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［摘要］
全面预算管理包括制度体系、工作流程、预算构成、目标制定、预算编制、预算执行、预算分析、预算考核等。全面预算管理是应用型大学综合改革的有力抓手。全面预算管理有助于高等学校尤其是应用型大学构建“学院式治理”的综合改革创新模式。其目标状态是通过制度界权、学校放权、学院用权、分离监权来实现权责明晰、放权有据、用权有度、监权有力、科学高效的现代化大学治理体系。
［关键词］
全面预算管理；综合改革；有力抓手
随着20世纪中期教育经济学的出现，教育成本的概念逐渐为越来越多的高等学校研究者和管理者所接受。约翰•维泽是教育成本研究的先驱者。学术界关于教育成本的研究较为关注理论研究，缺乏实践探索。近几十年来，一些国家积极借鉴私营企业成本管理的成功经验，把教育成本的管理作为规划学校发展的重要手段，如20世纪70年代出现的目标成本管理、零基预算法等。近年来，不少国家坚持以目标管理作为政府分析高校经费是否有效利用的手段。目标管理包括对校舍、设备等固定资产使用效率的分析，还包括对学生培养成本的分析等。预算管理的早期形式在商业活动中开始出现，通过预算来管理商业经营活动中的各种资源，从而有效提高企业的管理效益及商业的经营效益，以实现预期目标。
一、全面预算管理的基础与制度
起源于20世纪初期的全面预算管理，经历持续不断的演化，逐渐发展成为一种融合立体化、战略化、人性化的全新的管理模式。全面预算管理通过资源配置来明确权责，通过目标驱动来安排要素，通过战略协同来实现目标。全面预算管理是推进高等学校尤其是应用型大学进行综合改革的有效途径，能够激发校内二级部门的改革活力，切实提高高等学校的治理水平。从本质上是讲，全面预算管理属于一种基于目标的战略管理。将全面预算管理理念运用于应用型大学综合改革，即以高等学校年度预算收支为切入点，以全面预算管理为改革手段，统筹安排高等学校的教学运行、科研发展、基本建设、财务规划等，通过全成本核算改革来优化资源配置、提高资金效益，推动应用型大学规范特色化发展、健康可持续发展的一种大学内部治理的创新模式。
（一）实施基础
全面预算管理的实施基础包括反映各种活动的原始记录、对各种资源定额的管理工作、能够收集整理并产生有效分析结果的信息处理工作和对内部计划进行价格管理的工作等。原始的活动记录能实时反映高等学校各种活动的原始状态，是编制预算和分析预算执行情况的重要资料，也是核算高等学校发展成果的重要依据。定额工作是指对各种消耗、费用、资金等定额的制定、执行和管理，它是经营预测、决策计划、核算分析、资源分配的重要依据，是推行全面预算管理所必须完善的基础工作。信息工作是指高等学校在教育教学活动中进行预测、决策、分析、核算、控制所必须进行的资料数据的收集、处理、判断、传递、储存等的管理工作。价格工作是对高等学校内部计划的价格管理和核定。内部计划价格是为内部管理和责任核算的需要而自行制定的内部核算价格。预算的编制、控制、执行和考核都离不开价格管理。
（二）制度体系
全面预算管理是一个整体，因此需要用整体的视角、系统的思维来进行高等学校全面预算管理的制度体系设计。从整体的视角来看，全面预算管理制度体系主要包括基本制度、工作制度与责任制度等。从系统的思维来看，全面预算管理制度体系大致包括预算的组织与管理、预算的编制与执行、预算的目标与考核等方面的内容。
二、全面预算管理的流程与内容
（一）工作流程
从工作流程角度来看，全面预算管理包括预算的编制、预算的执行、预算的考核等环节。预算的编制环节需要考虑确定预算目标、编制预算草案、预算草案审批等实施步骤。预算的执行环节需要考虑预算目标分解、预算执行安排、预算局部调整等实施步骤。预算的考核环节需要考虑预算的分析、预算的考评、预算的奖罚等实施步骤。三大环节及各个实施步骤之间相辅相成、相互影响、循环往复，从而通过全面预算管理改革来实现高等学校发展战略目标。
（二）主要内容
全面预算管理的主要内容有收入预算、支出预算和财务预算等。收入预算主要包括高等学校的学杂费收入、科研活动收入、经营活动收入和其他活动收入等。支出预算是高等学校预算周期内各项活动的支出预算。财务预算是高等学校预算周期内各项活动的财务规划和资金安排。
三、全面预算管理的目标与作用
（一）预期目标
全面预算管理的预期目标是以高等学校的战略规划和发展目标为导向，在平衡高等学校内部各项资源配置的基础上，经过高等学校管理者与利益相关者的沟通与协调后，进行测算确定。其本质是高等学校规划目标在固定的预期周期的规划具体化与目标细致化。
（二）目标制定
全面预算管理的目标制定包括以下步骤：第一步，建立预算指标体系。由于高等学校二级单位的职责分工不同，所承担的预算内容也就不同，因此需要高等学校根据具体的预算主体设计不同的预算指标体系，综合反映预算总目标。第二步，确定预算目标数值。预算目标数值的确定是高等学校管理者、决策者与二级单位反复沟通协调、相互妥协的过程。第三步，细化分解预算目标。当预算目标确定后，还需要将其在高等学校二级单位中进行分解，使之成为各二级单位在预算期内的分预算目标，以此规范各二级单位的工作行为，确保高等学校总体战略规划和发展目标的实现。
（三）目标作用
全面预算管理的目标主要包括三个方面的作用。首先是保证预算目标的战略意图得以实现。以预算目标为指导的预算编制，通过对预期目标的明确，表明高等学校预算周期内对于整体发展战略的周期细化，为校内二级单位按照对应的工作职责进行预算编制指明方向。这种自上而下的目标战略将有助于通过预算的执行与预算的控制得到预算目标的预期结果。其次是整合不同单位的利益诉求并寻找平衡。在预算的编制中不断进行预算的分析，可以整合不同单位的利益诉求。通过评价不同单位的预算的合理性与目标适当性，实现平衡预算目标的预期战略，从而实现以高等学校总体战略和发展目标作为平衡点，以调整各二级单位的预算为手段，促使各二级单位的工作目标向高等学校的战略目标靠拢。最后是监控预算目标的实施过程。在全面预算管理实施过程中，通过预算的执行和预算的控制监控预算执行实际与预算目标预期的差异，并进行预算的中期分析和调整，以保证预算预期目标的最终实现。
四、全面预算管理的编制与执行
（一）编制流程
高等学校负责全面预算管理的部门向各二级单位分发其在预算周期内的分预算目标。各二级单位将本单位的分预算目标拆分处理，形成本单位的分预算草案，再返回到预算管理部门。预算管理部门对分预算草案进行合并汇总后，形成预算周期总预算草案，报预算决策部门审议批准。预算决策部门讨论通过周期总预算方案，预算管理部门分解、下达周期预算执行方案。
（二）编制方法
全面预算管理的编制方法主要有零基预算法、弹性预算法、滚动预算法、作业预算法等多种预算编制方法。高等学校在进行全面预算管理编制时，可综合采用多种预算编制方法提高预算编制水平。零基预算法是以零为基础编制计划和预算的方法,不考虑以前预算周期的预算执行情况,只依据预算目标本身来测算的方法。零基预算法能够充分利用高等学校有限的资金来合理进行资源配置。特别是涉及专项项目支出，更要体现项目实施后对高等学校发展影响程度不同来分配教育经费资源。同时,按照预算周期工作要点适量分配资金需求，将预算编制细化到每项支出。弹性预算法是以不同工作的预期工作内容为基础，确定相应的预算金额而编制的能适应不同工作的预算方法。其可以反映在各种工作量所应开支或取得的金额。弹性预算法能够规范预算项目的额度管理，还能通过对汇总的运行成本数据分析及预算调整来提高资金的使用效益。滚动预算法，或叫连续预算法、永续预算法，高等学校通过外借资金进行校园建设时期比较适合使用此方法，作为正常预算管理的辅助预算管理。滚动预算能采用“近细远粗”的原则，对高等学校的远期、中长期、短期的规划目标进行控制，根据前期预算的执行情况及时调整近期预算,从而使高等学校各项工作能够前后衔接。作业预算法是以作业成本为计算基础的一种新型预算管理方法。作业预算法比较适合用于编制高等学校的教育教学运行预算。它可以通过对预算周期在校生规模的预估，测算出相应的教学工作运行预算、教学资源运行预算等，从而使教育教学资源配置更符合学校发展实际需要，在提高预算资金使用效益的同时实现预算管理的效益扩大。
（三）执行控制
预算的执行是指以预算为标准组织实施高等学校教育教学活动的行为,包含了预算期从开始到结束的整个运行过程。预算的控制是指高等学校以预算为基准，通过采取一系列措施，避免预算的执行与预算的目标之间出现明显偏差的行为。预算的执行与预算的控制是相互依存的关系，预算的执行需要预算控制确保不偏离预算，预算的控制必须以预算执行为载体进行规范实施。预算的编制为高等学校在预算周期内开展各种活动制定了预期目标和执行依据，预算的控制帮助在预算的执行过程中不偏离预算的预期目标。
五、全面预算管理的分析与考核
（一）预算分析
在实施全面预算管理过程中，将不可避免地出现预算实际开展情况与预算目标预计执行情况偏离的现象，这时需要通过适时的全面预算管理分析找出产生偏离的原因，并采取适当的措施降低预算的偏离程度，同时允许二级单位按照实际情况进行预算中期调整。其结果是既能通过预算分析发现存在的问题，又能通过预算调整提高预算的效益，还能为制定更符合高等学校科学发展的周期预算目标提供实践的案例。
（二）预算考核
预算考核是高等学校进行全面预算管理改革中预算周期之间相互衔接的关键步骤，是全面预算管理的重要组成部分，是全面预算管理过程中考核、评价实施效果的重要环节，以预算指标监测、预算执行结果、预算分析报告为依据，开展预算管理考核，以帮助实现预算管理目标。
六、结语
全面预算管理作为一种科学的预算管理模式，是一种成本管理的新方法。全面预算管理是一个管理系统，包括业务、财务、经营、资源、投入与产出等各个方面。从表面上看是这些要素与实施过程的集合，实质上是将其整合为一个有机的整体。如何将教学资源和人的聪明才智发挥到最大限度是一门管理艺术。全面预算管理不是简单对高等学校人、财、物进行下放、管理的手段，而是对高等学校管理者的治理能力的极大挑战，也是真正体现全面预算管理本质的关键所在。以全面预算管理为手段进行应用型大学综合改革，遵循共同治理的原则，明确高等学校与二级单位的权责与关系是实现大学治理现代化的必然要求。高等学校进行全面预算管理改革就是将大学的各种活动统一纳入预算管理体系，通过预算的编制、执行、分析、考核等环节，重新划分高等学校与校内部门的权责，从而推动大学治理结构的优化，同时最大化发挥预算资金使用效益。实现大学治理现代化，需要聚焦大学综合改革，通过改革进一步释放大学的活力。全面预算管理是应用型大学综合改革的有力抓手。全面预算管理将帮助高等学校尤其是应用型大学构建一个全面预算作为管理手段、重心下移作为管理策略、权利下放作为管理方法、二级学院作为治理中心的高等教育综合改革创新模式，简称为学院式治理。这种创新模式的目标状态是通过制度界权、学校放权、学院用权、分离监权来实现权责明晰、放权有据、用权有度、监权有力、科学高效的现代化大学治理体系。
作者：张劲松 董雨 单位：北京理工大学珠海学院 澳门城市大学
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