目进行管理所付出的人员及资金成本，政府也能够精减机构、充分利用好纳税人的每一分钱；有助于加快实现政务职能的转变，避免了工程建设管理政企职责不分，同时有助于缓解拖欠工程款现象。
5.有效的遏制腐败行为的发生。从机制上保证政府管理职能部门及其人员的清正廉洁，代建制将政府投资项目的管理职能通过法律委托关系转交给代建机构执行，代建机构对政府的投资负责，各建设承包企业对代建机构负责，均以合同方式确定各方的责权利，这就从机制上杜绝了职能部门行政权力寻租的机会，既保证政府职能部门公平公正，也保证国家工作人员有个清正廉洁工作环境。
三、国外典型国家城市建设与投资的做法及借鉴
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党的十六届三中全会就如何进一步深化投资体制改革作出了重要部署。近几年来，温州市不断推进投融资体制改革，初步形成了投资主体多元化、融资渠道多源化、投资方式多样化、建设实施市场化的基本格局，全社会投资的快速增长。但现行的投资体制还存在不少问题，必须进一步深化改革，破除障碍，加快发展，有效推进实施“一港三城”发展战略。
一、近几年来固定资产投资的基本情况
（一）总量增长，结构优化，基础设施投入逐年加大
近几年，温州市坚持进一步扩大内需的方针，继续落实国家积极的财政政策，固定资产投资在较高的平台上继续较快增长，投资规模不断扩大，投资重点突出，结构进一步优化。随着一大批事关全局的基础设施相继投入使用，极大地改善了投资硬环境，有力地促进了温州市经济社会持续快速健康发展。
（二）狠抓落实，提高效益，重点建设成效显著
温州市全力推进以交通、通讯、水利和电力为重点的基础设施建设，取得了令人瞩目的成就。
（三）统筹规划，加强调控，深化投资体制改革
温州市紧紧围绕建设现代化新温州和实施“一港三城”战略目标，大力推进“百项千亿”工程计划实施。在做好规划的同时，温州市加强了对项目建设资金的筹措，做好政府项目的资金平衡和落实工作。在引导民间投资方面，温州市解放思想，转变观念，率先发展民营经济，积极培育民间投资主体，鼓励制度创新，实行投资市场取向改革，大力发展民间投资。目前，温州民间投资已涉及道路、环保、码头、水利、通讯、文化、教育、医院、体育、旅游、城市基础设施、托幼养老等多个领域。
二、存在问题与原因
（一）规划滞后，基础设施瓶颈效应凸现
近年来，各级政府在工作中虽然对规划工作都十分重视，但在实践中，规划的滞后性造成经济建设迟缓性现象还是存在的。主要是在制订规划时前瞻性不够，往往重近期，轻远期，对重大布局和重大项目的研究不够，对综合性、网络化项目认识不足。其次规划衔接不够，各职能部门按各自专业要求制订专业规划时，部门间衔接不够，缺乏综合平衡，影响了规划的协调性。对规划认识不足，往往停留在口头上，在具体工作中重项目、轻规划的现象时有发生。同时一些规划本身的科学性不强，前期工作深度不够，研究不深，规划制订好后，经不起时间考验，影响规划的权威性。再者，市民参与度不够，规划都是部门制订，往往都是关门搞规划，未及时向社会公布征询意见，缺少群众意见的参与。
温州市基础设施相对滞后发展，已经成为经济发展的瓶颈。如征地难、拆迁难已成为温州市经济建设中的一大突出问题，并已严重制约和影响工程建设。又如今年凸现的电力紧张问题，集中反映了电力规划不符实际，发展滞后，影响了经济发展，也带来了一些社会矛盾。
（二）形式单一，投资资金融通渠道不畅
温州市投资领域存在筹资渠道不畅、方式单一，来源不多、引导不够等问题。融资难仍是民营企业在发展过程中遇到的难题之一。据调查，30％的民营企业认为资金偏紧或紧张。贷款难和难贷款现象同时存在，不能满足抵押要求和第三方担保要求也是民营企业不能获得银行贷款的重要原因。而游离于现有金融系统之外的自发性民间信用估计达到300－350亿元，约占银行贷款的4成。
在利用外资方面，温州市在全省处于落后地位。外商到温州来投资存在着不知道找谁，找谁都说了不算的问题。高昂的地价又使温州成为一个投资的价格高地，制约着大型跨国公司大项目在温州落户。利用外资的层次也不高，大多是投向技术含量不高的一般加工工业和房地产业，投向基础设施和技术含量高的行业不多。
（三）权责不明，投资体制改革不够深入
一是国有资本投资权责不明，各级政府有关部门和一些政府投资公司作为不独立的投资主体，存在主体不明，利益不清，政企难分，收益和风险不对称等情况，对投资项目的效益好坏，建设经营，债务偿还等不负有完全责任。既是投资者又是经营者，缺乏约束机制。因而投资积极性很高，一有机会就竭力争取上项目。
二是指挥部的模式存在建管不分，规模扩大的问题。一个工程建一个班子，抽一批人马，买一批设备，搞一个办公楼。工程一完，又各奔东西，无人负责。缺乏完善的监督机制，管理成本较高，投资浪费较重。指挥部又派生出一些房开公司、服务公司、项目公司等，只好扩大建设规模，收取管理费养人。
（四）管理粗放，有效监督机制尚待完善
温州市投资项目管理别是一些政府投资项目比较普遍地存在“三超”（超规模、超投资、超标准）问题，存在一些重复建设，造成投资浪费，影响了资金的总体安排。投资项目在管理上缺乏统一协调机制，并联审批推行没有深入，项目建设周期过长，也影响了投资环境。工程建设中督查力度不够，一些项目在竣工验收上不规范。建设市场尚需进一步完善，特别是工程招投标中存在转包及违法分包的现象，亟待采取措施予以整治。
三、创新思路，加大力度，进一步深化投资体制改革
今后几年，是温州发展的关键时期。深化投资体制改革，加大投资力度，改善基础设施条件，具有非常重要的现实意义。
（一）以“百项千亿”工程为重点，加大投资力度
要紧紧围绕推进“一港三城”发展战略，以“大规划”带动“大建设”。今后几年的具体任务就是加快实施“百项千亿”工程计划，以计划的实施实现温州市投资总量提升和投资结构的优化。据初步估算，“百项千亿”工程中计划由地方财政性资金投入25％，向国家、部、省及相关投资公司争取35％，其余40％需面向社会，吸引民间资金投入。此外，未列入“百项千亿”工程的项目5年内也需1000多亿的民间资金投入。
（二）加强重大建设项目前期工作，推进招商引资
进一步加强重大建设项目前期工作，一是要着眼全局、适度超前、重兵布阵、加强前期，要改变少数人搞前期工作的局面，多投入精干力量，各部门都要大部分人投入做前期工作。二是要建立前期工作机制和责任制。三是要根据国民经济发展和“一港三城”战略需要，选中一批重大前期项目，做深入的前期工作。四是注意前期工作方法，重大项目前期工作要与发展思路和规划相衔接，重调研和综合平衡，借用社会中介机构的技术力量，把工作做深做透。充实重大建设项目库，推进项目前期工作，为招商引资打基础。
（三）积极引导民间投资，拓宽多元化投资渠道
要为民间投资营造一个平等、公平的投资环境，扩大企业作为独立的投资主体的投资决策权；试行经营性项目业主招标制。要及时向社会公布“温州市招商引资项目计划”，采用政府与民间共同投资的做法，推出几个项目试点，面向全社会进行项目业主公开招投标，吸引民间投资。建立投资载体，引导项目和资金的结合；改革行政审批制度，减少程序，提高效率，尽快建立民间投资项目登记备案制度。坚持“谁投资，谁收益”的权益归属原则，健全工作机制，推进产权制度改革。建议由市府牵头，建立计委、财政、国资、交通、市政等部门参加的联席会议制度，推动温州优质国有资产存量盘活，滚动发展。
（四）加强政府投资项目管理，规范政府投资行为
进一步加强政府投资的全过程管理，规范政府投资行为，提高政府投资效益，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制。尽快出台《温州市政府投资管理办法》，健全政府的投资决策、执行和监督体系，提高政府投资的效益。形成跨行政区域基础设施的规划协调机制，避免重复建设，合理配置资源，提高投资效率，实现跨行政区域基础设施的互联互通、共建共享，推进区域经济社会的一体化。
要改革现有的指挥部的建设管理机制，除特大型基础设施建设建立单独指挥部外，其他政府投资项目的建设实施，要实行“代建制”，集中管理，用“交钥匙”方式移交行政、事业单位使用和管理，通过专业化管理提高政府拨款投资的效益。对现有的指挥部，要进行整合，剥离所办的企业，实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。政府产业开发投资项目的建设实施，可由直接投资改为股权投资，即由政府向授权投资机构注入资本金，由授权投资机构对项目进行控股或参股，政府不直接参与项目的具体建设和经营活动，通过股权流动实现国有资产保值增值和动态调整。
统筹预算内、外的政府专项资金，实行预算外资金收支两条线管理，使政府投资在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用，增加政府投入力度，保证稳定的财政资金来源。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。同时要落实《温州市重大建设项目稽察办法》，加强政府项目管理监督，提高投资效益。强化工程概预决算管理，优化项目方案，合理节约资金。
（五）深化审批制度改革，优化投资环境
着力改善投资环境，加强政策、法规宣传，努力营造一个良好的创业环境。不仅要加强投资硬环境建设，花大力气改善交通、通讯、能源等基础设施建设，促进经济结构调整；而且要优化投资软环境建设，进一步完善与投资有关的土地、户籍、就业、税收等法律法规体系；深化审批制度改革，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策。对必须审批的限制类项目，政府应向社会公开审批的依据、内容、权限、条件、程序、时限等，并严格予以执行。积极推行集中办理、“一站式”服务的审批方式，推进网上并联审批，逐步实现项目审批的信息化和高效化。
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【关键词】投资项目 管理模式 改革创新 社会安定
我国政府投资项目管理模式实行改革和创新的必然性
政府投资项目，又称政府公共工程，主要是指为了实现社会资源的配置达到最优化的目标，国家采取一系列的措施促进经济增长，通过加大对公路、铁路等基础设施建设和教育事业等项目的投入力度，从而提高国民整体的知识文化水平和综合素质，推动我国高新技术产业和服务业的快速发展。由于传统的政府投资项目管理模式中存在的问题越来越多，已经跟不上我国经济的发展步伐，这需要我们不断培养创新思维，善于发现问题，并从中找出解决方法。
传统政府投资项目主要的几种管理模式。我国传统的政府投资项目管理模式主要有项目总部领导型、基础设施建设型和项目法人代表型等。所谓的项目总部领导型主要是指政府没有成立专门的机构，主要靠临时从不同的部门中抽取工作人员组成，主要负责整个工程项目策划和施工现场的监督。这种管理模式的目标过于单一、专业化程度低、监督力度不够、工作效率不高，不利于工程项目的按时完工。基础设施建设型的项目工程比较偏向于那些经济比较贫困的地区，项目工程的具体施工过程是由本部门的下属机构基建处领导和监督的。这种模式的最大特点就是属于企业内部的自给自足，只代表单个部门的利益，具有一定的局限性。项目法人代表型主要是指一个国家建设项目需要一个法人代表，负责整个项目的施工和管理。这种管理模式主要用于各种经济主体经营的工程项目。
传统政府投资项目管理模式出现的主要问题。每一种政府投资项目管理模式的出现都有一定的科学性，在我国经济发展的不同时期所起的作用也不同。但是在我国的经济体制发生变革以后，这些管理模式未必能适应当前的市场经济体制，需要进行适当的变革和创新。
第一，项目规模太大，财政经常超出预算金额。很多政府部门在项目建设过程中，可能会因为涉及到本部门的利益而私自扩大项目建设规模，建设标准要求也大大提高，建设范围变大，从而使投入资金超过预算，一定程度上减少了政府用于其他方面的财政支出。为了更好地控制项目建设，我们应该加强对各部门的监督和管理力度，尽量做到项目建设成果人民共享。
第二，政府投资具有盲目性，监督评估体制不健全。由于政府投资项目具有无偿性，很多政府工作人员把大部分精力花在项目的竞争上，对于那些争取到的项目建设却不注重管理，对于项目的策划方案和重要决策缺乏经济合理性。由于政府工作人员没有建立一个完善的监督评估体系，很多公务员利用自己手中的权力来增加自己的经济收入，从而损害党和国家的根本利益。
第三，政府机构重叠，加大财政支出，工作人员素质低下。任何一个政府投资项目的完成都需要大批高素质的工作人员作为支撑，这就要求我国必须要重视对高素质复合型人才的培养，增加工作人员的专业知识，从而提高工作人员的业务技能。
政府投资项目管理的几种创新模式探讨
政府投资项目管理方式的改革和创新满足了市场经济的发展需要，有利于推动我国社会主义新农村建设和社会主义现代化建设。政府投资项目管理的创新模式主要有以下几种：
代建制。代建制主要是指政府采取对所有的项目管理单位进行公开招标的方式，从这些单位中选择价格合理和专业化水平比较高的企业作为这个项目的主要负责人，负责整个项目工程的具体策划和施工工程，等到验收合格后，交付给政府的一种制度。政府采取这种模式，不仅可以节省内部的人力资源，同时也可以提高工程项目的施工技术和管理水平，从而确保工程项目的质量符合标准，减少了施工建设周期，提高政府投资项目带来的经济效益。政府在对投资项目进行公开招标之前，可以提前确定工程项目的建设方式、建设内容和具体的任务分工等。这种模式的优点在于分工比较明确、专业化水平比较高、责任权力划分明确。
实行代建制的主要作用：第一，实施代建制在一定程度上避免了一些政府工作人员利用手中权力受贿和，有利于改善工程项目的质量状况，有利于提高工程项目建设的管理水平和专业化水平，同时也可以加强投资项目的监督力度，确保投资项目能够在规定的时间按规定的质量标准通过工程验收；第二，实行代建制，可以严格控制政府投资项目管理的预算，控制项目建设规模，实现建设单位和使用单位的分离，避免那些不必要建设内容的增加；第三，通过一些专业的项目管理机构实施投资项目的施工建设，在工程项目的材料选择上更加体现专业化，从而保证工程项目的施工质量和设计水平，增加投资项目的使用年限，进一步提高投资项目带来的经济效益；第四，实行代建制，能为更多的企业带来发展机会，有利于充分发挥市场竞争机制在经济发展中的作用。每个竞标企业都会以合适的价位提供最好的服务、方案设计和产品，这在一定程度上可以降低项目工程总的成本，从而使投资项目的具体流程更加规范化和科学化。
政府投资项目管理的主体实行多元化，采取国有经济和私有经济合作的方式。我国要彻底摆脱计划经济体制对政府项目投资的影响，还需要很长一段时间。这要求政府必须要明确具体的投资范围，通过内部的创新和改革，摸索一些新的政府投资项目管理模式。税收是我国最主要的财政收入来源，由于财政收入的渠道比较单一，现有的政府收入已经不能满足项目投资建设的需求。我国很多经济发展比较落后的地区，公共基础设施还不太完善，这要求政府必须要实现项目投资主体的多元化，实现国有经济和私营经济相结合，加大对基础设施建设项目的资金投入，减少不同地区之间的经济差距，从而实现共同富裕。基础设施的建设项目采取公私合作的方式，不仅可以缓解政府项目投资的压力，还可以充分发挥市场竞争机制的作用，进一步提高政府投资工作的效率。为了提高投资项目的管理水平，我们不仅要明确投资项目的范围，严格按照项目管理的具体规范流程并注意做好风险的防范工作，还要加强对政府管理人员的培训力度，不断提升管理人员的文化素养和业务水平。
政府投资项目管理模式的改革和创新中所遇到的问题
人们对政府投资项目的新的管理模式和方法需要一个认识、理解和接受的长期过程，因此在政府项目管理模式的改革和创新的过程中会遇到很多困难，主要包括以下这几个方面：
法律法规不完善，不能保证政府投资项目管理新模式的顺利推广。在实行代建制时，我们对项目施工单位的公司信誉、质量保证问题要严格考核，对于项目的具体施工过程可能考虑不全面，施工单位和使用单位之间的权责范围不明确。如果在法律法规上对于这些没有明确的规定，那么新的管理模式和方法将会很难运用到实践中去。
政府项目投资具有盲目性，没有形成健全的决策体制。政府每年对项目投资缺乏一个整体的规划，对于那些关系到经济发展和社会进步的重大项目没有经过严格审核就仓促地做出决策和规划方案，这就导致在投资项目的实际施工过程中，遇到的问题太多，一时无法做出快速解答。这就很容易影响项目建设周期，不能保证项目工程按时验收。
工作人员的思想太过保守，缺乏创新型人才。在政府投资项目管理模式的创新和改革中，很多政府工作人员思想陈旧，不愿改变项目投资管理模式，在心理上对新事物产生排斥感，这些思想会严重影响我国政府投资项目管理模式的改革和创新进程的顺利开展。
解决对策
针对政府投资项目管理模式在改革和创新构成中所遇到的问题，我们应该勇敢面对，深入分析问题的根源所在，并提出以下解决建议：
不断完善法律法规，为政府投资项目管理的新模式的推广和应用提供法律保障。我国政府应该组织相关工作人员，积极制定与项目管理相关的法律法规，明确规定政府投资项目的范围、项目施工的具体程序、施工单位的权利和义务、工程验收的具体标准和防腐败的相关内容，从而为代建制的实施指明了前进的道路。
基础设施投资项目范文6
所谓投融资体制是组织、管理投融资活动的基本制度和方式，主要包括投融资主体、投融资方式、运行机制和宏观调控等方面的内容。这里投资主体一般包括政府、企业、银行、其他法人和个人等；投融资方式是指投资主体筹集资金的渠道和方法、资金运用方式；投融资的运行机制主要是投资运行的目标、决策、动力、信息传递和运行的调节方式与手段，对投资活动的激励与约束；而投融资的宏观调控主要是指政府对投资主体的管理体系和方法。
二、我国基础设施投融资体制变迁的历史过程
伴随着我国基础设施的建设和发展，基础设施的投融资体制也经历了一个长期的演变过程。纵观我国基础设施投融资体制的发展历程大体经历了两个阶段，计划经济时期的投融资体制和改革开放后的投融资体制。
（一）计划经济时期我国基础设施投融资体制及特征
计划经济时期我国基础设施投融资体制的主导模式是集中计划投资模式。整个社会投资包括基础设施建设由政府包揽，投资决定权和项目审批权高度集中到中央或省市一级政府；投资资金来源于财政预算拨款；投资运行靠行政系统和行政手段。具体特征表现为：
1.投资主体单一。政府几乎是唯一的投资主体，并且以中央政府为主，地方和企业都不是独立的投资主体。
2.投资渠道单一，基本上是单一的财政拨款。从1953年到1978年，我国基本建设投资总额中，财政预算拨款所占比重为80%左右(见下表)。
说明:本表数据根据《中国统计年鉴》相关数据年计算得出，(中国统计出版社，2002年)
3.资金融入方式单一，主要是国家预算拨款和专项税费。
4.投资决策集中。投资决策权高度集中于中央，地方缺少投资决策权，企业没有投资决策权。
5.以垂直领导为主，对投资活动实行宏观直接调控。行政管理是投资调控的主要方式，经济手段和法律手段很少运用。
（二）改革开放以来基础设施投融资体制的演进
改革开放后，我国的经济体制逐步由计划经济向社会主义市场经济体制转变，相应地，投融资体制也发生了很大的变化，基础设施投融资体制在整个投融资体制改革的大背景下也处于不断的探索过程中。总的看来，投资体制演变大体可分为以下阶段：
1.基础设施投融资体制改革的探索阶段(1979-1983年)。该阶段的基础设施投融资体制改革措施还属于局部的、表层的变革，主要目的是实现对旧体制的突破。这一阶段的改革主要体现在以下方面：首先，在基本建设中推行合同制，开始尝试用经济方法管理基本建设投融资。其次，开始进行“拨改贷”的试点，资金分配的主渠道由财政拨款转变为银行贷款；第三，扩大国营施工企业的经营管理自，实行利润留成制；第四，试行建筑安装工程招标投标制，实行多种形式的投资承包责任制。
2.基础设施投融资体制改革全面展开阶段(1984-1988年)。这一时期，我国的基础设施投融资体制改革随着的全面展开而展开，并开始触及到投融资体制的深层问题。主要包括以下几个方面：一是国家把基本建设投资按资金渠道划分为指令性计划和指导性计划，缩小指令性计划，扩大指导性计划；二是进一步简政放权，下放项目审批权限，简化审批手续；三是全面推行基本建设拨款改贷款体制，进行金融市场改革和开放资金市场，全面对外开放和招商引资；四是建立投资项目评估审议体制，促使投资决策科学化、民主化。
3.基础设施投融资体制改革的突破阶段(1988-1992年)。这一时期基础设施领域的投融资改革从起步阶段的“简政放权”向改善投融资宏观调控、开始重视市场作用的方向转变。改革的主要内容有：一是初步明确中央与地方政府的投资权限与范围，加重地方的重点建设责任；二是扩大企业的投资决策权，使企业成为一般性基础设施建设的投资主体；三是建立基本建设基金制，保证重点建设有稳定的资金来源；四是成立投资公司，用经济办法对投资进行管理；五是改善宏观调控体系，实行招标投标制，充分发挥市场和竞争机制的作用。
4．投融资体制改革的市场化探索阶段(1992-2002年)。1992年10月，党的十四大确立了我国的社会主义市场经济体制的目标和方向，这一时期在基础设施投融资领域确立了市场化改革的方向。这一时期，投融资体制改革的举措较多、动作较大，主要体现在以下几个方面：一是改革投融资方式。将各类建设项目根据经济效益和社会效益的不同划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式。二是实行项目法人责任制、固定资产投资项目资本金制度、招投标制和工程监理制，规范投资主体风险约束机制；三是开展“贷改投”试点工作；四是组建政策性银行，主要承担基础设施、基础产业和支柱产业的资金配置任务，实行商业性贷款和政策性贷款相分离。
5．投融资体制市场化改革的深入阶段 (2003年以来)。以十六届三中全会为标志，我国的改革进入了全面完善社会主义市场经济体制的新阶段。投融资体制也进入了市场化改革的深入阶段。这一时期的主要举措有：一是改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；二是合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化，建立投资决策责任追究制度；三是进一步放宽基础设施产业的市场准入，鼓励非国有资本在更广泛的领域参与基础设施建设；四是借鉴吸收国外基础设施建设的新型融资技术和金融工具，开辟新的融资渠道。
三、我国城市基础设施投融资体制存在的问题
经过改革开放近30年的探索，城市基础设施投融资体制改革取得了一些成果，发生了较大的变化。但是，这些成果只是初步的，城市基础设施领域的投融资及运营体制仍然存在许多不容忽视的问题，总体来看，城市基础设施投融资方面存在的主要问题有：
1．投资主体单一，社会投资缺乏可靠的制度保障。在城市基础设施的供给方面，投资主体仍以政府为主，没有形成政府投资和社会投资的合理分工。政府仍然包揽过多，垄断过多，投资主体多元化的改革在城市基础设施建设领域尚未真正开展，政府仍然承担着城市基础设施建设投资的主要责任和义务。虽然党的十六届三中全会决议中已经明确提出允许非公有资本进人法律未禁入的基础设施领域，但是政策的具体落实还尚待时日，特别是由于很多基础设施具有公益性，因此在该领域引导私人部门投入还需要更多的政策支持。
2．城市基础设施融资渠道狭窄，方式单一。我国的城市基础设施建设与发达国家相比,政府作为单一的投资主体,其融资手段亦显得相对单一,稳定规范的融资渠道尚未建立起来，一个突出的表现是我国迄今不允许地方政府发债券，而从发达国家的经验看,市政债券可为城建融资提供一条稳定的渠道，使城市能通过市场的方式，低成本、长期地筹集建设资金。国内筹资渠道主要局限在争取贷款和国债等方面，而且手续复杂，受到诸多限制。市政公用基础设施建设资金主要通过借债方式筹措，债务负担重。融资结构中间接融资比例过重，直接融资比重过低。城市地方政府不能发行债券，没有建立市政债券市场，缺乏以资本市场为基础设施筹资的手段。基础设施建设融资主要采取项目举债、政府担保的形式，缺乏企业化运作的载体，不利于扩大融资，难以形成借、用、还的良性循环。基础设施建设利用外资力度明显不足，通过外商直接投资、项目融资、国际金融市场融资在基础设施建设的工作进展缓慢。总之，我国城市基础设施建设，主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的。
3．运营和维护方式守旧。由于现有城市基础设施的运营与维护尚未按照企业化和市场化的方式进行管理，所以现有城市基础设施大多数处于运营亏损和维护不善的状况，这不仅使政府的投资无法获得收益，而且也无法收回投资和进行再投资。造成这一现象的原因是多方面的，其中主要是由于城市基础设施提供的产品和服务的价格和价值严重背离，导致市政公用产业亏损严重。
4．政府投资的宏观管理不适应基础设施市场化的要求。一是由行政审批替代应有的投资决策，传统的投资决策方式没有根本改变。目前项目决策制度仍是由各级政府的审批权限构成，审批的方式和内容还没有随着投资的多元化做出相应的调整。二是政府投资管理不到位，宏观管理体系不健全。表现在管理职能分散，政府对市政、公用基础设施的投资管理分属计划、建设、财政以及审计等多个部门，政出多门，影响了管理效果。管理方式上，政府部门的投资管理方式仍然是直接、具体的方式，还没有形成一套有效的间接调控基础设施投融资的办法和手段。投资立法也不健全，难以从法律上明晰投资各方的职责与权利。
5．法制法规建设滞后。虽然近年来，政府一直希望打破经营性基础设施建设的投资垄断，但是长期以来，政府并没有给予法律法规方面的支持，国家没有出台相应的投融资管理办法。对投融资体制，对所有者、投资者、经营者的义务和权益，对资金来源、投入、使用、管理、收益、分配等问题没有明确法律规范，这影响了社会力量、社会资金对城市基础设施建设投资的积极性，而且还造成很多好的基础设施融资方式无法在我国实施。
四、我国基础设施投融资体制改革路径的建议
基于对我国现行基础设施投融资体制的弊端分析，本文认为，目前的基础设施投融资体制还远不能满足城市快速发展的需要，投融资体制和机制还存在很多亟待解决的矛盾和问题。针对这些矛盾和问题本文提出如下建议：
1．转变政府职能，规范政府投资体制
转变政府职能，就是在条件允许的情况下，不断削减政府参与经济和按非法制方式直接干预微观经济活动的权力。城市基础设施建设应该根据项目性质不同采取相应的投融资体制，建立政府与市场合理分工的新的投资体制。转变政府职能，就是要放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。发生职能转变后的政府，将承担帮助和鼓励企业投资、规范企业投资行为的作用。政府应为全社会投资创造一个良好的投资环境。同时，健全政府投资项目决策机制，简化和规范政府投资项目审批程序。强化政府投资决策的责任约束，规范政府投资资金管理。加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。
2．努力开辟多元化的筹资渠道和多样化的融资方式
首先，我们可以利用城市经营和基础设施市场化经营，把基础设施的建设运营纳人良性循环的轨道，使公共设施价格趋于合理化，真正实现以城养城、以设施养设施；其次，我们可以利用资本市场来扩展城市建设资金来源，例如，利用债券、股票、信托、投资基金、银行贷款、民间资本以及吸引外资等方式，来广泛地、多元化地吸引资金，加快城市建设的步伐；再次，我们还可利用城市建设投资公司，在以往公司运作的基础上，建立现代企业制度，改革运作模式，使之更好地为社会主义市场经济服务，积极推进城市建设的加速化；最后，我们可以利用项目融资方式，积极推进政府和私人投资者的合作，并开展以资产证券化形式筹措城建资金的模式。
3．稳步推进基础设施领域的价格改革
基本思路是城市基础设施建设应遵循“谁投资、谁受益”，“谁使用、谁付费”的原则，对凡能提品和服务，有确定受益者并能计价收费的项目，如供电、供水、供气、交通运输及邮电通讯等，要按照“成本+税费+微利”的原则调整价格，逐步形成投资、经营、回收的良性循环，保障投资者通过先进的技术和科学的管理手段获得合理的利益。推进价格决策活动公开化，实行公用事业定价价格听证制度，规范约束政府垄断性公用事业价格行为。
4．尽快制定和完善与城市基础设施投融资相关的法律法规
社会主义市场经济是法制经济，城市基础设施大规模的建设，要求其投融资领域必须要有大的发展，要实施规范有序的运作，必须要有相关的法律作保障。因此，认真研究市政公用事业改革中所遇到的问题，以法律的形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，明确政府及其主管部门与投资者、经营者之间的法律关系。对于改革中的一些关键问题，如市场准入、产品和服务标准、产权界定、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、项目经营期限、应急管理机制等问题，也应以法律法规的形式加以明确。
