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意识形态工作主要内容范文1
关键词：学生安全防范意识；辅导员；安全教育
一、当前大学生安全教育存在的问题
1.安全教育不成体系。现在大部分高校都未开设系统安全教育课程。主要安全教育活动就是依靠班主任或者辅导员在班会时提及安全教育，在学校保卫处邀请负责人或片区警察来做安全教育讲座等。一学期下来，这样的安全教育大多也只有两三次，安全教育内容零散，不成体系，而且缺乏长效机制，不能做到安全教育的制度化、经常化和具体化。2.忽视安全技能培养。安全教育主要以理论层面为主，对于如何应对自然灾害和紧急避险等实践层面的操作不重视，学生安全防范的实践能力难以提高，在面对危险情况时，学生往往还是手足无措。调查显示，尽管全国高校都按要求开展了一定的安全教育，但仍有88.1%的大学生不会使用常见灭火器［1］。3.对传统安全教育学生缺乏热情，参与度不高。很多学生长期处于学校这种相对单纯的环境，没有社会阅历和生活经验，往往缺乏安全防范意识，对安全问题不敏感，学生主动参加安全教育类讲座的较少。很多安全专题讲座面向的是几百名学生，学生只是无奈接受学校的安排，认真听讲座的同学很少。加之安全教育多以说教为主，形式单一，很难吸引学生。
二、安全教育工作主要内容
安全教育是指遇到突发危机事件、灾害性事故的应急能力，避免财产及生命受到侵害的防范能力，遇到人身伤害时的保护自我及防卫能力，以及健康心理状态、健全的法制观念、抵御违法犯罪能力的教育。随着时展，安全教育内容由原来的人身安全、财产安全为主，增加了意识形态安全、心理健康安全、网络安全、就业安全等新内容。1.人身安全。人身安全教育包括生命教育、自防自救、应急逃生、出行安全、健康教育等系统知识与技能。第一要让学生敬畏生命，有生命神圣感、生命价值感和生命成就感。第二使学生了解基本的法律法规以及消防常识、地震常识等自救逃生技能，在危机发生的时候，能够善于应对侵害，保障自身安全。第三要教育学生在受到侵害时要尽量镇定、不慌乱，学着记住不法分子的样貌体态，学会正当的防卫。第四要提醒学生不去学校及周边事故多发地段，避免陷入危险境地。第五要提高对疾病防范意识，如身患疾病要有限制的参加体育活动。2.财产安全。手机、自行车等财务失窃、遭受抢劫、敲诈勒索和诈骗是高校多发的安全事件。需要多加宣传教育，提高学生在治安方面的防范意识。贵重物品要妥善保管，财不外露，出宿舍时要锁好门窗；让学生了解常见骗局，做到“防人之心不可无”，不贪财，凡是涉及到“钱”，都要三思而后行。3.意识形态安全。随着互联网技术的发展，网络无处不在，整个社会审视信息、应用信息的能力得到了提高，同时也降低了人们接触信息的门槛。信息生产和传播渠道逐渐多元，使得一些国外的言论可以轻松地通过互联网传递到我国，对我国网民的意识形态造成直接影响。大学生正是网民中的中坚力量，大学生普遍存在信息甄别能力不强的问题。因此，对大学生进行意识形态安全教育迫在眉睫［2］。4.心理健康安全。心理安全教育工作的主要目标是提高大学生心理调适能力及快速适应社会生活的能力。据中国疾控中心统计，约16%—25.4%的在校大学生有焦虑不安、神经衰弱和抑郁等心理障碍［3］。目前学生对心理健康的认识不足，遇到问题大多自己解决，不懂得求助心理咨询机构，因此要特别重视学生的心理安全教育。心理安全教育应包括心理健康的基本知识，使学生对心理问题有正确认识，像生病治病一样，只有当学生认为心理的问题和生理的问题一样需要寻找医生等专业人士帮忙，有心理问题的学生才可能坦然地走进心理咨询机构寻求帮助。5.网络安全。如今网络上内容广泛、传播速度快捷、获取信息方便，现在网络已成为大学生接收信息、传递信息、发表舆论的重要场所。但网络是把双刃剑，网络上充斥着大量负面、不实的信息，大学生应该懂得基本的网络法律法规，文明上网，不轻信网络信息，不传播谣言，不非法进入他人网络系统，破坏他人数据和资料等。因为大学生社会经验欠缺，不法分子也常常通过高科技手段对大学生实施诈骗。6.就业安全。当前就业形势严峻，社会监管缺失，用人单位鱼龙混杂，加之大学生安全意识薄弱，求职心情迫切，导致大学生求职上当受骗现象屡有发生。要学生提高警惕，面试前多方考察；不要盲目相信电话或网上提供的高薪就业或兼职岗位的宣传，如接到此类电话或网络信息，应与老师、家长、同学反复核实，不单独赴外地参加所谓的面试，防止被传销组织控制利用、限制人身自由。
三、辅导员做好安全教育管理的途径
1.安全教育工作常态化。安全教育应贯穿大学生的整个大学生活，不同的时期有不同的安全需要与教育要求，辅导员可将安全教育的主要内容细分成成体系的安全教育系列主题，在相应的阶段选择对应的主题，做到安全教育主题班会每月一次，使安全教育工作常态化。召开安全教育班会前，辅导员可以让学生自主收集案例，提高学生的参与度。2.重点关注特殊群体。重点要密切关注困难群体（家庭困难、学习困难、就业困难学生）、心理问题学生、受处分学生、身患疾病学生、单亲及离异家庭学生、失恋学生、突遭变故学生、少数民族学生。这些学生容易内向、自卑、敏感，心理承受能力较差，是安全事故的易发人群。要对这些学生的具体情况整理归档，并实时更新。应在平时多与他们进行交流、沟通，在日常生活中给予关心爱护。3.重点时期重点教育。第一是新生入学时的安全教育。使学生了解校园及周边治安环境和交通情况，提醒学生存在的安全隐患；积极组织学生学习学生手册，让学生了解校纪校规。第二节假日期间应强调注意交通安全、遵守公共秩序、及时返校。第三在奖学金评选、贫困生认定、入党名单结果公布时等特殊时期密切关注落榜学生，发现和掌握可能引发突发事件的苗头，及时疏导学生。第四在学校发生突发事件后，应及时稳定学生情绪，明确告知事件的真实情况，以防以讹传讹，造成更大的恐慌。第五当学生外出实习或找工作时，应提醒学生提高警惕，避免上当受骗陷入传销组织。第六毕业生离校期间，学生容易因为离别而情绪不稳定滋生事端，应嘱咐学生遵守法律法规，校纪校规。4.协同各方力量做好安全工作。辅导员应该多与家长、宿舍管理人员、学生干部和任课教师沟通，协同各方力量，掌握学生动态，做好安全工作。据研究，家庭教育与沟通在解决学生心理问题上有着其他途径无法替代的作用［4］。如辅导员发现学生情绪不稳定或行为异常时，应及时联系家长，了解信息，让家长密切关注，及时疏导，如有突况及时联系辅导员；宿舍管理人员一般对学生宿舍情况较为了解，比如哪间宿舍有大功率电器、哪位同学经常晚归或夜不归宿等，辅导员经常和宿舍管理人员沟通，就能及时了解这些安全隐患，有针对性地做学生工作。学生干部是协助辅导员开展安全工作的一支重要力量，辅导员应对学生干部做好安全工作培训，建立健全信息反馈渠道与机制，及时了解学生思想动态，有效防范安全事故发生。向任课教师了解学生的出勤情况，针对经常旷课的学生，多关注，及时教育引导，避免这些学生旷课外出而引发安全事故。5.选择多样性的教育载体。当代大学生思想活跃、开放，传统的理论说教不能引起学生兴趣和注意力。可通过影像资料、案例分析、知识竞赛、党员活动、团日活动等多种学生易于接收的形式开展安全教育，促使学生主动参与，提升教育效果。现在微信、微博、抖音等社交媒体影响力巨大，是大学生获取信息、传播信息以及人际交往的重要工具。辅导员可灵活运用这些网络媒体，用大学生容易接受的语言习惯和传播安全教育的内容和知识。应注重教育活动的形式与活动场所，避免长期处于同一环境下进行安全教育，导致学生的接受能力下降。比如开展消防演练活动、模拟小剧场角色扮演等，通过现场参与，加深学生的活动记忆。6.收集案例做好总结工作。首先辅导员在日常工作中，应该保持安全工作敏感性，留心收集校园内、周边学校及各高校发生的安全事件，深入分析各类案例发生的原因和特点，总结不同类型案件发生的规律，使得今后工作具有主动性、前瞻性。其次，所带学生发生的安全事件，都应做好记录，形成文字材料，做好总结工作。7.依据校纪校规严格要求学生。据调查，53.7%的大学生在明确学校宿舍规定严禁使用违禁电器的情况下，仍会使用电磁炉、电火锅等大功率电器。部分学生在明知学校门禁时间的情况下仍然无视校纪校规肆意晚归［5］。对于这些学生在做好批评教育的同时，需严格按照学校制度给予通报批评、警告等处分，从制度上约束学生，从源头上避免安全事件的发生。
参考文献：
［1］郑恒毅，王伟，刘瑜.“互联网+”时代大学生安全教育探索［J］.重庆大学学报（社会科学版），2016，22（04）：212-218.
［2］韩标，刘再起，黄学永.高校学生安全教育探索［J］.思想教育研究，2013（07）：86-89.
［3］苏延立.加强当代大学生安全教育的有效途径［J］.煤炭高等教育，2012，30（02）：84-86.
［4］韦乔元.有效加强高校大学生的安全教育［J］.教育与职业，2010（29）：189-190.
意识形态工作主要内容范文2
[关键词]文化馆 非物质文化遗产 保护
一、文化馆开展非物质文化遗产保护工作现状
（一）非物质文化遗产保护的必要性
非物质文化遗产是指各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所。包括：传统口头文学以及作为其载体的语言;传统美术、书法、音乐、舞蹈、戏剧、曲艺和杂技;传统技艺、医药和历法;传统礼仪、节庆等民俗;传统体育和游艺;其他非物质文化遗产。①保护非物质文化遗产对客观认识历史、开展文化创新、保护文化多样性等有重要意义。但随着时代的变迁，社会的发展以及人民意识形态和观念的转变，非物质文化遗产的生存环境正受到威胁，大批有历史、文化、艺术价值的非物质文化遗产正在遭受破坏，甚至濒临灭绝，开展非物质文化遗产保护和传承工作刻不容缓。
（二）文化馆开展非物质文化遗产保护工作的主要内容
文化馆主要围绕国家提出的“保护为主，抢救第一、合理利用、传承发展”工作方针开展非物质文化遗产保护工作。
1、普查与申报。普查摸底是开展非遗保护的基础性工作，主要是对非物质文化遗产的现状进行调查，运用文字、录音、录像、数字化多媒体等方式对非物质文化遗产进行真实、系统和全面的记录，并建立完善的档案和数据库。在此基础上，通过整理、撰写资料，对非物质文化遗产项目和传承人进行申遗。
2、抢救与保护。中国文学艺术界联合会研究员刘锡诚提出“非物质文化遗产的保护，归根到底，是对传承制度、传承环境和传承人的保护”②。对于濒临失传的非物质文化遗产根据不同情况采取不同措施开展抢救性保护工作。通过开展科学记录、鼓励传承人带徒传艺、举办非遗文化表演、展览等对非物质文化遗产进行保护。
3、传承与发展。文化馆主要采取开展推动非物质文化遗产进校园、举办各类活动宣传非物质文化遗产、加强非物质文化遗产理论研究等手段开展非物质文化遗产传承工作。在尊重非遗文化的自然发展规律的前提下，科学合理有效开发利用非物质文化遗产。
二、文化馆在开展非物质文化遗产保护工作中存在的问题和困难
（一）保护意识不强
当前传承非物质文化遗产的艺人绝大多数是老一辈观念保守的老人，他们对政府对非遗文化保护政策不了解，对非遗文化保护缺乏深刻认识，思想上顾虑重重，难以将技艺发扬光大。另外，人们普遍对非物质文化遗产保护意识淡薄，忽视对非遗文化管理和传承的现象严重，使得文化馆开展非物质文化遗产保护工作困难重重。
（二）专业人员缺乏
非物质文化遗产保护工作非常复杂繁琐，加上非遗文化自身的复杂性和脆弱性，容易受到人为损坏，挖掘、收集、建档、开发保护等工作均需由专门机构和专业人员完成。虽然很多地方已设立非物质文化遗产保护中心，但专业人员非常少。如河源市多个县区设立了非遗保护中心，但均仅有一名编制，非遗保护工作主要依靠文化馆临时负责保护和实施工作，且多数文化馆业务干部对非物质文化遗产保护工作为半路出家，缺少专业的知识和专业水平，很大程度上影响了保护工作的深入开展。
（三）缺乏经费支持
由于历史原因，非物质文化遗产大多分布在农村地区，对它们的普查、建档、保护、传承以及研究、开发都需要花费大量的人力物力，经费欠缺严重制约了普查和保护工作的开展。如河源市和平县由于非遗保护经费欠缺，自2007年至今只有21个非遗项目成功录用为市级非遗保护项目，其中猫头狮等2个项目录用为省级非遗保护项目。
（四）传承工作不力
非物质文化遗产的继承后继乏人，一些传统技艺面临灭绝。当前传承非物质文化的方式基本都是师傅传徒弟的形式，传承形式单一、范围狭窄。在不能获得国家足够投资的情况下，地方政府和项目传承人对遗产的保护和传承动力不足。③
三、文化馆如何在非物质文化遗产保护工作中发挥作用
（一）加大宣传力度，营造良好非遗保护环境
1、运用新闻媒体和自媒体进行非遗宣传推广。运用报纸、电视台等新闻媒体对非物质文化遗产代表性项目进行宣传，如2014年河源市和平县文化馆通过邀请中央电视台科教频道《文明密码》栏目组拍摄《席床生日节》、《猫头狮》、《全牛宴》三个非遗专题节目，广泛推广了该县代表性非遗项目，凝聚了社会保护非遗共识。同时，充分利用自媒体，通过建立地方非物质文化遗产网站、公众微信、微博等普及非遗知识，提高群众保护非遗意识。
2、积极组织非遗展演、展览和交流学习活动。及时公布非物质文化遗产保护名录、举办非物质文化遗产代表作展览、积极举办和参加非物质文化遗产展演、表演赛、文博会等活动，向群众展现民间非遗的魅力，营造良好的文化遗产保护氛围。
3、在开展挖掘、普查工作中进行非遗保护宣讲。在开展挖掘、摸底普查工作的同时开展非遗文化保护意义和价值的宣讲活动，让传承人和广大群众形成保护意识。
（二）加强队伍建设，强化非遗保护工作基础
1、建立保护机构，配置专业人员。建立非物质文化遗产保护中心，争取地方党委支持配置足够专业人员，形成责任明确、运转协调的工作机制。
2、加强业务培训，提高工作人员素质和能力。加强非物质文化遗产保护工作人员的教育培训，提高工作人员的专业素养和工作能力，有力推动保护工作的开展。
（三）加大经费投入，确保保护工作顺利开展
1、加大资金投入。积极争取政府和上级单位加大非物质文化遗产保护资金投入，建议和争取政府将非物质文化遗产保护经费纳入财政预算。
2、设立非物质文化遗产保护基金。多渠道筹集资金，争取政府支持，通过政策引导等措施，鼓励个人、企业和社会团体对非物质文化遗产保护工作进行资助。
（四）建立传承机制，形成规范非遗传承体系
1、积极申报非遗项目和传承人。认真开展非物质文化遗产挖掘、普查和建档工作，全和完善非遗项目传承人的管理工作，积极申报国家、省、市级非物质文化遗产名录项目和传承人，确保各地方非物质文化遗产能够薪火相传。
2、组织帮助培养传承人。推动非物质文化遗产走进校园，把具有民间特色的优秀非物质文化遗产内容编入相关教材，邀请传承人到学校开展教学活动，把非物质文化遗产纳入学校教育是全民参与保护的最有效方式之一。④另外，鼓励和支持传承人通过开展培训班或兴趣班等形式带徒讲习、传授技艺，举办各类展览、演出活动为他们提供展演平台。为避免非物质文化传承人断层，建立一支非物质文化遗产抢救和保护专业队伍，使濒临灭亡的非物质文化遗产不至于消亡，为传承起过渡作用。
3、完善传承人激励机制。根据《中华人民共和国非物质文化遗产法》的规定，县级以上人民政府文化主管部门根据需要，要为非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人开展传承、传播活动提供必要的传承场所和经费。每年可利用非物质文化遗产保护专项资金对保护非物质文化遗产有突出贡献的传承人给予适当奖励。另外，我们可借鉴国外的做法，对具有重要价值的无形文化遗产的传承者或保持团体授予“人间国宝”荣誉称号并确定其责任和义务，获得认证后，可得到中央和地方政府的大力保护和财政支持。⑤
（五）合理开发利用，促非遗文化可持续发展
1、发展“绿色产业”。在保护非物质文化遗产的同时开发其潜能，发展“绿色”旅游产业。将非物质文化遗产包装成体验性、参与性和观赏性的旅游项目，如河源地区可将客家山歌表演、特定节日的民俗表演等穿插在旅游景点中。
2、向知识产权转化。通过对地方非物质文化遗产的深入研究，编辑成册，出版书籍。对历史文化意义重大、代表性强的非物质文化遗产项目进行戏剧、电影等拍摄，将非物质文化遗产转化成知识产权。
结语
我国是非物质文化遗产大国，也是非物质文化遗产保护弱国，非物质文化遗产保护和传承工作任重道远。开展非物质文化遗产保护和传承，是继承和弘扬中华民族优秀传统文化，促进社会主义精神文明建设，构建社会主义和谐社会的必然要求，我们必须攻坚克难，取其精华，去其糟粕，保护和传承好非物质文化遗产。
参考文献：
[1]《中华人民共和国非物质文化遗产法》第二条;
[2]张丽.中国非物质文化遗产保护论坛（论文摘登）.中国非物质文化遗产网，2009（12）;
[3]王天祥，刘壮.非物质文化遗产保护：策略和困境.重庆文理学院学报（社会科学版），2006，5（ 4）：P13;
[4]春潮.中国体育非物质文化遗产保护与传承.吉林体育学院报，2010（6）：P139;
意识形态工作主要内容范文3
【摘要】现今，网络的强大功能和其独特魅力，为高校德育工作带来了新的机遇和挑战，在我国，高校是信息化程度最高，信息资源最密集的场域，大学生是与网络接触最紧密的群体，他们不仅是参与者和推动者，还是网络文化的创造者，对此，高校辅导员必须站在时代的高度，在理论上积极探索，在实践上勇于开辟网路文化下德育工作的新方法和途径。
【关键词】网络文化 大学生 思想政治教育 高校德育
一、网络文化下德育工作面临的挑战和不利因素
网络文化下，传统德育工作面临诸多挑战，如何为因循守旧的高校德育工作注入活力，促进大学生形成良好的道德修养和正确的价值观，成为许多高校辅导员面临的问题。
第一，德育工作的地域性与网络信息传播的跨地域性存在矛盾。在互联网没有普及之前，辅导员开展德育工作大都倾向于在校园内实行封闭或半封闭式的教育管理。
第二，德育工作过程的单向性与网络信息传播的交互性存在矛盾。随着网络媒介的发展，信息源广泛增加，信息流动速度加快，网络媒介之间、网络媒介与其他媒介之间的竞争与合作共存，形成了多元化的信息结构，从而为广大受众提供了更为全面、多角度的信息积累。
第三，德育工作模式的主导性、滞后性与网络媒介信息传播的开放性、及时性存在矛盾。辅导员德育工作有明确的指导思想，即应该把自己的学生往哪个思想方向引导，以形成符合国家教育要求的价值体系，这种主导是有明确政治倾向的，是不容置疑的。而目前，我国德育工作领域乃至整个教育界对教育如何应对网络时代的研究和反映明显的表现出了滞后性和被动性。
第四，德育工作主体的约束性与网络信息传播的隐匿性存在矛盾。网络媒体的发展，许多信息的以微博和论坛的形式，而不再是由网络，在这一基础上，形成了一个新的信息传播形式，即媒介为平台。辅导员在这样的大环境中，如果没有精深的功底，自己往往会被这股信息的洪流席卷，失去分析和判断的能力，何谈教育和引导学生。
二、大学生是使用网络最活跃的群体之一
网络已经成为当今大学生基本的学习、生活和休闲工具。凭借互联网，大学生在网上足不出户浏览新闻，通过各种通讯软件互相联系，和世界各地的同龄人交朋友，了解最新的新闻信息，参加各种论坛和社区、在线交谈，玩游戏，购买生活用品，现今，微博，微信更是风靡，大家都尽情享受着高科技带来的前所未有的便利和丰富多彩的生活乐趣。网络从某种程度上满足了大学生的精神需求。网络空间为大学生提供了一个可以开展广泛的、深层次的精神文化交流和互动的平台，这正是绝大多数大学生津津乐道地喜爱网络的奥秘所在。
三、网络文化下高校德育工作的主要内容
（一）网络文化的认知能力。网络不同于传统媒体，其传播方式也大有不同，只有掌握系统的网络媒介基本知识，才能理性地使用网络。
（二）网络文化的解读和评估能力。一方面，面对网络中大量的为争夺眼球、制造轰动效应而“创造”出来的不良信息，大学生要学会用批判的眼光评估各种信息资源，善于“去伪存真”；另一方面，面对海量的网络信息，大学生要学会透过现象看本质，对信息进行选择性阅读，提高信息的甄别能力和筛选能力。
（三）网络文化的创造和传播能力。在网络传播中，大学生既是网络信息的接受者，又是网络信息的制造者和传播者。
（四）网络文化发展和完善自我。一方面，大学生通过对媒介信息进行分析、提炼，从网络环境中了解现实环境的真实状况，从而为自己的学习生涯和职业生涯规划提供参照； 另一方面，大学生通过从媒体获取信息，分析评价信息，参与传播信息，增长知识阅历、完善自己的个性，实现个体的社会化。
四、网络文化对高校德育工作的工作方法创新
（一）网络文化下学校德育方法的转变
（1）变屈服式向引导教育式转变。传统的德育多采用教师选取信息，学生接受信息的单向教育，这种方法不再适应网络文化对德育的要求。
（2）变被动为主动。通过把握时代的脉搏，透过现象，抓住事物的本质，根据事物的发展规律，判明事物的发展方向，预见可能发生的矛盾，把问题和矛盾化解在萌芽状态。
（3）灌输教育和引导相结合。在网络时代，不同的思想意识形态之间的斗争依然激烈，与此同时，德育也必须适应网络时代信息的特点，改变传统的简单灌输方式，对学生网民的思想行为进行正确的引导。
（4）变单一呆板为灵活多样。大力开辟第二课堂，将科学的理论、鲜明的思想，通过运用各种载体，将德育工作渗透到教室、寝室、食堂、操场等课堂内外，寓教于乐。
（5）由封]式向开放式转变。德育工作必须要消除封闭状态，主动展开全球性的网络德育。
（二）网络文化下学校德育工作的主要方法
（1）积极灌输法，要充分发挥校园新闻网的作用，及时报道国内外大事，传播党和政府的声音。
（2）虚实结合法，即把思想政治工作同解决实际问题结合起来的方法。对贴吧、论坛、电子邮箱、微博内学生反映的问题，要责成学生工作部门、教务部门、后勤部门、保卫部门等尽快落实和解决，以防患于未然。
（3）多种激励法，校园网可以利用身边的事例，开展表彰、表扬和批评活动，做到学有榜样、赶有目标。
（4）自我教育法，指受教育者根据德育的目标和要求，在自我意识的基础上通过自我教育、自我体验、自我控制，产生积极进取之心，主动的接受先进思想和正确行为，形成良好的思想品德和行为的方法。
（5）陶冶教育法，校园网络文化要弘扬正气，保持蓬勃向上的活力，形成一定的氛围，培养学生网民的爱国主义观念和集体主义品质。
（6）心理咨询法，通过网上心理咨询，让学生网民了解心理健康的一些基础知识，指导学生网民培养正确的自我意识。
参考文献：
[1]彭兰.网络传播学[M].北京：中国人民大学出版社，2009
[2]曲建武.大学生思想政治工作科学体系研究[M].大连：辽宁师范大学出版社，2004
意识形态工作主要内容范文4
法定权利的含义包括过程和结果两个方面，相应的，对一个政治共同体法定权利的实现情状的评价，也应当从过程和结果两个方面着手。在过程意义上，法定权利的实现运行在不同的路径之上，同时也受到多种因素的影响。模式的不同及影响因素的差异决定了法定权利实现的过程，间接的也决定了法定权利的实现结果。就模式而言，包括行政、司法、非诉纠纷解决机制、私立救济等以及对这些手段的优先性选择。就影响因素而言，一个政治共同体的意识形态、历史文化、政治制度、经济形态、社会形势、法律体系、道德观念、宗教精神等都会对权利的实现产生或多或少的影响。一个政治共同体的法律制度，其所选择的法定权利实现模式以及法律制度对各影响因素的态度及应对措施，构成评价一个政治共同体的法定权利实现过程的依据。在结果意义上，一个政治共同体的主流观念对权利实现结果的总体评价受该政治共同体的意识形态、历史文化等因素的影响。在某些特定情形下，权利人获得了法定权利所欲保护的利益，但却无法获得社会公众的普遍认可，甚至有可能遭受社会公众的普遍批评，承受巨大的道德压力。2008年汶川地震中，作为教师的范美忠因抛弃其学生率先逃离教室，进而被社会公众广泛批评的事件即为典型。其所供职的单位也因承受不了巨大的社会压力而将其解聘，尽管范美忠在这里确实通过自力救济的方式实现了自己的生命权，但法定权利的实现结果在这里因法律之外的原因而打了折扣。一个政治共同体的法律制度，在面对这种道德压力时所采取的态度，构成评价该共同体法律制度对权利实现结果保护程度的标准。
二、法定权利实现的逻辑前提
一般来说，对权利是否“正当”“应有”进行论证是权利实现的前提，这一工作主要由掌握话语权的公众人物或者具有较高智识水平的思想者完成。在这一论证具备较大影响的情况下，通过有权者的选择和推动进入法律确认程序，使之获得法律的承认、保障和救济。首先，立法机关可以根据相关社会成员事实上的权利要求以及社会成员对这一权利的“正当”“应有”的认知程度来确定是否以及如何将某一特定的权利予以确认，并以此为逻辑起点设置法律义务、法律责任、法律制裁等，形成结构完整的规范体系。其次，获得法律文本的确认是权利实现的条件之一，但并不构成必要条件。在某些特定情形下，即使未经法律文本宣告的权利亦可以直接通过司法渠道得以直接实现。如在英美等判例法国家，即使没有立法机关制定的法律文本的宣告，其法院也可以在其判决中径直依据习惯、道德及宗教原则实现当事人的某种应有权利。对于这类判决，其性质可以作两种不同的理解:一方面，它类似于立法机关制定的法律文本，具有立法的效果，是对当事人权利的确认和宣告;另一方面，它是对当事人权利的实现，只不过它跳过了法定权利这一阶段，直接从“应有权利”过渡到“实有权利”。从法律渊源上来说，无论是通过立法确认的权利还是通过司法确认的权利，都可以成为法定权利。
三、法定权利实现的影响因素
(一)权利人的素质与法定权利实现
当代中国公民的素质对权利实现产生了相当大的影响，主要表现在如下几个方面:第一，缺乏权利意识。权利的实现需要权利人具备基本的权利意识，并能够妥善的运用法律赋予的手段来维护自身权利。权利意味着利益，为权利而斗争就意味着权利人必须首先知道自己有哪些权利，还需要权利人不惮于公开主张自己的权利。前者需要权利人拥有最起码的法律知识，因此就必须以适当的文化水平和法律知识水平。后者需要权利人认识到“为权利而斗争”，也即为利益而斗争是正当的，是在价值上和道德上应当予以肯定的。就当下中国的情况而言，一方面，还有相当多数的人处于文盲和半文盲状态，接受过法律教育的人则更少，这一群体主要集中在农村社会之中。另一方面，由于受传统的儒家思想的影响，往往表现的“重义而轻利”，至少在人际关系中经常性的希望自己表现出一个羞于言利的形象。因这两方面因素的存在，中国公民———尤其是中国农民———的权利意识处于一个相当薄弱的状态。第二，滥用权利。权利是有边界的。在公法关系上，权利构成国家权力的边界，相应的，国家权力也构成公民权利的边界。公民权利不能突破国家权力的边界，破坏法定的国家权力所欲维护的社会秩序和公共利益。在私法关系上，他人的权利构成本人权利的边界，任何人行使权利，都不应侵犯他人拥有的权利，进而给他人的利益造成损害。在当下中国，多数人意识不到权利边界的存在，往往庸俗地将权利理解为绝对的自由，也即不受限制的自由。
(二)经济条件与法定权利的实现
物质决定意识，经济基础决定上层建筑，是哲学的基本命题。尽管存在着诸多的批判，但考诸事实，仍然可以发现，这一命题在很大程度上是成立的。具体到法定权利的实现领域，可以发现，经济发展水平从根本上决定着法定权利实现的程度。1．物质条件影响法定权利实现的方式随着物质条件的不断改变，权利实现的具体方式也发生着深刻的变化。在互联网诞生之前，人们若要通过行政复议实现自己的权利，可以采用当场或邮寄的方式提交行政复议申请书。随着互联网技术的发展，很多行政复议机关都建立起了行政复议在线申请系统。这类系统的最大特点在于，它改变了人们申请行政复议的方式。申请人可以通过任何一台终端设备，打开在线申请的页面，书写申请入的内容或提交申请材料，就可以被行政复议机关收到，并通过特定的内部流转程序进入审查受理阶段。2．物质条件影响权利实现的程度对于一个政治共同体来说，物质条件对法定权利实现程度的影响非常大。落后的物质条件，必然使得很多法定权利只能停留在观念中或纸面上，无法真正被实现。权利的实现是和物质条件息息相关的，生产力越发展，法定权利实现的可能性就越大。反之，生产力越落后，法定权利就只能是一种美好的愿望或纸面上的政治宣言。对具体的个人而言，拥有越多的财富，意味着他实现法定权利的能力越强。首先，富人拥有较强的政治参与能力，可以通过参与政治活动，影响政治决策，为法定权利的实现营造出对自己有利的制度环境。其次，富人基于其已经得到实现的财产权，可以在较高的平台上促成自己经济、社会、文化方面的权利得以实现。不排除穷人通过自己的努力也可以成为艺术家或思想家，但富人在这方面无疑具有较强的优势。
(三)法律制度与法定权利实现
对法定权利的实现而言，法律制度的功能主要体现在三个方面:首先，在法律制度的整体精神中，贯彻权利本位的理念;其次，在法律制度的具体规范中，要充分体现权利的真正内涵;最后，法律制度要通过约束政治权力以及其他主体的方式来体现对法定权利的保障。⑤立法质量对法定权利的实现具有重要影响。如果立法者过于冒进，采用超前立法的方式确认某种尚未在社会公众中达成共识的权利，导致法定权利与社会公众的普遍观念不一致，就必然会给法定权利的实现带来巨大的障碍。即使立法者没有超前立法，对于已经形成社会共识的权利，如果立法者在确立保障法定权利实现的具体方式时，不科学、不合理，同样也会给法定权利的实现造成阻碍。法律制度还必须妥善配置国家权力结构，以保证法定权利能够顺利充分实现。对于法定权利而言，权力实在是一个矛盾体。“一方面，权利的实现，需要权力作后盾，以保障权利之实现;另一方面，为了真正实现权利，又需要对权力进行制约，以防止其对权利造成损害。一言以蔽之，权力对于权利既有侵略性的一面，也有保障的一面，权力在权利实现过程中担任着一个极其重要的角色。”⑥
(四)社会组织与法定权利实现
社会组织是国家与公民个体的中间地带。在现代社会，公民个体参与政治，进入政治过程，必须通过组织。与此相应，公民个体若希望通过影响国家决定的方式来达成实现其政治权利的目的，就必须借助社会组织。一般来说，公民对国家权力的参与程度以及与此相应的公民法定权利的实现程度，与社会组织的完善程度成正比。在社会组织发达的政治共同体中，公民可以普遍地通过参与各类社会组织的方式进入政治决策过程中，影响政治决策的形成过程和结果，进而达成其实现法定权利的目的。在社会组织不发达的政治共同体中，原子化的公民个体无法集中自己的诉求，也无法将自己的诉求有效地在政治程序中予以表达，如此，则必然会影响其需求的真正实现，进而影响其法定权利的实现。只有在有理性公民组成的组织良好的公民社会中，才能促成国家权力真正以实现公民权利为目的的政治模式，国家权力才能真正实现制度化，法定权利的实现才能拥有可靠的制度保障。
(五)公共道德与法定权利是实现
富勒将道德分为愿望的道德与义务的道德，他们分别处于道德标尺的两端，以一个看不见的指针为边界。指针向上就会扩展义务的领域，反之则是缩小。在富勒看来，愿望的道德是善的生活的道德、卓越的道德以及充分实现人之力量的道德。它以人类所能达到的最高境界作为出发点。而义务的道德是以人类所能达致的最低点作为出发点的。它确立了使有序社会成为可能的或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。如果有人在追求愿望的道德上取得了成就，人们会称赞他;如果失败了，人们不会指责他。但是如果有人违反了义务的道德，就必定会受到指责和惩罚。因此，我们不能随意移动道德标尺上的指针，而应当为愿望的道德和义务的道德确定合适位置。⑦在很多情况下，社会公众对高标准的愿望的道德会形成普遍共识。这种愿望的道德未能为法律规范所确认，因此就会与法定权利之间存在着内在的冲突，在结果上，就可能构成个人实现其法定权利的障碍。就“范跑跑事件”而言，范美忠的行为在法律上无可厚非:第一，范美忠在地震发生的情况下，不论是国家权力还是其他的私主体，都不可能未范美忠的生命权之维护提供任何帮助，因此，范美忠以自己的行为保护自己的生命权，并无不当;第二，成文的法律规则及职业规则并未要求教师必须抛弃自己的生命去挽救其学生的生命;第三，范美忠率先跑出教室的行为并未给逃生通道造成拥堵，不影响学生顺利逃出教室;第四，如果范美忠留下来，必将失去自己的生命，但却无法保证一定会让更多的学生逃离教室;第五，学生是未成年人，学校负有监护义务，但学校的监护义务之履行不应以教师的生命为代价，多花些钱将教学楼建得尽可能的结实才是其履行义务的正确方式。尽管有这些法律上的理由，范美忠还是遭到了社会舆论的广泛批评。在这个案例中，范美忠虽然实现了法律规定的生命权，但却承受了巨大的道德压力。从成本收益的角度来看，实现生命权是一种收益，但其所承受的道德压力以及因此而间接产生的种种不利后果———如被解聘———则构成一种成本。这种成本的存在，使得生命权的实现结果打了折扣。从这一案例中可以看出，公共道德给法定权利的实现造成了重大影响。
四、结语
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内容提要: 商法形式理性的特征是商法的确定性、可预测与可计量。商法的形式理性体现为规则化与内在体系化。商法典并非商法形式理性的必然结果,大陆法系商法的形式理性与英美法系相同。“商事通则”并不是对民商合一与民商分立的超越,而是实质上的民商分立,其体系与内容与大陆法系国家的商法典并无二致。我们应该反对商法的形式主义,坚持实质主义的民商分立,冷静对待“商事通则”立法,完善商法各单行法律、法规。
一、引 言
无论是理论研究还是法学教学实践中,商法作为一个独立学科的地位已是不争的事实。但是,与民法相比较,商法既没有深厚而悠远的罗马法这样的基础理论支撑,也没有严密、完备的潘德克顿式的学科体系。商法的性质、价值取向以及商法的主要内容等重大问题尚无定论,这长期困扰着商法学界,使得商法的研究者和学习者无所适从。为此,许多学者对商法的基础理论展开了深入研究,试图拨开笼罩着商法的烟雾,祛除那难以名状的困惑(注:参见赵旭东:《商法的困惑与思考》,载《政法论坛》2002 年第1 期,原文为:“我们教着商法,写着商法,眼观商法的兴旺和繁荣,我们热衷商法的事业和发展,同时我们也在怀疑商法。我们知道它的过去,但却说不清它的现在,也看不透它的未来,我们似乎被笼罩在商法的烟雾之中,感到难以名状的困惑”。)。
近年来,我国学者就商法学的基础理论研究做了许多有益的工作,似乎有形成统一认识的趋势。许多商法学者撰文指出,目前我国的商事立法应该统一,亟待制定一部商事(法)通则(注:这方面的代表作主要有赵旭东教授的《制定“商法通则”的五大理由》(载《中国商法年刊(2007)》)、王保树教授的《商事通则:超越民商合一与民商分立》(载《法学研究》2005 年第 1 期)、范健教授的《我国〈商法通则〉立法中的几个问题》(载《南京大学学报》2009 年第1 期),等等。)。那么,我国的商法是否如同学者们所言,已经发展到必须统一立法,特别是必须要出台一部总则式的法律,才能满足社会经济发展的需要呢?易言之,商法有无统一立法的必要?其现实意义与理论价值何在?目前,商法学界对于商法是什么、其主要内容与体系为何以及其发展趋势怎样,这些看似简单却至关重要的问题,尚未形成统一认识,商法统一立法的理论前提并不存在。更为重要的是,商法不是法学家发现的,也不可能是社会学家发现的。发现商法的人,必须置身于市场交易实践之中,接触真正的交易实践。[1](P70)是否需要制定一部“商法总则”来指导和规范,应该由商事交易实践来回答。正如美国着名的法律史学家伯尔曼所言,法律不是作为一个规则体,而是作为一个过程和一种事业,在这种过程和事业中,规则只有在制度、程序、价值和思想方式的具体关系中才具有意义。[2](P13)这同样对商法基本理论的研究有着指导价值。本文从商法发展历史的脉络出发,在人类社会经济发展的整体背景下,探寻商法的前世与今生,揭示商法的真实面目,力图为我国的商事立法和商法学研究进行有益的探索。易言之,本文旨在解决商法的“元”问题,包括商法是什么?应然的商法是什么?为什么商法会是这样或者那样?商法的本源和根据在哪里?[3](P1)本文主要采取历史学和法社会学的研究方法,分析商法的形式理性,结合我国国情,指出我国应该本着客观、理性的态度,选择理想的商事立法模式。
二、马克斯·韦伯的形式理性观:确定性、可预测与可计量
理性本来属于哲学范畴,通常指人们辨别、判断行为是否符合某种目的思维逻辑,具有典型的目的导向性特征;理性主义是建立在承认人的推理可以作为知识来源的理论基础上的一种哲学方法。长期以来,理性被认为是一个表达认识主体的认识能力及其所揭示的认识对象的普遍本质的概念。[3](P297)
德国着名的社会学家马克斯·韦伯是用理性方法研究法律问题的集大成者。他将理性方法运用到法社会学当中,用于分析现代性问题,得出四个概念,即目的理性、价值理性、形式理性与实质理性。在政治与法律社会学中,使用价值理性与目的理性这对范畴作为分析工具,有些勉为其难,形式理性与实质理性是解决现代社会,尤其是现代社会秩序建构问题更为可行。[4]韦伯关于法的理性的论述内容很多,散见于其《法律社会学》、《经济与社会》、《新教伦理与资本主义精神》等着作中。韦伯的认识深刻而精髓,但是却没有给予法的理性、法的形式理性等概念以规范的、清晰的界定。Kronman 认为韦伯对于形式理性法的解释是“令人困惑的”,因为他没有对“合理性”与“形式性”的含义提供清楚的概念上的区别。Kronman 指出,韦伯的研究反映出一种智力或道德上的“精神分裂”,这是由于他在“相互矛盾的观点之间摇摆不定”。哈贝马斯也持有类似观点。[5](P52)
虽然韦伯并没有对形式理性下一个明确的定义,但是他却明确指出了形式理性的本质意义。韦伯强调法律的确定性与可预测性,具有确定性、可预测性法的形式要素被韦伯提高到一个突出的重要位置。[6]法律确定与可预测使得法律适用具有了可计量性,便于人们遵守和按照法律要求调整其行为。确定性和可预测性是法的形式理性的目的和追求。因其可确定和可预测,社会主体就其行为是否符合法律规范以及可能会产生的法律效果如何,可以事先评估和事后计算。裁判者在处理纠纷、解决法律争议时,其依据公开、确定,更有利于公平与正义的实现。这充分说明了法的形式理性化对于维护权利与自由的价值,也是马克斯·韦伯法律社会学思想的理论价值所在。韦伯的这种主张实际上是出于经济上的考量。他认为,一种经济行为的形式上的合理应该称之为它在技术上可以计算及其真正应用时可计算的程度。[7](P106)
经济学家们对理性的认识,与韦伯如出一辙。1998 年诺贝尔经济学奖获得者印度经济学家阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)认为理性的用途主要有两个:一是规范性,理性的理解与系统的推理紧密关联,避免行动的冲动和盲目;二是理性可达到预测的目的。通过理性来预测的方法具有的真正的优势在于它所提供的可操作性。[8](P29)可以看出,无论是哪个领域,理性化的目的并不是为了“理性”而“理性”,而是为了行为规范依据的可确定、行为结果的可预测以及行为后果的可计量。这也是法的形式理性的唯一目的。从这个角度讲,韦伯已经完成了对法理性的理论贡献,虽没有明确的定义丝毫也不影响其理论价值。
当然,有许多学者尝试着对于理性、形式理性等概念予以界定。有学者认为,所谓形式理性,是指由理智控制的法律规则的系统化、科学化以及法律制定和适用过程的形式化。[6]从表面看,这一定义并无不妥,但如果结合形式理性的本质分析,就会发现该定义的前半部分是形式理性本质的必然体现,而后半部分却是对形式理性的机械理解,不宜采用。
三、商法形式理性:规则性与内在体系化
经济生活的发展和商人阶层的出现是商法产生的前提条件,通常那些以商业活动为职业的人被称为商人。商业活动意味着交易,这必然要在两个以上的社会主体间进行。从社会学的角度来看,商业活动属于社会行动的范畴。为了使这样的社会行动成为可能,必须具备:(一)存在一个以上的行动者(个人或集体),(二)他们具有共同的规范,(三)存在着相互交往的可能性。否则,社会行动本身将不可能存在。[9](P57)商人是商业活动的主体性要素,他们以营利为目的,这决定了他们行动的内容与方式。从偶发性的以物易物发展到经常性的以某种等价物为媒介的交换,再到专门从事货物买卖的职业群体的出现,可以看出,随意性、以满足个人需求为取向的交易行为与计划性、以满足获利为取向的商业行动之间有着显着的区别。出于交易便捷性与安全性的双重需求,在目的理性下的商业活动的契约性与定型化成为商业规则的主要特点。
涉及商业行动的规范由两部分组成,一部分是商人们交易时所遵循的规则。这起初体现为交易习惯,逐渐成为一种“共识”。正如恩格斯所说:“在社会发展某个很早的阶段,产生了这样的一种需要,把每天重复的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来,设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个 规 则 首 先 表 现 为 习 惯,后 来 便 成 为 了 法律。”[10](P538-539)另一部分规则是商人们的自律性协议。商业活动起初以商人们单个的行为为主。随着经营规模的扩大和经营地域范围的延伸,合作成为以逐利作为所有行动的唯一驱动力的商人们之间的必然选择。这些取向一致的利害关系者之间的共识,对于具有商人这一特定身份的成员而言,这种自律性协议就是法律,其强制力甚至比以国家强制力为后盾的制定法还要大。更为重要的是,人们对于国家法律的遵守往往是被动地接受,而遵守上述自律性协议往往是出于商人们的主动选择,其原动力来自于商人们的内心驱动。
从商法的发展史来看,无论是《汉漠拉比法典》还是古希腊、古罗马的商法,古代的商事制定法主要是围绕集市的需要而形成的集市交易惯例和集市管理法律制度。[11](P142)以下从法律属性分析,各国古代的集市管理法律制度属公法范畴,那些在商人之间、商人与交易对象之间普遍适用的规则才是学理意义上私法范畴的商法。其中集市管理法律制度通常以国家制定法的形式体现出来,而集市交易惯例虽然不具有成文的形式,但同样是商人群体理性建构的产物。商人的理性,包括他们对市场交易公平性、公正性的判断、市场交易安全性的判断,通过这些理性的判断,商人将交易实践中提炼出来的,符合上述商人“正当理性”的规则上升为交易习惯,然后上升为习惯法,最后形成成文的商法。[1](P70)
商法的内容是由商事活动所需决定的,所有商法规则都是围绕商人及其利害相关者等主体的权利与义务而组成的。因此,任何国家或地区、任何时代的成文商法都由三种类型的规则组成。一是保证交易便捷、高效,促成交易的商法规则;二是稳定交易活动秩序、维护商事交易安全的商法规则;三是维护商事活动当事人合法权益、处理商事纠纷的商法规则。当然,因为经济发展程度、历史传承、意识形态以及法律传统等方面的差异,导致了不同时代、不同国家或地区的商法规则的具体内容与完备程度不尽相同。
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关键词
公共服务社会化层级制行政模式 后层级制行政模式
行政改革在西方从未停止过。所谓“当代”，指的是从70年代后期至今。这一时界划分主要基于两条理由：第一，70年代后期的客观环境使改革显得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、广泛性、全面性可谓前所未有。第二，这一时期西方主要国家在行政改革的总方向上趋于一致，且这种趋同似乎超越意识形态上的差别，其结果是当代行政改革与过去的改革在总方向上有不同特征。
本文拟对当代西方行政改革的历史背景、指导理论、主要内容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特点作一概括讨论。
一、政府困境与改革的动因
当代西方行政改革源于四大动力：①政府面临的困境；②公众对政府期望的增高；③私人企业革新成就对政府的压力和示范效应；④大众传播媒介的普及和日益增长的监督作用。其中政府面临的困境无疑是改革的主动因。
政府面临的困境可归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是政府职能扩张和规模膨胀的结果。
从资本主义生产关系确立到本世纪30年代初期，虽然资本主义经济由自由竞争走向垄断，但就政府管理而言，基本上是一个放任时期。“政府是必要的祸害”，“管得最少的政府就是最好的政府”，是这一时期的主导哲学。
政府职能的大规模扩张始于30年代中期。扩张主要体现在经济职能和社会职能[1]两个方面。经济职能的扩张表现为政府对市场和经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动（如市场管制、保护产业的规制等）。社会职能扩张在美国经历了30年代和60年代两次高峰，在欧洲表现为40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着职能扩张的是政府规模的急剧膨胀。
进入70年代中期，客观环境发生了重要变化：新的公共政策领域（如环境保护，科技发展等）引起了前所未有的关注：亚洲特别是日本经济的高速发展对欧美国家形成巨大压力；60年代后期出现的滞胀局面由于70年代初期的石油危机达到新的高峰，西方经济发展很不稳定；社会结构发生了重大变化，中产阶级成为社会主体。
上述变化首先意味着政府的职能还要继续扩张。这种扩张既表现在新的管理领域（如环保、有组织的科技开发等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力）。其次，经济不稳定一方面使政府收入减少，另一方面导致社会保障开支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中产阶级成为社会主体，靠增加税收解决财政危机的传统方法在政治上已日益不可取。简言之，政府职能和责任增加，财力资源有限又无获取新资源的良策，从而陷入财政危机之中。
伴随着财政危机的是管理危机和信任危机。政府规模过于庞大导致管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。
政府面临困境无疑是当代行政改革的内在动力，上述其他三条则是促使改革的外部压力。两股力量共同作用的结果，使全面深入的行政改革在70年代后期显得十分必要和迫切。
二、公共选择和管理主义——改革的主导理论
改革呼唤着新的理论。适应改革的需求，西方行政学中出现了公共选择、新联邦主义、新合作主义、管理主义等新的思潮和流派。就实践中的影响而言，公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。
作为一个独立的学术领域，公共选择(Public Choice)被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或学派，公共选择关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。在用种种经济学理论、模型、方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其原因做出如下诊断：转贴于
1.政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。允许一个机构对一特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。
2.政府机构产出的质与量难以测定和量度，因而公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。
3.公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新，不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。
4.由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能和效率联系起来，于是产生了预算的误导作用：机构负责人视工作绩效为维持扩大本部门预算的能力，提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的巨大扩张。
5.理想的官僚已不复存在。个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化，已成了公务人员的普遍特征。
值得指出的是，除了运用一套经济学的方法得出上述结论外，公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处。其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张：
1.组织类型的理性选择。私人企业，非赢利性公共机构，半独立性公共公司，政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。但在特定的情况下对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖，尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。
2.市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制——公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。公民由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。
3.分权化。分权化并非公共选择学派首创，但公共选择的分权主张有其特色：分权可以达到“权威分割”(Fragmentation of Authority)的程度，而且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉。这样公众才有自由选择的可能。
4.公共服务组织小规模化。规模小，数量才能多。数量多，选择才会更为便利。小到何种程度？公共选择提出了四条标准：便于控制，有利提高效率；政治代表性；体现地方自治。
5.自由化，其主要表现是放松管制——包括放松市场管制和社会管制。
公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。
“管理主义”(Managerialism)又称公共管理学派，它关注的中心是政府自身及其管理活动。遗憾的是，管理主义虽贵为“主义”，却没有一个基本的理论体系和概念框架。它仅被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合”。管理主义的基本观点是：公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别；私营企业的管理比政府部门优越得多；借用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷径。
三、社会、市场管理与政府职能优化
西方政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，改革的第一要务是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什么不应管什么的问题。职能调整理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下主要内容：
1.非国有化(De-nationalization)。非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的私有化并非新创造，但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。[3]非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：①减少了政府的管理职能和责任。②减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。③私有化后企业能够在资本市场上获得资金，改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。④出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。
2.自由化(Liberalization)。自由化主要表现为缓和规制(deregulation)，包括社会规制，市场管制，保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。
政府对市场的管制始于19世纪后期，20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有：有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但易受管制对象压力集团的影响，有的甚至为其所左右；管制加剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限制了竞争，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于应付，吃力不讨好，也是放松管制的重要原因。
放松管制酝酿于70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然，改革无异于原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了很大的不同。
3.压缩式管理(Cutback Management)。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序(systematic priority setting)，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平[4]；逐步实行公共服务使用者付费制度(usercharge)，节约公共开支。
可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。
四、社会力量的利用和公共服务社会化
政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的事如何管。西方对这一问题的解决可以归结为两条：一是利用市场和社会力量，推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式：
1.政府业务合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。
2.以私补公，打破政府垄断。即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，弥补政府财力和服务能力的不足。
3.建立政府部门与私营企业的伙伴关系。固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司，联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。
4.公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。
公共服务社会化无疑提出了一个在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员削减的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力，也是西方政府热衷于公共服务社会化的重要原因。
五、政府部门内部的管理体制改革
政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革，权责关系的调整，人事制度的改革，管理方法和技术改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服务质量。当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义(Managerialism)倾向，即引进私营部门的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。具体来说，改革包括以下主要方面：
1.利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统。前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统(ManagementInformation System for Ministers)最为著名。
2.分权与权力下放。分权与权力下放既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面是当代行政改革的热点，其中最激进的当属英国的“下一部行动方案”(The Next Steps)和新西兰的公司化改革。两者的共同之处是把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位[5]，实行经理负责制——经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。
3.部门内部的组织结构改革。现代管理信息系统所形成的规范化的直接的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用。因此，伴随着种种分权化努力，政府部门内部的组织结构正在发生变革：不同部门的层级结构趋于多样化；中间管理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱；上下级权责关系及控制方式相应改变。
4.公共人事制度改革。70年代初，美国全国公务员联合会主席宣称：公务员制度是作为恩赐制、分肥制的对立物而出现的，其主要目的是保障社会公平。然而“当今的核心问题是政府的生产率和效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了”。这一看法预示着公务员制度的重大变革。20年来，西方公务员制度确实在经历一场“静静的革命”，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇：①由于合同用人制的推行和独立核算中心（或公司）不受现有文官法规限制的用人制度，公务员的永业原则已名存实亡；②政治中立原则受到严重挑战。撒切尔政府以提高文官的政治敏感性和响应性(political se-nsitivity and responsiveness)为名，加强对高级文官的政治控制，导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权力法案。[6]③独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚至被解散。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、代表性官僚制(representative bureaucra-cy)、公务员激励机制等方面。
5.提高服务质量，改善公共机构形象。指导思想上强调顾客取向(cust-omer orientation)和服务对象为中心，具体措施如：①公共服务提供小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；②在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力；③推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。这里特别值得一提的是英国保守党政府的“公民”(Citizen＇s Charter)运动，它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”(Value for Money)[7]等六个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。
6.公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合。一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营企业的管理技术和方法，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政效率。
六、当代改革与行政管理模式的转换
当代西方行政改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是当代行政改革的自觉目标，又体现了这一改革的重大意义。
迄今为止的行政管理实践中，以韦伯为代表的层级制模式一直占据主导地位。层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中，严格的规章制度，过程取向的控制机制，官吏非人格化等是其主要特征。层级制之所以过时，主要在于它不能解决当代政府面临的两大核心问题——责任(Accountability)和效率。过分集权和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，这一点已为人们所共知。更为重要的是，传统的责任保障机制已经失灵。传统的责任保障机制以间接性为其特征——公众通过投票选举等手段来控制政务官，政务官再利用人民赋予的政治权力控制公务员。从理论上说，任何环节出问题，都可能导致责任保障机制动作失灵。而现实是两个环节都出了问题。首先，由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票实施对政治家的控制。同时，现代行政管理活动的极端复杂性，行政组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使政务官失去对公务员的有效控制。结果是公共组织失去对公众的责任感。其表现如自我中心，自我服务，曲解民意，漠视公共需求等等。因此，完善公共组织责任机制，提高行政效率，成了后层级制行政模式的两大主题和主要目标。
后层级制行政模式仅是行政管理诸种新模式的统称。迄今为止，西方学者共归结出下述四个具体的行政管理新模式：
1.市场模式(Market Model)。市场模式的主要特征是：相信市场和社会的自我调节、自我适应、自我完善能力，减少政府干预，实现政府职能优化；淡化传统公私之间的界限，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；在公共组织内部引进市场竞争机制；引进私营企业的管理人员和管理理论、原则、技术方法等等。市场模式的着眼点是建立公众对公共机构的直接控制机制，即通过给公众提供充分的自由选择机会，建立公共物品和服务的买方市场或“顾客主权”。据认为，这种市场式的控制机制比传统的间接控制机制要有效得多。从上面的讨论可以看出，市场模式是当代行政改革实践中的主导模式。
2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。与市场模式相同，非管制政府模式也主张减少对社会和市场的干预，放松政府对外管制。但它的侧重点是把放松管制观念应用于政府机构的内部管理。其主要特点是：①简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力；②强调道德驱动原则(Ethics-driven)，即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化，靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益。③分权与权力下放，给下层组织和公务员个人以自主权，发挥其积极性和创造力。
3.参与模式(participation Model)。其主要特点是：①组织结构上压平层级制，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权；②组织内部的参与管理，如强调自下而上的观念，全方位信息沟通，推行参与管理新技术如全面质量管理、质量周期等；③参与决策，特别是政策目标群体的参与。
4.灵活政府模式(Flexible Government Model)。灵活性表现在行政管理的各个方面都随客观要求和环境变化而具权变特征。如组织结构上，多用临时机构如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题。同时，常设机构的规模也随需求变化而及时扩张收缩。在决策上，对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。
传统模式与后层级制模式之间的区别可归结为：传统模式以政府垄断为基础，新模式则以公私融合、公私之间的竞争为特征：传统模式以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，新模式则更注重顾客服务(Customer Servi-ce)和质量；传统模式的着眼点是行政活动的投入和过程，新模式则着眼于行政活动的输出及其结果，即它关注的是做了什么，有什么效果，而不是去告诉人们如何去做。后层级制模式还处在形成和发展过程中。
综上所述，西方公共行政正在经历一场革命性变革，其广度和深度可谓前所未有。改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，也是对新时代、新环境的适应过程。致力于传统行政管理模式向新的“后层级制行政模式”的转换，使当代西方行政改革具有划时代的重要性。因此，深入研究30年代以来西方公共行政的历史，当前改革的动因、进程、主要措施及其客观效果，对于实现我国行政管理现代化具有重要的借鉴意义。
注：[1]本文所用“社会职能”一词，不是与政府的阶级统治职能相对而言的，而是指政府经济管理职能之外的社会保障与公共服务职能。
[2]“私有化”一词的涵义有狭义与广义之分。狭义上的私有化仅指国有企业的产权转移。广义私有化还包括自由化(Liberalization)，合同出租(Co-ntracting-out)，财源替代(Substitution)等各种形式。
[3]超越意识形态即不论是保守派还是自由派，甚至“社会主义”政党执政的政府，都在推行私有化，尽管私有化的深度和广度有所不同。
[4]中止在营社会项目是降低社会服务总水平的主要形式。在遇到项目受益者强烈反对的情况下，西方政府往往采取其他变通办法，如资源限制（即维持在营项目但大幅度减少对它们的拨款）、附加受惠条件（如要求失业者参加一定的公益劳动才能领取失业救济）等等。
[5]这些独立单位英国称为执行局(Executive Agency)，开支中心(CostCentre)，责任中心(Responsibility Centre)等，新西兰则统称为公司(Corporation)。
[6]公务员政治权力法案1976年通过后被总统否决。1993年由克林顿签署，已生效。
[7]通俗地讲，“金钱的价值”就是政府每笔钱都花得值。它既表现在每一笔钱都花在该花的地方，又表现为每一笔投入都取得最大可能的效果。
参考文献
1.丹尼斯·缪勒著，王诚译《公共选择》，商务印书馆，1992年版。
2.Adrian Leftwich(ed.)，New Developments in political Science:An InternationalReviewof Achievements andProspects(Hants:EdwardElgar，1990).
3.John Greenwood and David Wilson，Public Administration in Brit-ain Today(2nd edition)(London:Unwin Hyman Ltd;，1989).
4.Norman Flynn，PublicSector Management(HemelHempstead，Harve-ster，1990).
5.Anton Cooray，"Toward More Efficient Administration:Citizen'sCharter in the UK and Hong Kong's Performance Pledge Programme"，inHong kong Public Administration.Vol.2， No.2 (September，1993).转贴于
6.George J.Gordon，Public Administration in America (2nd edition)(New York:St Martin's Press，1982.
