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摘 要：我国现行民事诉讼调解制度，程序较为简捷，解决矛盾快，曾被西方国家誉为“东方经验”而加以学习借鉴。然而，由于关于制约和监督这项制度的法律规定和司法解释较为滞后，当前已经暴露出许多诸如因违反自愿、合法原则而导致调解案件质量不高等问题，本文试从不同角度就现行民事诉讼调解制度所暴露出的缺陷作些探讨并提出相应的完善建议，以期抛砖引玉。
关键词：民事诉讼调解；缺陷及完善；自愿原则；监督机制
[中图分类号]：D915.14 [文献标识码]：A
[文章编号]：1002-2139(2011)-20-0230-01
一、我国民事诉讼调解制度的缺陷
（一）调解适用过于宽泛，有失法律严肃性。
法院调解的原则是我国民事诉讼活动的重要原则，其既无审级的限制又贯穿于民事审判活动的全过程。一方面法院调解可以在诉讼终结前的任何阶段进行，在审判实践中大致可分为庭前调解，庭审调解，庭后调解等；另一方面我国《民事诉讼法》第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解”。此条规定显示：只要当事人自愿，不管是一审、二审还是再审，任何审级和审判阶段都可以依法进行调解。那么如一些当事人当得知判决对双方都不利时，他们可能会合意通过调解的方式来规避不利的后果。当事人也可能通过调解的方式合意推翻一审的判决。
（二）法官主持调解与当事人自愿调解的冲突及不稳定的调解
在高调解率的压力下，法官热衷于追求调解结案，好调的快调，不好调的则久调不决。对于本该追究和不予认可的民事违法行为，不是依法制裁，仍是一调了之，法官热衷于强制调解的好处还在于可避免因错误判决被追究责任，又可避免承担非法干预的风险，既可以使关系案、人情案存在于“合情合理”之中。《民事诉讼法》第89条第三款规定：“调解书经双方当事人签收后即具有法律效力”。但在审判实践中，调解书往往不能同时送达双方当事人，按民诉法若干问题的解释规定，以最后一方当事人的签收时间作为调解书的生效时间，那么，后一方当事人签收时就能够更充分地对调解书内容进行利弊权衡，造成客观上的不平等。同时，先签收一方的当事人往往不清楚后一方当事人的签收时间，而影响了其对调解书生效时间的认定，一旦后一方当事人拒绝履行该调解协议，先签收一方的当事人在申请执行过程中对调解书的生效时间往往不能准确地提供给法院，从而使调解协议的生效时间无法确定，也使调解协议处于一种不稳定的状态，从而加剧了整个社会的“诚信危机”，形成“无效性调解”。
（三）调解协议执行难问题
执行实务中，我们发现有些民事调解书所确定的内容没有具体的给付内容，执行标的也不明确，根本不符合执行案件受理条件。这就造成按自愿合法原则而形成的调解协议虽已生效，但因没有给付内容而不能进入强制执行阶段，或者即便进入了执行阶段，也存在执行不能的问题。对于这样的问题，当事人通过何种途径救济，没有规定，急需从法律上去完善。
二、关于完善我国民事诉讼调解制度的几点建议
（一）缩减诉讼调解的范围
诉讼调解在实际运用中的过度膨胀，是诉讼调解饱受指责和批评的原因。按现行法律及司法解释规定，调解似乎可以运用于一切民事案件，而且在一审、二审及再审程序都一律适用。此范围过于宽泛。笔者认为，诉讼调解应仅限定在一审程序中适用并且对于涉及婚姻家庭关系的民事纠纷，如婚姻、抚养、赡养、收养、监护等均能适用调解，但对于涉及社会公益的民事冲突，如人事、公害等诉讼则不适用调解。而且调解具有反程序性和流动性，应把它维持在一个适当的限度内，这样才能保持诉讼的平衡而不至于引起混乱，诉讼调解才会恰如其分地发挥其应有的作用。
（二）在调解程序中要充分体现自愿则，弱化法官的主导地位，强化当事人在案件调解过程中的主动权，补充完善能够确保“自愿”原则实现的规定。
现行调解制度的本质是当事人自由处分自己的民事权利，调解程序的启动和调解的内容完全取决于当事人的自愿，所以就要赋予当事人以程序选择权。对一审普通程序而言，进入诉讼程序后，选择合意解决纠纷还是审判，由双方当事人自由决定，并以向人民法院递交书面的申请为条件，法官无权主动召集当事人调解。调解协议的具体内容也应由双方当事人提出，并在自愿的基础上达成一致意见，法官不能以自己的职权身份提出调解方案，法官只作为一个公正、中立和消极的第三方，可以提出建议，可以为双方调解创造条件，以促进案件调解的成功。一旦当事人不愿用此种方式解决纠纷，案件即转入审判程序。
（三）补充完善民事诉讼调解再审监督程序的规定。
就目前民事诉讼调解监督问题来看，主要是关于违反调解自愿、合法原则两种情况的再审监督，而这种监督又过于笼统。因此应该补充完善民事诉讼调解再审的有关规定。
第一、补充完善民事诉讼调解申请再审的主体。案外第三人、检察机关、原审法院院长及审判委员会、上级法院作为启动民事诉讼调解再审程序的主体。
第二、补充完善民事诉讼调解再审的条件。当前全国法院正在贯彻落实审判监督会议精神，主要是从严掌握再审标准。但应该将有可能导致调解违反自愿合法原则，不再审就不知道是否违反了自愿、合法原则的情况列入现行的民事诉讼调解再审条件
（四）补充完善关于调解程序和调解文书格式要求的法律规定。
应该废除调解协议签字制，建立调解书签字生效并开庭宣布。即当事人双方调解达成协议后，法官不再制作调解协议文书，直接制作调解书，开庭宣布，当事人双方当即在调解书上签字生效。若当事人在庭上反悔不签字，则当庭即行判决。调解生效后不构成法定反悔条件的不许反悔。
（五）健全对法官调解行为的监督机制
对法官调解行为的监督，一方面包括对调解行为本身的监督，另一方面包括对违法调解行为应当有相应的救济措施。既要使调解行为公开化，又要细化违法调解的处理办法，法院调解工作能否健康发展，调解功能能否真正有效发挥作用，很大程度上取决于能够保证自愿原则实现的法律监督措施。
参考文献：
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关键词：人民调解；司法确认；程序
中图分类号：DF79 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）08-0073-02
人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。它是具有中国特色的化解纠纷，消除社会矛盾的一种有效的民间纠纷解决机制，它的重要性根源于我国传统法律文化中息讼原则以及和谐精神，而且从现实生活上看，调解不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，而且很好地弥补了司法程序滞后性的不足。一般情况下，人民调解协议大部分都能得到很好的执行，但是也存在签署协议之后，当事人反悔了使得协议不能得到执行的情况。一旦一方当事人反悔，调解协议就会成为一纸空文，这不仅是对社会资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是极不公平的。在这种情况下，如果遵守协议的一方不仅受不到法律保护，更可能受到事实上的不利益。这样的情况显然是违背公平原则的，尤其是与当今对诚信社会的呼唤相违背，长远来说也不利于我国稳定可靠的市场经济环境的形成。
近年来，在司法实践中，探索了一个所谓司法确认制度，对于涉及到的民事权利义务的纠纷，双方当事人签署协议之后，如果双方认为有必要，共同到人民法院申请司法确认，这是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种有力支持和保障，同时也是对当事人的司法救济和司法保障。但是，人民调解和司法确认之间的衔接和究竟具体用何种程序进行确认遇到了一系列问题，如何发现问题并有效的提出解决的方案就成为摆在我们面前的重要课题。
一、人民调解和司法确认之间衔接过程中存在的问题
（一）法院在审查过程中发现人民调解协议中的权利义务分配有悖于法律法规，从而使得调解协议无法得到有效的确认。在人民调解过程中，人民调解员对于一些陌生法律领域中的特殊规定不是很了解，也不知道这些条款的签订是否有悖于法律法规，因此在司法确认过程中，这些已经得到双方当事人签字确认的调解协议无法得到确认，甚至最后退回进行重新调解，因为经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。而根据合同法的相关规定，违反国家强制性规定和社会公共利益以及损害国家、集体和第三人利益等等的合同，在法律上形成无效合同，也就不能产生合同的法律效力，这样的调解协议当然也没办法进行司法确认。
（二）客观条件的限制导致人民调解和司法确认没有得到很好的衔接。产生这些问题的原因主要是一般的人民调解都是在村镇设立的人民调解委员会进行，这样是为了方便群众反映问题并进行调解，但是进行司法确认的法院往往在市中心，距离村镇比较远，再加上人民调解案件时间的不确定性，从而导致人民调解的司法确认没有高效的进行，有的调解案件往往需要等上好几天甚至好几个星期才能送至法院审查，再加上法院审查的时间，一个调解案子从调解到最后得到司法确认往往要经过好几个月，从而导致司法确认没有得到有效的利用。
二、对于人民调解协议的司法确认的具体程序
（一）法院确认的根据。主要有两个条件：一是有效的调解协议；二是当事人的申请。有效的调解协议，应是在人民调解组织主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。在形式要件上，协议书应采用司法行政部门印制的统一格式，由纠纷当事人和人民调解员的签名，加盖人民调解组织的印章。当事人的申请，可以是一方申请，另一方同意；也可以是双方达成申请协议，共同申请。当事人可以直接向法院申请，也可以委托人民调解组织向法院提交申请。
（二）法院确认的方式。法院受理后，依简易程序由审判员一人独任审理。人民调解组织应将案件的案卷材料和有关证据移送法院。法院以书面审理为原则，如果审判员认为有必要时，可以通知当事人或证人到庭进行询问，也可以通知调解人到庭或以其他方式询问案件情况，以核清事实。根据审查的调解协议的具体情况，既可以按照人民调解协议内容出具调解书；也可以对公证机关赋予强制执行效力的人民调解协议出具执行裁定书；还可以对当事人持人民调解协议申请支付令并符合法定条件的，发出支付令等等。
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一、当前基层法院调解工作的基本情况与主要做法
（一）基本情况
近年来，基层法院在审判实践中，在自愿、合法的基础上，以调解方式解决了大量的民事纠纷案件，为及时解决纠纷、化解矛盾发挥了积极的作用。
从几个基层法院的统计数字来看，以调解方式结案的比例多在60％至70％左右。有的是逐步下降；有的是稳步上升；还有的是先下降后又上升。下降的原因有以下几个：一是调解需要一定的时间，在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，调解的力度被削弱；二是案件数量的不断增加使法官应接不暇，没有时间过多的调解，客观上造成调解不能；三是调解需要当事人对法官的信任，而目前法院的司法权威和法官的社会公信力在下降；四是对司法政策的理解不够全面，认为最高人民法院重判决轻调解，或认为调解过多有损法院形象；五是其他社会力量的不当干预，影响了当事人自由处分权的行使。
（二）主要做法
各地法院将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段：1．送达状副本和应诉通知书时的“送达调”。对事实清楚、证据确凿、双方争议不大的案件，收案后用简易程序进行审理，即以打电话、就地审理等简便灵活的方法通知当事人到庭或到当事人住所，在双方当事人同意且被告自愿放弃答辩期的前提下进行调解。2．询问被告答辩时的“答辩调”。即在被告向法院送达答辩状时，根据原告的事实及被告的答辩意见，给被告做调解工作；如被告同意，便及时通知原告立即到庭进行调解。3．双方当事人同时到庭的“即时调”。4．庭前准备阶段在交换证据时的“听证调”。5．庭审阶段的“庭审调”。6．发挥双方委托律师的作用，促使当事人庭外和解的“庭外调”。7．定期宣判送达前，当事人行使请求调解权的“庭后调”。
基层法院在长期的审判实践中探索了一套调解的方法，积累了一些有益的调解经验。如西安市碑林区法院建立了法官主导下的“适度社会化诉讼调解模式”，扩大调解参与人的范围，试行专家参与调解，聘请人民调解员为法院助理调解员，在人大代表、政协委员、党代会代表中聘请调解员并邀请他们参与案件的调解等。该院还制定了《纠纷调解劝导手册》，即在征得当事人同意的情况下，将部分案件的调解由法院提示引导到人民调解组织先行调解，使法院调解和人民调解形成双联互动的关系。针对农村民事纠纷案件的特点，咸阳市渭城区法院创建了特邀协调员制度，即由法院聘请当地村、镇干部担任特邀协调员，邀请他们协助法院参与调解工作，并通过他们直接调解本村、镇发生的民间纠纷。关于调解工作的经验，各地法院普遍认为主要有以下几个方面：1．要牢固树立司法为民的理念；2．强化调解工作的观念不能动摇；3．要坚持合情、合理、合法相结合的调解原则；4．要创造性的开展调解工作；5．要因地制宜，不断创新调解工作的方式、方法；6．要努力提高法官的综合素质。
二、当前基层法院调解工作的体会
对调解的功能，各地基层法院有着清楚的认识：一是可以减少诉讼程序的对抗性，有利于在解决民事纠纷时维护双方当事人的长远利益和友好关系；二是可以最大限度地优化纠纷解决程序的效益，快速、简便、经济地解决纠纷，缓解当事人的讼累，降低诉讼成本，达到办案法律效果与社会效果的有机统一；三是有利于当事人充分行使处分权，发挥民事诉讼中当事人的程序主体性作用，实现当事人主义的私法功能；四是调解协议以合意为基础，更易为当事人实际履行，可避免执行中的困难，实现调解与执行的有机统一；五是在实体法律规范不健全的情况下，当事人可以通过调解中的协商和妥协，以探索双赢的审理结果。
针对前一时期随着民事审判方式改革的逐步深化而在理论界和实务界提出的调解“否定与替代论”，各地法院普遍持反对态度，认为调解不但已深深扎根于解决民事纠纷的诉讼制度之中，在很大程度上促进了办案法律效果和社会效果的有机统一，而且是在保证公正与效率前提下减少诉讼成本、使诉讼效益最大化的最佳途径。因此，我国调解制度的发展方向应当是逐步改进和完善，而决不是淡化、排斥和取消。目前应以学习贯彻最高人民法院肖扬院长2002年9月27日在人民调解工作会议上就加强法院调解工作的讲话精神为契机，进一步完善调解制度，建立独立的调解程序及规则，从程序上保障调解合法、有序进行。
调解能否适用与案件类型有着一定联系。有具体给付内容的民事案件适合以调解方式结案，原因在于此类案件调解的目的性很明确，就是为了促使双方能够对给付内容进行有效的协商，以便自愿、合法地达成协议。若是没有具体的给付内容，如选民资格案件、宣告失踪或宣告死亡案件、认定财产无主案件、破产案件等，则会因诉讼标的的特殊性而无法进行调解。
适用调解与审判资源有效利用的关系可从两方面审视：一是对于审判机制整体运作而言，适用调解可以减少诉讼环节，加快结案时间，特别是无须经过上诉程序，能够节约诉讼成本和审判资源；二是在民事案件一审过程中，适用调解不一定能够直接起到提高审判效率的作用。实践证明，结案总数与调解的比例普遍是成反比的，相对于判决而言，调解的有效适用对法官的综合素质要求较高，法官投入的精力也相对更多，而基层法院普遍案多人少，过分强调调解会使有限的审判资源难以有效利用。
三、当前基层法院调解工作存在的问题与建议
（一）存在的问题
1．法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自主处分权，耗时、费力，又浪费法院的审判资源。
2．法律及司法解释的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法、最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。这一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。同时，对调解中自愿、合法的规定也过于原则，审判实践中认识不一。
3．“调审合一”影响司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。
4．调解中的职权主义色彩过重。民事审判方式改革虽然起步较早，但传统审判方式的影响依然根深蒂固，反映在调解上就是法官的职权主义特别突出。首先，法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场；有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。其次，调解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽视当事人尤其是债权人的诉讼权利和实体权益，甚至强迫或变相强迫当事人接受调解。
5．赋予当事人反悔权的规定有待完善。根据民事诉讼法的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随意言行、不负责任的倾向。
6．片面强调调解结案率的做法欠妥。调解在民事审判活动中只是一种结案方式，虽然能够产生良好的法律效果和社会效果，但它并不是一个终极目标。审判活动的终极目标是实现公正和效率，不能为了完成调解结案的指标而久调不决，拖延时间；也不能违法调解，压制当事人，给当事人留下“和稀泥”的印象，让当事人心有不甘。
7．审限对调解的影响应引起重视。根据民事诉讼法的规定，适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起3个月内审结。对于适用简易程序审理的案件来讲，因法官在同一时间段内审理的案件数量太多，导致实际分配到每一个案件上的绝对时间是不到3个月的，并且有些案件在调解过程中需要进行“冷处理”，因法律及司法解释未明确规定适用简易程序审理案件的期限是否可以延长，导致有些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后却采用了判决方式解决。
8．检察机关等部门的不当监督对调解的影响不容忽视。在现行诉讼机制下，法官在调解中多是扮演“主宰者”角色，调解时法官难免要提出调解方案或就当事人的责任大小发表意见，且为了调解法官又不得不与当事人庭下接触。在当事人达不成调解协议的情况下，有时检察机关等部门会以行为不当为由质询法官，并对案件审理过程进行监督，这必然会给法官造成心理压力，使法官不敢和不愿做调解工作。
9．“送达”已成为制约法院审判效率的重要原因。送达是指法院依法定方式将诉讼文书或法律文书递交当事人或其他诉讼参与人签收的一项重要法律制度。由于人口的流动性在不断加大，而公民的法律协助意识又比较淡薄，使法院很难将诉讼文书或法律文书递交给当事人或其他诉讼参与人签收，造成案件审理期间的延长和当事人诉讼成本的增加，特别是调解书是在送达后才能生效，不能及时送达将有损当事人的权益。
（二）建议
1．确立当事人意思自治为主、国家干预为辅的调解制度。首先，充分尊重当事人的自主处分权。在没有查明事实、分清责任的情况下，当事人依法达成的调解协议，是当事人对自己实体权利和诉讼权利自主处分的结果，法院应当认可。其次，全面落实调解的自愿原则。在法律、法规中明确规定，是否调解的选择权在当事人，是否再次调解的选择权也在当事人，法院不得在事先未告知当事人进行调解的情况下通知其到庭进行调解，调解方案应当由当事人首先提出等。再次，调解必须坚持合法性原则。调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
2．建议最高法院尽快修改和通过有关调解的司法解释，对调解的适用范围、调解的程序和调解的方式等予以明确规定。首先，规定调解的适用范围。司法解释应当明确规定哪类案件可以适用调解前置程序，哪类案件由当事人决定是否进行调解，哪类案件不能进行调解等。其次，规范调解的程序。从送达受理或应诉案件通知书、举证通知书、证据交换、询问调解意愿、调解次数、调解时限、调解不成的后续程序等方面作出具体规定。再次，规范调解的方式。司法解释应当明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或人共同在场的情况下方为有效。
3．重新架构调解与判决的关系，有条件的法院可以实行调解前置、推行调审分离。将调解放在庭前准备阶段，使其成为一个相对独立的诉讼阶段。这一方面可以及时解决部分民事纠纷，减少进入审判程序案件的数量，化解法官的工作压力；另一方面，当事人在庭前准备阶段较为宽松的氛围下，通过对自己各种权益的衡量，更易于接受调解这一和平解决纠纷的方式，这也符合我国的国情和历史传统。推行调审分离，将法院内部的法官进行重新定位和分工，一部分法官专司调解，可以有效地防止法官以拖压调、以判压调等违反当事人自愿原则现象的发生，同时也可以避免现行诉讼机制下法官为了调解不得不与当事人庭下接触的尴尬。
4．建议取消当事人的反悔权。最高人民法院《关于适用简易程序受理民事案件的若干规定》规定，调解达成协议并经法官审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。而民事诉讼法规定调解书送达前一方反悔的，法院应当及时判决。对于调解书效力的问题不能实行双重标准，应当将这一规定扩大适用于普通程序。有条件的法院还可以采用当场制作并送达的方式解决调解书的效力问题。
5．建议简化调解书的制作。法律及司法解释对调解结案的案件法律文书如何简化没有明确规定。尽管最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》涉及了该问题（即在当事人达成调解协议并需要制作民事调解书的情形下，制作法律文书时对认定事实或者裁判理由部分可以适当简化），但也有其局限性。因为对调解书的简化作列举式规定不合理，应作原则性规定，使法官面对具体情况时可以灵活掌握。有条件的法院可以采用格式调解书，当场制作并送达。另外，在最高人民法院《关于印发民事简易程序诉讼文书样式（试行）的通知》中，分不同情形规定了三种样式的民事调解书，但因其之间差异不是很大，没有必要。
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一、简易程序的改革动因。
（一）凸显简易程序特征的需要。我国民诉法对简易程序虽作了专章规定，从方式，受理程序，传唤方式，审判组织、审限均作了比普通程序简化的规定，这些简便、灵活、快捷的要求，在过滤大量无争议或争议不大民事案件，方便当事人诉讼，方便人民法院办案均起到积极作用。但整章中只有5个条文，简易程序本身的特征不明显，在配套制度上与普通程序没有严格、明确的界限。如诉讼费收取标准，归档卷宗材料要求，审级救济机制，裁判文书制作方面完全相同，使得简易程序的优势没有凸显，不被重视和看好，最终导致设立简易程序的目的未能充分实现。
（二）推进法治建设进程的需要。随着依法治国方略提出，法治建设被日益提上重要议程。作为法治建设的一项重要内容，为了确保司法公正，树立司法权威，必然要求提高司法资源的合理利用和诉讼效率，要求提供便利快捷的司法救济途径，要求一种更加便捷高效、成本低廉的诉讼程序。尤其是计划经济向市场经济过渡后，民事活动频繁，民事案件剧增，如果不能以灵活、快捷，节省的程序解决大多数简单民事案件，一方面，必然导致诉讼拖延，造成大量积案；另一方面，要实现对复杂民事案件的慎重裁判也是不可能的。这样一来，司法公正，法律权威都将成为一句空话。因此改革简易程序本身也是符合市场经济对诉讼程序的需求，同时更是与国际上对诉讼效益和效率追求接轨的需要。
（三）规范审判方式的需要。《人民法院五年改革纲要》出台后，关于司法制度的改革论著不断涌现。减轻当事人及人民法院的讼累，简化诉讼程序，加快诉讼节奏已成为实务界和理论界的研究重点。2001年2月中国人民大学和北京海淀区法院还共同主办了中国民事诉讼简易程序研讨会。为缓解诉讼案件猛增与审判人员不足的矛盾（而根据最高法院的改革构想，法官人数在相当长的时间里还不可能实现快速增长），各地法院都进行了积极的探索。广东省高级法院还专门制发了《广东省法院适用简易程序审理民事案件规则(试行)》。虽然学术界和实务界观点鲜明精辟，呈现了百家争鸣，百花齐放的景观，但由于没有统一的操作规程和执法标准，各地法院各出奇招，各自为政，造成全国范围内适用法律的不统一，直接影响了法制的统一性和权威。为改变这一混乱局面，最高法院将扩大简易程序适用范围作为今年重点研究课题，并将择期出台相应司法解释。因此，在这个时期，深入探讨简易程序改革和完善更具有现实意义。
二、简易程序的价值及功能。
对一项诉讼制度提出改革和完善的建议，首先必须认清其在诉讼制度中的地位和作用，必须理清其本身具有的价值和功能。具体来说，民事简易程序功能主要表现在以下几方面：
（一）有利于贯彻“两便”原则。两便原则包括便利人民群众参加诉讼和便利人民法院办案两个方面。世界人权宣言明确规定：任何人都有利用诉讼制度，请求法院审判的基本权利。因此，在对诉讼制度进行创建和改革之前，首先必须考虑到，是否有利于真正实现司法救济的权利。而简易程序的改革，正是基于这一前提，使得司法救济途径从繁杂、冗长的诉讼程序走出来，让更多的公民可以接近司法资源，获取国家司法资源的帮助，从而保障公民参加诉讼的权利，保障法院充分保护公民的合法权益。
(二)有利于贯彻诉讼经济原则。诉讼经济原则是每一项诉讼机制必须包含的原则和价值。以诉讼经济的原则要求，在保证诉讼公正的前提下，要充分地体现诉讼周期的缩短，诉讼程序的简化，审级层次的减少，以及相应诉讼费用和成本的降低。简易程序正是通过上述途径，使得原本稀缺的诉讼资源能够发挥出最大潜能，最大程度节省人力、物力、财力，实现诉讼经济的目的。
（三）有利于提高人民法院的威信。扩大简易程序适用范围，一方面可以使大量事实清楚，权利义务明确，争议不大的轻微民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高办案速度，实现“简出效率”。另一方面，可以保证人民法院有更充裕的时间和精力来审理比较重大、复杂、疑难的案件，保证案件审判质量，达到“繁出精品”。不仅如此，还也可以抓住典型，以案释法，公开宣判，进一步扩大办案的法律效果和社会效果。因此，简易程序的改革，必将有助于法院办案效率、办案质量进一步提升，办案社会效果进一步凸显，有利于树立法院威信，增强公民对司法的信心。
(四)体现效率优先，兼顾公正原则。公正与效率是人民法院二十一世纪的工作主题。公正是在效率前提下的公正，正所谓“迟来的公正就是不公正”“正义被耽搁，就是正义被剥夺”；效率又是在公正前提下的效率，倘若无公正，效率即失去意义。一般而言，司法的理念是“公正优先，兼顾效率”，但对于民事诉讼，则采取优势证明标准，突出的是效率。尤其是针对简易案件，更没有必要适用复杂的诉讼程序来解决，而应代之以简便化的诉讼程序。那种因程序的繁杂，导致诉讼迟延，不仅令当事人无法忍受，也让法院和全社会无法忍受。因此，在强调公正与效率两者不可偏废的同时，还应强调“效率优先，兼顾公正”之原则。
三、简易程序的改革与完善。
进行一项司法制度改革，总是牵一发而动全身。民事简易程序的改革也不例外，起码应从两个方面着手进行，一是从现有简易程序操作方式之简化入手，二是从改革简易程序相关配套制度入手。
(一)简易程序操作方式的改革与完善
1、科学界定简易程序的适用范围。民诉法第142条规定：基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚，权利义务明确，争议不大的简单民事案件。最高法院对此也做了进一步的司法解释，同时明确时被告下落不明等三类案件不得适用简易程序。但总的来讲，这些规定过于笼统，以致于法官做出程序选择的余地仍然太大，不利于实践中开展繁简分流的具体操作。而如何科学界定简易程序的适用范围呢？有两方面的资料可以借鉴：第一方面是我国刑事诉讼法中简易程序案件的界定方法。具体分析其所考虑的因素有三：一是量化标准（可能判处3年以下有期徒刑……）；二是类别标准（告诉才处理的案件等）；三是控诉方的意见（经人民检察院建议或者同意）。第二方面是国外立法例。如我国台湾民事诉讼法第427条规定，适用简易程序的案件：一是对财产权的诉讼，标的金额或价额在10万元以下；二是规定10类案件，不问其标的金额，一律适用简易程序；三是依当事人合意适用。相应的也体现了上述三个考虑因素。再如日本简易裁判所受理的案件是90万日元(不足人民币7万元)以下等等。由此，笔者认为我国界定简易程序的适用范围可以从三个方面着手：
⑴对于债权债务等纯财产权益性质的争议案件，以明确的标的额或价值作为界定标准。根据我国幅员辽阔的特点，具体可兼采原则性与灵活性相结合的办法。即由立法机关或最高人民法院司法解释明确确定，标的在10万元以下的财产权益性质案件，一律适用简易程序；同时授权给省、直辖市、自治区高级人民法院，根据不同地区经济发展水平可以划定不同的适用标准。
⑵以案件性质或类别为界定标准。一是采取列举式的方法确定适用简易程序的案件范围。如审判实践中已积累的：追索赡养费、抚养费、抚育费；确认和变更收养、抚养关系；责任明确的损害赔偿等7类案件；以及一方当事人没有胜诉的可能或案件事实不存在真正争点的案件；一方当事人认为案件不存在实质性事实争议，只有法律上争议的案件，明确适用简易程序。二是借鉴或兼采广东省高院用排除法规定5种禁止情形不得适用简易程序，其它案件都可以适用简易程序审理的做法。
⑶赋予当事人相应的程序选择权。这主要是针对案件的难易程度并不完全取决于争议金额的大小和案件类别。有些争议标的大的案件，法律关系并不复杂；有的案件类别相同，而法律关系复杂程度却天壤之别；有的案件虽然复杂，但是当事人双方均有诚意共同到法院请求解决等等。当然，若将来立法已明确简易程序适用范围，那么应适用简易程序的案件，法院只能强制适用，当事人不能作出拒绝的选择。值得注意的是，当事人除了具有程序选择权外，在适用简易程序中也应当允许当事人选择言词审理或书面审理的机会，这有利于进一步提高诉讼效率。
2、规范程序选择，准确繁简分流。简易程序适用范围被明确后，由什么主体，在什么时间作出适用程序选择，当前民诉讼并没有进行界定。审判实践中做法不一，一种是立案庭审查立案后，统一移交业务庭庭长选择是否适用简易程序，再交付经办人。一种是立案庭移交业务庭登记后，直接交付经办人，由经办人在审理过程中，自行做出适用程序的选择。一种则是由立案庭作出适用程序选择，而后移送业务庭登记，再交付承办人审理。三种做法均有利弊：第一种做法可发挥业务庭长熟悉业务，熟悉承办法官审判技能的优势，准确做出适用程序的选择，但容易造成业务庭长滞留案件和滥用选择权；第二种做法，虽减少把关的环节，但赋予经办人程序选择权，不利于监督；而第三种做法则有效地克服了前两种做法之不足，一方面，立案庭严格依照简易程序适用范围选择程序，繁简分流，可实现当即交付经办人手中；另一方面，通过立案庭和业务庭长双重监控，可确保承办人严格按简易程序进行审理，实现快速便捷立案和设立简易程序之初衷，因此，笔者倾向于第三种做法。
3、诉讼请求和证据固定制度。2001年12月6日最高法院作出的《关于民事诉讼证据的若干规定》（简称《证据若干规定》）第34条第1款规定：“当事人应当在举证期限内向人民法院提供证据，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。”第3款规定：“当事人增加、变更诉讼请求或提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。”上述规定就是诉讼请求和证据固定制度的立法依据。《证据若干规定》还规定，举证期限可以由当事人协商一致，适用简易程序不受“指定期限不得少于30日”之限。因此，笔者建议：简易程序中当事人应在法庭辩论结束前，就将诉讼请求和证据进行确立并固定下来，法庭辩论之后，不得再变更诉讼请求或提交新的证据。这样一来，如果当事人一同到法院请求解决的，诉讼请求和证据均可当即予以固定；而其他的情况，则要求在送达受理通知书和应诉通知书时，应一并告知当事人诉讼请求和证据应于法庭辩论结束前固定，以免因诉讼请求突然变更或调查证据而延展期日。
4、严格简易程序向普通程序转化的条件。《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》第170条规定，在审理过程中，发现案情复杂，需要转化为普通程序审理的，可以转为普通程序。该法条对于“案情复杂”没有界定，使之过于宽泛，缺乏可操作性，容易造成审判人员转换程序的随意性。完善的方法有二：一是由最高法院明确界定转化的条件。诸如：当事人变更诉讼请求或提起反诉，使案件明显不符合适用简易程序的条件等等。二是严格转化的报批程序。如主审法官经开庭审理后，发现不宜适用简易程序的，应于次日提出书面申请转换适用程序，报经庭长或分管院长审批，并报立案庭备案。获准后，方可适用普通程序审理。通过加大监督力度，防止承办人员在法定期限内不能结案而随意转换适用程序，或变相超审限结案，从而确保简易程序的安定。
5、确立当庭宣判视为送达和调解签名生效制度。长期以来，调解书、裁判文书送达难一直是困扰法院审判实践的一个问题。简易程序以调解方式结案占相当大的比例，而法律规定调解书未经当事人签收不生效，即赋予当事人对调解的反悔权。这样一来，调解书送达前，不仅调解达成的协议不具有稳定性，而且容易造成履行义务的延误。尤其是当庭宣判的案件，败诉一方当事人往往拒不到庭签收裁判文书，致使上诉期日、生效期日无从计起。为此建议：⑴调解达成协议的，以当事人在调解协议上签名视为调解书送达，取消当事人在调解书送达前的反悔权。⑵双方当事人或人均到庭，当庭宣判的，宣判之日即视为裁判文书送达之日；定期宣判的，宣判之日应当庭送达裁判文书，无正当理由拒不到庭接受宣判的，以宣判之日视为裁判文书送达之日。⑶对原、被告一方未到庭参加诉讼的，裁判文书送达之日仍以实际送达之日为准。
(二)简易程序配套制度的构想
1、设立专门适用简易程序的机构和人员。就目前我国基层法院的现状来看，把基层法院改革成单一的简易法院，专门审理简易案件，并不现实。但在保留现行兼采适用简易和普通两种程序的情况下，在基层法院专门设立适用简易程序的简易庭，配备专门的独任法官，独任法官仅适用简易程序审理案件，不再参与普通程序案件审理。这样一来，不仅可以克服同一法官兼具简易和普通程序的任务，造成程序适用上的界限不清和混用，而且比较符合我国国情和法院机构设置的传统。这是一种比较可行，也比较切合实际的改革方案。
2、改革简易程序诉讼收费的标准。《人民法院诉讼收费办法》和《最高法院适用〈民诉法〉若干问题的意见》中关于诉讼费用收取的条款，并没有对适用简易程序和普通程序加以区分。诉讼费中受理费具有税收和惩罚双重性质，一则诉讼标的越大，收费也应当越多；二则在一定程度上避免当事人滥用诉权。但是对于选择了适用简易程序的民事案件，其本身对司法资源的耗费较少，相应的，国家收取的诉讼费也应当较少。这才符合费用相当性原理，也有利于鼓励当事人多选择简易程序。具体简易程序应收取什么标准的诉讼费才合理和相当呢？笔者认为：适用简易程序所征收的诉讼费用应当高于同样金额诉讼的撤诉案件，低于同样金额诉讼的普通程序案件，可以考虑在同样数额普通程序案件的二分之一至三分之二之间作出选择。
3、确立简易程序一审终审制度。我国简易程序和普通程序的审级救济机制并无二致，这与世界各国民诉法采取的区别制大不相同。事实上从效率优先的角度，或诉讼经济原则来考虑，均不宜赋予简易程序与普通程序相一致的救济机制。一种可供借鉴的方案是实行一审终审制，当事人不得提起上诉。若当事人对判决不服的，允许其在法定期限内向原审法院提出异议，由原审法院重新指定一名独任法官进行审查。若异议成立，由原审法院启动再审程序，组成合议庭进行审理，依法改判，判决为终局判决；若异议不成立，裁定依法予以驳回，裁定为终局裁定。
4、缩短简易程序所需时间。民诉法第146条规定，人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结。这个期限相对于普通程序已显然缩短，但相对于目前各地基层法院推行扩大简易程序适用范围来讲，仍显得太长。如芗城区法院适用简易程序平均结案日仅为21日。而怎样才能在确保公正司法的情况下，既利用简易程序简单、快捷的一面，又将其对时间的浪费限制在最小限度内？最主要的办法就是缩短所需时间。笔者认为，根据当前各地法院扩大简易程序适用范围的成效来看，有45天的时间就足够了，而且不允许延长，除非转换为普通程序审理。
5、简化裁判文书、调解书的制作。民诉法第89条规定，调解书应写明诉讼请求，案件的事实和调解结果。事实上，调解协议是双方当事人合目的性的一种自愿行为结果，调解书的制作可仅体现调解结果，而不必再详尽诉讼请求和案件事实。民诉法第138条规定了判决书应具备的内容及事项，也没有对适用简易程序和普通程序加以区别。当前为防止法官擅断，确保裁判文书质量和司法公正，对裁判文书制作的改革，均提出了应当进一步强化证据认定和说理部分。这对于适用普通程序的复杂案件来说，是完全必要的，但对于适用简易程序的简单案件来说，快速、方便是基本要求，制作复杂的裁判文书，则有多余累赘之嫌。《证据若干规定》还规定，简易程序裁判文书制作不受“应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”之限。况且，《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》规定，某些简易的民事案件不用制作裁判文书。因此对于该类案件可简要概括出案件事实，后对判决主文叙述准确，清楚即可。甚至可以更大胆借鉴国外作法，根据不同种类案件的特点，事先制作格式化的判决书、裁定书，以备庭审后当即填写裁判主文时适用，进一步简化裁判文书，提高制作速度，提高诉讼效率。
6、简化卷宗归档材料的要件。《最高法院关于适用〈民诉法〉若干问题的意见》中要求适用简易程序审理的案件，卷宗材料应当具备：诉状或口头笔录、答辩状或口头答辩笔录、委托他人代为诉讼的要有授权委托书、必要证据、询问当事人笔录、审理(包括调解)笔录、判决书（调解书、裁定书、或者调解协议）、送达和宣判笔录、执行情况、诉讼费收据。显然，一者该法条不能体现出简易程序之简化的特征，难于区别简易程序与普通程序卷宗材料上要求的不同；二者该法条使用“应当”一词，而所罗列的十项材料并非每个简易程序案件都具有的，其矛盾显而易见。因此建议，适用简易程序审理的卷宗材料，除必要证据，审理(或调解)笔录，裁判文书(或调解书)、送达或宣判笔录、诉讼费收据外，其他材料不应作硬性要求，而根据具体案件的实际情况，将相干的诉讼材料装订归档即可。
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关键词 公安机关；行政调解；规范
作者简介邹 俊（1978年—）男，江西警察学院治安系讲师，硕士，研究方向为公安学。（江西南昌 330103）
本文系江西警察学院院级课题“基层公安机关行政调解规范化问题研究”项目编号： 2012YB016阶段性成果。
一、引言
当前，我国正处在经济社会全面发展、各种利益关系调整变动时期。在这种大的社会变动当中，各类社会矛盾凸显，危及到社会的稳定、经济的持续发展和人民生活水平的稳步提高。为化解社会矛盾，促进社会和谐，以构建“民事调解、行政调解、司法调解”为主要内容的“大调解”机制正在不断探索中。目前民事调解和司法调解取得的成绩较为突出，而行政调解比较薄弱。2010年11月9日的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”
作为以维护社会稳定为基本职能的行政机关——公安机关，一方面自身处于维护社会稳定的第一线，承担着化解社会矛盾的艰巨任务；另一方面，公安机关正在不断推进和加强执法规范化建设。在这种大的背景下，研究公安机关行政调解规范化问题有其重要的意义。
二、公安机关行政调解的意义
公安机关行政调解，是指为解决在社会管理过程中出现的民事争议和部分行政争议，在公安机关的主持下，依据国家法律法规、原则和精神，在自愿的基础上，通过说服教育，促使争议当事人友好协商、互让互谅，达成协议以解决争议的活动。在当前社会转型时期，公安机关行政调解有其重要的意义。
（一）公安机关行政调解有利于化解社会矛盾
当前我国正处在经济社会高速发展，体制机制不断调整构建当中，制度的变迁不断冲击着各个利益阶层，社会矛盾和纠纷频发。公安机关作为维护社会稳定，保障经济发展的重要力量，其行政调解有利于构建和谐社会，促进矛盾和纠纷的解决。与私力救济相比，公安机关行政调解更有权威性和信服力。近年来公安机关的规范化建设、和谐警民关系建设以及“大走访”等活动的开展，以更加亲民的形象让人民群众感到温暖，使得公安机关在进行行政调解过程中，更容易得到认可。
（二）公安机关行政调解有助于我国服务型政府的构建
党的十七大就明确提出建设服务型政府。随着现代民主的发展，人民的权利意识不断提高，政府从“守夜人”角色向为社会提供全方位服务转变，以人为本、执政为民，行政调解是政府为社会公众提供便捷的方式来解决纠纷的服务，打破行政机关以行政命令等方式解决纠纷的管理模式，强化了协调和服务精神。公安机关行政调解为人民群众提供低成本、便捷的解决矛盾纠纷的途径，丰富服务型政府的内涵。
（三）公安机关行政调解有利于民众的法律与权利意识的培养
公安机关在调解过程中，通过法制教育和引导，使人民群众在法律的框架下，互谅互让，达成调解协议，解决纠纷。这种依据法律法规、非行政命令的协商调解方式，使争议方在公安机关的教育引导下，充分发表意见，明辨是非，促进人民群众法律意识与权利意识的培养。
三、公安机关行政调解面临的主要问题
（一）公安机关行政调解范围不统一
根据《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》有关规定，公安机关可以调解处理的有因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的；对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解；公安机关在侦查阶段对刑事案件的民事赔偿是可以调解的。《公安机关办理行政案件程序规定》对治安调解的适用范围进一步明确，并明确规定公安机关不得调解结案的情形。
行政调解实践中，一方面基于“其他适用调解处理更易化解矛盾的，可以调解”这一规定。为了提高办案效率，节约行政资源，导致行政调解扩大化。如在调解交通事故处理中，有的办案民警扩大交通事故损害赔偿争议的调解事项，对交通事故的裁决和处罚也进行调解；少数办案人员徇私枉法，对于重伤害的刑事案件等明显不属于调解范围的案件，当作治安调解处理，来代替行政处罚或刑事处罚。另一方面，对于属于公安机关行政调解的适用范围的争议，当事人自愿要求公安机关调解，但少数公安民警不愿花费精力进行调解，以种种借口、理由甚至威胁，让当事人自行和解或要求他们直接向人民法院，这样做损害公安机关的形象，破坏人民警察和人民的血肉联系，导致公安机关的公信力的下降，影响极为恶劣。
（二）公安机关行政调解程序没有规范统一
《公安机关办理行政案件程序规定》规定，调解处理案件，应当查明事实，收集证据，并遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾。这一规定比较模糊，在实践中缺乏可操作性。尤其是长期以来，“重实体、轻程序”的思想在公安机关比较严重，公安民警中普遍程序意识不强，公安行政调解程序不规范，主要表现：一是对行政调解案件不立案登记，尤其是对当场调解并履行的案件调解处理后，不进行立案登记。导致大量案件流失，同时行政调解无法受到监督考评。二是调解的过程中，不向争议当事人告知调解的法律依据，以及双方的权利、责任。在调解过程中，以胁迫方式要求争议当事人达成协议，造成调解的社会效果不好。三是调解过程中对调查取证不重视，要求双方都退让的“和稀泥”做法，在一定程度上造成无法查明案件事实，调解一旦不成，难以做出处罚，导致矛盾激化。四是不做调解记录、调解终结书，公安行政调解书的格式不规范统一。调解协议书内容多种多样、格式极不规范统一，调解书中用语不严谨、规范等。
（三）缺乏高效的行政调解方法
行政行为的重要价值取向之一是追求效率，争议当事人之所以要求公安机关进行行政调解，在于能够利用行政资源，尽快解决纠纷，并且长久以来，对政府、特别是公安机关的权威性和依赖性的存在，当事人容易接受其指示、建议、决定。但在具体实践中，由于缺乏有效的调解方法，存在行政调解的时间过长。办案民警由于自身缺乏人生阅历，社会经验不足，对当地的风土民情不了解，语言表达能力欠缺，难以使用易让当事人接受的言辞化解矛盾，缺乏调解的基本素质。在调解时急于求成，调解方法简单、不耐心听取当事人陈述，不能因人、因案而异劝导说服提出切实合理的调解方案，造成调解过程无果而终。或因调解过程简单、方式粗暴引起当事人的抵触情绪，反而降低了调解的成功率。
（四）调解达成的协议不具有强制执行力
实践中存在当事人在公安行政机关调解下达成调解协议后又不履行调解协议的情况，导致矛盾的进一步激化，公安机关的威信降低。主要原因在于当事人在调解中没有慎重考虑就签订调解协议，当出现新情况后导致对协议产生不满而不履行；也有一些公安机关在调解过程中强迫当事人调解，调解协议不能反映当事人真实意思；另一方面，公安行政调解协议缺乏强制性。《治安管理处罚法》、《道路交通管理法》规定，调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。由于调解协议的法律效力没有强制执行力，当事人容易不履行而导致诉讼程序的提起，这不利于提高行政执法效率，提高执法成本，挫伤了公安民警行政调解积极性，不能很好达到化解矛盾、平息纠纷的目的。
四、公安机关行政调解模式的规范化构建
（一）公安机关行政调解专门化
公安行政调解不同于其他类型的调解制度，主体是各级公安机关及其工作人员。为了保证调解的公正、公平、合理，当事人愿意接受，应明确专门的调解人员，将公安行政调解工作专业化、职业化。调解人员应具备较高的素质，包括具有高度的政治责任感，对公安工作的热爱，愿意真心实意为人民服务，具备相关的专门知识，熟练掌握国家法律法规，语言表达能力强，通晓当地的风土民情。公安机关应注重公安行政调解人员的培养，这种培养实质上是多维度，全方面的综合人才的培养。公安行政调解工作档案化，对于一些经典案例要及时总结并加大宣传力度，建立专门的考评体系。对表现突出、人民满意的公安调解人员，应当加大表彰力度，在职务晋升、福利待遇方面给予倾斜。
（二）明确公安机关行政调解范围
为避免、、怠于行使职权，应明确规定公安行政调解纠纷的适用范围，给民警在调解过程中指明方向，有效开展行政调解工作。公安机关行政调解的范围应适度，虽然公安机关的宗旨是全心全意为人民服务，但警力是有限的，调解范围过宽而公安机关又做不到，反而不利于正确发挥调解的功能。公安机关行政调解范围应限定在因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为；处理交通事故中，对交通事故损害赔偿的争议；公安机关在侦查阶段对刑事案件的民事赔偿是可以调解的。
纯粹的行政纠纷、严重的治安案件和刑事案件不能由公安机关进行行政调解。对于普通民事纠纷，如社区民警在履行职务的过程中，辖区内的居民向其反映并寻求解决的，公安机关有义务给予指导或帮助，通过与人民调解和司法调解的衔接，达到化解纠纷的效果。
（三）规范行政调解的程序
公安机关在行政调解中，既要注重实体正义，也要注重程序正义，严格按照程序进行。目前对于公安机关行政调解的程序现行的法律法规没有详细的规定，只在《公安机关办理行政案件程序规定》涉及到调解应遵循自愿原则、调解的次数以及要制作调解协议书，对行政调解的程序规定过于简单。笔者认为，程序正义与实体正义同样重要，要让正义以看得到的方式让当事人知道。公安机关行政调解应设定的程序有：一是立案受理程序。根据当事人自愿原则，公安机关经过实质审查，对于符合公安机关行政调解范围内的争议，公安机关应当立案受理，并以书面的形式，让争议方签字同意公安机关行政调解。二是调查取证程序。通过调查、收集、审查和运用证据证明案件事实，结合当事人和调解参与人所陈述的事实作出完整的证据链。查明案件事实，固定相关证据，分清纠纷责任，理清损失情况等，为行政调解做好准备。三是告知程序。启动调解程序后，公安机关应向当事人告知调解的权利义务和法律后果，调解所依据的法律法规，以便当事人决定是否用调解方式处理和接受调解后果。如当事人涉及未成年人，应当通知其父母或监护人到场。四是调解实施程序。明确调解时间、地点、参加人员，在调解实施的过程中，保证当事人充分的陈述权，在必要的时候，对损失额可以进行鉴定，但鉴定的费用由提出鉴定当事人承担。在当事人意见基本一致的基础上制定调解方案。五是调解协议的达成。当事人经调解达成调解协议的，公安机关制作调解书，确认其合法性。调解书加盖公安调解机关的印章，主持人、双方当事人签名或盖章。调解如不能达成协议，应制作调解终结书，结束调解程序。六是案卷存档。公安行政调解的整个过程应记入笔录，调解协议随案卷存档。对于损失的赔付数额无争议，当事人同意当场给付的，公安机关可以简化程序、进行当场调解。最后，为解决久调不决的情况，应明确规定调解期限和次数。在《公安机关办理行政案件程序规定》或《行政处罚法》中明确公安机关调解处理治安案件的期限及调解次数。以公安机关正式组织第一次调解为准，调解应在十五日内完成，鉴定期间不包括在调解期限内，调解不超过两次。
（四）赋予公安机关行政调解一定的强制力
依据现行的法律法规，公安机关所做的行政调解靠当事人的自觉履行，没有强制执行力，这极大地降低公安机关调解的积极性和当事人的参与性，容易损害公安机关执法的权威和执法资源的浪费。
行政调解制度的核心在于行政调解协议法律效力，为了保证公安机关行政调解的权威性，促使当事人履行调解协议，应明确调解协议的法律效力。行政调解属于诉讼外调解，所达成的调解协议均不具法律上的强制执行力，但调解是当事人真实的意思表示，调解协议对当事人应当具有合同约束力，在当事人之间起到法律的约束作用，除非调解协议存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解等瑕疵。在调解协议未得到履行，当事人向法院时，应可以直接作为法院裁判案件的依据。从长远来看，在时机成熟时，对于特殊领域的调解协议，比如对侵害人身的医疗费用赔偿的协议，应赋予法院审查确认其效力后直接申请强制执行的效力。
（五）确立调解无效和调解救济制度
为了贯彻自愿、合法的调解原则，保障当事人的合法权益，监督公安机关依法行使行政调解权，应确立调解无效和调解救济制度。根据公安行政调解实践，应当明确具备下列情形之一的调解无效：1.以欺诈、胁迫、趁人之危等方法违背当事人自愿原则，进行调解或达成调解协议的无效；2.违反法律、行政法规强制性规定的；3.损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的；4.以合法形式掩盖非法目的的；5.公安机关调解人员与案件有利害关系应当回避而没有回避的，或者有索贿受贿、、枉法办案、的行为。当事人有证据证明调解具有以上无效情形之一的，有权要求公安机关撤销或废止调解协议，并要求重新调解或作出行政处罚。对损害赔偿调解书，义务人还没履行的，停止履行；已经履行的，义务人可向人民法院提起请求返回财产的民事诉讼。
参考文献
1孟昭阳.治安调解存在的问题与制度完善J.中国人民公安大学学报，2009，（1）.
