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目前我国的彩票是个“舶来品”，彩票的品种主要来源于美国。在发达国家，法律法规贯彻于彩票资金管理的整个流程，资金管理、市场运行和部门监管层层分离，“运动员”、“裁判员”和“仲裁委员”相互独立，从而保证了彩票资金管理的公平、公正、公开。西方国家的彩票发展到今天，是一个健康发展的良性过程，由于彩票资金的运行全程“阳光化”运作，人们对彩票行业持有很高的信任度，购彩热情一直很高。在彩票资金管理上，我国与发达国家有较大的差距，我国的彩票资金管理至今没有一部完备的法律，机构上也无独立的监督机构，导致资金管理和法律运转都处于“真空地带”。
一、我省彩票资金管理存在的问题
1.资金结余过大。目前彩票种类高达60多种，每年筹集的彩票资金高到近千亿元。2014年我省审计部门的报告显示，省本级和17个地级市彩票公益金累计结余近13亿元，大量资金沉淀在账上或者闲置在银行，一方面是大量民生工程资金缺口严重，一方面是大量彩票资金闲置。针对如此棘手的问题，我们既没有具体的解决措施，又没有明确的管理制度，导致彩票资金管理存在诸多隐患。2.资金使用模糊不清。在我省彩票机构是个特殊的组织机构，它既是个普通的事业单位，担负着彩票的组织发行和日常管理，同时又带有市场经营性质，负责开发彩票市场和具体销售任务。由于彩票机构的这种特殊性和两面性，导致在资金管理上，令出多门，很多彩票机构负责人既是官员又是“老板”，一方面利用市场带来的公益效应和社会影响力提升自己的威信，一方面利用彩票营销市场赚取数亿资金。彩票资金“取之于民、用之于民”，使用和管理更应置于“阳光”之下，但是目前彩票资金在使用上模糊不清，信息不公开不透明，社会和公众无法监督。例如，山东省公布的《彩票公益金使用情况公告》中显示，2013年度山东省彩票公益金开支总额达12亿元，但在具体使用中没有细化项目，只是结构性的列出了福利彩票公益金省本级项目0.97亿元，使用内容非常模糊，市以下项目4.8亿元；体育彩票公益金省本级项目1.68亿元，市以下项目2.6亿元；其他资金用于教育、残疾人、希望工程等9个项目支出。几乎所有的彩票公益金项目规模都比较大，资金量少则上百万元，多则上亿元，资金使用过程是否合法、合规、是否存在浪费等现象，没法查询，公众更是无法知晓。3.制度建设不规范。彩票资金的用途广泛，主要的使用项目大致有15个分类，用来资助教育事业、福利事业、文化建设、扶贫救助、养老服务、残疾人事业、红十字事业、法律援助、农村贫困救助、困难婴幼儿补助、抗震救灾资助、社会基础设施建设、“老少边”地区的社会公益事业建设等。面对巨大的彩票发行费和公益金，各地在使用中存在较大差异，尤其是在使用标准上差别更大，使得彩票资金“老虎吃天，无从下手”。目前彩票资金管理制度不规范，体制管理相对混乱，内部控制比较薄弱，导致彩票资金去向混乱，加上问责机制缺失，造成大量资金闲置和浪费，彩票领域发生了较多腐败案例。据统计全国彩票累计发行1.7万亿元，但是令人为之可惜的是只有小部分用于公益事业，大部分彩票资金被乱用或者闲置。彩票资金长期游离于财政监管之外，巨额的彩票资金除了用来“娱乐”就是“睡觉”，使用上基本是一笔糊涂账，也使得这项特殊的公益资金走了形变了味。
二、山东省彩票资金管理存在问题的原因
在历年彩票资金审计、检查过程中发现，由于彩票资金管理制度存在许多漏洞，导致资金管理不规范甚至混乱。例如挪用彩票发行费补充办公经费，超额发放奖金津贴，乱用公益金构建楼堂馆所等现象比较普遍。几乎全省的彩票机构都存在从彩票资金中牟取不正当利益，违法违纪的问题。导致彩票资金频出问题的原因主要有：1.彩票资金管理制度不完善。彩票资金管理关系到社会公益事业和民生事业的健康发展，如果连“小小的彩票”都管不好，何以管好庞大的财政资金。但是目前我省没有完善的彩票资金管理制度，各个层次的彩票机构又没有完善的管理制度，彩票资金构成比例和分配机制失调，监督部门既当“裁判员”又当“运动员”，主管部门管理不力，从而导致彩票资金管理恶性循环，彩票资金滥用奢靡之风盛行。目前彩票资金尽管纳入了政府性基金预算，但是这种预算模式仅仅是简单的数字汇总，没有细化资金流向和使用项目类型，使用单位对于资金有心隐瞒，监管部门也是睁一眼闭一眼，导致公众对相关信息模糊不清，无法获知彩票资金的使用情况。2.内部控制意识薄弱。彩票机构隶属事业单位序列，以国家公益为目的，不追求盈利性。内部控制是为了控制风险，提高收益，目前彩票机构管理者内部控制意识淡薄，认为内部控制可有可无或者认为内部控制就是财务部门的自身控制，就是一堆制度，反倒束缚手脚，阻碍了彩票市场的开拓。正是由于彩票机构的内部控制意识和风险意识薄弱，缺少行之有效的内部控制制度，给彩票资金管理带来了困难，导致部分彩票机构账表、账实不符，甚至私设“小金库”，套取现金等，还有的彩票机构资金管理混乱，会计核算不及时，会计信息造假等。3.缺乏有效的内部监督和考核机制。从全省彩票机构设置来看，内部控制失控，组织不健全，缺乏有效的内部监督。大部分地市的彩票管理机构缺乏独立的监督和检查机构，没有专职的内部控制工作人员，导致内部监督形同虚设。个别地市彩票机构即使设置了内部控制机构，但是仅仅体现在内控结构图和流程图上，内部监督工作不受重视，日常的监督检查无法开展，执行任务也是“纸上谈兵”，内部控制人员无法行使自己的权限，相应的职责也没法履行。由于不重视内部控制，内控实施的效果不明显，造成内部控制工作的执行处于被动应付，影响了内控制度的执行力。内部控制形同虚设，没有执行效率，彩票资金的监督不能有力进行，使得彩票资金无法实现效益最大化。个别彩票机构受市场利益驱动，单纯重视销量，忽视资金管理，缺乏最基本的自我约束机制。从众多的审计和检查中发现，我省的彩票资金管理大多属于以补救为主，偏重事后控制，往往是资金管理出现问题后才设法去堵漏洞，导致内部控制收效甚微。4.没有风险管理和绩效评价机制。我省的彩票资金管理以财政管理、主管部门监督、彩票机构使用的模式为主，基本上采取行政化、命令化的方式来管理彩票资金。彩票机构是市场化、企业化运营，其主要目标是完成上级下达的销售任务，而不是彩票资金的使用效率。制度的缺失带来了弊病，彩票机构为了取得上级部门的“欢心”，以大销售彩票、大使用资金作为第一目标，而不是追求彩票资金使用合理化。目前部分地区的弊病还愈来愈重，彩票发行费提成比例为国外的3-5倍，市场滋生了赌博不良行为，互联网彩票洗钱行为得不到根治等等。
三、加强我省彩票资金管理的建议
1.进一步充实彩票资金管理制度。各地级市彩票机构依据本区域彩票发展的形势和市场要求，准确及时编制彩票收支预算。彩票机构以资金管理制度为总纲，建立健全财务收支预算的执行、评估、考核等措施。彩票资金预算管理要做到实时监督，全程监控，三有原则（有目标、有控制、有反馈），“三重一大”事项建立集体研究决策制度。2.建立健全彩票资金核查结算制。各地市彩票机构要建立健全上下级彩票机构间的资金缴纳、划拨、调配、核查及结算制度。彩票投注站的销售款要全部采用预交款或者销售额度授权管理，建立在线实时监控系统，确保彩票销售款的及时全额上缴。彩票奖金的及时兑付关系到彩票的长久发展，彩民都希望兑奖准确及时，因此要健全“在线兑奖”制度，确保彩票奖金准确无误。彩票资金属于政府性专项基金，彩票销售后应及时足额上缴财政专户，对挪用、截留彩票资金的行为给予严惩。3.建立彩票资金成本控制。从以上结构图我们可以看出，彩票资金最容易出问题的环节是彩票公益金和发行费的使用，奖金的使用依据《彩票管理条例》的要求，基本上做到了规范。各地市彩票机构要建立公益金和发行费的成本控制，严格财务审批制度和资金报销流程，物资采购全部纳入政府采购，市场竞标，做到公开透明。4.建立资金风险管理制度，确保资金安全。各地市彩票机构要建立起资金安全领导第一责任制，具体包含以下6方面的措施：一是定期检查彩票资金情况；二是及时与银行进行账务核对；三是及时与上下级结算彩票资金；四是异常资金及时处理；五是严禁委托；六是不得赊销彩票。同时彩票机构要利用目前全省销售系统联网的优势，采用“大数据”分析手段，构建彩票管理资金和兑付奖金的复核、检查信息平台，防止彩票资金管理出现问题或因为监管不到位导致彩票资金管理失误。5.落实各项资金管理制度，明确管理职责。目前我省彩票资金管理存在责任不清、管理不力的弊端，省级彩票机构需要严格依据财政部和中央彩票机构的彩票资金管理制度，健全我省的彩票资金管理制度。各地市彩票机构的基本任务是筹集彩票资金，在用好彩票公益金和发行经费基础上，充分履行第一责任，完善彩票资金的归集汇总、积极协调财政部门、审计部门、主管部门等制定符合本区域彩票市场发展的财务管理制度，确保彩票资金规范使用。监管部门一方面要管好彩票资金，一方面要主动帮助彩票机构做好资金管理制度的建设。财政部门要配合彩票机构优化各区域的资金管理环境，理顺好彩票资金管理、奖金统计、公益金缴纳、销售监督等制度，提高彩票机构的资金调度、发行费使用、奖金兑付、资金管理等工作，坚决杜绝彩票资金出现问题。6.建立彩票资金绩效评价机制。根据国家财政公共资金“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念。将彩票资金绩效的理念和管理办法贯穿于预算编制、执行和监督的全过程，实现预算资金运行和预算管理效益最大化。彩票公益金绩效评价方面，各级彩票机构要积极建立彩票资金动态绩效评价机制，一般需要建立4项绩效评价机制。主要内容包含评价依据和标准，评价数据和指标，评价方法和结果。评价机制的设计坚持效益性、快捷性、实用性原则，同时应具备全面性、合理性和科学性的特征，通过对彩票资金的使用进行绩效评价，让所有的彩票资金切实发挥最大效益。探讨在我省各地级市成立彩票绩效评价管理办公室，专门负责彩票资金绩效评价工作，选取彩票资金使用项目，专门启动彩票资金事前预算绩效评价，彩票资金事中监控，事后目标管理考核。7.加强内部审计。2015年山东省彩票销售额为302亿元，发挥了保民生促和谐，提升社会公益事业发展的作用。近年来彩票资金管理不断加强，内控制度不断完善，在省本级和各地市大量彩票资金被广泛用于公益事业，确保了民生事业的顺利开展，使用范围主要体现在救灾救困事业，文化教育体育产业，养老和医疗救助，慈善等。由于彩票资金使用范围广泛、涉及部门非常分散，导致管理单位无法统计资金使用的项目，监控出现盲点，使彩票资金成为众多单位和个人追逐的“香饽饽”。加强彩票资金内部审计的关键是建立完善的内部审计制度，内部审计可以有效保障彩票资金合法使用，杜绝了贪腐行为。内部审计监督是新形势下管理彩票资金的新举措，也是彩票资金管理的好措施。以往的内部审计成了彩票行业的“保健医生”，只看病不治病，导致各项管理制度没有威慑力，目前我省各地仍然存在违规使用彩票资金的情形。因此合理使用彩票资金的同时，坚持反腐、改革两手抓，杜绝彩票资金使用中的违规违纪行为，内部审计在立足查找彩票资金“病情”的同时，要及时分析“病因”，并对症下药，进行治疗，内部审计不仅搞“保健”，更要“治病救人”。8.加快内部控制建立和执行。目前我国彩票的销售规模已达到3679亿元，我省的彩票规模也超过了300亿元。彩票业务的发展日益市场化、国际化、专业化，而我国彩票的监管模式仍然是在80年代初期阶段建立的依靠单一部门监管的模式。显然这与国际彩票快速发展的形势不符，也跟不上我国彩票快速发展的要求。借鉴国外彩票管理经验的同时，建立专业的彩票监管委员会，同时审计部门加强审计，做到内部监督和外部监督双管齐下，齐头并进，同时建立健全的外部公开监督制度，让每一分彩票资金都公开透明。同时财政、审计、主管部门要明确自身承担的职责，并对其负责的工作进行合理的明确分工，通过这三个部门严格执法来规范彩票资管理行为，提高彩票资金的使用效益。以上三部门要定期召开协商会议，针对彩票市场出现的新问题进行监督，加强对资金的使用审批，确保彩票资金的高效安全使用。
作者:窦桂明 单位:烟台市民政局
