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行政法全文范文1
关键词：行政权；物权；公务用物；公益用物
我国是一个社会主义国家，国有财产广泛存在，但这些财产权的性质各异。国家具有双重身份，因而其所掌握的大量“公有财产”既包括用于社会管理和社会公共利益服务的财产，也包括参与市场流转牟取利益的财产。这是两种性质不同的财产，前者为国家作为行政机关行使行政权力时必需的财产，只能用于公共目的，不得转让，不得作为取得时效的标的物；后者是国家作为民事主体时拥有的财产，与普通民事财产无异，适用民法的规定。有学者在对国家所有权制度进行系统研究后，已经意识到国家所有权制度不是一个单纯的民法范畴。西方一些国家，尤其是法国，对国有财产制定了完备的法律制度，行政法上的财产权理论最为完善，我国学界对此问题很少提及。本文试图通过对该问题进行初步探讨，以期引起法学界对该问题的关注。
一、行政法上物权的存在及其内涵
（一）行政法上物权的存在
我们一般将“物权”视为民法的传统领域。传统民法认为：“物权为直接支配特定物并享有利益的权利。”“它是特定社会中人与人之间对物的占有关系在法律上的表现。”“是平等主体对物享有的占有、使用、收益和处分的绝对权。”[1]（P7-16）但在现代社会中，国家为了完成其社会使命，往往占有大量物力资财，国家在行使这些财产权时，并非都以平等主体的身份参与社会活动。如行政受益权①的存在，行政主体在这些客体上享有的财产权不受一般民事规则的支配，而受一些特殊规则的支配；再如公共设施的设置、管理和利用，在行政主体（或授权组织）与利用者之间形成管理与被管理的行政法律关系，而非民事法律关系[2].在现实生活中，有相当的物是为公共利用或公务便利而存在的，这些物或为行政主体管理，或为行政主体直接占有、使用，不以盈利为目的，不受一般民事规则的支配。可见，在现实社会中的确存在与私法上的物权不同的“异类物权”。
但将作为私法上范畴的物权移植到行政法领域中是否可能？或者说，在行政法领域中是否存在物权关系？对此，在普通法系国家，虽然他们在理论上不区分公法和私法，但在实践上采取单一救济途径模式，并且法官具有“造法”功能，有权对法律问题作出最终解释，实际上在具体案件中已承认公法上物权和私法上物权的不同。在大陆法系国家中，法国行政法上有公产和私产的划分，德国行政法上有“公物”的存在，日本行政法上有“公共营造物”的设置，这些物作为权利的客体基本上受行政法规则的支配。不论大陆法系国家还是英美法系国家，不论判例法还是成文法，都不否认行政法领域中有物权关系存在。我国学者对此理论问题很少提及，且一般不予作专门思考和论证，①其理由主要是私法上的物权肇基于平等主体之间的权利义务，而在行政法领域，政府和相对人间关系属权力支配关系，无平等之可能。笔者认为，这种观点过分拘泥于民法理论以及传统的行政高权理论，而没有体察到现代行政法发展所带来的变化，是失之偏颇的。
伴随着民主思潮的激荡，福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，现代行政已从权力行政转向服务行政（给付行政），行政活动不仅包括行使权力的法律行为，也包括提供服务的事实行为，设置、管理公有公共设施已成为给付行政时代国家的主要义务。且现代社会，公民依靠自力无法生存，不得不越来越多地依靠行政机关提供基本生存之需要。现代行政法的发展为行政法领域物权的存在提供了基础。同时，笔者认为：行政法上的物权观念来自民法，因而和民法上的物权有相似之处。但是已由行政法加以改造，使它具有公共使用因素，成为行政法上的物权。正如行政合同制度来自民法上的合同观念，经过行政法的改造以后，成为和民法上的合同性质不同的行政合同一样。行政合同制度和行政法上的物权制度，是现实法律中公法和私法使用不同原则的结果。
（二）行政法上物权的内涵
我们应有这样的观念：社会中的财产关系并非都是平等主体间的财产关系。物权形态中有一部分权利由国家行政机关或其他有行政管理权的团体、组织基于行政目的享有，并由行政主体对客体物进行管理、处分。这种由行政主体享有，不以盈利为目的，为公共利益或为行政便利而对物占有、使用、管理和处分的权利即为行政法上的物权。依据设立目的的不同，我们可以将行政法上的物权划分为公务用物物权和公益用物物权。②前者是指行政主体公务活动必需的财产；后者是指公众直接使用的财产。
二、行政法上物权的历史考察
政府可以作为物权的主体历史由来已久。从以下的考证中，我们可以得出这样的结论：行政法上的物权理论起源于罗马法的“公有物”概念，完善于法国行政法的“国家公产”理论。
（一）罗马法上的公有物和私有物概念
公产和私产概念源于罗马法公有物和私有物的概念。在罗马法中，物大体分为两种：一类是公有物，公共所有或使用之物，如水流、道路等。这类财产由罗马帝国享有所有权，罗马帝国公民享有使用权，法律明文规定国家对这些财产不得处分，因而又称为“非交易物”。另一类是私有物，属私人所有之物[3]（P123）。罗马法上的公有物和私有物的划分与现代意义上的公产和私产的划分是有区别的。
（二）法国行政法上的国家公产理论
古罗马法上的国家公有、私有划分理论为大陆法系国家所接受，并继续发展完善，尤其是在法国行政法上形成了完整的国家公产理论。
法国国家公、私产划分始于19世纪初年，由法国民法学家、第戎学院院长V蒲鲁东提出。蒲鲁东在研究民法上的财产权时注意到一部分由国家享有的财产权与民法上的财产权有所不同，甚至性质截然相反。1833年，他在《公产论》一书中，对公产理论作出系统说明。根据他的理论，政治共同体的财产中有一部分为公共财产。这些财产与私法上的财产不同，即不以盈利为目的，供公众使用，不得转让，且不得作为取得时效标的[4]（P303）。除此之外的政治共同体的另一部分财产，具有与私法上财产相同的性质。这是学术界首次系统阐述公、私产划分理论。蒲氏对国家公、私产划分理论的阐释成为现代意义上公私产理论研究的焦点。当时产生这一理论与以下三方面原因有关：（1）罗马法复兴对法国法的影响，从历史上看，法国法中许多因素乃继承自古罗马法；（2）资产阶级革命后，国家不再被视为所有财产的所有人，如何确切解释国家的地位和作用，如
何确切划分国家财产成为理论家们研究的焦点；（3）资本主义经济在19世纪后期有较大的发展，财产的形态和作用增加。
蒲鲁东的国家公产理论在19世纪末20世纪初有了重大发展。这表现在：（1）内容拓展，不仅将公用物（自然状态）列为公产，也包括行政主体为公益指定作为公用的财产；（2）判断标准逐渐明确，即是否享受公产保护应视其社会作用而定；（3）认为公产保护过程中，行政主体不应局限于维修、保存，必须采取更主动的措施。这一时期的国家公产理论研究也为法国行政法在这一领域的主导地位奠定了基础。至今，法国行政法上关于国家公产理论仍是世界上最完善、最严密的。
在公产理论发展过程中，各学说争论最大的是关于国家公、私产划分的标准问题。法国行政法最初并没有抽象出明确统一的划分标准，而是采用排除法。根据财产所发挥的作用作为划分标准首先出现在判例上。直至20世纪50年代以后，判例法与学说逐渐融合，采取了统一标准。这一标准基本上采用了依财产社会作用进行划分的学说。依照这一标准，公产包括：（1）公众直接使用的财产；（2）公务使用的财产，但该财产的自然状态或经过加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的[4]（P306-307）。前者称为公众用公产，后者称为公务用公产。
（三）德国行政法和日本行政法上的公产理论
德国行政法上的事实给付，表现在公物方面。公物，或免费供公众使用（共同使用）者，如道路和公园，或为确定目的而使用，如行政大楼等。依据公共使用这一特征，德国行政法将公物划分为可供公用和不可供公用两类。后者又可分为有其他不同使用目的者和没有此目的处于官方手上的公物。这同法国行政法上的公产、私产概念颇为相似。尽管学者作了相当的努力，仍未能使德国接受法国学说中的公产的特别分类。德国法将公物分为：（1）财政财产；（2）行政财产（公物），即公共使用物和规定其他用途的公物[5]（P170）。德国公物原则上适用民事法律，但在某些方面，特别是公共使用上，又与公法约束相重叠[5]（P169）。日本行政法上并没有独立意义的“公产”概念，供于公共目的的物被行政法学家称为“公物”或“公共营造物”。日本《国家赔偿法》中规定的“公共营造物”是指由国家或地方公共团体供于公用或公共之用的“有体物”，即公物[6]（P172）。它不是有关物的所有权的归属主体问题，而是该物本身是不是直接供于公共目的，其内涵应理解为：（1）须为公共目的而使用；（2）须为有体物；（3）须为行政主体使用；（4）须为直接使用。公物包括公共用物与公用物，前者是指供一般公众利用的道路、河川、桥梁、公园等，后者则指供国家或地方团体直接使用的公物，如办公机关的建筑物等[7].日本的“公共营造物”概念仅是为了在行政赔偿的诉讼上提供依据，即“公共营造物设置或瑕疵引起的赔偿”。日本《国家赔偿法》第2条规定：由于道路、河川及其他公共营造物的设置或管理的瑕疵给他人带来损害时，国家或公共团体对该损害赔偿承担赔偿责任。可见，日本行政法上的“公共营造物”与“公产”概念的作用有较大差别。其“公共营造物”的理论远逊于法国、德国，但其于诉讼上对“公共营造物”概念的应用仍值得我们研究借鉴。
三、行政法上的物权与民事物权之比较研究
行政法上的物权是由行政主体享有，为公益或为行政活动便利而设立的财产权。它同民法上的物权有许多相似之处，但行政法上的物权毕竟是一种“另类物权”，在许多方面不同于民法上物权。
（一）设定的基础不同。民法上，物权制度是对私有财产的一种静态保护，它设定的基础是私法自治，即物权人可以依据个人意志自由地设定法律规定的物权。而行政法上的物权则必须附从于行政权而行使，必须在法定或有明确授权下才能设立、行使，不能依照行政主体甚至是个人意志为之。若行政法上的物权可以任意设定，必然会侵害私权，依法行政原则也适用于行政法上的物权。
（二）设立的目的不同。民法上物权的设立是物权人为获取物所带来的利益，物权人占有、使用、抵押、处分、留置等活动都是为了获取利益。而行政法上物权的设立则是为了公众共同受益，或是为公众直接使用，或是专门或主要用于某种行政公务。
（三）享有权利的主体不同。按照我国通说“狭义行政说”，我国行政法中的行政主体一般包括：最高国家行政机关、地方各级行政机关及由于授权委托而享有行政权的公共团体[8]（P18-25）。这些行政主体均可作为行政法上物权的主体。①依据民法通则，民法上物权的主体包括法人、自然人和其他经济组织等民事主体。
二者的根本区别在于主体是否有行政权。行政法上的物权强调其行政性，行政主体在行使行政权过程中才会产生行政法上的物权，这是由行政法上的物权依附性决定的。
（四）权利客体范围不同。我国目前在行政法上尚无系统的物权理论，我们不妨借鉴一下法国行政法的规定。按照其划分公产和私产的统一标准，行政主体的公产包括：（1）公众直接使用的财产，即公众用公产或共用公产；（2）公务活动必需的财产，即公务用公产或公用公产。具体而言包括：海洋公产、河川、湖泊公产、空中公产、地面公产（如国有、省有公路及其附属物、铁路及其附属物、公用墓地、菜市场、教堂、体育场、图书馆、博物馆和其中的藏品、展品等）[4]（P309-311）。我国是社会主义国家，在计划经济体制下，行政权力极度膨胀。突出表现便是将国有企业经营的财产划归行政主体支配。目前，我国还在改革这一体制，因此，我们在研究行政法上物权客体范围时，不宜将其界定过大。
民法上的物着重强调对个人利益的满足，如房屋、生产工具、用于个人消费的资料等。随着科技的发展，民法上物权客体范围会不断扩大。
（五）权利内容不同。民法上物权理论认为物权可以分为占有、使用、收益和处分四项权能，民事主体可以依照自己的意志遵循等价有偿的原则行使各项权能，充分享有各项权能带来的利益。行政法上的物权则不然。它本为公益或行政活动便利而设，因而极少带有盈利性，这是二者最大不同。民法上的物既可由所有权人占有使用，也可由经所有人同意的人占有使用。但在行政法上，公益用物由公众使用，公务用物一般只能由行政主体使用，禁止在行政法上的财产上为私人利益设立民法上的物权关系。行政法上的财产转让受到严格限制，在其使用目的废除前，不得转让。
由此可见，行政法上的物权虽也为权利主体提供了占有、使用、收益和处分财产的可能性，但由于其具有行政性，各项权能已无法如民法上物权那样行使。一旦这些物不再作为行政法上的物权客体，则各项权能回复圆满。
（六）保护方法不同。民法上物权若遭受侵害，通过物权人向侵权人提出请求来实现保护。若侵权人不接受请求，物权人只能向司法机关提讼。行政法上物权的双方当事人处于一种不平等的地位，保护方法与之不同：（1）行政主体可以自行制定规范，对行政法上的物权进行
保护；（2）物权一旦被侵犯，行政主体可依法采取强制措施；（3）公益用物的使用权无法实现，其使用人可依法要求赔偿。
（七）立法、司法遵循原则不同。我们认为行政法上的物权在遵循民事物权三原则基础上，应特别强调两项原则：法定原则和公益性原则。
1、法定原则。行政法上物权的法定原则是指行政法上物权的主体、客体范围、权利内容及其设立、变更、行使、消灭均应有明确的法律规定。行政主体只能依法定方式享有、行使行政法上的物权，不得创设法律中未规定的物权形式和权利内容。
2、公益性原则。近代意义上的行政活动大都围绕公益性展开，不论公益用物还是公务用物都体现着公众的利益，因而行政法上物权也应贯彻公益性原则：（1）行政法上物权的设立、变更、行使和消灭应遵循公益性；（2）行政法上物权客体范围界定应遵循公益性原则；（3）行政法上物权权能内容确定应遵循公益性原则。
此外，民法上的财产作为取得时效的标的，权利人不行使权利的事实状态经过一定时间，权利消灭或不受法律保护。这是因为，民法上物权制度除保护物之静态安全外，还有促进财产流转的目的。如物脱离其权利主体而为另一主体长期占有，占有主体又无法依法取得对物的权利，自然不利于财产安全和交易安全。
行政法上的财产是否作为取得时效的标的，法国曾对此有不同意见：一种意见认为，公产所有权，只是因公共使用而受到行政法限制，一旦脱离其主体，公共适用排除，客体就恢复全部民法适用，同一般民法上的物无异，应当适用取得时效[4]（P315）。另一种意见认为，公产不能作为取得时效的标的，取得时效对公产的危害，是行政主体在不知不觉的情况下丧失所有权，这是对公产使用的极大的妨碍[4]（P337）。笔者认为，第二种意见似更合理。行政法上物权的行政性应排斥私法上的取得时效，第一种意见正是忽略了这种行政性。排除取得时效使行政主体在任何时候均享有对行政法上物权客体的追及权。同时，这样也是为了保障行政活动，保护公共利益，是公共利益优先的表现。若行政法上的财产对公益或公务活动已无意义，可由行政主体自由处分，也无须在立法别规定取得时效。
四、行政法上的物权有关问题的探析
（一）行政法上物权的本质和属性
民法上的物权理论认为，民法上的物权作为一个法律范畴，是指物权人对物享有的直接支配并排他的权利，它是特定社会中人与人之间对物的占有关系在法律上的表现，体现的是一种平等主体间的财产关系。当事人在行使权利时体现个人意志，反映个人利益。行政法上物权存在的基础是国家行政权，它反映的根本利益是公众的整体利益。这是由于行政法上的物权与行政权的产生有相同的基础。在市民社会中，每个成员既是社会的者又是国家的受管理者。社会者为了使其利益免受损害，自愿出让一部分私权利，在市民间达成合意而形成的，由行政主体占有、使用。行政法上物权，本为公务便利或公共利益而由国家占有、使用，其体现的根本利益是公众的整体利益，只是在公众间达成合意。
行政法上的财产权区别于其他财产权的特点在于它与行政活动紧密联系，或直接为行政活动服务，或基于物之使用产生行政管理关系。因此，无论判定权利性质，还是界定权利范围，都应待行政性作为行政法上物权的本质属性。笔者认为，行政法上的物权有以下属性：（1）行政性。行政性是行政法上的物权区别于其他物权形式的根本特点。这里的行政性是指行政法上物权的设立、行使、管理和处分必须以行政活动和公共利益为目的。行政物权的行政性体现在以下几方面：权利主体只能是享有行政管理权的国家行政机关或其他公共团体、组织；行政法上物权的设立、行使以及管理活动无一不体现着行政目的；行政法上的物权所体现的是管理与被管理的行政法律关系，这些法律关系或在行政主体公务活动中产生，或在社会公众使用物的过程中产生。（2）物权性。行政法上的物权仍是物权体系中的一种。它有与其他物权形式相同或相似的特点，具体体现为：行政物权具有独占性和排它性，这同其他物权形式相似；民法上物权都遵循物权法定、一物一权和公示主义三项基本原则[9]（P87-132）。这些原则也为行政物权所遵守。应注意，行政法上物权的本质属性是行政性，同时，又具有物权性。这两种性质和谐地并存于行政法上的物权中。物权性是由物的自然性决定的，是从静态上讲的；行政性则主要是由物的使用过程决定的，是从动态上讲的。（3）依附性。行政法上物权的依附性是指其在行使过程中依从于行政权而存在，只有在行政权行使过程中，才会体现出行政法上的物权。若无视这一性质，必然会使行政法上的物权范围扩大，从而对私权造成侵害。
（二）行政法上物权的设定、废除和变更
1、设定。行政主体取得某物的所有权，只是行政法上物权构成的基础，此外，还必须具备设定公共使用或公务使用的表示行为和事实行为，否则属于行政主体民法上的财产，公共使用或公务使用的设定是行政法上的物权构成的必要条件。行政主体可以两种方法取得所有权：一是依民法取得所有权，主要方式有：买卖、赠与、取得时效、添附等，受民法规则支配；二是依行政法取得所有权，主要方式是公用征收。行政主体设定公共使用或公务使用可以采取多种形式：可以由政府决定，也可以由法律规定，可以是法律行为，也可以是事实行为。
2、废除。在法律没有特别规定时，公共使用或公务使用的废除由设定的主体决定。废除的方式，根据情况可以采取明确的表示，也可以用默示的方式表示废除，（如共用设施已经处于不能使用状态，行政主体认为没有必要修理，公共使用因此废除。）行政主体对于公共使用的废除有自由裁量权。不过行政法院对废除公共使用的决定审查比较严格[4]（P320）。公共使用废除后，该财产成为行政主体的私法上的财产。
3、变更。公共使用或公务使用的变更可以发生在同一行政主体内部，也可以发生在不同行政主体之间。前者为使用目的的变更，后者为所有权的变更。
（三）行政法上财产的保护和使用
1、保护。行政法上的财产负有特定的使命，法律给予公法上的特别保护防止其被毁损、侵占，以维持其作用。产生损害的原因可能由于管理机关的疏忽，可能由于第三者的行为，所以行政法上的财产的保护制度针对管理机关和第三者。（1）财产的维修。行政主体对其行政法上的财产必须采取更为主动的措施，妥善保管、维修以维护财产的良好状态是其必尽的行政法上的义务。私人对自己的财产不注意维修时，不受别人干涉。对这种疏忽的制裁，是在其财产对第三人造成损害时承担赔偿责任。（2）转让的限制。行政法上的财产转让以公共使用或公务使用废除为条件。在该目的废除以前，行政法上的财产不能转让。同时还禁止在该财产上为私人利益设立民法上的物权关系。（3）行使处罚权。为了保护行政法上的财产完整、不被损害和侵占，公共管理机关具有一些特别权力，可以制定预防性的规则，并在规则被违反时，科以处罚作为制裁。
2、使用。行政法上的财产的使用可以分为公众直接使用和公务使用。（1）公务使用。其目的在于执行公务，由执行有关公务的行政机关使用，但不排除在一定条件下可以由私人使用和受特许的人使用。（2）公众的直接使用。又区分为共同使用和独占使用。共同使用是指一般公众不需要对该财产享有任何特殊的权利，可以直接使用，管理机关对于该财产的普通使用不能任意拒绝，没有自由裁量权力。最通常的方式是对不动产的进入、通行和停车的自由。共同使用受三个传统原则支配：自由使用、免费使用和平等使用。独占使用是指使用者根据行政主体给予的权利，单独使用公产的一部分。独占使用完全不适用共同使用的三原则。
五、研究行政法上的物权的意义
人身权和财产权是一切部门法中的两个最基本和最重要的问题和内容。行政法上的财产权理论和制度的重要意义必将随着实践的发展愈加显露。
（一）行政法上物权制度的确立有利于完善我国的行政法学体系。大陆法系国家在行政法上均有“公产”、“公物”等概念和相关法律制度。但一直学习借鉴大陆法传统的我国在这方面的研究成果却寥寥无几。这既有悖于大陆法系传统，也不能满足我国行政法实践的需求。行政手段应包括人的手段、法律手段和物的手段[4]（P302）。我国目前有关行政物的手段的研究落后于其它两项，行政法上的物权研究和立法是一个空白。行政法上物权理论的研究可以弥补我们法学研究的空白，使我们的行政法体系更加完整严密。
（二）行政法上物权制度的确立有利于政府职能和国有企业职能的转变。国家所有权所代表的财产不仅规模巨大而且范围极为广泛，其中有些财产肯定要进入市场，有些财产则不能进入市场。然而，按旧经济体制和旧意识形态建立起来的国家所有权，对这两类财产是不作区分的。导致政府拥有的经营性资产往往借助于公共权力进入市场进行盈利，这与建立市场经济体制的根本目标相违背；国有企业实际上履行行政机关的职能，把实现行政目的当成自己的目标。究其原因在于未将国家民法上的财产与行政法上的财产作严格的区分。行政法上物权制度的建立，可将国有财产明确地分为两部分，一部分是生产性的可以用以盈利的，其本质与民法上的财产无异，适用民法规范，经营主体自主经营，公权力不得任意介入；另一部分是非生产性的，或者供行政机关公务使用，或者供一般公众使用的，其运用要符合行政法上的目的，绝对不能应用于私法上的目的。这就严格地限制国有财产借助公权力进入市场盈利，也限制公权力对市场的任意干预。还须注意的是，在划分财产界限时，不能不加区分的把一切国有企业财产都当作民事财产来处理。因为当企业作为特许公务法人履行经营管理职责时，与社会公众之间形成的是行政法律关系，如公路管理机构、国家铁路运输企业。①具有行政法上财产的特征，与民法上的财产大相径庭。这部分国有企业财产受公法规则保护，处理其应适用行政法而不是民法。
（三）行政法上的物权制度的确立有利于保障相对人的合法权益。行政法上的物权体现的是行政法律关系，存在不特定的相对人。行政主体在管理不善，财产存在瑕疵时，就可能侵犯相对人的合法权益。诉讼法上，我国一直将国家财产引起的侵害统统划为民事诉讼，这样不利于保护相对人的合法权益。行政法上的物权确立后，由那些公益用物或行政用物引发的纠纷将划归行政诉讼。这样由国家承担公产致害的赔偿责任，除举证责任有利于相对人外，还有利于相对人获得实际的赔偿。②同时，在明确行政法上的物权客体范围后，行政主体可以制定行政法规对公务用物或公益用物进行管理，在其受到侵害时，行政主体可依据行政权采取强制措施，有利于更有效地保护公物。有利于保障行政相对人利益的另一方面体现在行政相对人在使用权受阻而正当权益受到侵害时可提起行政诉讼。法国行政法规定了道路便利权，在道路的公共使用使命没有废除之前，若行政机关的决定侵害相对人这一权利时，受害人可向法院提起撤销之诉。而我国迄今没有类似的保障机制，把对行政财产的管理单纯当作行政机关的权利，没意识到行政法上的财产同时也是相对人利益所在。相对人在其对公共设施的使用权受到侵害时，应采取更主动的措施。而这一切的先决条件是行政法上物权制度的确立。
（四）行政法上财产权制度的确立有利于国际经济交往。随着世界经济的不断发展，国与国之间的经济交往日益频繁，产生纠纷也是不可避免的，而纠纷的解决是与财产的性质密切相关的。在国际法上，财产的公、私性质直接决定着国际法的适用。例如国家管辖权和国家豁免的问题。
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行政法全文范文2
证监会；证券监管机制；行政法；政府监管机构；
【中图分类号】D922.287文献标识码：B文章编号：1673-8500（2013）04-0036-02
1证券行政监管理论概述
证券市场是由一系列非常复杂的、人为设计的组织体制及资本运行机制组成的庞大市场，在这个市场中，监管者与被监管者产生了一系列的权利义务关系。我国《证券法》是调整证券法律关系的基本法律，其中行政机关权力、程序规范、资格限制、强制规范、禁止性规定以及行政处罚均较多，本质上是部管理法。所谓证券监管行政法律关系，是指经《证券法》及相关法律规范确认和调整的，因监管行政权力而形成的监管机构与其他当事人之间的证券权利义务关系。
目前，几乎所有国家的证券监管活动都是由政府部门、行业协会和证券交易所共同完成的。1997年8月起证券交易所的管理权从地方政府收归到了中国证监会。1997年11月，中央金融工作会议决定对银行业、证券业、保险业和信托业实行分业管理，并决定建立起一个全国统一的证券期货管理体系，理顺中央和地方多级监管机构间的关系，并由中国证券监督管理委员会统一行使对全国证券、期货业的监管职责。
2我国证券监管体制存在的主要缺陷
我国在加入WTO后，国内的证券市场获得了快速发展，也取得了巨大的成绩，中国证监会作为统一监管机构体制下的监管体系已经建立起来并逐步完善。然而鉴于以往的历史及经验，我国的证券监管体制存在的问题主要存在于两部分，一是监管主体方面，证监会机构定性模糊、监管权力不足、独立性欠缺等；二是监管行为方面，证监会的行政许可审批权过大、监管行政处罚滞后、政策干预广泛，并且又缺乏必要的规范和监督机制。
3我国证券监管体制的改革与完善
我国证券监管体制的改革与完善可以从以下几个方面着手：
1.完善证券监管行政法规立法体系
在我国证券市场正处于“新兴加转轨”时期，不确定性因素较多，此时，行政法规具有法律无可比拟的优势。因此，对于证券发行、市场交易、中介机构、上市公司等各方面的监管问题，可以行政法规加以规范。在行政法规的立法活动中，要严格遵循《行政法规制定程序条例》等相关法律法规，提高立法质量，并且对于已制定的行政法规，要根据实际情况，及时修订和废止。
2.完善监管行为的法律规制
一套完整的行政程序制度应包括以下内容：管辖、行政委托、行政协助、回避、申请及处理、调查、证据、陈述意见、公听会、听证、政府信息公开、阅览卷宗、说明理由、期间、送达、费用、简易程序等。因此，对于我国证券监管行政程序法制化问题提供以下两点建议：
2.1健全监管信息公开制度，我国监管机构的信息公开制度仍然并不健全，如首次申请股票发行，发行审核标准的公开制度缺失就导致在证监会经常驻有各种“公关团体”，试图通过各种不当渠道以获取信息争取顺利通过。因此，对于证券发行、交易等各种证券活动的监管信息，监管机构应及时向社会公开。
2.2健全行政听证程序，如：听证适用范围应仅限于监管机构做出的较为严重的行政处罚决定或者涉及到重大公共利益事项的行政许可；不应由当事人来承担监管机构组织的听证费用；当事人如认为听证主持人可能与本案存在直接利害关系的，当事人应有权申请其回避，并且听证主持人的职能应由非本案的调查人员担任；举行听证时在调查人员提出违法事实、相关证据和行政处罚建议后，当事人有权进行申辩和质证等。
3.抽象监管行为司法救济制度的建立
我国证券市场常被人称之为政策市，常常存在着救济难的问题。根据我国现行的行政诉讼法之规定，抽象行政行为不属于行政诉讼受案范围，这极不利于证券监管中行政相对人合法权益的保障，应将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，并将行政诉讼范围中的抽象行政行为界定为规章、以及规章以下的规范性文件。因此，我国应适当地扩大行政诉讼范围，尽快建立起对抽象行政监管行为的司法审查制度。也只有这样，才能更好地制约证券监管机构的行政权力，从而达到充分保障行政相对人合法权益的目的，从根本上改变政策治市的模式，进而促进证券市场健康稳定地发展。
4.完善监管机构制衡机制
监管机构监督机制的对象是监管机构做出监管行为的整个过程，目的是保证监管机构的各种监管行为的公平、公正、合理，防止监管机构的强制性权力被滥用。
4.1强化证监会监察局的独立性，中国证监会监察局作为证监会行政监督机关，实行双重领导，缺乏独立性、地位不高、权威不够，应将监察局人事任免权收归国务院，并直接对国务院负责；同时，各项开支费用应当单列，分别由国务院审议后列入财政预算。
4.2充分发挥新闻舆论监督的作用，证券监管往往能成为全社会关注的焦点，因此，充分发挥新闻监督“第四权力”的地位，使其监督的功能得以发挥。
4.3充分发挥自律监管体系的作用，提升证券业协会及证券交易所等一系列自律性组织的独立地位，并应赋予它们更多的监管权力和责任。对于证券业协会，证监会应放松进而放弃对证券业协会的行政控制和领导，并将其改变成对协会的依法监督关系，使协会成为在法律和行政双重地位上能完全独立于证监会的一个自治组织；对于证券交易所，应强化其独立性，降低证监会对其的直接控管，将证券交易所作为一个监管的对象而非是完全附属于自己的下属单位，并应归还人事任免权于证券交易所。
参考文献
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[2]李东方.证券监管法律制度研究[M].北京：北京大学出版社，2002.
行政法全文范文3
[论文摘要]随着现代社会发展的需要以及对公共行政现代性的追寻，行政自由裁量权的合理性价值及其限度日益凸显。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式对伦理价值的关注，无疑是解决此问题的一盏指路明灯。在制度之外辅以一种建基于内在道德信念的自我约束机制——责任伦理，契合了公共行政道德化趋向。责任伦理作为行政自由裁量权价值生成与公正运用的基本前提与保障，可确保行政自由裁量权以一种符合民主、公正要求的负责任的方式行使。
[论文关键词]行政自由裁量权；公正；责任伦理；新公共服务
近代以来，行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。由于行政自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象不免存在，昭示了责任中心主义固有的局限性。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，为探索规制行政自由裁量权的路径选择提供了有益的视角。
一、行政自由裁量权的合理性价值及其限度
(一)行政自由裁量权的合理性价值
行政自由裁量是公共行政现代化、法治化趋势下的具有合法性与价值合理性的“非制度”领域。目前学界对行政自由裁量权的基本概念尚未有一致的界定，不同观点有各自的侧重，但总的说来，强调行政主体在权限范围内有根据自己的意志和判断作出选择的自由，并以适当的公正方式作出裁决的权力。随着现代社会的发展，社会转型的步伐在加快，行政的范围在不断扩大，“行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求”。其合理性价值主要体现在：
第一，契合公共行政的价值取向。效率是行政权的价值追求，也是公共行政的重要的价值取向之一。随着现代经济社会发展，政府干预范围日益扩大，行政权在广度和深度上的扩张以及行政分工造成的技术优势，呈现出行政管理日益专业化、权力行使方式多样性的趋势。法律法规必须赋予行政主体在权限范围内行使自由裁量权，使行政主体能够在社会的迅变性与法律的稳定性之间灵活果断地解决问题，及时回应民众的需求，提高行政效率。行政自由裁量权是现代行政发展的结果。
第二，弥补法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等几个方面。沿承亚里士多德派观点认为，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能对行政行为在所有情况下的所有裁量方式和程度都作出详细、明确的规定，对其阐释和执行都有赖于行政人员的理解。德性行政人对待具体权威与制度的基本态度应是“合理服从”，而非机械地固守规则。法律的不严密意味着自由裁量权的必要性，这个问题不应该如柏拉图派的建议那样留给立法机关，因为，事实表明法律的出台必须有严格的程序与技术，成本巨大，且常常滞后于现实，而且新增的规章本身依旧需要解释，法律规章的激增无益于解决这个问题。
(二)行政自由裁量权的价值限度
行政自由裁量权从成为一种非制度化的行政权力的初始就伴随着尖锐激烈的批评反对，其价值限度亦得到广泛的讨论和反思。人们一直用谨慎的态度警惕着裁量自由，惧怕权力所具有的“自我膨胀”特性。正如历史学家阿克顿勋爵所声称的，权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对腐败。由于自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，有较大的主观性，在日常的行政实践中，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象时有存在，具体表现为：(1)目的不当。行政人员在行使裁量权时本应基于授权目的及公正合理原则，选择最恰当的行为方式，却由于受到牟利、徇私等恶意动机支配而作出偏离法律目的的不公正的行为.(2)不平等对待。存在同责不同罚与不同责同罚两种情况：同等情况的行政违法行为，分别给予轻重悬殊的、不同等的处罚；对情节轻重不一的违法行为，却一律给予相同的行政处罚。造成的结果是责罚不相当，即行政处罚的轻重与相对人的违法行为及其应承担的责任不相称。(3)主观臆断，随意裁量。主要指行政人员在行政实践中的非正当考虑现象，即行政主体在作出行政行为时，考虑了不应当考虑的因素，对于应当考虑的因素却未考虑，或者过分强调或轻视了一个相关因素，凭主观印象、固有倾向随意认定，作出显失公正的裁定。(4)程序不当。主要包括没有在合理的时间期限内作出裁定甚至故意迟延以及采取不当的不作为方式。
在现代行政实践过程中，行政价值关系有着多向度发展的可能性，行政人员在作出具体的裁量行为过程中可能会受到某些因素的腐蚀，滥用公民所赋予的权力，扭曲行政主体与行政客体的关系，制造腐败而“形式合法”假象，使行政价值关系走向反面，异化公共行政的价值追求。行政自由裁量权运用过程中的失范现象，表明这种“制度约束之外”的权力会因多种因素的相互作用产生不受制约的裁量自由，违背法律授权的目的和原意，它将置理性主义的愿景于谷底，而且裁量权的失范现象将官僚制所面临的现代性危机裸地展现在公民面前，会进一步引发人们对政府、公共行政人员以及法律制度的信任危机。一旦丧失了信任的社会土壤，就会对公平、正义等积极价值造成毁灭性打击。
在公共行政中，解决具体行政事务的自由裁量方式不免会遭遇公共行政的伦理困境，即行政主体在作出裁决时同时面临多个指向不同的角色定位和责任期望、互不相容的利益冲突和价值判断的情景。公共行政的伦理困境声势烜赫地考验着行政主体的专业素养和伦理品质，对公共行政民主精神和公正价值提出挑战。“那些塑造并指导每个角色行为的价值观将你推向两个不同的方向，并使你面对两种互相排斥的选择方法。你得面对那种由我们扮演的角色所引起的道德困境。”
二、责任伦理：行政自由裁量权失范的规制理路
(一)近代“管理中心主义”对制约行政自由裁量权的探索
行政自由裁量权既处于法制框架之内，又处于制度无意识之域，是行政主体在制度规定不明确的模糊地带或者制度之外的灰色领域作出事务性行政裁定的权力。这种非制度化的行政权力使行政主体有很大的裁量自由和权力空间，但它不可能是“任意自由”的裁量权，而只能是“受法律约束的裁量”权。早期行政学探讨制约行政自由裁量权是在以管理主义为中心的背景下进行的，强调的是行政的科学性和效率，极少探讨行政的价值问题。此时提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制上，这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。在立法控制方面，着重对自由裁量权作出明确界定和制度设计，主要包括界定政府自由裁量权的范围和限制行使自由裁量权的标准。行政自由裁量权的内部约束“是指行政机关内部的上级行政机关对所属下级行政机关，专门监督机关、主管行政机关对其他行政机关及这些行政机关之间就行政自由裁量权的运用进行自我监督，保证自由裁量权的科学行使。”司法控制强调合法性原则、合理性原则和程序公正三个方面：(1)合法性原则，即行政自由裁量权的行使必须在法律规定的框架内；(2)合理性原则，在法定幅度范围之行使自由裁量权是否合理适当，包括动机的正当性和是否考虑了相关因素等等；(3)程序公正，是对自由裁量权的行使的程序性价值导向，是制约与规范自由裁量权过度的重要路径。
可见，近代以来行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。但是，官僚制的责任是最低限度的责任规定，这就是责任中心主义的局限性。从理论上看，现代社会中的自由裁量权是规范的权力，宪法规章日臻细化和完善，制度设计渐趋健全和周密，但是，法律制度与规范理性无法穷尽所有裁量权的行使领域和裁定细节，对于保证其裁衡的公正尺度来说，还是远远不够的。而且法律规范的这种外部约束的作用尽管十分重要，但这种“禁于已然之后”的行为效果的滞后性也是显而易见的。因而，在公共行政领域中，对自由裁量权的规范“不是通过更多的规则，而是通过对法律精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益”规则。这种规范由于主要表现为“形式合理性”而具有强制性特征，只能对自由裁量权起基本的规约作用，难以有效激发人的使命感和责任感，严格规制的实际行动并不能如传统公共行政所言的那样最好地为公共利益服务。行政官员行使自由裁量权的天平在没有公正的评判标准的情况下，往往会倒向强大的利益集团。这种方式还可能会越走越远而陷入“合法性危机”的泥潭。
(二)新公共服务范式对自由裁量权的规制——责任伦理
20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，树立起“公民权”和“公共服务”的大旗，重塑了公共行政的本原性价值蕴涵与要求，确立了现代公共行政的人文价值依托。新公共服务不仅内在地包涵着“责任中心主义”的价值目标与愿景，还高扬起“公平正义”的评判旗帜，呼唤公共行政精神，发掘伦理价值，强调公民的话语权，强调在公共对话的平台上实现公共利益，这些指向强化了行政主体的责任。诚如罗伯特·登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”它既承认制度的作用，更强调“公平正义”的价值，认为无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动，归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为值得信任的、负责任的、富有公正精神的公共行政人员应然品性的基石，也是他们得以凭借契约式的授权在服务公共利益的名义下和范围内作出自由裁定及提出强制要求的内在根据。
“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行职责和法律职责的方式负责。”新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又着力构建行政责任的实现机制。认为公共服务中的责任问题极为复杂，“责任行政”的生成和价值建构不仅仅建基于以市场为基础的标准，行政主体“应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”。认为用简单的效率测量方法和中立的价值判断来描述公共行政人员负责任的作用和行为也是不恰当的。在公共行政人员为了什么而负责及对谁负责问题上，新公共服务理论主张“公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务”。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同，也有别于满足“顾客”偏好并“以效率、成本一收益和对市场力量的回应性”为主要负责形式的新公共管理的传统观点。
此外，公共行政的“公共性”，决定了现代政府及行政人员的主要职责在于维护和实现社会公平正义，这是公共行政的应然性价值目标。行政人员作为公共领域中的主体，作为行政自由裁量权的具体执行者，应当尽可能使行政自由裁量权的行使过程和方式符合社会一般的公平正义观念。早先的亚里士多德派也认为，公共行政的传统标准(中立、效率)是不完备的，为了重振与公共利益密切相连的公共行政精神，公共官员在解释和执行法律规章时，如果不考虑公正，将会导致非正义，这与新公共服务理念的“公平正义”的价值面向不谋而合。它承认“效率”与“经济”作为公共行政的指导方针是必要的，但除此之外，必须将“公平”作为“第三个规范性支柱”。公平、公正作为人类不懈的理想追求，是一种道德的愿景，也是践履的现实要求。行政自由裁量权的行使必须符合公正公平原则。公正的行为意味着行政主体在施政中不为私人考虑所驱动，平等地对待每一位公民的合法权益：相同的情况则平等地适用法律，同等情况所作出的行为选择要基本相同、前后一致，对需要给予处罚的相同行为给予同等的处罚，承认所有公民具有平等的权利，这些权利并不因公民出身与种族的差异或地位与权势的变更而不同，换言之，这些情形考虑作为相关差异将被排除；不同情况下，则根据具体情况、具体对象作出公正的选择和判断，所作的决定和相对人应受的对待应成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯称之为“个人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一种应该根据公共标准进行的判断。
因此，责任伦理是一个“不单纯的混合物”，是服务于公共利益的责任，是建基于公正价值的责任，是内塑于道德信念的责任。它是由行政主体的角色身份以及由行政主体被授予的权利和所承载的义务决定的，在民主政治环境下，其行为最终应向公民服务，必须考虑作出裁定行为的可能后果，并为其承担责任。“新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务者和使者，而不是视为企业家。”处于公共行政伦理困境的行政主体要按照增进公共利益的伦理准则，在复杂的社会环境中平衡各种利益冲突，使每一个人不会因行政主体的“个人授受”而受到不公正的对待。当伦理困境出现时，各种几乎完全相反的价值要求最终会在行政人员个人那里发生碰撞，建立负责任的管理模式，不是要把这些要求简单地放在一起，而是通过一个合理机制来确定各种要求的优先顺序。只有当自由裁量权行为发生的前提是追求公共利益取向的道德信念的时候，才会有责任的结果。任何责任都只有通过裁量权的执掌者和行使者首先确立起服务于公民的道德信念的时候，才有可能明确。这种内蕴着服务公民的公共行政精神的责任伦理可以有效地为自由裁量权的执掌者在“应该如何行为”诸方面考量中提供价值信念上的共识，通过“非理性力量”进行一种理性思考来控制和规范自身的裁量行为，因而，在某种意义上，责任伦理毋庸置疑地成为公共行政人员精神世界的价值导向系统。而责任伦理所确认的这种基于责任的、公正的制度所暗含的规范意义和道德合理性使得人们能够信任处于制度约束中的裁量权的执掌者，信任他们将按照我们值得信赖的、公正的常规方式运作。
行政法全文范文4
关键词:行为金融学;证券市场;投资方法
1行为金融学理论
行为金融理论是20世纪80年代以来兴起的一种综合现代金融理论，它是金融经济学家在研究金融市场“特异性”过程中形成、完善并把人的有限理性引入其中的理论体系。它从微观个体以及产生这种行为的更深层次的心理、社会动因来研究、解释和预测资本市场的现象和问题，本质上，行为金融是深入研究被标准金融理论忽略的决策黑箱，它把投资决策看成是投资者在一种心理上计量风险与收益并进行决策的过程，是经济行为科学化研究方法的一种价值分析回归。长期以来，传统金融理论是以投资者理性、市场完善、投资者效用最大化等作为假定前提，认为证券市场的价格不仅是理性的，而且包含了所有市场信息。
行为金融学和传统金融学主要存在以下区别:
2对我国证券市场投资者行为偏差的分析
2.1过度反应
股票市场的过度反应研究最早是由德邦特和撒勒(1985)进行的，他们发现投资者对于近期的好消息倾向于过度反应，致使股票价格超过其内在价值。
中国股票市场不仅波动幅度大，而且波动的频率也相当高。股市的剧烈波动导致了投资者的过度交易与市场投机心理，而市场浓烈的投机氛围则反过来会推进股价波动幅度与频率。因此，中国股市的频繁大幅度波动性从侧面反映了我国股票市场投资者的过度投机行为。
2.2处置效应
斯特曼和谢弗林研究发现，处置效应是一种比较典型的投资者认知偏差，表现为投资者对投资赢利的“确定性心理”和对亏损的“损失厌恶心理”，在行为上主要表现为急于卖出赢利的股票，轻易不愿卖出亏损股票的现象等。实际上，处置效应正是前景理论的应用，因为赢者呈现给投资者的是盈利前景，投资者此时倾向于接受确定性结果，而输者呈现给投资者的是损失前景，投资者此时倾向于冒险，于是投资者持有已套牢股票更长时间，持有已获利股票较短时间。
我们认为处置效应反映了投资者回避实现损失的倾向，在很多情况下，处置效应主要是受到投资者心理因素的影响，这会削弱投资者对投资风险和股票未来收益状况的客观判断，非理性地长期持有一些失去基本因素的股票，使得投资者盈少亏多。
2.3噪音交易
行为金融学家对噪音交易现象进行了研究。他们认为，在噪音交易者和短期性投资者存在的市场中，交易者都拥有自己的信息。在他拥有的信息集合中，利用其中某一信息的投资者越多，他就越可能利用该信息获利，这些信息可能是与基础价值有关的信息，也可能是与基础价值毫无关系的噪音，这就是所谓的信息聚集正溢出效应。而这一效应可能使努力获取新信息的交易者无法得到相应的回报，不利于信息搜集与资源配置。
中国股市中噪音交易者太多，1999年纽约交易所的年平均换手率在20%—50%之间，而1998年—2000年我国沪深股市流通股的年平均换手率分别是395%、388%和477%，噪音交易太多导致股票市场系统风险所占比例太高，同时总风险太大。平均而言，沪深股市系统风险占总风险的比例为39%，这一数字显著高于美国、英国、香港等成熟股市。
2.4羊群行为
羊群行为是指投资者在信息环境不确定的条件下，行为受到其他投资者的影响并模仿他人的决策。行为金融学家从人类的从众心理、投资者之间的信息不对称及有限理性等角度来探讨其内生机制。在股票市场上的羊群行为是多种多样的，主要有以下两种:(1)基于信息的羊群行为。完全信息是新古典金融理论的一个前提假设，但事实上，即使在信息传播高度发达的现代社会，信息也是不充分的。在信息不充分的情况下，投资者的决策往往不完全是依据已有的信息，而是依据对其他投资者的投资行为的判断来进行决策。这样就形成了羊群行为。我国证券市场中存在的大量的“跟风”、“跟庄”的投资行为就是典型的羊群行为。(2)基于名誉与基于报酬的羊群行为。这种现象在基金经理中相当普遍，由于雇主不了解基金经理的能力，同时基金经理也不了解自己的投资能力，为了避免因投资失误而出现的名誉风险和自己的报酬，基金经理有模仿其他基金经理投资行为的动机。如果许多基金经理都采取同样的行动，羊群行为就发生了。我们股市中投资基金投资风格雷同显示出羊群效应的普遍存在。
3基于行为金融学的投资方法及其在我国的应用
3.1反向投资策略
反向投资策略是行为金融理论针对羊群行为而产生的一种积极的投资策略。就是买进过去表现差的股票而卖出过去表现好的股票来进行套利的投资方法。当庞大的个人投资者群体的联动推进投机性正向及负向泡沫放大时，基金经理可以利用能预期的股市价格反转，采取相反投资策略进行套利交易。行为金融理论认为反向投资策略是对股市过度反应的一种纠正。
由于市场随时都可能发生变化，基金经理不但需要良好的洞察力和应变力，更需要直面市场以及同业压力的勇气。基金经理在投资理念中融入行为金融的投资理念，一方面防止自身的羊群行为，一方面利用大多数投资者的行为偏差对市场整体走向做出较为准确的判断，并进行合理的资产配置，这在很大程度上能够体现出基金经理们的投资运作水平。
3.2利用行为偏差策略
行为金融学认为市场是非有效或不完全有效的，由于投资者受经验法则的谬误和情绪因素的影响，将会导致证券的市场价格偏离理论价格。通过发现这些偏差，买入低估的股票，卖出高估的股票，可以获得超额的收益。例如，根据行为金融学的理论，市场中的投资主体可能会对市场中的信息反应迟缓，在利好消息造成某种证券价格上涨后，这种上涨的趋势就有可能会持续一定的时间。因此，买入价格开始上涨的证券，卖出价格开始下跌的证券的惯易策略就成为基金经理可以选择的投资策略。惯易策略是首先对股票收益和交易量设定过滤准则，当股市收益和交易量满足过滤准则就买入或卖出股票的投资策略。行为金融定义的惯易策略源于对股市中间收益延续性的研究。Jegadeeshkg和Titman(1993)发现，资产股票组合的中间收益呈连续性，即中间价格具有向某一方向连续的动态效应。事实上，美国价值线排名就是惯易策略利用的例证。基金经理只有对投资者的心理，对市场延迟反应影响的性质和程度，以及证券价格变动的趋势和持续时间有深刻的了解和准确的把握，才能在合适的时机买入和卖出证券。此时，对于投资者大众心理的研究和把握就成为优秀的投资基金经理必备的一项能力。
3.3投资组合策略
行为金融学认为，证券市场并不是有效的(一般指半强势有效)。这就意味着传统的证券组合投资理论中，“在有效市场中，投资者不可能获得与其所承担风险不对称的额外收益”的提法在实践中是不成立的，也就是说，通过选择合适的组合投资策略，投资者将可能获得额外收益。
3.4购买并持有策略
个人或者机构投资与股票应执行几种能帮助控制认识错误和心理障碍的安全措施。控制这些心理障碍的关键方法是所有类型的投资者都要实施一种严格的交易策略——“购买并持有”策略。投资者在为组合购入一支股票时，应详细记录购买理由，而且要指定一定的标准以利于进行投资决策。长期采取“购买并持有”策略，通常业绩将超过高周转率的短期交易策略。
3.5捕捉并集中投资策略
行为金融理论下的投资者应该追求的是努力超越市场，采取有别于传统型投资者的投资策略从而获取超额收益。要达到这一目的，投资者可以通过三种途径来实现:一是尽力获取相对于市场来说超前的信息优势，尤其是未公开的信息;二是选择利用较其他投资者更加有效的模型来处理信息。而这些模型也并非是越复杂就越好，关键是实用和有效;三是利用其他投资者的认识偏差等心理特点来实施成本集中策略。一般的投资者受传统投资理念的影响，注重投资选择的多样化和时间的间隔化来分散风险，从而导致收益随着风险的分散而降低。而行为金融投资者则在捕捉到市场价格被错误定价的股票后，率先集中资金进行集中投资，赢取更大的收益。
4结语
行为金融学虽然在国外产生并发展起来，但由于中国证券市场是一个新兴的市场，许多规章制度都不完善，基本上是个无效的市场。在这个市场中进行研究，要结合中国的自身特点加以发展和利用，探索出适合中国广大股民投资行为、投资策略，以更有利于中国资本市场的发展。
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行政法全文范文5
提到自由裁量权，法学专业的人并不陌生，我们经常在法学教材、论文、书刊、杂志上看到过这个词，对其含义也大概心领神会。但究竟什么是自由裁量权？目前教材也好，学术论文也罢，都没有给出一个严谨的定义，以至于社会公众，甚至包括有些法律职业人士，对自由裁量权都不能有一个清晰，准确的认识。这种现象不仅使法治环境下相关领域（宪法、行政法、法理等）的法学研究显得不够周全，更使中国执法、司法状况中屡禁不止的“人”的因素具有更大的活动空间，发挥更大的模糊作用和破坏作用。笔者认为，自由裁量权并不能简单的理解为：权利（力）主体对自己所享有的权利（力）在自己的权限范围内自由进行处分的权能。虽然法律明确规定或列举了自由裁量权的适用情形，表明行政机关认识到所涉情形下仅通过一般法律条文的规范指引，并不能达到法律所追求的公平正义，于是授权执法行政机关在适用法律处理相关情形时，根据事情的特殊性，秉承法律良知和公平正义的原则进行处理。由此可见，自由裁量权的存在是来源于法律的授权，任何超过授权范围的“自由裁量权”都是越权而应当受到禁止的。本文着重论述了：自由裁量权的概念、分类及对自由裁量权滥用控制的必要性；司法对行政自由裁量权的控制；行政机关的内部控制等。
关键词：自由裁量权公正善意私利
自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。各行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量权。例如：经济执法领域，《无照经营查处取缔办法》规定，“无照经营”可处以“2万元以下罚款”。如以一元作为起点，2万元作为上限，其相差20000倍，足见其比例之悬殊，自由裁量空间之巨大。如何合法、合理地行使自由裁量权，对公平公正执法、进行人性化管理，构建和谐社会的法制目标，显示出极大的现实性和必要性。
一、行政执法中自由裁量权存在的必要性
1、随着现代社会经济和科技的发展，行政执法部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。
2、效率是行政的生命。赋予行政执法部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行。
3、从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。
4、行政执法自由裁量权的行使，必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”。这就要求行政机关必须有自由裁量权。
二、自由裁量权的分类
根据先行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：
1、在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《治安管理处罚条例》第24条规定了违反本条规定的“处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是说，即可以在拘留、罚款、警告这三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚款选择天数或数额。
2、选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量权的权力，它包括作为与不作为。例如，《海关法》第21条第3款规定：“前两宽所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”也就是说，海关在处理方式上（如变价、冰冻等），有选择的余地，“可以”的语义包涵了允许海关作为或不作为。
3、作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。
4、对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《渔港水域交通安全管理条理》第21条第（3）项规定：“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告式或罚款。这里的生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺乏客观衡量标准，行政机关对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。
5、对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的自由裁量权。
6、决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定有行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。
三、行政执法中自由裁量权行使存在的问题
在行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也确实存在着以下很多问题：
1、人是有感情的，由于亲戚、朋友、战友、同学等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；
2、同样是感情的原因，由于发生过冲突，或由于是仇家等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；
3、由于个人工作能力、认识能力、知识水平冲突、道德水准等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；
4、由于利益因素，比如，此项决定对具体工作人员有利害关系，或由于具体工作人员受贿等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；
5、由于受来自领导的压力、同事的说情等因素的影响，可能导致的自由裁量权的被滥用；等等。
自由裁量权的滥用，一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。但是，社会事务是复杂的，对于偶发的事务，具体工作人员首次处理，法律虽然规定了原则，工作人员的判断标准可能会与公众标准发生偏差，工作人员认为是公正的，公众可能认为不公正；特别是在公正标准没有形成之前，对于偶发的、复杂的事务的公正处理，是很难把握的。因此，自由裁量权的滥用，在客观上也是不可避免的。正因为自由裁量权可能会被滥用，所以对自由裁量权必须进行控制。
四、正确行使自由裁量权的基本原则
从权力的本身属性来看，任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在现实生活中相应法律法规对行政自由裁量权的约束较少，给自由裁量权的被滥用留下了隐患。在实际执法中，由于地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生自由裁量权的被滥用。故此，正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准：
1、自由裁量权的行使，要公正、善意、合乎情理。
公正，就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”；善意，就是行使自由裁量权时，要出于善良的意愿，不是图报复；合乎情理，就是行使自由裁量权时，要合乎人们的正常思维，是出于一个正常人的通常考虑而做出的行为。要合乎符合社会客观规律，如责令当事人撤除侵权商品上的商标标识，应视数量的多少而定，不能要求几分钟内完成。
2、自由裁量权的行使，要仅为正当目的。
仅为正当目的，是针对非正当目的而言的。非正当目的，是指出于私利等非正常的考虑。“私利”是一个广义的概念，可分为“直接私利”和“间接私利”两种。“直接私利”是指，自由裁量权的行使，直接能给行为人带来经济上或政治上的好处；“间接私利”是指，自由裁量权的行使，虽然不能直接给行为人带来好处，但是却能给行为人带来未来的、可期待的经济利益或政治利益。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。
3、自由裁量权的行使，要合乎法的目的。
任何法律、法规的制定，都有它的价值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量权的行使如果偏离乃至离法的目的，必然导致行政不合理，自由裁量权也就成了个人私利、图报复的工具了。如为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，既属次种情形。
有了行使自由裁量权应当遵循的原则和标准，并不等于人们都能遵循原则办事，也不等于自由裁量权不会被滥用。对于自由裁量权还需要从道德和法制两方面加以控制。同志在全国宣传部长会议的讲话中指出：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制道德建设，依法制国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对于一个国家治理来说，法制与道德，从来都是相辅相成、相互促进。二者缺一不可，也不可偏废。法制属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应当始终注意把法治建设与道德建设结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来”。这段讲话，精辟而深刻地说明了道德与法治在治理国家中的重要作用。为我们控制自由裁量权提供了理论指导，指明了正确方向。
五、如何控制行政执法中自由裁量权的行使
首先，对自由裁量权进行道德控制，必须要加强思想建设，不断提高精神文明的水平。
1、增强公仆意识、全心全意为人民服务。要明确我们的权利是人民给的，我们要用人民赋予我们的权力努力为人民服务。如果忘记了这一点，我们就会失去人民的信任和拥护，后果是不堪设想的。公仆意识、全心全意为人民服务的思想，实质上就是公务员职业道德的必然要求，是控制主观滥用自由裁量权的保证。
2、增强行政能力，不断提高业务水平。光有好的思想，并不必然能够控制自由裁量权的滥用，对于复杂的问题和层出不穷的新事物，需要我们有足够的能力去处理。我们只有不断地向书本去学习、向实践学习、向他人学习，不断地发挥我们的聪明才智，才能在客观上把自由裁量权控制在最低的限度内。
3、要克服不良思想的侵蚀，防止拜金主义、享乐主义和极端个人主义泛滥，加强思想教育，使行政机关工作人员树立正确的人生观和世界观，增强自己的内控力，遏止私欲的膨胀，在思想上消除滥用自由裁量权的欲念。
其次，对自由裁量权进行法律控制和制度控制，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具体较强的可操作性。
1、建立回避制度。在行政执法时，如果执法活动与执法人有厉害关系，该执法人应当回避。回避应实行主动回避与申请回避相结合。回避与否，有该工作人员所在单位的领导决定；领导需要回避的，有班子集体决定。
2、建立执法责任制。执法责任制也要有可操作性，要明确区分滥用自由裁量权的情况，看是主观滥用，还是客观滥用；是偶而滥用，还是一贯滥用等等，来区别不同责任。使责任与个人的待遇和职务的升迁挂气勾来，真正把执法责任制落到实处。
3、建立司法审查制度，把自由裁量权行为纳入司法轨道。行政执法人员应当告知行政管理相对人具有申辩权、请求举行听证权、申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权等等，使行政管理相对人的权利具有可救济性，是凡是涉及到公民权利和公民义务的执法行为（包括自由裁量权）都应举有可诉性，确立司法最终解决原则。
4、建立行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包括立法机关、行政机关、检查机关、审判机关），还有企业事业单位、社会团体、基层群众和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；对没有法定监督方式的，要通过立法或制定规章，以保证卓有成效的监督。同时，要有对的人采取严厉的惩罚措施，还有对监督有功人员的奖励和保护。
5、在立法层面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。“徒法不足以自行”。配套的法律文件，构成一个有不同层级组成的法律体系（法律、法规、规章、规范性文件）。层级低的规范性文件，可随着形势的发展废、改、立，以适应不断变化，从而也可以克服法律因稳定性较强所具有的局限性。如果不便于做出硬性规定，至少应有一个参照标准，作为指导性的意见。如最常见的“情节轻微”、“情节恶劣”，由于没有一个参照标准，在实际执法办案中，“自由裁量权”已演变为“任意裁量”，造成混乱，就不足为奇了。
6、要强调行政机关说明作出具行政行为的理由。在行政诉讼中，对的证明，原告负有举证责任，但由于这种举证比较困难，借鉴国外的作法，应当强调行政机关说明作出具体行政行为的理由，以便确定其行政目的是否符合法律、法规授予这种权利的目的。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，应认定为。
7、加强行政执法队伍建设，提高执法水平。现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题这与我国正在进行的现代化建设很不适合，有些行政执法人员有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训行政执法饿、人员，另一方面对那些不再适宜从事行政执法活动的人要坚决调出，使得行政执法队伍廉正而富有效率。
8、实行定量分析，定性与定量想结合。《行政处罚法》第四条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，执法部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作，也便于实现行政处罚的统一。可设想建立这样一个公式，犹如单位对每位职工进行的工资核算，工龄、级别、职务、任职年限等各种情况按不同的标准、档次逐一对应，其总和即是该同志的应得工资。以“无照经营”为例，其应考虑的法定因素为“无照经营的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，时间短（15天以内）、规模小（资产500元以内）、违法获利少（100元以内）、未出售假冒伪劣产品、消费者无投诉、第一次违法或不知道违法、有立功表现、主动消除或减轻违法行为危害后果等。其余，以此类推。
9、人民法院对自由裁量权的司法监督
《行政诉讼法》第5条规定了人民法院审查具体行政行为合法性的原则，人民法院通过行政诉讼依法对被诉行政机关的具体行政行使司法审查权，审查的主要内容是具体行政行为的合法性而不是不适当性。
但是，这并不是说人民法院对自由裁量权就无法进行司法监督了。如前所述，行政机关所拥有的自由裁量权渗透到作出具体行政行为的各个阶段，由于不正确地行使自由裁量权，其表现形式主要有、拖延履行法定职责、行政处罚显失公平等，所导致的法律后果是人民法院有权依法撤销，限制履行或者变更具体行政行为。
然而，审查具体行政行为合法性的原则，表明了人民法院的有限司法审查权。当前，我国正在大力加强社会主义民主和法制建设，强调为政清廉，人民法院应当充分发挥审判职能作用，在这方面要有所作为。一方面要严格依法办案，即要保护公民、法人或者其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权，克服畏难思想和无原则的迁就行政机关。另一方面要完善人民法院的司法建议权，对那些确实者，或者其他违法违纪者，人民法院无法通过行政诉讼予以纠正的，应当以司法建议的形式向有关部门提出，以维护国家和人民的利益。
关于对自由裁量权的控制，还可以概括一些措施，如：行政检察控制、行政机关的上下级间的控制、新闻监督等等，本文就不加以论述了。但是，不管对自由裁量权如何进行控制，都要掌握一个尺度，那就是：控而不死，用而不滥。调动自由裁量权高效灵活的积极因素，抑制它容易被滥用的消极因素，使行政权的行使符合我国依法行政的要求，符合依法治国，建设社会主义法治国家的要求。这就是我们永远追求的目标。
参考文献：
1、王岷灿：《行政法概要》法律出版社1983年
2、朱新力：《行政法学原理》浙江出版社1995年
行政法全文范文6
（一）发行市政债券是合理开发公共物品资金来源的需要
对于城市公共物品来说，城市政府可以通过三种方式解决其资金需求：一是通过经常性预算，其资金全部来源于税金；二是通过经常性预算，其资金来源于税金和市政债券中的一般责任债券；三是通过特殊资本预算，其资金来源于税金和市政债券中的项目收益债券（见图1）。
在这三种方式中，第一种方式是将税金用于所有公共物品的供给，公共物品的受益者与成本负担着是部分分离的，即当代人负担全部成本，当代人和后代人同时受益。第二种方式是将一般责任债券用于公共物品的供给，由于一般责任债券的短期性，公共物品的受益者与成本负担者是统一的，即当代人负担成本，当代人受益。第三种方式是将项目收益债券用于公共物品的供给，由于项目收益债券的长期性，公共物品的受益者与成本负担者是统一的，即当代人和后代人同时负担成本，同时受益。这是因为，该种方式需要对公共物品的消费者收费，才能满足消费者的消费需求。一些基础设施项目建成后，不仅当代人可以受益，而且后代人也可以受益，但同时需要后代人负担部分成本。显然，第二种方式和第三种方式是符合经济活动原则的。第一种方式之所以不合理，在于公共物品的受益者既有当代人，又有后代人，却需要由当代人承担全部成本。况且相对于经济社会的迅速发展来说，政府有限的财力总是“显得不足”，从而使公共物品的供给严重不足。第二种方式的特点是举债弥补由税收带来的财政资金的不足，当代人在受益的同时又承担了成本。如果将举债规模控制在一定范围内，则其未来的偿债压力就是可承受的。第三种方式强调通过举债筹集资金将成本分摊到以后的受益期，有助于社会成员在代际之间分平负担成本，又有利于增加公共物品的供给，还有利于公共物品供给效率的提高。因而，就总体而言，发行市政债券既能解决公共物品的资金不足问题，又能合理负担由此带来的成本。
（二）发行市政债券是充分发挥城市政府作用的需要
中央政府在提供全国性公共物品的同时，也可以提供区域性公共物品。然而不同地区之间的居民对区域性公共物品的偏好程度是不尽相同的。城市政府在空间距离上，与本地区的居民较近，信息也较为充分，在了解本地区居民的需求偏好方面较为便利，这有助于城市政府更好的执行区域性经济政策、提供区域性公共物品。相对而言，中央政府很难将来自某一地区的税收与该地区的利益密切联系起来，往往带来某一地区居民公共物品偏好与实际受益之间的差异，这种差异有时可能会非常显著。所以，在提供区域性公共物品方面，城市政府具有优势。
但是，在人口及生产要素存在流动的情况下，城市政府提供区域性公共物品的常规能力将会受到削弱。根据泰博特（Tiebout）提出的理论，如果每个城市政府分别提供不同的公共物品，假设居民可以自由选择，且他的居住选择只取决于满足其公共物品偏好的话，则哪个地方提供的公共物品最适合他的需求偏好，他就会选择去哪个地方居住。[1]居民通过这种流动，显示他们对某种公共物品的消费偏好，促使当地城市政府尽力提供适合本地居民偏好的公共物品。由于存在着居民的流动，城市政府很难通过税收对流动性要素征税，势必会削弱城市资源的可征税性和城市政府的征税能力。同样，在城市政府提供区域性公共物品时，单纯依靠税收作为资金来源，既违背了受益原则，又会使收益与负担成本分离，现在的居民承担以后居民的成本，会使居民通过区域间的流动表达不满，结果并不能有效的供给公共物品。通过举债则可以有效的解决这一难题，使不同代际的居民均匀负担成本。由此可见，发行市政债券可以稳定当地居住人口，增强城市政府的征税能力，还可以使公共物品供给成本负担公平化，这些可以调动城市政府的积极性。
二、市政债券对城市基础设施建设融资的作用
（一）发达国家基础设施建设融资的现状
目前，国外城市基础设施投融资体制已向多元化、市场化的方向转变，但是政府在基础设施建设上的作用仍不可忽视。市政债券在美国、英国、法国等西方发达国家是一种成熟的、信用等级很高的融资工具，是地方政府筹集基础设施建设资金，从而缓解其自身财政压力的主要方式。
美国的市政债券起始于19世纪20年代，其规模在战后发展很快，而市政收益债券自上世纪70年代之后发展更为迅速，已占到全部市政债券比重的50%以上（见表1）。为加强市政债券的风险管理，美国实施了信用评级、信用升级和市政债券保险等措施。为促进市政债券市场的发展，美国联邦政府及地方政府对购买市政债券的利息收入免征所得税。通过这一系列手段，美国市政债券的信用等级、变现能力和市场容量得到加强，从而使市政债券成为美国城市基础设施建设最主要的资金来源。
表1美国债券市场结构
(单位：10亿美元)
种类
时间
市政债券（市场比重%）
国债
抵押贷款债务
公司债券
联邦机构债券
货币市场债券
资产债券
合计
1995
1293.5(11.52)
3307.2
2352.1
1937.5
844.6
1177.3
316.3
11228.5
1996
1296.0(10.73)
3459.7
2486.1
2122.2
925.8
1393.9
404.4
12073.1
1997
1318.7(10.10)
3456.8
2680.2
2359.0
1022.6
1692.8
535.8
13050.9
1998
1402.9(9.73)
3355.5
2955.2
2708.6
1300.6
1977.8
731.5
14417.1
1999
1457.2(9.13)
3281.0
3334.2
3046.5
1620.0
2338.8
900.8
15963.5
2000
1480.9(8.74)
2966.9
3564.7
3358.6
1854.6
2662.6
1071.8
16945.1
2001
1603.7(8.65)
2967.5
4125.5
3835.4
2149.6
2566.8
1281.1
18529.9
2002
1763.1(8.75)
3204.9
4704.9
4094.1
2292.8
2546.2
1543.3
20149.2
2003
1898.2(8.59)
3574.9
5309.1
4462.0
2636.7
2526.3
1693.7
22101.2
2004
2031.8(8.62)
3943.6
5472.5
4704.5
2745.1
2872.1
1827.8
23584.2
2005
2232.0(8.81)
4165.8
5907.6
5027.3
2603.9
3468.9
1955.2
25344.5
2006
2251.8(预期)
4321.7
6095.2
5087.9
2641.2
3497.4
1965.5
25860.7
资料来源：根据证券产业及金融市场协会2004-2006年相关资料整理。
（二）市政债券对于我国城市基础设施建设融资的作用
对于我国这样一个经济正处于起飞阶段的发展中大国来说，加快城市基础设施建设，无论是对经济结构的升级还是保持经济增长的后劲，都具有重要的意义。有研究测算表明，发展中国家的城市基础设施建设每增长1个百分点，将带动其国内生产总值增长1.5至1.7个百分点（见表2）。另外，中国长期存在着传统二元经济结构的矛盾，一直是扩大内需和增加就业等宏观经济目标实现的障碍，因此加快城市化的建设具有突出意义。城市化建设需要政府进行引导性开发投资，这种建设大部分应属于地方政府的事权范围，然而地方政府由于缺乏资金、投入不足，抑制了城市化应有的进程。因此，为了加快推进城市化进程，就需要赋予地方政府以新的融资渠道。
资料来源：根据中国金融统计年鉴2000-2004年相关数据整理。
长期以来，我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在很大的困难。商业银行对城市基础设施项目提供贷款也有诸多局限性，其资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设周期长、微利经营、现金回流慢等特点，从而限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限，且贷款对象侧重于全国性基础设施项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，并且我国己经开始利用国际资本市场为城市基础设施建设筹措资金，但国内资本市场还远未有效的利用起来。因此，改变我国基础设施落后、投入不足的现状，必须转变思路，按市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制。[2]地方政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的城市基础设施建设，如修建公路、港口等社会公用的设施等。城市基础设施建设靠发行公债筹集资金，既不会给税收在特定年份带来突然增加的压力，又为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设项目，收益本身就可偿还一部分债务，因此在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，不会给地方政府的财政造成很大负担。
三、我国发行市政债券存在的制约因素
（一）发行主体的确定问题
我国的《预算法》在规定地方政府预算不列赤字的同时，亦规定地方政府不得发债。在具体实践中，这句话被理解为地方财政不得举借债务。为了不违反这一规定，地方政府是通过指定一个企业来举债，而由地方政府对债务提供担保。《担保法》规定，国家行政机关不得对外提供担保。此规定是有一定道理的，因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费，若行政机关对外提供了担保，一旦需要履行担保的代偿义务，其行政经费就要发生亏空，就无力正常履行其行政职能了。然而在实际的政策解释和司法实践中，财政部门把这项条款理解成各级财政也不得提供担保，并规定各级地方政府不得对外提供担保。因此，地方政府也不允许对城市基础设施建设投资的负债提供担保。这样一来，地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据。
但另一方面，为使城市建设债券顺利发行，在对实际发债额度进行审批时，国家有关部门对发行主体未作严格限制，这使法律和实际操作有很大的距离，从而给债券的信用等级、债券担保人、债券利息税等问题都留下了很大的隐患。
由于在法律上没有明确区分市政债券和企业债券，也没有明确市政债券的发行主体。在具体发行方面，也缺乏相应的法律保障，这些成为当前发行市政债券的障碍。
（二）市政债券的担保问题
根据国家有关部门颁布的《企业债券发行与转让管理办法》第三条的规定，除经国家有关部门批准可免于担保的以外，债券发行人在债券发行前应提供保证担保。担保经国家有关部门认可后方可发行债券。国家有关部门对担保的规定有利于提高债券的信用等级，降低债券持有人的风险，对稳定债券市场具有重要作用。但是，由于担保条件、担保费用等一系列问题的存在，这一规定对企业债券的正常发行也产生了影响。
1.担保的条件要求较高。目前发行规模较小的债券较容易找到担保，但随着城市基础设施建设的投资额越来越大，以及市政债券发行规模和筹资份额的增大，从而要求的担保额度也会随之增大，有能力担保的企业会越来越少，这使企业的担保问题更加突出。
2.担保的费用问题。根据规定，为发债企业提供担保的企业可以向被担保企业收取担保费，担保费由当事双方约定按担保额的一定比例收取。由于发行市政债券的额度与城市基础设施建设所需资金成正比，因此增加了债券发行的费用，这在一定程度上抵消了发行债券的费用优势，违背了发行市政债券的初衷。
3.担保人自身的问题有可能影响市政债券的发行。根据规定，担保人连续三年的财务报表须经过审计，审计不合格，或审计时不够配合，均可能造成企业担保条款不合格，从而造成企业发债的失败。
另外，由于对发行企业的担保构成了担保企业的或有负债，目前因担保问题而导致的企业债务纠纷越来越多，使企业对担保问题持十分谨慎的态度。随着企业风险意识的加强，发债企业寻求担保的问题将会越发突出。
（三）市政债券的定价问题
按一般的原则及我国金融市场的特殊性，市政债券的定价可以参照国债、企业债、准市政债券的价格，或银行存款利率的水平。但这些方法都存在较大问题。
1.当前准市政债券市场狭窄，品种稀少。交易缺乏连续性，因而无法形成完整有效的收益率曲线，也不能测算出市政债券收益率受银行存贷款利率的影响程度以及其波动与国债收益率调整的相关性，这种缺乏统计规律又不能独立运行的机制，正是准确测算市政债券票面利率和市场交易价格的难点所在。
2.依据银行存贷款利率设定市政债券票面利率的可靠性低。这种定价方式可行的前提是各种品质的金融资产收益率等比例下降时结构不变。这就等于给相同期限的不同信用级别、不同发行规模的市政债券票面利率统一设定利率上限，这显然违背了收益与风险相匹配原则。
3.企业债券价格的设定缺乏市场依据。目前，企业债券发行利率是由中国人民银行规定的，按照同期银行存款利率的120-140%确定。一般企业债券不能公开交易，因此也不能形成不同信用级别收益率的市场标准。由于我国银行存款利率的确定不是市场均衡利率的结果，而是中央银行根据社会资金总供给状况、市场价格总水平、企业成本水平和银行利润等宏观经济因素确定的，因而存款利率的变化往往跟不上经济形势的变化，其利率水平也无法准确反映社会资金成本的水平。这使得债券在发行时就带有存款利率确定时所具有的缺陷，无法准确体现目前债券市场的一般资金成本水平。
4.目前我国国债的价格不能充分反映市场的利率水平。国债市场不发达，期限品种不丰富，缺乏连续期限的短期国债等最具市场指导意义的部分，导致收益率曲线断点，目前沿用的国债收益率曲线采用国债回购利率数据作为替代是不合理的。另一方面流通市场不健全。国债发行与投资分裂为银行间市场、交易所市场以及面向一般居民的凭证式国债市场三个部分，有各自独立的投资者群体、报价方式、交易结算机制，各市场具有不同的成本、流动性和预期收益率，因此任何一个市场的收益率曲线都不具备完全的市场代表性。
正是由于目前国债收益率机制存在的上述缺陷和不确定性，因此不可能真正反映出市场对资金盈利的内在要求，而要以此作为判断市政债券票面利率和市场收益率的参照，其可靠性和准确性必然会受到影响。
（四）市政债券的免息税问题
免利息税是市政债券的最主要特点之一，从发达国家的发债情况来看，其国债及市政债券的利息都是免税的，而一般的企业债券则不免利息税。但由于我国目前仍将建设债券与企业债券相混淆，因而不能分别对待。另外，按照我国缴纳所得税的规定，购买企业债券所获利息需要征税，导致个人购买债券不交息税，但企业购买时要计入企业的投资收益，因而要缴纳所得税，这使我国市政债券的认购者主要是个人，缺少了机构这一重要的投资者，影响了债券的发行数量。
（五）市政债券的流动性问题
1.建设债券的发行量很小。虽然包括建设债券在内的企业债券的发行规模有逐年扩大的趋势，但由于政策和企业自身因素的影响，其发行总量还是比国债和股票小。如2004年我国国债的发行量为6923.9亿元，而同年企业债发行额为327亿元，仅为国债发行额的4.7%。
2.上市债券规模很小，成交量少。我国企业债券的流通滞后于发行。目前在上海证券交易所和深圳证券交易所两地挂牌交易的企业债券很少。如2003年8月，我国共有12家发行主体发行的20支企业债券，两地能够交易的债券，每天成交的金额在5-10亿元左右，而同期国债每天的交易量在100亿元以上，与美国市政债券的日均成交量相比更是有很大差距（见图2）。
图2美国市政债券日均成交额
资料来源：根据市政债券规则制定委员会2004-2006年相关资料整理。
3.场外交易市场还未形成。20世纪90年代初期，债券曾在柜台进行过交易，这对活跃债券市场起到了重要作用。但由于当时债券发行中存在着大量的不规范现象，加上当时发行的主要是短期的融资券，因而债券的柜台交易市场不但未能发育成长，反而逐步衰退，很多进行债券交易的营业部也被改成股票交易营业部。随着债券发行的增多，债券交易的问题被重新提了出来，但现在仍未能开展债券的柜台交易。
（六）举债规模问题
从发达国家债券市场的初期和发展中国家市政债券的经验来看，市政债券市场极有可能成为地方政府“圈钱”的合法途径，违约事件层出不穷。但现行法律并未对地方政府的债务总规模提出过任何形式的限制。近年来，一些经济发展水平不高、财政节余很少的地方，开始大量借贷建设，很可能要超过其偿债能力所能负担的。除非今后的经济能够加速增长，否则这些地方政府就埋下了日后发生财政信用危机的隐患。从完善金融体系、降低金融风险的角度分析，城市基础设施建设的债务融资渠道应该由银行贷款转向债券市场，地方政府应通过发行市政债券来从资本市场上融资，这是发达国家为城市基础设施建设融资的主要渠道。[3]
四、推动我国市政债券发行的对策建议
（一）完善市政债券的政策法律保障体系
1.修订《预算法》。《预算法》第二十八条明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。正是这一条阻碍了我国现行条件下市政债券的发行。在我国城市基础设施建设中出现的所谓准市政债券，就是为规避该条规定而产生的一种融资方式，其运作的难度及成本远远超过了市政债券。准市政债券的出现足以说明市政债券在我国的可行性、必要性及适用性。准市政债券的出现使《预算法》第二十八条的现实意义逐渐弱化，我国应根据现实的需要，对该条内容进行修订。只要国务院一条对《预算法》的补充规定，就可以使市政债券在不违反《预算法》的基础上合法运作，而《预算法》又无需改动。此举可为市政债券的运作清除法律障碍。
2.建立市政债券的专项法律。目前，我国的市政债券运作基本上遵循着《企业债券管理条例》和《企业债券发行与转让管理办法》，这样按照企业债券的模式在一定程度上影响了市政债券的正常运作，因而有必要建立市政债券的专项法律。随着财政体制改革的逐步深入和相应条件的逐渐成熟，可以考虑制定《公债法》和《地方公债法》，对市政债券的发行、承销、担保、登记与托管、信息披露以及罚则做出相应的规定，使市政债券运作有法可依，并使其整个运作过程有明确的法律保障，全面禁止“赤字债”现象的发生，确保市政债券资金主要用于城市基础设施建设，而非弥补经常性收入的不足。
3.完善配套政策法律。一是通过市场化的手段，确定市政债券的利率，并报有关部门备案；二是对市政债券的投资收益制订具体的减免税政策；三是向商业银行开放市政债券市场，在政策上允许商业银行投资市政债券；四是允许市政债券在全国性证券交易市场上交易，并创造条件开办市政债券的场外交易，提高市政债券的流动性，降低其投资风险。[4]
（二）完善分税制制度
地方政府发行债券的关键是地方政府要有独立的举债权和财产权，这需要建立在以“中央与地方政府的责权分开”为特征的规范的财政体制基础上。为了避免允许地方政府发债而造成债券市场紊乱，最好的办法是深化分税制改革，将中央政府与地方政府的事权与财权彻底分开。可以先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定，从而实现中央和省两级政府的事权与财权独立，之后再理顺与地市级政府的关系。要实现中央与地方政府财政关系的独立，还需要建立地方财政破产制度。我国原有高度集权的财政体制，导致了地方政府对中央政府的过度依赖，不解决这一问题就很难抑制地方政府过度发债的冲动，而解决办法就是通过地方财政破产制度，实现地方政府财政的真正独立。
（三）寻求完善市政债券的定价及收益的途径
可以将市政债券的发行与地方税收挂钩，给予债券购买者税收抵扣的激励。这样，只要税收的累进税率制定的合理，居民就会考虑通过购买市政债券来避税。而政府虽然损失了部分所得税，但获得了资金的时间价值和由此产生的宏观经济的发展及其引发的税收增加值。[5]
在实际生活中，除了公司所得税外，还有个人所得税，包括个人所得税Tp和资本利得税Tg，假定Tc（公司所得税）、Tp和Tg都为一固定比例（实际上，Tp和Tg一般都为累进税率，收入越高，税率越高，我国目前还没有单独开征资本利得税Tg，但在个人所得税中已部分包含了资本利得税），一个非杠杆公司与个人税后的期望现金流量为：，是年均现金流量。则非杠杆公司的价值为：
k为非杠杆公司的公司与个人税后的资本化率（折现率）。
要实现利用税收来调节筹资，还应大力发展和完善债券的二级市场，使市政债券能在市场上自由流通，使居民可以按个人的需要随时购买或抛售政府债券。当二级市场完善，居民将市政债券变成一种避税和投资手段的时候，债券融资就在一定程度上具有直接投资的性质了。而建立和完善政府证券筹资机制，完善债券市场，也变相的解决了长效还贷机制难以建立的问题。
当前，某些地方政府把那些收益稳定、具有特许经营权的基础设施项目对外招商，并且向外商承诺14-18%的收益率，受到了境外投资者的追捧，也一定会受到国内储蓄型投资者的欢迎。政府应当考虑向国内储蓄型投资者开放这一投资渠道，只要有8-10%的收益率就可以吸引大量的储蓄型投资者，使他们既是公用事业产品或服务的消费者，又是某些公用事业的投资者，充分分享地方经济发展的成果。这样既可降低公用事业投资的资本成本，又能丰富储蓄型投资者的投资选择。此外，我国作为一个正在崛起的发展中国家，积极举办某些专项事业有助于提升自身的国际地位和促进国内经济的发展。如北京成功获得2008年夏季奥运会的主办权，引致大量的城市建设需求，如体育场馆设施、城市交通、宾馆旅游、信息化建设以及环境保护等方而的投资。巨额的投资也意味着巨大的资金需求，因此，如何开辟多种资金来源，利用多种融资手段为奥运融资，就成为北京面临的重大问题。从长远来看，发行“奥运特别债券”将具有很好的偿债能力前景。举办奥运受益的主要是北京市辖区，因此应当属于地方性公共产品或准公共产品的范畴，而“奥运特别债券’也就应属于地方性公债，其本息的偿还来自举办奥运的收入、日后的场馆经营收入以及北京市政府的（因举办奥运而间接增加的）财政收入。
（四）建立完善的激励机制，抑制政府的举债冲动
按照政府的激励机制，可以将政府分为三种类型：追求社会效益最大化、追求预算规模最大化、追求政绩最大化。追求社会效益最大化的政府，为避免过多的公共产品产生外部不经济，会将发债规模控制在恰好提供均衡数量的公共产品的水平，这种地方政府不会滥用举债权。对于追求预算规模最大化的政府，在预算软约束的条件下，就会多举债多支出，以求得政府预算规模的扩大。对于追求政绩最大化的政府，会有两种情况：一种情况是政绩体现为居民的满意程度。它会考虑到公共产品的提供数量与居民税收负担的均衡，找到公共产品的边际收益与税负的边际成本均衡点。居民的税负成本是政府举债的预算函数之一，此时政府也不会滥用举债权。另一种情况是政绩体现为上级政府的满意程度，那么下级政府就会有滥用举债权的冲动。解决这一问题的根本要从转变政府的激励机制入手，即设计使地方政府成为追求社会效益最大化类型或是追求政绩最大化类型中的第一种情况的激励机制。[6]
（五）完善市政债券的风险识别及防范体系
1.建立合理的偿债机制。建立合理的偿债机制就是要保证市政债券到期还本付息，控制其信用风险。这要求在市政债券发行初期制定严格的审批制度以保证举债为地方政府基础设施建设服务，防止滥用市政债券为地方政府行政经费筹资等；要将市政债券纳入地方预算体系进行管理，建立专门的偿债基金，安排好本年的还本付息问题；建立清晰明确的责任体系，政府机构要保证筹集的各种债券资金专款专用，各用款单位要负责偿付自己的债券。
2.倡导和成立市政债券投资者协会。对于投资市政债券金额较大的投资者，如银行、保险公司、投资基金、其他金融机构以及个人投资者代表，允许成立投资者协会以加强对市政债券的风险监管。
3.完善信息披露制度和信用评级体系。市政债券的信息关系到投资者的利益，也关系到当地纳税人的利益，因此市政债券发行中的信息披露很重要。除发行机构公开信息披露外，还应鼓励信用较好的中介信息披露机构或金融机构积极收集准确信息和较为公正的信用评级。对那些信用较好的中介信息披露机构或金融机构应授予资格认定，淘汰那些信用较差的信息披露单位。
4.推出市政债券保险机制。市政债券保险是指在债券发行人实际未支付债券本息时，由保险公司承担偿付的义务。将保险公司引入到市政债券市场，既提高了市政债券的清偿保障与信用等级，又使得市政债券具有与其它投保金融品种同等的市场属性，提高其流动性。
在美国，市政债券保险得到了惊人的发展，它的普遍推广在于它可以在一定程度上减轻市政债券发行中的信息不对称问题，从而降低市政债券的违约风险。[7]近年来，美国新发行的长期市政债券占到了市政债券发行额的80%以上（见表3），而长期市政债券中又有半数左右得到了市政债券保险的支持，因此大大降低了其投资风险。
5.多方位强化市政债券的风险管理。这要求我国发展市政债券要从法律监管、机构监管和社会监督等方面来强化风险管理。在法律上要解决制度；在机构监管方面，市政债券管理机构要从多角度与证券监管部门、财政部门、信息披露机构以及投资者沟通，以保证市政债券的发行、运用、偿还的顺利进行；[8]在社会监督方面，信息披露与信用评级起到重要作用，其他中介机构要从不同角度监督债务人更加审慎的筹集、使用资金，进行市场化运作和管理，以降低市政债券的发行、使用和偿还的风险，提高效益。
资料来源：根据Thomson金融证券数据相关年份数据整理。
（六）建立规范的地方政府债券发行监督机制
一是由地方政府成立地方债券发行部，与中央财政、计划部门统一安排地方政府债券的发行。对发债项目认真考察，控制额度，建立完善的信用考评体系。
二是项目选择和利率确定都十分重要。在项目选择上要尽量选择发行那些现金流充足的项目，如公路、桥梁、机场基础设施，因为其建成后便会有较稳定收入；地方债券的利率可稍高于国债，因为国债的风险相对要小。
三是建设地方政府债券的监控机制。美国国会组建有市政债券规则制定委员会(MSRB)，负责全面监管市政债券市场。MSRB提出监管方案，并征询债券行业和其它关联方的意见，但其没有审批权，它所提出的监管方案由证券交易委员会(SEC)最终批准。MSRB和SEC都不参与监管方案的实施和控制，监管方案的实施和控制由全国证券交易商协会(NASD)中监管市政债券交易商的部门以及自营银行的有关监管机构负责。我国可借鉴这种方式，实行市政债券监管方案的制定、审批和实施相分离，即我国地方政府债券的监控机制应由中央政府、地方权力机关、地方审计部门组成，对是否发行地方债券，其规模、期限、利率、偿还办法以及具体的用途及效益等进行全面的监控，以增强监管的科学性和有效性，避免监管中的单一性和片面性。[9]
（七）地方政府举债要循序渐进，同时严格控制发债的项目
地方政府债券属新生事物，必须谨慎对待。一方面，要循序渐进、步步为营。可以考虑以特种债券的形式在某些地方政府试点发行，试点后，得出经验教训，总结出成熟的方法后再大规模推广；也可以到国外调研，汲取经验教训，总结发债的具体方法。另一方面，要严格控制发债的项目，地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设；在新时期下，地方政府要把发债筹集到的资金用于“三农”、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的薄弱环节，促进经济与社会全面协调可持续发展。
参考文献：
[1]中央国债登记结算有限责任公司债券研究会主编.债券市场创新理论与实务[M].北京：中国市场出版社，2005.
[2]贾康，李炜光，刘军民.关于发展中国地方政府公债融资的研究[J].经济社会体制比较，2002，（5）.
[3]赖玉萍.中国城市基础设施建设融资方式研究[M].上海：华东师范大学硕士论文，2005.
[4]姚玉萍.我国发展市政债券市场的初步探讨[J].商业经济，2005，（5）.
[5]PeterD.Fleming,LindaM.Johnson,VanE.Johnson.TaxAspectsofMunicipalbonds[J].JournalofAccountancy,1996.
[6]胡静.中国发行市政债券的必要性和可行性研究[M].天津：天津大学硕士论文，2004.
[7]DavidS.Kidwell,CharlesA.Trzcinka.MunicipalBondPricingandtheNewYorkCityFiscalCrisis[J].JournalofFinance,1982，（5）.
[8]邓晓益，沈娜利.我国发展市政债券的思考[J].经济师，2005，（6）.
[9]刘尚希，赵晓静.我国市政收益债券的风险与防范[J].管理世界，2005，（3）.
