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【摘要】近年来，国家投入到国土部门土地整理项目多、资金量大、周期长。抓好土地整理项目资金管理工作，是土地整理项目健康发展的关键。本文介绍了土地整理项目资金管理的基本情况，分析了目前存在的主要问题，并提出了规范土地整理项目资金管理的对策建议。
【关键词】土地整理;项目资金管理;财政资金
土地整理项目资金是各级政府部门拔付给国土部门用于土地开发整理的专项资金，是国家为了提高综合生产能力，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者统一。因此加强土地整理项目资金的监管，建设合理、科学、规范、高效的土地整理项目资金管理体系是目前亟待解决的问题。
一、土地整理项目资金管理概述
（一）土地整理项目资金来源
土地整理项目资金分为中央投资、地方投资和其他自筹资金，目前现行的土地整理资金主要是国家及地方财政负担。资金来源比较单一，来源于新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费用。
（二）土地整理项目资金管理模式
土地整理项目资金财务实行专人管理、专户储存、专账核算、专项使用。资金安排通过预算形式下达，拔付采取逐级项目调度方式下拔，逐级下拔至项目所在地县级财政部门，再由项目所在地县级财政部门按照相关要求将资金拔付至项目法人单位。
（三）加强土地整理项目资金管理的现实意义
土地整理项目资金的管理是项目管理体系中的一个重要组成部分，是土地整理项目健康发展的重要保障。加强土地整理项目资金管理有利于合理有效使用项目资金，努力降低项目成本，提高资金效益；有利于防止领导干部的腐败形象，有效的杜绝领导干部滋生各种贪污行为；还有利于增加土地效益、实现耕地总量动态平衡。
二、目前土地整理项目资金管理存在的主要问题
（一）预算编制不科学
预算编制是项目资金管理的主要依据。土地整理项目的预算对项目规划、工程方面、预算方面的知识具有很强的专业性，如参加编制预算的工作人员缺乏相关业务方面的知识，就会导致预算编制不够科学，高估或低估预算，并助长实施单位找到违规借口，使预算流于表面。
（二）资金拔付不及时
资金的拔付是项目资金管理的前提。土地整理项目是一个周期长、范围广、涉及金额大的项目，资金拔付是否及时，将直接影响工程的质量。由于在资金的拔付过程中，申请审批程序复杂，资金拨付效率普遍不高。甚至有的财政关键部门在拔付资金时以各种理由拖延拔付，故意从中作梗，想要收受好处，造成项目资金到位滞后。还有的单位到了年底因为资金不能滞留账面，又进行突击拔款，一般年底拔付项目资金达到了全年应拔资金的30～40%，显得很不规范。
（三）地方配套资金不到位
地方配套资金是项目资金管理的补充。土地整理项目资金主要是中央和省级财政拔款，一般要求地方配套资金达到百分之二十以上。目前大部分项目在落实地方配套资金时，因地方财政经济紧张，配套资金往往不能到位。有的是财政部门采取先拨入而后扣回的办法，有的是将配套资金采取挂应收账款的办法，有的是采取虚列支出作的办法等等，手段五花八门，严重影响了工程的进度和质量。
（四）财务管理不精细
财务管理是项目资金管理的关键。部分单位在管理土地整理项目资金方面存在着一些“漏洞”。一是审核上有漏洞。在报账程序上，手续上不严谨，正式发票的真伪、原始票据与附件是否相符、差旅报销人员数额的核实等都未严格审核。二是拔付项目资金有漏洞。提前拔付工程款、按进度超额支付工程款、不按合同规定预留相应比例的工程质量保证金、出纳一人保管全套财务公章等现象。三是财务核算有漏洞。会计技术差错多，不按记账规则进行计账，计账员和审核员均由计账员一人操作，因无人审核，常会出现账证不符、账实不符、账账不符、账表不符。四是资金用途有漏洞。有些土整项目资金用于发放部分人员的奖金、补贴和招待费；有的用专项资金形成的固定资产没有及时入账；个别项目甚至有挪用资金的现象。
（五）合同管理不规范
合同管理是项目资金管理的核心。目前，部分合同的签订不够规范，存在着“重形式、轻质量”的现像。合同仅成为一种付款的依据，而没有真正发挥合同的作用。具休表现为不采用标准的合同文本，而采用一些自制的、笼统的、含糊的文本条件进行签订合同；工程的预决算、承包的范围、工期的期限要求、双方的权力义务等内容签订都不够严谨，导致违规转包工程偶有发生，个别项目甚至借用资质招投标或虚列工程套取工程款等违规现像；主观上不习惯按合同办事，而是按照惯例执行，出现了问题也不是找合同应对而是找领导协调。
（六）审计监督不得力
审计监督是项目资金管理的屏障。部分审计人员对土地整理项目的专业知识了解不够透彻，可行性研究报告、土方工程的概算、隐蔽工程勘测等都只是一个模糊的概念，现行审计仅停留在传统的竣工结算审计上，对招投标的审计、合同审计、项目施工阶段的审计、项目竣工验收审计等内容缺乏深入及准确性的审查，未起到事前、事中、事后监督的作用。
三、土地整理项目资金管理存在原因分析
（一）思想认识有偏差
土地整理项目资金具有政策性和专业性的工作。一些干部并没有认识到专项资金的严肃性和专款“专”用的真正意义，一是搞“大杂烩”，认为专款资金只要不装入私人口袋就没问题，导致出现虚夸滥报、挤占挪用等现象；二是热衷于项目的申报和资金的争取，而忽视对项目资金管理；三是地方财政，财力有限，认为配套资金可有可无，不会影响工程质量，并且个别干部将项目资金视为个人财产，对其索拉卡要。
（二）管理体制不健全
土地整理是一项综合性的系统工程，涉及到财政、国土、乡镇政府各单位及各个不同的利益群体，很容易导致多头化管理，利益都积极的争取，问题却相互的推诿，管理体制的不健全，很难将资金监管到位，部门之间更难统筹协调、系统管理。总体来讲现行的粗放管理体制的满足不了土地整理项目资金管理的要求。
（三）财务管理能力偏低
目前，部分单位的财务队伍偏于老龄化，学习缺乏动力，业务能力不强，有的单位财务部门的领导非财务专业，根本不懂业务，能力2018年第03期下旬刊（总第691期）时代金融TimesFinanceNO.03，2018（CumulativetyNO.691）的局限导致财务部门想管理好财务工作却无从下手，心有余而力不足；财务部门仅限于算账、报账，做账，而不能为领导提供好的建议或意见发挥参谋助手作用，更无法做好项目资金的管理工作；同时有些单位的一把手对财务业务不是很懂，而且喜欢“一言堂”，不按照财务管理制度和操作程序办事。
（四）监管督查不全面
土地整理项目虽建立了各项督查制度，但在实行操作中存在许多不足：上级的监督和审计一般都是偶尔进行检查，而且时间有限，工程项目的实施进度和质量及财务等情况无法在短时间内进行全面的了解和监管；二是本级的财政及相关审计监管部门本身业务工作繁忙，在项目的监督上难以全面、深入、有效的监督；三是财务人员的项目专业知识与项目监管要求不匹配，工程质量、资金监管难到位。
四、规范土地整理项目资金管理的对策建议
（一）加强预算管理，编制科学合理的项目资金预算
为保证土地整理项目资金预算编制科学、合理，首先在编制预算前，必须对土地整理项目的基础条件、规划设计、资金、效益等进行调查研究和分析，由具有相应资质的机构根据《土地开发整理项目预算定额标准手册》制定合理的预算额，将各项指标进行量化，且具有可强的操作性。
（二）转变思想观念，提高对项目资金的认识
科学、有效、安全地使用土地整理项目资金不仅关系到财政专项资金的使用效率，更直接对我国国土事业的发展、新农村的建设等有着重要的影响。因此，加强土地整理项目资金的使用管理必须转变观念，树立正确的资金观。土地整理项目资金最大的特征就是“专”，每笔资金都有特定的用途，不能随意变更。因此，各单位领导必须从思想上真正认识到整理项目资金管理的重要性，不仅要自己学习土地整理相关的政策文件和业务知识，还应该多对相关岗位的工作人员进行业务培训。
（三）健全管理制度，实现财务精细化管理的目的
实行项目资金的精细化管理，首先，应该完善项目资金管理办法，在现有管理体系基础上规范项目招投标实施细则、项目合同规范、项目财务管理制度、项目决算规程，促进土地整理项目资金的规范、安全和高效运行。其次，通过明细财务核算，切实实现资金使用的规范化。例如按程序严格执行原始凭证的审核，编制好记账凭证，总账、明细账要进行复核，确保项目资金核算的准确性，并及时编制项目资金的会计报表，通过财务分析真正实现财务精细化的管理工作。
（四）加强部门联动，确保项目资金发挥社会效益
首先，应明确各县（市）土地整理中心为项目法人，执行项目法人责任制。其次，明确各部门的责任。财政部门对项目资金的拔付、配套负责；国土部门对项目资金的使用、核算、工程质量负责；审计部门对项目资金使用的监督工作负责；乡镇基层单位对项目协调工作负责。最后，发挥土地整治平台作用，取消财政配套资金，实现政府为主其他组织为辅的综合化管理模式，充分引导社会各界广泛参与规范化、多元化的资金投入机制，减轻财政压力，保障土地整理项目资金需求。
（五）强化审计监督，堵塞管理漏洞
首先，加强审计监管专业人才的培养。组织相关人员参加专业机构组织的系统培训，熟悉项目规划、预决算知识，了解招投标管理、合同管理、工程管理的基本要求，掌握项目资金收支管理及会计核算办法，适应项目资金管理的要求，提升财务监督与管理水平。其次，加快内部审计与外部审计的融合。各单位成立内部审计小组，将项目资金的审计作为重点，经常性地开展日常审计工作，及时发现项目资金监管中存在的问题，并聘请有资质机构的专业人才就资金预决算编制、资金使用、工程结算等内容进行专项审计，提出意见和建议，督促项目承担单位及时整改。最后，实行项目责任问责制。项目的工程质量采取终身追究及其项目问责制，对检查发现工程质量问题或有违纪违法行为，要依法依纪严肃追究其法律和纪律责任，着力推进土地整理项目资金规范有序运行。
参考文献
[1]李岩辉.《关于加强农村土地整治工作的几点建议》.《华北国土资源》，2012年第4期.
[2]徐瑞华.《关于创新土地开发整理项目资金管理方式的探讨》.《会计师》，2010年第2期.
作者:黎望 单位:岳阳市湘阴县国土资源局
