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行政行为范文1
关键词：行政；抽象行为；可诉性
目前，我国抽象行政行为的可诉性范围比较窄，这可以充分反映出我国行政权比较强，我国司法权相对来说比较薄弱。所以，为了平衡我国司法和行政权利的分工，需建立行政权与司法权相互结合的机制，以完善我国社会主义法律制度的建设。具体的做法是对行政诉讼法进行修订，将抽象行政行为纳入到行政诉讼法的可诉讼范围之内并建立对抽象行政行为的有效监督机制以弥补我国司法监督机制的缺陷与不足。
1 我国抽象行政行为不可诉性存在的不足
1.1 合法权益难以得到真正的保护
我国抽象行政行为的不可诉性使得我国实际享有了司法豁免权，法院没有权利否定违法的抽象行政行为。这样就会助长行政机关的肆意性，甚至行政机关，，或者为了某一群体或者是个人的利益制定出损害我国大众利益的的行政决定、命令等文件，而法院却没权利对这些抽象行政行为提起的诉讼，从而使我国处于弱势地位的行政相对人合法权益难以得到保护，这样不仅不利于我国相对人合法权益，也不符合我国依法治国的方针、战略要求。
1.2 法院不能有效行使监督权利
我国行政诉讼法规范了具体行政行为的可诉性，法院可以按照行政诉讼法的规定对不合理、违法、过当等具体的行政行为进行纠偏，从司法上对行政机关进行监督。但是对于一些抽象的行政行为司法机关却不能行使司法的监督权利。抽象行政行为是行政机关对行政相对人做出具体行政行为的依据，而违法的抽象行政行为会导致行政机关还会针对不同的行政相对人做出同样违法的具体行政行为。显而易见，一个违法、不合理的抽象行政行为的负面影响远远大于一个具体的行政行为，其危害性更深。对于行政诉讼法的修改只有在基于对现实因素以及理论知识的研究上，才能有效推动我国抽象行为可诉性的稳定性、专业性以及高效率的发展方法。如果法院不能对于地方政府出台的政府行政文件的合法性进行审查，这样不能从根本上消除我国错误的具体行政行为产生的根源，从而直接导致我国司法进行监督权利不能充分发挥出真正作用。
1.3 违反了我国司法最终解决问题的法治原则
在一个法治比较完善的国家，司法权是非常神圣的，行政权在不具备宪法上的行政时，必须要接受司法的最终审查与处理。司法高于行政已经成为我国法治国家的一项重要原则。但是对于我国现行的行政诉讼制度明显达不到现代法治的原则。
1.4 对社会秩序以及政府公信力造成一定的影响
我国《行政诉讼法》将抽象行为排除在受案范围之外的做法，这样不仅与国际发展的趋势不相吻合，而且在实际的工作中还会带来一系列的弊端。首先，抽象行政行为是针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为的对象的不特定性、行为的约束力导致了一个错误的抽象行为会损害不特定的利益主体，如果错误的抽象行为不予及时的纠正，极有可能引起群众性事件并对正常的司法秩序造成巨大的冲击；其次，抽象行政行为不可诉性会严重损害行政机关的公信力。抽象行政行为制定的主体、范围等性质决定了抽象行政行为数量大，与人们的日常生活息息相关，这就使得错误的抽象行为现实地侵害的相对人的合法权益具有广泛性和严重性的特征。而随着法治观念的不断深入人心，人们的维权意识、民主意识日益提高，对于错误的抽象行政救济途径的不畅，将会激烈地碰撞人们的法治意识，这将在一定程度上损害了政府在人民群众中的公信力。
2 对我国抽象行政行为实行司法审查的建议
我国行政机关制定并具有约束力的规范性文件的抽象行政行为纳入审查的范围之内是非常有必要的，那么使行政诉讼权逐渐完善，并赋予法院对抽象行政行为的审查权就显得非常重要。具体建议如下：
（1）扩大主体的范围。对于抽象行政行为提起的诉讼，原告应该来自两部分，其一是人民检察院。当抽象行政行为可能或者已经发生错误，就会严重侵害公民或者其他组织。为了及时纠正行政机关的错误，由人民检察院进行行政诉讼。其二是受抽象行政行为侵害的公民或者其他组织的联合体。抽象行政行为具有普遍约束力，所以对于抽象形象行为提起的诉讼，原告不应该是公民或者其他组织，而应该是公民与其他组织的联合体。如果是公民或者其他组织，将会在实践中增加诉讼成本，不利于案件及时的解决。
（2）扩大抽象行政行为诉讼的范围。修改目前的《抽象行政行为诉讼法》，把行政机关制定具有普遍约束力的决定纳入受案的范围，同时还应该废除我国行政行为诉讼法第十二条第二款中的“制定并具有约束力决定”的有关条款。
（3）对于不服抽象行政行为的行政诉讼管辖，应该按照上级法院管辖下级行政机关作出的抽象行政行为的案件进行确定。主要表现为：不服县以下的行政机关作出的抽象行政行为所提起的诉讼，应该由基层人民法院进行管制。而不服县级以上行政机关作出的抽象行政行为提起的诉讼应该有地方中级人民法院进行管辖。
（4）修改、完善有关行政行为条款。主要将我国抽象行政行为诉讼法的第二条、第五条、第十一条、第七条、第三十二条等条中的“具有抽象行政行为”修改成“行政行为”，并且通过法院进行解释，将“行政行为”主要定义成行政机关作出的具有行政行为以及具有约束力的行为。总之，只有修改与完善我国有关行政行为条款，才能使我国抽象行政行为充分发挥其主导作用。
3 结语
经上述论证，目前，我国将抽象行为纳入行政诉讼受案的范围之内，已经成为现实要求与行政抽象行为可诉性的发展趋势。然而对于行政诉讼法的修改只有在基本对现实因素以及理论知识的研究上，才能有效推动我国抽象行为可诉性等的稳定性、专业性以及高效率的发展方法。总之，只有建立具有我国特色社会主义的抽象行政行为诉讼制度，才能有效建立、完善我国司法体制，才能使依法行政的最终目标得到实现。
参考文献
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行政行为范文2
公安机关的上述双重职能常常被混淆。这种混淆会导致以罚代刑、滥用刑事侦查权、插手经济纠纷、借行政诉讼干扰刑事侦查等问题的出现。把握不准会给公安执法实践造成进退两难的局面，同时也给法院行政审判对其行为是否受行政诉讼法调整的判断造成困难。正确界定公安机关的行政行为与侦查行为，非常必要。
一、公安机关的双重职能是易被混淆的主要原因
公安行政管理行为与侦查行为可由同一公安机关实施。虽然公安机关内部有职能部门如刑警大队负责刑事侦查，治安大队负责治安行政管理，但对外行使职权均以公安机关为权利主体机关。两种行为形式上相同或相近，如行政传唤与刑事传唤，行政没收、扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，都是针对人身权和财产权益实施的强制措施，这是易被混淆的首要原因。其次，公安机关行使行政管理权往往是以拘留、罚款、吊销许可证等为手段，对相对人的违法行为给予纠正及惩戒。如果相对人的违法行为超过一定的限度，触犯了刑法，行为人就由相对人的身份变成了犯罪嫌疑人，公安机关的职责就由行政机关变成了刑事司法机关。而违法程度的标准很难准确把握，这是公安机关双重职能易被混淆的客观原因。再者，有些办案人员故意混淆这两种职能，表现为以行政处罚代替刑事侦查，以刑事侦查为名插手经济纠纷，以刑事侦查为名干扰行政审判，对抗行政判决，这是造成双重职能混淆的主观原因。
审判实践经常出现的另一种现象是，将公安机关对经济犯罪案件的侦查，认为是越权插手经济纠纷，以行政判决的方式撤销刑事侦查中采取的强制措施，从而造成犯罪嫌疑人逃脱刑法的制裁，致使国家、法人或公民的财产遭受损失。究其原因是扩大了行政审判的权限，将刑事侦查行为误认为是可诉的具体行政行为，属行政审判权干涉刑事侦查权的行为。
有些公安机关认为行政审判对其拘束力越小越好，有些法院认为行政审判的权限越大越好，这都是违背现行刑事诉讼法及行政诉讼法原理的认识，对依法行政、依法独立侦查、依法独立审判、维护法律尊严都是一种障碍。
二、公安行政管理行为与侦查行为的区分
公安机关有两种职权，即侦查权和行政管理权。侦查权是公安机关依照刑事诉讼法授权而行使的权力；除侦查权以外，公安机关拥有的其他权力属公安行政管理权。也就是说，对这两种权力的区分采取限定及排除的方法：1对侦查权采取限定的办法，即以刑事诉讼法授权为核心进行限定。由刑事诉讼法明确授权的行为，就是刑事侦查行为。这里所说的刑事诉讼法明确授权是要有充分证据证明的。所以，一旦公安机关的侦查行为被诉成具体行政行为，公安机关应积极举证应诉，以证明该行为属侦查行为；一旦法院有有效证据确认是侦查行为，应中止或终结诉讼。刑事侦查行为的内部工作程序一般有刑事案件审批表、拘留证、赃物扣押清单等。人身强制措施有拘传，取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕；对财产的强制措施有扣押物证、追缴赃款赃物等。2公安机关除侦查行为以外，均应认为是具体行政行为，应通过行政诉讼监督救济。根据“有权力就有救济的原则”，侦查权通过刑事诉讼程序由检察院决定是否批准逮捕及是否，由法院的刑事审判进行监督，或通过国家赔偿进行监督救济；公安的行政管理权由行政诉讼进行监督救济。
三、国家赔偿与行政诉讼的衔接
行政诉讼法第十八条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”。一般而言，曾被限制人身自由的原告出于便利诉讼的考虑，往往选择原告所在地人民法院管辖，受诉法院将状送达被诉公安机关后，被诉公安机关往往以其行为是不规范的刑事侦查行为、应通过国家赔偿监督救济为由进行抗辩。对此，如果受诉法院不能正确对待，待不予受理的裁定生效后，原告再回过头来申请国家赔偿，已过申请时效，受害人的正当权利无从保障。鉴于公安机关的两种行为的性质难以把握，为了切实地保障受害人的合法权益，提起行政诉讼应视为国家赔偿的申请时效中断。因为申请时效是申请人主张权利的有效期间，如果要求受害人准确区分行政诉讼与国家赔偿，对受害人显然是不公平的。
同理，申请国家赔偿应视为行政诉讼时效的中断。正确处理好国家赔偿与行政诉讼的衔接关系，对保障受害人的诉讼和赔偿申请权是非常重要的，同时对公安机关滥用权利也是一个强有力的制约。
四、审理公安行政案件应强调被告的举证责任
行政行为范文3
关键词：行政行为；准行政行为；观念表示；间接法律效果
OntheQuasi-administrativeAct
Abstract：quasi-administrativeactisdefinedasthefactualexpressionrenderedbytheadministrativebodiesbyexercisingadministrativepower，whichwillindirectlycontributetotheadministrativelegaleffect.Thisarticleintendstounveiltheattributesofquasi-administrativeactandthedifferencesbetweenquasi-administrativeactandanyotherkindofadministrativeactbyprobingintoitsconcept.Bylistingthemodesoftheexpressionofquasi-administrativeact，itisexpectedtoconnectthequasi-administrativeacttocomplexreality.Basedonthepositivematerials.
Keywords：administrativeactquasi-administrativeactfactualexpressionindirectlegaleffect
准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。
一、准行政行为的概念及特征
学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”[1]还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为”[2].我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”。[3]日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示，由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”[4]
在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”[5]我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。
根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：
1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。
2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思，以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。
3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其”对外“的法律效果特性”。[6]譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”[7]在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。
4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程；这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”[8]根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。
二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义
（一）准行政行为与行政法律行为
行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。
（二）准行政行为与事实行为
“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”[9].行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。[10]这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。
（三）准行政行为与程序行政行为
程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅措施的总称”；[11]学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。”[12]可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。
（四）准行政行为与准行政主体的行为
行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织，不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。
三、准行政行为的表现形态
（一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”[13]受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。
（二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”[14]有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”[15]
（三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”[16]譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。
（四）确认（认定）。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”[17]根据定义，可以得出确认的主要特征：1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”[18]在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。
（五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。
（六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。
（七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。
（八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回。
需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的-”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。
四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外
行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：
第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉：行政机关以外的国家机关（审判机关、检察机关、立法机关）的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。
第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。
第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。
第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。
第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。
准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。
根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。
前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果？不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响？结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”[19]
此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时，它们作为一大程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序”[20].但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。
由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，在理论上，准行政行为并不具备可诉性标准的所有要求，原则不可诉。在司法实践中，涉及准行政行为的案件人民法院受理的例外取决于准行政行为的具体表现形态，确切地说，取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其它的救济方式可用。
注：
1、重庆高院为完成最高法院委托调研课题“准行政行为的受理”，撰写的调查报告全文18000余字，本文为其部分内容。
2、马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日
3、见《行政法词典》，黎国智主编。
4、见《行政法概要》，张家洋编。
5、见《日本行政法通论》，杨建顺编。
6、孔繁华：《准行政行为》，载《陨阳师范专科学校学报》2000年第2期。
7、同2
8、杨小君：《关于行政认定行为的法律思考》，载于《行政法学研究》1999年第1期。
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10、见《走出低谷的中国行政法学》，张尚鷟主编
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12、朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，载《政法论坛》1997年第3期
13、同12
14、杨生：《行政受理行为初论》，载于《行政法学研究》2000年第4期
15、阎尔宝：《不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任》。，载于《行政法学研究》1999年第2期
16、15
17、2
18、同6
19、同8
行政行为范文4
具体行政行为效力的公定性，不仅为社会公众认可，也一直为行政法学界所认可，但随着法学研究的深入发展和人们法治意识的逐步加强，人们开始向这种公定性效力提出了质疑，行政行为效力内容也发生了相应变化。我国的行政法对此也作出了“可撤销和无效”的规定，但内容简单、操作困难。本文对我国法律关于行政效力内容规定的不足之处进行分析，然后提出建议：建立我国行政行为成立、有效、可撤销、无效规则，并对不同效力行政行为的内容作出阐述。
一、具体行政行为效力的质疑
具体行政行为是行政主体在实施行政管理中，针对特定的人或事作出的具有法律意义的行为。具体行政行为能否得到执行，直接影响到行政效率的提高和行政管理目标的实现。所以包括我国在内的很多大陆行政法学家都认为“行政行为一经作出，无论其是否合法，皆产生一种法律上的约束力，行政管理相对方应首先尊重与服从，若认为该决定或措施侵犯其合法权益，可诉请事后的救济途径以求矫正（即行政行为效力的公定性）”。因为，行政机关代表国家行使行政权力，具有权威性，故通过法律来确认行政行为这种效力是非常必要的。我国《行政复议法》第二十一条规定：“复议期间，不停止具体行政行为的执行。”《行政诉讼法》第44条也规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。”就是对此原理的必要反映。但对此种效力规定，也有一些疑问。
1、行政行为一经作出，即具有法律效力。在这里如何理解一经作出，是仅指行政机关作出决定？还是指行政机关不仅作出决定，并且将决定通知到相对人？它和行政行为成立有什么关系？
2、行政行为一经作出，就有法律约束力。是不是说所有的行为都具有相同的效力。如果行政行为确实存在重大违法行为，还要先假定它是对的，明明可以阻止这种违法行为造成危害后果，却非要等它造成危害以后再去补救。这实际上是一种“官本位”思想，是与依法治国的精神相悖的。
所以，对行政行为效力的认定不能因为它是代表国家行使的就可以让步到“一经作出，皆产生法律上的约束力”，要根据不同情况，把行政行为分为不同效力的行为：合法有效的行政行为、可撤销行政行为、无效的行政行为等几种情形。这样会更符合立法的本意，也更容易为人们所接受。
我国行政法学界对行政行为的理论阐述并不落后。但目前基本上停留在理论阶段，对实践指导还很不够，现行行政诉讼法第五十四条的规定可称之为有关行政行为理论的法律化，但它只是从司法审查角度对具体行政行为所设定的一个合法性评价的标准，适用并不广泛。虽然我国1996年通过的《行政处罚法》第三条第二款中规定：“没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效”。这一规定在一定上折射出了“行政行为无效理论”，但其实际运用范围非常有限。我国《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题解释》第57条第二款首次明确法院可以作出被诉具体行政行为违法或无效的判决，这似乎为无效理论转化为普遍的制度实践提供了起码的可能性。但其内容简单，操作起来比较困难，我们分析一下该解释中被确认为“违法或无效判决”的三种情况。
1、被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无意义。
行政机关的作为行为被认定无效已经很难了，“我没有行为，你怎么能说我的行为无效呢？”这无疑又为行政机关的一些人难以理解，更何况行政不作为在我国的研究还很不成熟。
2、被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。
违法行为既可能被确认为违法，又可能被确认为无效，而法律又没有规定应如何区分违法行为和无效行为，这给法院工作带来了很大的困难，实践中可能会造成两种截然相反的结果：法官因无所适从而谨小慎微，基本上不适用该规定，即便有心适用，也会更多地请求最高人民法院作出答复或者法官凭借自己对无效的理解，大胆地、经常地作出确认无效判决，以致形成混乱的，缺乏一致性的法律适用状况。
3、被诉具体行政行为不成立或无效的。
既然“不成立”可被确认为无效，那么“不成立”也就成了无效的一种情形了。一个尚未成立的行政行为，既甘文法官所称的“不成熟的行为”，对行政相对人的权利、义务不可能构成实际影响，也就无任何效力可言，这种无效应属于一种自然意义的没有效力。而无效行政行为是因重大违法而不具有推定约束力，基于此分，不成立或不成熟的具体行政行为就不适宜运用确认无效。因为如果一个正在运作，尚未正式对外作出的行政行为被提讼，法院应当裁定不予受理，而不是越俎代疱地宣告其无效[4]。试想，当行政机关通知某一企业其准备作出责令停产停业的处罚决定，并告知该企业有权要求举行听证，企业反而向法庭提出行政诉讼请求，法院显然不能受理这一尚未穷尽行政程序而没有成立之决定的，以免不合时适地干预行政[2]。另外“被诉具体行政行为无效的可被确认为无效”，既然已经无效了，何须再确认无效。无效的标准又是什么呢？
这一系列的问题，我国目前的法律规定解释不了。可见，无效理论转化为制度实践的可能性绝非当下司法解释的个别条款就可以予以充分提供的，它至少还需要依赖人们对它正确的理解与广泛的认同，依赖于更为细致的制度设计。
我国应该充分借鉴外国以及我国澳、台地区的行政程序立法经验，创造出一套适合我国行政实践的行政行为成立，有效、撤销、无效的规则。
二、具体行政行为的成立
《行政处罚法》第四十一条规定“行政主体不告知当事人给予行政处罚的事实，理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩、行政处罚决定不能成立。”首次以立法形式区别了无效行政处罚与不成立行政处罚，但它的规定是建立在不成熟的行政法学理论基础之上，它所给定的不成立的行政处罚条件在行政法理论上难于获得自圆其说。该规定只能导致行政处罚无效，而不是行政处罚不成立。行政行为的成立是从行政行为是否最终以外部可知的形式而存在这一角度来考察，考察的目的在于判断行政行为何时开始正式存在从而具有推定的法律效力。没有已经成立的行政行为，就无法讨论行政行为的有效，无效或可撤销。
具体行政行为要成立应符合下列条件：
（一）行为主体是行政主体。必须是拥有行政职权或有一定行政职责的国家行政机关或法律、法规授权的组织，或者行政机关委托的组织或个人。
（二）行政行为本身必须具有行政管理内容，即必须是行使行政职权的行为。
（三）行政决定送达相对人。行政行为一般采用书面形式。如果采用书面形式，将决定送达给行政相对方才发生效力，否则行政行为就不能生效，有些行政行为可能不采用书面形式，则行政行为必须已经实施。例如行为，虽无书面形式，但一旦实施，行政行为就开始生效。
行政行为成立，并不意味着该行政行为必然是合法有效的行为。成立的行政行为可能是合法有效的，也可能是可撤销的或无效的。
三、合法有效的行政行为(绝对有效）
行政行为成立后，根据其公定性，即具备法律效力，所以有效的行政行为可能是合法的，也有可能是不合法的。行政行为成立后，如果具备合法性要件，那么无疑应该为有效行为，理所当然的具有确定力、拘束力、执行力（绝对有效）。合法的行政行为应当具备以下条件：
（一）行政主体应当合法
实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任，它有以下三个方面要求：行政机关合法、人员合法、委托合法。
（二）行政行为应符合行政主体的权限范围
行政主体必须在法定的职权范围内实施行政行为，必须符合一定的权限规则。主要表现在：行政事项管辖权的限制、行政地域管理权的限制、时间管辖权的限制、手段上的限制、程度上的限制、条件上的限制、委托权限的限制。
（三）行政行为内容应当合法、适当
要符合行政法的合法性原则和合理性原则，它包括要符合法律、法规的规定、符合法定幅度、范围（主要对自由裁量权而言）、行政行为内容必须明确具体、行政行为必须公正、合理。
（四）行政行为应当符合法律程序
现代行政不仅要求实现实体正义，而且要求实体正义用公平的形式表现出来。因此，程序法在现代行政中占有非常重要的地位。行政行为不仅要求证据确凿，而且必须符合法定程序，违反法定程序的行政行为无效。
四、撤销的行政行为（相对无效或相对有效）
行政行为成立后，因缺乏合法性要件或不适当，由有权机关作出撤销决定后而使之失去法律效力。世界上很多国家在《征政程序法》中作出了关于行政行为可撤销的规定。如西班牙《行政程序法》规定“任何引起权力偏差的违反法律的行政机关的行为均可予以撤销。”德国《行政程序法》规定可能最全面，涉及到行政行为部分无效，不当然无效，错误的行政行为，及违法行政行为的撤销。台湾地区的《行政程序法草案》也规定了“相对无效的行政处分（台湾把行政称为行政处分）”。日本行政法学者将“构成行政行为违法或不合理的原因称为行政行为的瑕庇，瑕庇行政行为又可分为可撤销的行政行为，无效行政行为”。另外，奥地利、中国澳门等国家和地区的规定都值得我们借鉴。
我国《行政诉讼法》第五十四条中也有关于撤销和部分撤销的规定。但没有把行政行为撤销和无效的原因区分开来。在法律中没有明确规定哪些是可以撤销的行政行为。一般来讲，行政行为撤销的条件如下：
（一）行政行为合法要件缺损
合法的行政行为必须具备三个要件：主体合法、内容合法、程序合法。某种行政行为如果缺损其中一个或一个以上要件，该行政行为就是可撤销的行政行为。
（二）行政行为不适当
所谓不适当，是指行政行为具有不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜，不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政行为在很多情形下同时是不合法的行为，但在有些情况下，不适当的行政行为并不违法。
可撤销的行政行为不同于无效行政行为。无效的行政行为自始至终无效，而可撤销的行政行为只有在被撤销之后才失去效力。行政行为的撤销由有权机关作出（一般指人民法院和行政机关）。
五、无效行政行为（绝对无效）
无效行政行为，自始就完全不具有效力。对无效行政行为，相对人、第三人和所有行政机关都可以不等“公的确认”而无视其效力。那么，如果区分“无效与可撤销”的行政行为呢？大多数国家的行政法学者都认为区分二者的标准要看：行政行为是否存在“重大、明显违法”。如日本室井力、德国《行政程序法》、以及台湾《行政程序法草案》。一般的来说，无效的情形主要有以下几种：
（一）损害受宪法保护的权利和自由的基本内容的行政行为；
（二）从业务上或地区范围上明显无管辖权的部门所作的行政行为；
（三）没有可能实施的行政行为；
（四）构成违反刑法的行政行为或是在违反刑法的情况下作出的行政行为；
（五）行政主体受胁迫作出的行政行为。
（六）书面行政行为未表明公布行政机关的；
（七）行政行为内容违反善良风俗习惯的。
另外，为了行政机关行使职权的需要，我国还可借鉴西班牙《行政程序法》的规定，确认在一定条件下若干无效行政行为可以转化为有效，行政机关可以对具有瑕庇的行政行为给予纠正，并确认其有效。如行政行为的瑕庇是因职权因素所致，则有职权行政机关应当加以确认有效，但法律规定具有追溯力的行政行为除外。如果有瑕庇，属于缺少某种确认方式，则有职权的行政机关可以通过确认而使其生效。
参考文献
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行政行为范文5
关键词:行政惩罚 告知程序 告知内容 告知时间 行政告知
中图分类号：D523文献标识码： A 文章编号：
1、行政告知的含义
所谓告知,就是告诉、通知的简称。也可理解为告诉、使人知道的意思。告知是指行政主体及其行政人在行使行政权的过程中,将应该让相对人知晓的事项通过一定的途径和方式告诉相对人的程序制度。行政告知是行政主体和行政相对人互相沟通的一种重要形式,是取得行政相对人认可行政行为的一个重要因素。①“告知”对于行政相对人来说是一项权利,行政相对人有权通过告知知悉所要受到的行政处罚,并能对该处罚提出申辩,行政相对人享有包括申辩权、陈述权、申请回避权、要求听证等的各种权利。因此,行政主体履行告知义务,能很好的保障行政相对人的合法权益。这是行政处罚程序公平、公正、民主的要求。而“告知”对于行政主体来说则是一项义务。例如,我国《行政处罚法》第31条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。
我国告知程序法律适用中出现的问题及现状
2.1 告知时间问题
行政处罚法第31条规定,行政机关应在作出行政处罚决定之前将作出处罚决定的事实、理由和依据告知行政相对人。由此我们可以看出,告知的时间应该在行政处罚决定作出之前。但由于没有一部完整统一的行政程序法来规范具体的范围,因此,对于“作出处罚决定之前”这一时间段的界定有不同的观点。有人认为告知的时间应当是作出治安行政处罚意向决定后某一明确的时间点。③也有人把它理解为在处罚决定书送达时。还有人认为可以理解为在处罚决定书作出后送达前或者是调查终结后处罚决定作出前。在此同意最后一种观点。最后一种观点相对来说较为合理。行政告知程序的目的就在于, “以法律形式保障当事人的知情权、申辩权、陈述权的充分行使,为当事人提供充分发表意见,使行政相对人拥有为自己辩护并提出意见和主张的场合和机会,使行政处罚决定机关可以全面了解案件的真实情况,从而从法定程序上确保行政处罚的公正”。
2.2 告知内容的问题
《行政处罚法》规定的告知内容并不十分地具体明确。因此,理论界和各实践部门对告知内容认识不一,各地的做法也不尽相同。
2.2.1 告知行政相对人作出行政处罚决定的事实。这是当事人最基本的权利。在违法事实中,当事人最清楚自己干了什么,被告知后,当事人自己可以澄清事实。而这里所说的事实主要是行政相对人应该受到行政处罚的事实依据,即这种事实是行政相对人实施的违法行为事实,然后这种事实必须是行政法律法规规定应予以处罚的事实。
2.2.2 告知行政相对人作出行政处罚决定的理由。这里所指的理由是指为什么必须对当事人进行行政处罚的原因。它必须证明当事人的违法行为与违法结果有因果关系,当事人因为实施了违法行为,因此要受到行政处罚。
2.3 告知形式的问题
由于《行政处罚法》未对告知形式作出明确规定,因而实践中也就有不同的做法。目前一般用口头告知,然而口头告知在实践中缺乏操作规范和监督,会增大操作上的随意性。笔者认为根据实践的规范性以及立法宗旨。行政机关应采取书面形式,即笔录的方式。依照《行政处罚法》第41条规定,告知程序已经成为行政法律救济中的一项独立审查的事项,行政处罚的告知程序以书面形式进行,有利于法律救济工作的顺利进行。若行政告知程序仅以口头告知方式进行而未作比较详细的文字记载。那么,该行政处罚可能因为当事人否定而失效。使行政主体缺乏证据证明自己已经履行过告知义务。
3、完善我国告知程序法律适用问题的对策
3.1 使行政处罚告知程序得以健全
3.1.1使行政处罚的告知义务得以实现
现在行政程序理论认为,程序违法即使实体正义也应认定行政行为无效。《行政处罚法》第41条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,如果不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或不告知当事人依法享有的权利,则行政处罚决定不能成立。因此可以看出,告知程序是行政处罚的必须程序,若不正确履行告知的义务,导致程序违法,行政处罚则可能无效。
3.1.2 完善告知的内容
依照行政处罚法的规定,行政处罚事先告知的内容包括作出行政处罚的事实、理由,根据及相对人享有的权利。这四项内容都应给出具体的一致的理解标准。兼听则明,偏听则暗,通过告知处罚的事实、理由和依据,听取当事人的申辩和陈述,有利于促使行政机关在作出决定时,就事实问题、证据问题、程序问题和法律问题进行认真考虑,慎重作出决定,以避免草率行事。
3.1.3 完善告知时间的问题
告知程序属于事前救济,告知时间因案件的程序不同而有所不同,适用简易程序时,告知时间应在作出行政处罚初步决定之后,制作当场处罚决定书之前；适用普遍程序(听证程序)时,告知时间应在案件调查终结,并填写治安管理处罚审批表,办案部门提出拟处罚建议后进行。明确告知时间是为了使行政机关在作出行政处罚决定之前能够充分听取当事人的陈述和申辩,以确保案件处罚的客观和公正。
3.1.4 明确告知手段
告知是行政主体的一项义务,所以在程序上行政机关表现为被动性,义务性。为了保证日后有据可查,告知手段应采取书面形式,即笔录形式为宜。笔录制作时要规范,要如实的进行记录。
3.2 提高行政执法人员素质
在执法活动中,人是主体,只有提高了执法者的素质,告知制度才能得到更好的实施。提高行政执法人员的素质有两方面的要求,其一,提高行政执法人员的政治思想素质。其二,提高行政执法人员的法律素质,作为一名法律工作者,势必应当具备一定的法律素质,要使广大的行政执法人员充分的意识到告知程序在行政执法过程中的地位.严格履行这一义务。
3.3使处于弱势地位的行政相对人了解属于自己的权利,运用法律武器来保护自己
使行政相对人处于一种积极的地位而不再是被动地接受处罚,让其也懂得称述和申辩.使法律能真正为人民服务,推动行政机关依法行政.实现行政处罚的立法目的。
告知程序的确定是对我国的法制进程有着重大的意义。行政处罚设定的告知程序作为实施行政处罚的一个重要程序.仅有原则性的规定,并无详细程序要求,因此导致了实践中各方认识和做法不一。使告知程序不能得到和好的适用。往往导致因程序违法而使行政行为无效。因此,笔者在文中提出了一些浅见,希望能有更多的人重视这个问题,以不断的完善行政的告知程序。
注释
孟昭阳,赵锋. 论行政告知制度[J]. 中国人民公安大学学报 , 2004,(01).
杨小君. 试论行政机关的告知义务[J]. 国家行政学院学报 , 2003,(01).
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[3] 岳光辉, 刘轶. 论行政处罚告知程序的法律适用[J]. 行政与法 , 2005,(02).
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[5]刘轶. 论公安行政处罚告知程序的法律适用[J].上海公安高等专科学校学报 , 2005,(05).
作者简介：
行政行为范文6
第一条为了规范行政行为，推进依法行政，建设法治政府，适应经济振兴和各项社会事业发展的需要，根据有关法律、法规和国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》，结合工作实际，制定本规定。
第二条凡在本省行政区域内实施行政管理的行政机关和组织均须遵守本规定。法律、法规和规章另有规定的从其规定。
第三条各级政府及所属部门应按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的基本要求依法行政。
第四条各级政府及所属部门应严格遵循法定程序，促进行政决策的民主化和科学化；保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。
第五条各级政府及所属部门应加强对推进依法行政工作的领导。
第六条县级以上政府法制、监察和其他有关部门依据各自职责，负责实施本规定的具体工作。
第二章机构和职能
第七条各级行政机关不得越权增设行政机构，不得越权设立具有行政管理职能的事业单位，不得越权提高管理机构或单位的级别，不得超编配备行政人员，实现政府职责、机构和编制的法定化。
第八条行政机关必须依法行使职权，没有法定依据，行政机关不得作出影响行政管理相对人合法权益或者增加其义务的决定。
第九条行政机关不得随意干涉民事行为。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决、市场竞争机制能够调节、行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的以外，行政机关不要通过行政管理方式解决。
第十条行政机关违法或不当行使职权应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。
第三章行政决策
第十一条行政机关应建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策和民主决策。
第十二条各级政府及所属部门要带头讲求诚信，作出的招商引资承诺、或行政许可决定及其他政策措施不得违背上位法的规定，不得随意改变。
第十三条县级以上政府或办公部门决定、命令及其他规范性文件，凡涉及行政管理相对人权利义务关系的，必须经本级政府法制部门审核并提出意见后，再提请会议讨论或签发。
第十四条对各种类型企业应提供同样的服务和保护，不得因所有制、规模、效益的不同而实行差别待遇。停止对企业实行重点保护、挂牌保护等违反公平竞争原则的做法。
第十五条对政府投资的工程建设项目、大宗物品采购及国有资产转让等事项，应实行招投标制度。行政机关或执法人员不得越权干涉资源类许可、工程招投标、项目选址等活动。
第十六条依法处置各种违法行为和安全事故，不得因个别企业有违法行为或发生安全事故而对全行业实施停产、停业处理。
第四章行政许可
第十七条县级以上政府必须创造条件，落实行政许可法关于统一、联合或集中办理行政许可事项的规定。
第十八条行政许可需要行政机关内设多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一办理或统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
第十九条推进电子政务进程，努力创造条件，使申请人能够通过电子政务服务平台查阅政务信息，办理申请行政许可事项。
第二十条实施行政许可，不得向申请人提出购买商品或向其提供有偿服务和接受指定服务的要求，不得非法收取抵押金、保证金或其他与行政许可事项无关的费用。行政机关应免费提供行政许可申请书格式文本。
第二十一条行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者接受申请人的财物，不得谋取其他利益。
第二十二条行政机关受理行政许可申请应在法定的期限内作出行政许可决定。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。
第二十三条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。对符合法定条件的应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关应当依法组织听证。
第二十四条行政机关违法实施行政许可给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。
第二十五条除法律、法规规定或涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品以外，停止对许可证件的年检。
第五章行政收费
第二十六条市、州政府及其以下行政机关制发的文件不得设定行政事业性收费项目。
第二十七条严格控制本省自行设定行政事业性收费项目。必须设定的，应由省财政、价格主管部门审批，重要的行政事业性收费项目需报省政府批准。
第二十八条设定行政事业性收费项目，应由省财政、价格主管部门主持召开座谈会、论证会、或通过书面征求意见等形式，广泛听取缴费人和其他相关部门或单位意见。
第二十九条行政事业性收费标准有幅度的，原则上按下限收取。具体标准应由收费单位统一确定，收费人员不应有自由裁量权。严禁分解收费项目，改变收费范围、对象、期间、频次。对应该分期、按次收取的费用不得一次性全部征收。
第三十条实施行政事业性收费的单位和直接从事收费的人员必须分别取得价格主管部门核发的《收费许可证》、《收费员证》或《行政执法证》。对不出示个人证件的收费行为当事人可以拒付。
第三十一条擅自收费或不按法定项目、范围、标准收费或强行提供服务而收费的，由价格主管部门责令退还非法收取的费用。
第三十二条行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，除法律、法规另有规定的以外，不得收取其他费用。
第三十三条行政机关对职责范围内的事务，没有法律、法规或规章作依据，不得委托下属单位或其他中介机构以提供有偿服务或接受指定服务的方式办理。
第三十四条实行收费告知制度。行政事业性收费单位，在收费时，应向当事人出示收费所依据的文件，并出具收费告知书（也可在收费票据上载明），向当事人告知收费的依据、范围、标准、对象及申请行政复议和提起行政诉讼的权利。收费告知书样式由省价格主管部门统一规范并在报纸上公布。
第三十五条垄断行业经营服务性收费标准要在公开举行价格听证会后由政府定价。
第三十六条行政机关一律不得收取经营服务性费用。审计、会计、评估、律师、招标、建设监理等中介机构必须与行政机关脱钩。
第三十七条禁止行政机关以及具有行政管理职能的单位，没有法定依据而强制要求行政管理相对人提供人力、物力或财力。
第三十八条禁止行政机关随意举办要求企业参加并收取费用的各种培训班。有法定依据必须举办的，收费项目和标准必须经财政、价格主管部门批准。
第三十九条行政机关强制购置、更换需要行政管理相对人承担费用的设备、设施时，应由当地县级以上人民政府批准。
第四十条各行政执法单位要严格执行“收支两条线”的规定，实施行政许可、处罚及收费所得款项应全额上缴财政。财政部门不得以任何形式向行政执法单位返还或者变相返还。各执法单位的经费支出应列入财政预算，不得以收费、罚款作为经费来源。
第四十一条不得强制要求行政管理相对人订购报刊、书籍、杂志、音像制品；不得强制要求参加各种协会、学会、研究会等社会团体；不得强制要求参加广告宣传、评奖和没有法律依据的商业保险。
第四十二条各种协会、学会、研究会等社会团体的会费应按会员大会通过的决议执行，并向登记管理机关备案。
第六章行政处罚
第四十三条实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合，把预防和纠正违法行为，维护良好的社会管理秩序作为追求的目标。对行政管理相对人可能实施或正在实施行政违法行为的，应及时提醒或予以制止，不得为追求罚款数额或实现其他目的，放任或误导行政管理相对人行政违法。为追求罚款数额，放任或误导行政管理相对人实施违法行为的，有关人员应承担违法或失职的责任。
第四十四条执法部门不得给所属机构、下属单位或执法人员下达罚款指标，不得把罚款同个人收益相联系。
第四十五条省政府所属部门应结合执法实际，细化行政处罚的裁量标准，促进行政处罚的公平和公正。
第四十六条实施行政处罚的行政机关及其执法人员必须依法取得执法资格。未取得执法资格的，不得实施行政处罚。行政机关执法人员在实施行政处罚时，必须出示合法有效的行政执法证件。否则，当事人有权拒绝。
第四十七条行政机关实施行政处罚时，对于符合听证条件的，应当告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，实施行政处罚的机关，必须按照规定组织听证。违反听证程序的，行政处罚无效。
第四十八条行政机关实施行政处罚时，当事人有陈述、申辩的权利，行政机关不得因当事人陈述、申辩而加重处罚；行政机关应当正式下达处罚决定书，并向当事人告知救济权利。
第七章行政强制
第四十九条行政机关实施行政强制措施应当依法进行。行政机关没有法定依据，不得对行政管理相对人采取限制人身自由，查封、扣押物品，冻结、强行划拨银行存款等行政强制措施。
第五十条行政机关查封、扣押物品时应向财物的所有人或管理人出具法律文书。法律文书必须载明：实施强制执行措施的法定依据；查封、扣押物品的清单，处理办法，当事人的救济权利，实施机关、经办人及联系方式。
第五十一条需要由行政机关保管查封、扣押物品的，行政机关应对物品的安全负责。因管理不善，造成查封、扣押物品损坏丢失，给所有人造成损失的，行政机关应给予行政赔偿。
第八章执法检查
第五十二条执法部门自行组织执法检查，应编制检查计划。执法部门年度检查计划，应先经法制部门审查，报本级政府批准后执行。对没有列入计划的执法检查，行政管理相对人有权拒绝。
第五十三条除法律、法规明确规定的涉及公共安全、人身健康和财产安全的事项可以进行随机检查以外，其他检查都应纳入计划。执法人员进行随机检查，应由执法人员所在单位的领导批准。
第五十四条对同一事项可由几个部门进行检查的，原则上应确定一个部门或由几个部门联合进行检查。企业就同一事项在3个月内已接受执法部门检查的，可以不再接受其他相同部门不同层级的重复检查。
第五十五条执法部门进行检查不得增加企业的负担，不得影响企业的正常生产经营活动，不得强制要求企业法定代表人陪同，不得由企业安排就餐，不得接受企业的其他服务或馈赠。
第九章政务公开
第五十六条大力推行政务公开。行政机关或具有管理公共事务职能的单位，要把本机关制发的涉及管理相对人权利义务关系的文件，通过报刊、网络、阅览室或公示板等形式向社会公开，允许复制，并认真解答公众的询问。
第五十七条行政许可实施机关应当在办公场所将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。
第五十八条行政许可申请人有权查阅与其申请行政许可有关的资料，行政机关不得拒绝。行政许可实施机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。
第五十九条省财政厅会同省发改委于每年初编制并公布吉林省行政事业性收费目录。
第十章法律救济
第六十条行政复议机关应认真履行职责，依法受理行政管理相对人的复议申请，并依法作出复议决定。
第六十一条行政管理相对人认为自己的合法权益受到行政机关的侵害，无法确定行政复议机关时，可以向具体行政行为发生地县级政府提出申请，由县级政府负责转送有管辖权的机关，并告知申请人。负责转送的政府不得推拖。
第六十二条被申请人必须履行行政复议决定。被申请人不履行或拖延履行行政复议决定的，应由有关机关责令其限期履行。
第六十三条行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯行政管理相对人人身权、财产权的，行政机关应依法承担赔偿责任。
第六十四条行政机关因法律、法规、规章及客观情况发生重大变化，或为了公共利益的需要改变行政机关的规定、命令，或变更、撤销行政许可，给行政管理相对人造成损失的，应由行政机关给予补偿。
第六十五条有关行政机关应当依法受理劳动争议仲裁案件，并在规定的期限内结案。不得因身份、住所等因素对当事人进行袒护或歧视。
第六十六条在城市房屋拆迁活动中，应将履行行政管理职能和经营性活动分开。有城市房屋拆迁管理职能的部门或单位不得接受拆迁人的委托实施拆迁，不得从中谋取利益。
第六十七条对影响重大的行政复议、行政诉讼、行政仲裁案件，政府或部门领导应直接参与办理。
第十一章组织领导
第六十八条各级政府及所属部门的行政首长是推进依法行政、建设法治政府的第一责任人，必须加强对推进依法行政工作的领导。
第六十九条各级政府及所属部门应定期对依法行政工作进行专题研究，每年召开一次依法行政工作会议进行安排部署。
第七十条上级行政机关应对下级行政机关的依法行政工作进行检查监督。上级政府对下级政府，政府对所属部门每年进行一次依法行政情况的考评，考评结果应向社会公布，并向有干部管理职权的相关部门通报。
第七十一条下级政府向上级政府，政府所属部门向本级政府及上级业务主管部门每年底报告一次依法行政工作情况。
第七十二条推进依法行政应主动接受人大及其常委会的监督。政府每年应向同级人大或人大常委会就依法行政工作情况作一次报告。
第七十三条各级政府每两年开一次总结表彰大会，对在推进依法行政工作中取得显著成绩的集体和个人给予表彰奖励。
第十二章法律责任
第七十四条法制部门在行政执法检查、或办理行政复议案件、或受理群众举报中发现的行政机关或工作人员违纪、违法行为，应当责令改正；对应由监察机关或有关部门处理的，应及时提出处理建议，有关部门应当将处理结果通报法制部门。
第七十五条认真办理群众的投诉举报。一切社会组织和个人均有权向监察、法制及其他相关部门举报违反本规定的行政行为，接到举报的部门必须按照职责分工及时查处。对重大的行政违法案件，查处结果应当向社会公布。
第七十六条行政机关或具有管理公共事务职能的单位违反本规定，由有关机关给予通报批评，对主管负责人或主要负责人给予行政纪律处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第七十七条行政机关或具有管理公共事务职能单位的工作人员违反本规定，由有关机关给予通报批评、吊销执法证件、调离执法岗位、或其他行政纪律处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第十三章附则
第七十八条本规定由省政府法制办公室负责解释。
