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摘要：分析了国家公园、自然资源资产管理需要解决的问题，提出了自然资源资产管理是国家公园管理的核心内容，应在摸清自然资源资产本底的基础上，以国家公园总体规划为依据，以自然资源资产产权管理为基础，以监督执法为保障，开展国家公园自然资源资产的用途管制、保护活动、适度经营等工作，并提出了有关政策措施建议。
关键词：国家公园；自然资源资产；产权管理；保护利用；用途管制；政策
0引言
19世纪以来，人类越来越强烈地意识到保护自然生态、缓解破坏自然资源给人类带来危害的重要性。19世纪70年代，美国建立了世界上第一个国家公园，之后，世界各国陆续建立国家公园管理体制。目前，世界上已有200多个国家和地区建立了国家公园、自然保护区等自然保地［1］，保护濒临破坏的自然生态系统。我国研究和建立国家公园相对较晚，第一个自然保护区鼎湖山自然区是1956年建立的，2008年中国大陆探索建立第一个国家公园云南普达措国家公园［1］。十八届三中全会提出“建立国家公园体制”后，国家和地方政府、各界学者纷纷投入研究。目前，政府部门主要聚焦在管理体制、国家公园定位和规划编制上，各界学者则不同程度地在国家公园定位、发展、生态保护、旅游经营等方面进行研究。笔者认为，在建立并理顺国家公园管理体制的同时，更应加大对国家公园自然资源资产的管理，未来国家公园的管理必将以自然资源资产管理为核心。纵观国内外，包括国家公园在内的自然保护地，通常是分布有特殊的自然保护、科研、文化、美学等意义的自然生态系统及保护对象的区域，用于保护独特和典型的自然生态系统系统、著名自然景观、野生动植物资源等资源［2］，其建立的背景多是在人们意识到自然资源、生态环境遭到严重破坏，或某区域独特的自然资源具有重要价值需要保护，但又无力对所有自然资源进行全面保护的情况下，充分协调经济社会发展与自然保护、平衡保护与利用的矛盾关系，对一些重要的自然资源、一些重要生态区域进行保护。目前，我国正在开展的国家公园体制试点，由中央设立的5个试点，也主要是因其独特的自然资源而设立。自然资源是生态保护的载体，保护好了自然资源也就保护好了生态系统。如东北虎豹国家公园，因其稀有的、濒临末绝的东北虎、东北豹种群而设立，1.46万km2范围内，2012—2014年期间，东北虎27只，东北豹42只［3］；大熊猫国家公园，因国宝级野生大熊猫物种而设立；祁连山国家公园是我国西北地区重要生态安全屏障和水源涵养地，因大规模无序开发建设，导致自然资源、生态环境严重破坏，引起国家和社会广泛重视而设立。由此可见，设立国家公园的目的和缘起，主要在于保护独特的、稀有的、濒危的物种，保护这些区域的自然资源及其生态系统。党的十八大以来，中共中央、国务院从中国特色社会主义事业总体布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断，提出了绿水青山就是金山银山的理念，十八大报告中明确“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”［4］，指出了对自然资源实行资产化管理的方向。十八届三中全会明确要求“健全自然资源资产产权制度”，要立足于资产的角度来保护和管理自然资源。因此，国家公园应紧密结合自然资源资产产权制度改革，探索国家公园内自然资源资产保护管理模式。国家公园管理体制，也将在理顺公园内自然资源资产的管理框架、管理模式、管理方法和管理机制的同时进一步确立。
1国家公园自然资源资产管理框架
国家公园内的自然资源，包含公园范围内的土地、森林、草原、河流、矿藏、野生动植物等各类自然资源。国家公园保护管理是自然资源资产保护管理的一部分内容，是要保护各类自然资源中最应珍惜和保护的具有国家代表性的、稀缺的、独特的资源。国家公园管理，应在制定和完善相关法律法规的前提下，以自然资源管理体制、国家公园管理体制为依托和保障，以保护公园范围内自然资源及其生态系统的原真性、完整性，实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，开展自然资源资产管理。具体地说，国家公园自然资源资产管理，应在摸清自然资源本底的基础上，以编制国家公园总体规划作为管理的依据和手段，以自然资源资产产权管理为基础，以监督执法为保障，开展用途管制、保护活动、适度经营等自然资源资产管理工作，实现国家公园内自然资源资产的严格保护、合理且有限的利用。
2国家公园自然资源调查监测
国家公园保护管理是以自然资源保护管理为目的和核心内容的管理，这就需要全面准确掌握国家公园范围内自然资源的总体数量、质量、结构及分布等情况。在中央机构改革之前，森林、草原、湿地、水域、荒漠等各类自然资源分别由不同部门调查，森林、湿地由林业部门调查，草原由农业部门调查，水域由水利部门调查，原国土资源部门对全国土地进行全覆盖调查，各部门采用的分类标准、调查方法、调查时点都有差别，各部门自然资源调查数据交叉、重叠问题严重，资源种类、数量家底不清。因此，自然资源统一管理，首先要制定统一的自然资源分类标准，进行统一调查。国家公园内自然资源调查应在统一的自然资源分类标准基础上，进一步细化自然资源的种类和结构划分标准，强化自然资源质量、功能、生态状况等方面调查，并落地上图，形成国家公园内自然资源数据“一张图”、“一套数”。在此基础上，对国家公园范围内的自然资源及其生态状况实行动态监测，一方面防止违法破坏公园内自然资源的行为，另一方面重点监测各类自然资源质量变化、生态状况变化、生态功能变化等方面，对于特殊保护物种，应力求实时或准实时监测。国家公园内自然资源的统一调查，摸清资源底数，是编制国家公园总体规划的基础，也是未来国家公园自然资源保护、有关资源合理有限利用的基础；动态监测则是掌握国家公园保护成效、监控资源利用方式、掌控人为活动范围和活动强度的具体措施，是及时反馈和完善国家公园管控政策机制中的重要环节。
3国家公园自然资源资产产权管理
自然资源资产产权管理，一方面要维护集体所有自然资源资产的所有者权益，尤其要维护已经承包到户或流转到其他经济实体的自然资源所有者或使用者权益；另一方面要保障国有自然资源资产不流失，维护全民所有者的权益。未来自然资源管理将应更尊重产权，是基于产权基础上的自然资源资产保护与利用管理。这就要求对包括国家公园在内的自然资源资产进行确权登记，明晰自然资源产权的地域界线和权利界线，在此基础上，规范自然资源资产的产权管理。
3.1非国有自然资源资产管理问题
国家公园自然资源资产管理需要解决的一个重要问题，是对自然资源资产权利人的利益影响问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”［5］。国家公园内自然资源资产管理以保护为主，仅允许原住居民开展维持生产生活的、必要的经营利用。这势必影响集体、个人或其他经济组织对享有使用权的林地、草地、水域等资源的经营和收益。目前，开展国家公园体制试点的10个国家公园，土地所有权为国有的占95％，土地所有权为集体仅占5％，但是其林地、草地、耕地等以承包或土地流转的方式，使用权为农户、个人、甚至其他经济实体的，应远大于5％。例如，仅祁连山国家公园土地所有权皆为国有，草地是其主要资源，占10个试点国有公园总面积的近14％，这部分草地均已承包给牧民，使用权为集体或个人。另外，武夷山、钱江源、南山等国家公园土地所有权以集体所有为主体，使用权大部分已承包到户。对国家公园中非国有自然资源资产的保护管理，需要充分考虑农户、个人或其他经济实体用益物权。因此，纳入国家公园的、由集体、农户、个人或其他经济实体经营的林地、草地、耕地等土地及其上附着的自然资源，将是国家公园自然资源资产管理的关键内容。
3.2国有自然资源资产管理问题
按照中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》的部署，在自然资源资产产权制度改革工作中，要落实健全国家自然资源资产管理体制，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题［6］，解决自然资源资产产权制度不够明晰、权利界线及权属地域界线不清、全民所有者缺位、所有者权益不落实等问题，以及由此引发的自然资源开发过渡，保护不力等问题。因此，在国家公园中，国有自然资源资产管理，重在解决全民所有者缺位、所有者权益不落实、全民所有自然资源资产收益流失的问题，这是国家公园国有自然资源资产管理的重点。
3.3自然资源资产管理方向
中央国家机关机构改革，组建了自然资源部，对各类自然资源统一管理，在国家林业和草原局挂牌成立国家公园管理局，对国家公园实行统一管理。国家公园自然资源资产管理需要在查清自然资源本底的基础上，全面掌握自然资源资产所有权界线、使用权界线，开展自然资源资产确权登记，明确其法律地位和权利内容。对非国有自然资源资产，评估国家公园自然资源保护和限制利用措施对自然资源权利人的权利影响和收益影响，确定补偿办法和补偿动态调节机制，对权利人给予合理补偿，钱江源国家公园实施集体林地地役权改革，集体林地地役权改革资金补偿标准为48.2元／（亩•年）［7］，也是对非国有自然资源资产管理的有益探索；评估自然资源资产价值，对于具备置换或赎买条件的自然资源，以置换或赎买的方式，收归国有；支撑并全面监控自然资源资产的转让、抵押、担保、继承等权属流转和变化。对国有自然资源资产，无偿服从国家公园的保护管理要求，对于利用其开展符合国家公园管理方向的基础支撑服务、旅游服务、科研服务的，可按特许经营的方式获取自然资源资产使用权，但要实行有偿使用。生态文明体制改革，将进一步研究建立中央和地方政府分级行使所有权职责的全民所有自然资源资产管理体制，中央政府应对部分国家公园直接行使所有权和监管权［6］。
4国家公园总体规划编制
建立国家公园体制是构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度的重要内容之一。为此，国家公园内自然资源资产的管理，需按空间规划的模式编制国家公园总体规划。
4.1国家公园空间规划的关键点
空间规划是以“着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”［6］为目的，以空间资源的合理配置和有效利用为核心，协调各类资源在空间上的衔接，解决各类资源在空间上的矛盾、冲突，实现有关保护、利用、建设活动在空间分布上的不重不漏、不矛盾、不冲突。编制空间规划的关键，一是要以统一标准的、不重不漏的空间调查数据为基础；二是明晰空间资源的产权界限；三是明确解决各类空间资源保护和利用活动矛盾冲突的原则和优先次序；四是明确国家公园保护发展方向，并落到空间地块。
4.2国家公园空间规划的内容
从自然资源保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、资源资产权利公平等方面为突破，采用＂多规融合＂的方式编制和实施国家公园的空间规划。主要规划内容应包括：一是区划主体功能分区和布局。将国家公园至少划分两个功能分区，禁止人为活动的核心保护区、允许人为活动的限制利用区。对允许人为活动的限制利用区，可根据国家公园范围内原住居民数量和分布、支撑生态体验和游憩的范围、支撑科学研究的范围等情况，合理划分相应子功能区。对各功能分区，明确保护范围、合理利用条件、允许和限制人为活动类型等保护利用方向。二是确定保护利用措施。根据国家公园的自然资源特点、主要保护物种分布情况、生态系统状态等，分类型、分区域明确保护措施、修复措施。根据国家公园内原住居民分布及其生产生活方式，划分生产生活空间，确定合理利用自然资源的措施，明确限制利用的条件。如对于可再生的、不会因利用而灭失的草类、果实等资源，应允许原住居民适当利用，但要强化保护措施。三是科学设计国家公园的辅助基础设施。包括公园内的防火、防灾设施，必要的旅游设施、科研设施，原住居民必要的生产生活保障设施等，要科学布局，合理设计规模，既能支撑必要的人为活动需要，又将对自然生态系统的影响降到最小。四是对非国家公园的工程建设，明确准入条件、禁止和限制措施。五是确定国家公园保护和建设的时序安排，即明确国家公园保护利用的阶段性目标。国家公园的各项规划内容，都应落地上图，落到具体空间上，以提高规划的可操作性。
5国家公园用途管制
用途管制概念来源于《土地管理法》，是加强土地资源管理的基本制度，通过严格按照土地利用总体规划确定的土地用途和土地利用计划安排使用土地，目的主要是严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。《生态文明体制改革总体方案》要求，下一步“将用途管制扩大到所有自然生态空间”［6］，国家公园等自然保护地，将纳入生态保护红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏［6］。从广义上说，国家公园的用途管制，是以国家公园总体规划为依据，落实规划确定的自然生态空间用途的具体过程，主要用途管制方向包括，自然资源保护与修复、自然资源利用、土地用途管制等。
5.1自然资源保护与修复
国家公园的自然资源保护与修复，以保护国家公园范围内的自然生态系统的完整性、原真性为目标，禁止破坏自然资源和生态环境的各种人为活动；特别是禁止林木砍伐、狩猎、毁林开垦、揭取草皮等破坏自然资源及自然生态系统的违法活动，禁止或限制以自然资源为基本生产资源的生产性经营活动，合理安排退耕还林、退耕还湿、矿业退出、生态移民等生态工程，修复自然生态系统；合理安排防灾减灾工作。
5.2自然资源利用
为实现国家公园内各类自然资源全民共享，支撑生态体验和游憩，支撑科学研究，保护国家公园范围内的少数民族文化，维持和改善原住居民的生活水平，应允许适当的自然资源利用。一是在规划的原住居民生产生活区域内，允许在已开发的土地上，维持原有的耕种、养殖等生产活动。二是在规划的允许人为活动范围内，引导合理利用植物生长的枝、叶、果实等循环生长、可再生、不破坏基础的自然资源，例如允许限制性的采摘、放牧、养殖，但要强化利用强度管控。三是合理安排科研、科考、教学实践。在规划的范围内，允许开展不破坏自然资源和自然生态系统的科研等活动，并建立将研究成果反馈给国家公园自然资源保护利用的机制。四是合理支持开展以生态体验为主的游憩活动。根据自然资源的承载能力，科学控制访客量、合理安排旅游活动，严格控制交通、餐饮、游乐、体验等设施的规模和形式。
5.3土地用途管制
土地用途管制是狭义用途管制的内容，主要是维持原有土地的用途，限制工程建设占用耕地、林地、草地等农用地。国家公园的土地用途管制，应限制任何形式的改变土地用途的活动。一方面，要以法律法规、空间规划为依据，严格工程建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动，国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制［8］；对于其他交通等重大基础设施要穿越、占用国家公园土地，且无法避免的，要科学评估对国家公园自然资源和自然生态系统的影响，研究比选方案，按照规定，经有关部门批准后方可实施。禁止未经审批擅自开展建设活动。另一方面，引导国家公园内的土地用途向自然生态系统正向演替的方向发展，禁止毁林开垦、毁湿开垦、毁草开垦等行为，禁止随意改变国家公园内土地用途的活动。土地用途管制的落实应坚持行政审批的方式。
6国家公园监督执法
近些年，各级人民政府、社会公众保护自然资源、依法利用自然资源的意识大幅提高，但是违法占用林地、草原等自然资源开发建设、毁林开垦等行为仍然屡禁不止，尤其在自然保护区内依法建设意识不强。国家公园应充分吸取教训，加大监督执法力度，避免破坏国家公园内自然资源事件的发生。首先，应建立国家公园监督执法机制，尽快建立国家公园自然资源资产管理的法律法规，明确国家公园的监督执法职能和权限，建立健全监督执法队伍。其次，研究确立监督执法体系，充分利用遥感等现代化信息手段，实现天空地一体化、全天候的监督，及时发现违法破坏国家公园自然资源行为，及时纠正。另外，对国家公园范围内历史遗留的违法建设开发活动进行整改纠正。国家公园监督执法重点监督在国家公园内的工程建设占地、林木采伐、开垦、狩猎等严重破坏自然资源的行为，同时也要在允许人为活动区域，对人为活动方式、活动强度进行监督，如监控放牧、采摘等的区域范围和强度，避免超强度利用自然资源；监控访客量及游客活动范围和方式，减少人为活动影响，以保护自然系统的完整性、原真性。
作者:韩爱惠 单位:国家林业和草原局森林资源管理司