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【摘要】
20世纪90年代后，我国公立高校进入快速发展时期，对资金需求与日俱增。与此同时政府教育经费的投入无法满足高等院校的需求，因此财务预算管理对于高校合理运用有限的资金至关重要。我国公立高校目前普遍存在财务预算松弛的现象，本文对我国公立高校预算管理现状进行介绍，并与国际上预算发展较为成熟的美国公立高校进行四个方面的对比，找出当前我国公立高校财务预算管理存在的缺陷，并根据美国公立高校的管理经验提出改进的建议，以期提升我国公立高校财务预算管理的质量。
【关键词】
公立高校；美国；财务预算；管理
随着我国高校教育体制改革的深化，公立高校逐步形成了多样化的筹资、投资体制，但随着公立高校招生、办学的扩张，原有公立高校的财务管理制度无法完全胜任这种变化。高校财务预算管理是指高校为协助完成办学活动和目标，以预算为手段对各项资源（包括财务和非财务）进行计划、分配、考核和控制的管理活动，反映了高校对未来一定时间内可能发生的经济活动所产生的收入与支出进行预测分析后的结果。近年来我国公立高校面临的主要财务问题表现为筹资能力薄弱，资金短缺，财务预算管理存在一定缺陷，亟需得到改进。
一、我国高校财务预算管理概况
（一）财务预算管理模式和编制方法
我国高校财务预算管理模式可分为“统一领导，集中管理”和“统一领导，分级管理”两种模式。“统一领导”是指高校内部各部门在进行预算管理工作时遵循高校制定的统一政策、计划和制度，并接受高校的管理和监督。“集中管理”指学校财务部门拥有全部的财权和物权，并统一进行财务预算管理，高校下属机构、院系等不单独设置财务机构，不独立进行财务预算活动，只作为执行机构。“分级管理”指下属的机构、院系等二级单位可以设立二级财务机构，并在一定权力范围内管理内部的预算活动。目前我国高校的二级单位不具备调整预算的权力。我国高校财务预算编制主要有两种方法，增量预算法和零基预算法。增量预算法指公立高校以上一年度的预算情况为基数，结合本年度的财务计划进行增量和减量变动以确定当年的预算数额。增量预算法在2000年以前被广泛运用，现在主要被一些高校运用于收入预算和各院系部门公共经费的预算数额编制，如办公费、接待费、通信费和交通费等。零基预算法是指以前年度的预算情况不计入本年预算范围，从零出发，对预算期内各项目（如基建项目等）进行分析归纳，以重要性和影响大小排序，按照顺序合理配置资金，最后汇总得出高校发展可能需要的经费和资源，做出合理预算计划。零基预算法在2001年随着部门预算的推广在公立高校广泛运用，现在主要被一些高校用于支出预算和专项预算经费编制，如设备、图书、基建和科研项目等。
（二）财务预算编制内容
我国公立高校根据管理需求，编制校内预算和部门预算。部门预算是我国公立高校作为政府拨款的接受单位，编制的未来一段时间的收支计划，高校需要将部门预算提交给主管单位和同级财政部门审批。校内预算是公立高校为加强内部财务资源使用效率，根据校内各部门的情况编制形成的预算，进一步细分和落实部门预算。在高校预算表中包括收入预算和支出预算，收入预算编制遵循“积极稳妥”的原则，支出预算遵循“统筹兼顾、保证重点、勤俭节约”的原则。从B大学2016年度部门预算表中可以看出，B大学财务预算编制内容主要由预算收入和预算支出两部分组成，预算收入主要由六个部分组成，分别是一般公共预算拨款收入、政府性基金预算拨款收入、事业收入、事业单位经营收入、其他收入和上年结转，并对这些收入进行了进一步说明。在B大学2016年度部门预算表中还对预算支出分22个具体项目进行了详细的预算说明。
（三）财务预算编制流程
我国公立高校采取“两上两下”的编制程序。“一上”指根据主管部门和财政部门要求，在充分分析上年预算执行情况基础上，联系本年度计划提出部门预算，由财务处汇总并提出预算建议方案，方案上交给学校财经委员会审查，财经委员会向学校党委常委会会议作关于年度预算草案的报告，报告通过后上报主管部门，经审核后提交给同级财政部门。“一下”指高校主管部门根据财政上的指示，向高校下达预算控制数。财务处根据预算控制数修正预算草案。“二上”指根据修正的预算草案结合变动情况调整后形成正式部门预算方案，经学校领导机构审批后，上交主管部门和财政。“二下”指预算方案经同级人民代表大会审批后，由主管部门下达至各高校。
（四）财务预算执行
高校财务预算年度为每年1月1日至12月31日。年初，学校预算方案未经主管部门下达，我国各高校通常会利用上年预算余额保障各项工作正常运行。在预算余额不足时，我国高校允许经费预拨或者超支使用。预算通过审批后，财务处会展开经费分配工作，经费需要经财务处按用途不同分配高校内部各部门。我国公立高校进行经费使用时，主要施行“一支笔”审批制度，即各部门支出统一需要部门负责人审核并签字批准。高校按月、季编制时间段内的资金计划，合理安排经费使用，保证经费支出的合规性。预算调整一般于每年10月份进行，经主管部门审批，遵循“量入为出、收支平衡、不得赤字”原则。
二、我国与美国公立高校财务预算管理对比
（一）财务预算编制流程
我国公立高校预算年度为每年1月1日至12月31日，美国为7月1日至下年6月30日。中美公立高校都需要向政府预算经费拨款部门上报财务预算，并以各部门编制预算方案为开端，进行汇总形成全校预算。我国公立高校与美国公立高校财务预算编制流程不同在于：第一，美国高校根据财年的日期，需提前一年进行预算编制工作，而我国高校则视高校主管单位预算编制时间安排不同而各有异同，一般提前2—3个月；第二，美国公立高校需要由大学评议员来提交学校预算申请，大学评议员指州长、副州长、议会发言人、高校校长、校友会主席、学生代表和教师代表等人组成，我国公立高校则由学校财务处向主管单位提交预算方案；最后，我国高校预算编制需要经历两次提交和两次下达，美国只有一次提交和下达流程，并且下达至高校后，校长需要会同各方进行讨论，进一步确定预算方案。
（二）财务预算报告内容
在财务预算报告方面，中美两国公立高校都对高校情况、收支预算报表以及表内科目进行说明。但从表3中可以看出我国公布预算报告内容较少，详细度不如美国公立高校，以新年度预算收入表为主，对预算数的来源及编制情况没有予以说明。美国公立高校以如何得出新年度收支预算数的逻辑顺序编制预算报告，严谨理性，逻辑缜密，内容详实，除列出预算收入表格外，对财务目标、预算目标、以往各年预算状况、高校财务状况、预算收支分配具体内容等详细阐述。
（三）财务预算编制技术手段
随着信息技术飞速发展，高校财务管理逐步进行信息化改革，我国公立高校和美国公立高校都拥有一定程度的信息化编制技术手段。美国高校的信息化管理程度较成熟，预算融入财务管理系统，渗透至各财务组织、部门日常工作，高校人员在职权范围内可以便捷地进行项目申报、经费申请等活动。我国的预算编制技术手段不一，各高校信息化程度不同，发展较慢的高校使用电子表格更甚者使用手工编制，发展程度高的使用网络化的预算管理软件。
（四）财务预算决策和编制机构
我国和美国公立高校预算决策和编制机构组成情况：首先，由于两国社会体制和政党情况不同，我国公立高校财务预算最高决策机构为校党委会，而美国公立高校财务预算需要上报州政府经过州议会审议。其次，对比两国财务预算决策层，我国高校财经委员会或校长办公室为最高管理机构，美国为预算委员会，两种机构都存在高校高层管理人员，此外美国公立高校预算委员会存在教师和学生代表，几乎涵盖了学校所有重要组成人员代表。我国公立高校高层管理人员没有任期限制，美国高校校长、副校长等人员都存在具体的任期，定期轮换。最后，我国公立高校主要编制部门为财务处，美国设立单独的预算和计划办公室。
三、美国公立高校财务预算管理方法对我国高校的启示
（一）合理规划财务预算编制工作
我国公立高校存在编制工作安排不合理的情况，首先，财务预算编制时间紧促，只有2至3个月，而财务预算的编制工作量大、复杂，具有一定难度，需要汇总各部门的申报计划，综合考虑高校当年的具体情况和发展计划，进行反复验证和调整，保证资金合理配置。在短时间内编制成的预算，显然质量大打折扣，导致出现预算草率，有偏差，资源分配不合理。其次，预算下达通常处于开学阶段，高校没有足够的资金开展工作，无法正常报账，存在经费超支使用情况，财务预算作用缩水。美国公立大学预算编制期限长达一年，各阶段工作时间宽裕，足以进行量大难度高的预算编制和审批工作，并且在州预算下达至高校后，校长和分校校长会分别举行听证会，考虑校内各方意见，完善预算计划。我国公立高校财务预算编制工作需要配合政府的预算工作安排，因此合理规划高校的财务预算编制首先需向上级主管部门提出建议，将财务预算编制时间提前，保证充分的编制工作时间。以2016年的财务预算管理工作为例：2015年的1月份开始，期限12个月，通过分析2014年的预算执行情况，结合2015、2016年两年学校工作规划和财务目标，充分考虑收支规模增减变动，编制2016年财务预算，在预算方案通过审批后，可以组织听证会，向校内各部门人员代表说明16年财务预算工作，并听取各方意见，完善校内预算；2016年1月至12月，这期间执行上年编制的预算，同时调整预算；决算编制阶段指2017年1月开始，组织人员收集2016年预算资料，分析总结预算执行状况，编制财务决算。
（二）改善财务预算管控部门结构
我国大部分公立高校算管理工作主要由财务处负责，并没有单独预算管理部门。这导致财务预算不独立，不能与会计工作形成相互制约关系。预算管理工作复杂繁琐，我国公立高校财务处工作人员数量有限，没有足够的劳动力保障预算管理工作的质量。美国公立高校例如加州大学伯克利分校，将财务工作分为财务管理和会计核算，并设立两个部门负责，前者包括预算编制和学校财务制度编制研究，后者是进行高校日常会计核算工作，执行预算。借鉴美国高校的财务预算管理控制部门的设置，我国公立高校可以设立与财务核算同级的预算管理机构，这样可以形成相互制约机制，有利于预算监督控制，同时进一步将管理部门细分为预算办公室和考核办公室两部分，前者财务预算的制定、分配和控制，后者负责财务预算考核工作。
（三）提升财务预算报告质量
我国公立高校预算报告内容较为粗略，简单按照收支类科目对财务预算经费收入和支出情况进行说明，并没有对预算数据得出过程进行介绍，也没有与往年预算情况的对比分析。预算报告的使用者在阅读后只可以大致了解到高校新年度预算的收支金额，进行历年预算对比分析时，需要手工搜索出以前年度的预算报告，不利于财务部门对预算执行的情况的控制，也不利于外部使用者的检查监督。另外，我国预算报告没有对高校财务目标和预算计划进行披露，各院校、分校的预算数据也无从查阅到，降低了预算报告的详细度。美国公立高校预算报告内容全面，重点在预算分析，包括对历年财务预算的数据和执行结果分析并得出新年度的预算数据，以及预算的详细分解。目前我国公立高校财务预算报告主要使用者为政府部门和高校内部管理人员，因此进行财务预算报告编制时可以重点对财政拨款和各院、系、行政单位预算进行详细描述，列举往年预算实际收入和支出情况，说明本年财务预算计划和目标，使得报告使用者无需翻阅以前年度的预算报告，简化其工作量，有兴趣查阅预算报告，增强监督意识。
（四）提高预算管理信息化水平
近年来高校规模扩张伴随着经费来源和支出多样化，财务预算编制方式要求更加灵活。同时高校编制财务预算需要建立在以前年度预算数据基础上，因此连贯可比性尤为重要。我国公立高校目前预算管理手段存在一定缺陷，例如，通过电子表格编制的预算表，虽然相对于手工预算减少了工作量，但是与财务账务系统衔接度不足。主管部门下发的预算软件是为了监督拨款资金的使用情况，满足财政管理需求，高校不能将全部经费预算录入其中，无法进行个性化设置，与高校财务系统数据不能共享。美国公立高校财务预算信息化发展较为成熟，以华盛顿大学为例，该校专设校内信息管理和维护部门。财务管理系统包含多个子系统，各系统数据共享，预算管理就是其中之一。这种财务系统为预算管理降低了许多繁琐的工作量，各部门人员工作高效，高校支出得到节约。信息化改革并非一日之功，参考美国公立大学财务管理系统，我国公立高校可以首先尝试建立高校预算管理系统，使得进行校内预算编制时，可以直接提取以前年度的预算编制、执行和监督情况，简化工作，提高效率。美国公立高校财务预算管理发展历史久远，至今已趋于成熟，但我国公立高校预算管理仍存在缺陷。通过两国对比，可以发现我国公立高校财务预算编制流程不合理、报告内容不够充实、编制手段不够先进和管理机构有待健全。虽然中美两国体制存在根本性差别，但就高校预算管理方面来看，我国公立高校可以借鉴美国高校的治理经验进行完善。近年来，国际化深入我国社会生活各方面，公立高校通过交换生、合作办学和组织队伍出国考察等方式与国外高校进行交流，这些活动给我国公立高校财务预算管理带来了丰富的经验与改革灵感，相信未来我国公立高校财务预算管理会更加完善。
作者：梅芳 常馨 单位：集美大学诚毅学院
本文系集美大学诚毅学院大学生创新项目“中美高校会计制度比较分析”〈C15017〉阶段性研究成果）
参考文献
1.李奕宏.2012.政府预算管理体制改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所。
2.孙倩.2014.高校预算管理体系优化研究[D].成都：西南财经大学。
3.伍松涛.2012.美国公立大学预算管理体制特色介绍及经验借鉴———以华盛顿大学(UniversityofWashington)为例[J].新财经：理论版，2。