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摘要:
近年来，随着各级财税体制改革的深入推进，特别是新《预算法》实施后，基层预算管理工作得到了明显强化，财政管理新机制进一步完善，预算执行管理逐步加强，资金使用绩效明显提高。但是，年初预算编制不精不实、滚动预算工作薄弱、项目支出绩效不强、预算单位预算管理水平不高等问题仍然存在，部分单位预算管理工作“重分配、轻管理”、“重结果、轻过程”等思想并未得到根本性改变，这些都给全区公共财政资金高效配置、财政资金安全规范管理带来了挑战，甚至在一定程度上影响到了基层党委政府决策的有效落实。本文就基层目前预算管理工作的实际，就进一步加强预算管理水平谈一些看法和建议。
关键词:
预算；改革；绩效；财政；管理
一、目前预算管理中存在的问题
(一)年初预算编制不全不实
基层预算单位基本支出定额标准体系不科学、不完善；国有资本经营预算、政府性债务认识不透不深；部门对政府购买服务和政府采购预算认识不到位；编制项目预算立项依据、资金测算依据不充分；打捆编制项目预算，执行过程再分配的现象仍有存在等。以上造成年度预算执行进度不均衡，刚型约束不强。
(二)资金使用绩效意识不强
重产出、重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心，部门对预算绩效管理工作认识不足、重视不够，缺乏主动性，没有将绩效管理工作作为一项日常性重要工作来抓，全过程预算绩效管理机制尚未完全建立。
(三)跨年度预算平衡机制薄弱
单位项目动态管理机制有待加强，没能做到适时充实、完善项目库；年度部门预算与中期滚动预算还未能实现有效衔接，分阶段跨年度项目一年申报预算的情况仍有存在，不利于整合资金，提高财政资金分配的前瞻性、计划性和配置效益。
(四)单位预算管理水平不高
随着财政管理精细化科学化水平逐年提高，对财政财务专业技术人员的要求也越来越高，加之部分基层单位的领导对财政财务工作思想认识不到位，财经纪律意识淡薄，基层财政预算管理水平参差不齐。目前基层各预算单位普通存在财经类专业技术人员不足，年龄、知识结构老化，后备人才培养不重视，日常监管不到位，业务科室与财务科室沟通协调机制不畅的现象。
二、预算改革措施和建议
(一)提高预算编制水平
1、完善定额标准体系
为规范预算分配，根据基层单位职能不同和承担的任务量差异，分别制定不同的公用经费定额管理办法。建议先对县（区）直机关实施分类分档综合定额管理，通过对不同单位实行不同类别综合定额，基本实现单位之间运转经费的预算分配大体公平，并在此基础上，逐步健全全区域基本支出定额标准体系。
2、规范预算编制体系
规范国有资本经营预算。在往年经验基础上，结合上级财政部门对国有资本经营预算的最新政策要求，系统梳理国有资本经营预算收支情况，逐步形成适合基层、符合地方实际的国有资本经营预算编制办法；规范政府性债务管理。充分利用现有的地方政府债务管理系统平台，实现地方债务管理系统与债务预算无缝对接，严格将一般债和专项债分别纳入相应预算体系管理；严把项目支出预算关。强化项目零基预算，避免基本运转经费的“项目化”。对缺乏有效申报依据、无法测算预算额、不能有效评价绩效的项目，一律不予安排。
3、推进预算评审论证
逐步建立和完善项目支出公开评审、追踪问效、绩效评价长效机制。建立项目评审专家库，完善评审体系。对各预算单位“二上”的部门预算，建议由基层政府分管领导牵头，会同财政、审计、监察、人大常委会财经委等部门或聘请相关专业人士和专业中介机构进行预算联合评审。
4、推进编制滚动预算
着力优化单位动态项目库，尽快建立具有自身特色的中期滚动预算编制体系，将预算安排与执行过程监管相结合，预算安排与预算执行进度相结合，预算安排与跨年度结余结转相结合。对结转规模较大的项目实行倒查机制，追本溯源，建立预算考评机制，从机制上保证下年项目预算的精确性。
(二)强化支出刚性
1、减少预算执行追加、变更
严格规范预算调整追加流程，严格按照经人大批复的年度部门预算执行，对预算单位公用经费超支的，一律不予追加；对预算执行过程中因政策性增支、突发事件的处置、党委政府临时交办等其他重大特急事项确需追加预算的，严格按程序审批，重大项目的预算追加事先要上报基层党委政府会议研究。
2、严格国库集中支付审核
预算安排的资金全部实行国库集中支付制度，切实提高国库资金支付效率、安全性和透明度，加强预算执行资金动态监控，严禁随意将预算资金转入单位往来账户和追求支出执行进度“以拔作支”。
3、严格专户管理
建立完善区域内专户管理制度（包括财政专户和非财政专户），特别是规范财政专户开立程序，全面清理整顿存量财政专户，强化财政专户资金使用管理。禁止将财政专户资金借出周转使用，对已经出借的财政专户资金要制定回收计划，限期予以收回。
4、严格专项资金使用
从专项资金的设立分配、绩效管理、责任划分等方面，全面加强和规范专项资金管理。对适用对象不固定、分配结果可选择的专项资金，优先采取竞争性分配方式。根据工作需要和规范管理的要求，分别出台专项资金管理办法，对财政专项资金开展监督检查，保障财政专项资金安全、有效、科学合理使用。
5、强化结余结转资金管理
健全财政结转结余资金管理长效机制，全面加强财政资金统筹使用力度。特别是要根据上级财政部门对部门结余结转资金的管理要求，加大对部门结余结转资金的清理统筹力度，对结余资金、结转超过2年的资金，一律由财政部门收回重新安排，统筹使用。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，主动接受人大监督，有效控制公共财政资金沉淀。
(三)强化绩效评价
加快建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
1、完善绩效评价方法
以成本效益分析为核心,结合项目特点制定重点项目绩效评价量化方案。对保障运转类项目的考核,要按照社会效益和管理效率进行有侧重的综合考量；对民生类专项支出,要按照社会效益和经济效益有侧重的综合考量；对政府投资的公益性支出,要侧重社会效益、经济效益的双考核。
2、创新绩效评价机制
优先选择预算单位立项依据充分、资金数额较大、与当地民生保障和社会发展密切相关、能充分体现部门履行职能的项目。在单位自评的基础上，开展财政重点评价工作，探索通过政府购买服务的方式，适时引入会计师事务所等专业中介机构，全程对项目绩效进行事前、事中、事后的全方位跟踪评价。
3、科学运用绩效评价结果
推动建立阶段性绩效评价报告公开机制，加大主动对外公开力度，丰富公开载体，充分利用各种新兴媒体，自觉接受社会监督。根据第三方评价结果，全程动态调度项目资金，保障财政资金的公共效益，确保项目预期目标的实行。
(四)加大人才培养
加大对基层各单位预算业务人员的培训指导力度，全面提升专业技术人员的业务水平和理论水平。当地组织人事部门要积极畅通财经专业技术人员的进出通道，建立轮岗交流机制，重视后备人才的储备培养，尽快扭转目前财经类人才不足不精的现状。同时，也要注重提升单位领导班子特别是主要领导关于财政政策、财经纪律、财务管理方面认识理解的层次，牢固树立、深刻理解“不懂财政就当不好党政一把手”的意识。
作者：葛伦创 单位：合肥市瑶海区财政局
参考文献：
[1]陈秀梅.论如何提高基层行政事业单位预算管理科学化精细化水平[J].当代经济,2015
[2]李洁.关于基层行政单位预算管理的几点思考[J].行政事业资产与财务,2015
