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摘要:
高校财务预算是高校一段时期内各类活动安排的货币表现，对其有效管理有利于控制高校财务风险和提高财务资金使用绩效。与我国现行高校预算管理模式不同，美国高校财务预算管理模式有专门的管理机构，预算编制程序严格，预算有完备的法规可以遵循，注重提高预算绩效。要优化我国高校财务预算管理模式，应建立专门的财务预算管理机构、提高财务资金使用绩效、加强预算管理的民主性和实行分线预算。
关键词:
高校财务预算;管理模式;预算编制;预算方法
美国高等教育无疑代表了当今世界高等教育发展的最高水平。在全球最好的大学中，70%至80%是美国大学。美国促进高等教育高质量发展的众多经验中，重要一条就是通过完备的财务预算管理，有效控制财务风险并提高财务资金使用绩效。这种科学的财务预算管理模式，使得美国高校“即使在2013财政年度联邦开支削减额接近854亿美元，持续到2022年总共削减约1．2万亿美元，高等教育投入急剧减少”［1］的背景下，仍然有效防范了财务风险，并取得了骄人的成绩。因此，我国在经济增长速度放缓与高校财务风险增大的背景下，借鉴美国高校财务预算管理模式的成功经验，并从中探讨我国高校(本文仅指公立高校，下同)财务预算管理模式优化的具体路径，对提高财务资金使用绩效与防范财务风险具有重要意义。
一、新常态下我国高校优化现行财务预算管理模式的迫切性
凡事预则立，不预则废。高校财务预算是高校一段时期内各类活动安排的货币表现，在控制与防范高校财务风险、实现财务安全、提高财务资金使用绩效与解决不断涌现的财务新问题上有着重要作用。然而，我国公立高校现行财务预算管理模式仍然存在一些问题，而面临的形势又不断改变，迫切需要对其进行优化。
(一)我国现行高校财务预算管理模式仍存在一些弊端
一是预算编制不够科学。部分高校预算安排缺乏科学论证，立项依据不足;人员经费增长过快，超过自身可承受的财力范围;年初预算把关不严，年中预算进行调整，影响预算严肃性。二是预算执行进度慢。以2013年XX省为例，省财政给各高校财政拨款预算结余近10个亿，专户非税收入结余7．4亿元，银行存款年末余额达45亿元，一方面单位结存大量的资金，而另一方面一些重大教育事业发展项目资金紧缺，财务预算不科学也由此可见一斑。三是预算表过于复杂，高校领导看不懂，造成决策失误，而且预算平衡只是宏观数据平衡，不是分线分类的平衡。四是高校预算是软预算，单项预算又过多，造成资金浪费［2］。这些弊端的存在，增加了高校财务风险，降低了高校财务资金使用绩效，因而在经济发展新常态下，我国需要借鉴发达国家财务预算管理模式的成功经验，优化财务预算管理模式，确保财权高效、稳健运行，推动教育事业科学健康发展。
(二)高校财务风险不断增长需要通过优化财务预算管理模式加以控制
改革开放尤其是高等教育扩招以来，随着我国高校办学规模的不断扩大，许多高校通过大力借贷加强基础设施建设，实现“扩大再生产”，负债规模不断扩大。尽管这几年中央财政与省级财政通过化债降低了公立高校的负债规模，但总体看来，公立高校的负债规模仍然较大。同时，我国经济增长速度已经破七，经济危机爆发可能性加大，高校面临的筹资风险、债务风险、投资风险与管理风险增长明显，这迫切需要我国高校通过优化自身的财务预算管理模式有效控制不断增长的财务风险。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020年)为此明确要求，“建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率，控制财务风险”。
(三)高校财务新问题需要财务预算管理模式优化予以回应
一是与原来高校主要收入来源于财政不同，目前高校投入呈现多元化特征，尽管政府投入仍占主体，但各种捐赠、企业与个人入股、学费收入、合作办学、二级民办学院收入不断增加，因此如何通过预算对非财政收入进行管理，需要预算管理模式优化寻找适当的方法。二是与原来高校办学类型主要是公办不同，目前我国高校有公办、民办、公办民助、民办公助等多种形式，在这种双轨制下，如何使公办、民办高校协调健康发展?如何确保国有高校有形、无形资产及权益不受侵害?需要财务预算管理模式优化来予以实现。三是与以往高校每年可支配资金较少不同，现在高校每年可支配资金一般在几亿乃至几十亿人民币，如此大的资金流量，财务预算如何加强内部管理，科学确定投资方向?如何降低成本，提高资金使用效益?如何防止“内部人控制”?都是需要通过高校财务预算管理模式优化来解决的新问题。
二、中美高校财务预算管理模式的几点差异
美国公立高校的办学经费来源包括预算收入(budgetingfunds)和外部收入(extramuralfunds)两部分，其中预算收入包括联邦、州、地方三级政府的拨款(一般拨款和专项拨款)、学费收入、捐赠收入、社会服务和商业性收费收入，外部收入包含联邦、州、地方政府和私人企业的科研合同。一般支出项目分类包括教学、科研、公共服务、图书馆和其他学术支持设施、学生服务、日常开支、设施运行与维护等。中美公立高校的财务预算管理模式的差异主要集中在以下几个方面:
(一)专门预算管理机构设立与否
高校财务预算管理是一项历时较长的系统工程，如果没有专门的预算管理机构，预算管理的执行力度就会大打折扣。美国高校成立了专门的预算管理办公室，执行预算管理工作。预算办公室的成员包括了校长、预算委员、部门领导、教职员工;它需要随时向学校各级管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息;预算管理办公室负责管理学校的预算性资源，通过科学的预算，最有限地利用有限资源，支持高校的教学、科研和社会服务活动;利用自身的信息优势与财务数据掌握的优势，为各部门提供财税政策与实践、预算编制、预算执行、预算效果评估等方面的高质量财务咨询，同时还需要牵头组织与管理校内各单位预算制定的过程［3］。我国高校进行财务预算时，也会成立一个预算委员会，但其只是一个临时机构，完成预算编制后基本上就自行解散，不会在此后的预算执行与预算评估中发挥作用;预算委员会成员主要由校级领导干部(特别是校长与分管财务的副校长)、总会计师、行政职能部门负责人、财务部门负责人、个别学院负责人组成。预算委员会中只有领导没有普通职员，业务人员不参与预算编制，参与编制预算的人员对纷繁复杂的业务活动及变化情况的了解又非常有限，极易导致预算信息不全面、预算以领导意志为准与暗箱操作等问题。
(二)预算编制程序严格程度不同
严格的预算编制程序才能保证预算的科学性。美国高校为了让预算更能符合学校的发展战略，实现学校的发展目标，制定了严格的预算编制程序，规定了高校财务预算编制的流程，以此保证预算编制的科学性与民主性，如图1。当预算办公室提出预算初案后，依次向校长、校董事会提批，当批准后再向州高教委、州议会、州长提交预算方案，后三者会根据绩效目标对预算方案提出修改建议并向预算办公室反馈，预算办公室根据反馈意见再进行修改，再循环上述流程。美国的预算编制程序是一个循环过程，需要在不同的机构之间反复循环，利益相关者都会在预算编制流程中表达自身的利益的诉求，最终达到利益均衡，保证了预算方案的科学性。美国高校预算年度一般为每年7月1日到次年6月31日，预算要提前一年编制，即每年4月份开始编制一年度预算，为预算的科学编制提供了充分的时间保障，经审查论证不断完善后，最后报到州长处，州长最迟必须在每年6月份确定各高校下一年度预算，经批准的高校预算各高校都必须严格遵守，不得随意更改，否则就要追究高校相关人员的责任［4］。我国高校预算编制实行“二上二下”制，但编制流程不严肃也不科学。一是与美国州议会等机构会根据绩效对高校预算方案提出修改建议并向校预算办公室反馈不同，我国财政部门只是下发编制预算的一些基本要求，内容笼统，对高校提交的预算案初不会基于绩效提出反馈建议，只会根据财政“总盘子”增删预算基数，“二上”对保障高校财务预算编制的科学性没有多大帮助。二是与美国高校预算管理全员参与不同，我国高校预算编制往往只有校领导、部门领导与财务人员参与，专项安排又通常由部门领导敲定，尽管编制出预算初稿后，也会通过“二下”向广大员工征求意见，但由于预算案过于简单、很多科目设计又比较“高深”，教职员工也基本提不出什么建议，“二下”也有流于形式之嫌［5］。三是预算编制时间过短。我国高校一般每年8月才开始考虑下一年度的预算编制，实际上很多高校要12月份才着手下年度预算编制工作，预算编制时间过短，易造成项目论证不充分，预算编制不能体现学校工作重点［6］。
(三)预算管理重心相别
大学是非营利性的社会组织，着重追求人才培养与科学研究等非经济效益，但这绝不表示大学不考虑成本与收益。可以说，大学在一定时期与一定程度上也在追求投入最小，产出最大。美国高校进行预算管理的过程中，倾向将财力资源投入绩效较高的项目之中。校预算管理办公室进行预算时，对那些有社会发展需求、有发展前景的项目会适当增加预算，而对那些失去社会需求或评估成绩的项目则适当减少其预算。同时校预算管理办公室在对二级预算单位进行预算资金分配时，在考虑各二级单位的人员、学生规模、业务特点等因素的基础之上，还会考虑各二级预算单位的绩效水平［7］。与美国高校财务预算管理的重心是以产出或结果为标志的绩效控制不同，我国高校预算管理的重心偏向于过程控制［8］，“以投入为主”的传统观念在我国高校财务预算管理中仍占据主导地位。大部分高校进行财务预算管理的过程中，非常注重预算编制与预算执行［9］，但对预算所产生的组织绩效与个人绩效，却缺乏应有的评价。即使现在有些高校也逐渐开始对预算进行评估，但评估的往往不是预算执行所产生的绩效，而是预算完成情况。
(四)相关法律规范完备情况迵异
美国高校财务预算管理严格遵循相关法律法规进行。高校预算办公室进行预算编制时，大到原则、绩效目标与总体方案的确定，小到各个项目、数目的变动，都必须依照相关的法律来实施。即使因为经济社会环境的改变或高校核心目标的变化，会使预算编制过程遇到新的问题，美国立法部门也会不断更新相关的法律规范，逐步使预算法律法规与新形势下的高校财务预算管理相匹配［10］。目前我国很少有专门将有关高校财务预算理论与实务方面的表述，上升至国家或者部门层次的规范性指导意见。仅仅在《预算法》、《事业单位财务规划》、《高等学校财务制度》三个法律规范的某些章节中有此类表述，但其中有关预算编制的表述更是少见。而且，在高等教育大众化、高校财务资金不断增长与财务风险压力不断增长的背景下，这些法律规范中少有的有关高校财务预算的内容已不太符合现今高等教育实际。相关法律规范的缺失，使得高校财务预算管理实务工作者在实践中面临较多困惑。
三、我国高校财务预算管理模式的优化路径
高校预算管理是高校财务管理的重要内容，更是控制高校财务风险的重要手段。在我国高校财务风险不断增长的背景中，有必要借鉴美国高校通过财务预算控制财务风险的成功经验，优化我国高校财务预算管理模式。
(一)高校建立专门的财务预算管理机构
预算管理是一项系统工程，不仅需要专业的机构，而且需要专业人员。在我国经济发展速度放缓、高校财务风险增加与高校资金流量不断增大的背景下，我国高校有必要在计划财务处之外，设立一个专门的财务预算管理机构。管理机构由校长、分管财务的副校长、预算委员、部门领导、教职员工组成，它的职能进一步细化财务收支情况，实现各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现预算微观管理的延伸，及时向学校各级管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息，指导与监督二级单位的预算编制、预算执行、预算效果评估［11］，使高校财务预算能更好地控制高校财务风险。
(二)提高财务资金使用的绩效
在中国经济发展进入新常态之后，我国有必要通过财务预算管理模式优化来提高财务资金使用绩效。一方面，推动预算编制、执行、监督与评价适当分离，实现高校内部各种权力制衡，避免财务部门既负责预算编制、又负责预算执行和分析所导致的独权问题［12］，增加预算执行部门提高财务资金使用绩效的动力。另一方面，我国高校应逐步完善预算绩效考评体系，将各部门预算申报的准确性、及时性，预算执行结果与各部门年度考核挂钩，执行问责制，奖惩分明［13］。同时，根据绩效能否被测量的特征，进行绩效评价时采用定量与定性相结合的方法。如对教学活动绩效的考核，定性指标可以有学校教师聘用培训与学生录取培养政策等，定量指标有师生比、学生课程通过率、就业率、考研率等。又如财务及资源管理绩效的考核，定性指标有学校生活质量、办学学平，定量指标有学生人均成本、行政人员与教师人员比例等。
(三)加强财务预算管理的民主性、及时性与法制性
我国高校的财务预算管理模式应从集权式向分权式过渡，给予院系更多的人事、财务和管理自主权。二级单位在财务预算中获得更多的自主权，也会增加二级学院职工参与预算的积极性与可能性，增加了预算的民主性，进而增加预算的科学性。同时，高校预算编制要从每年的8月份正式开始，在专门的预算管理机构的推动下确保预算编制有充足时间，提高高校预算编制的及时性。还有，需将《中华人民共和国预算法(2014年修正)》、《高等学校财务制度(2012年)》中有关预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算执行、预算调整与监督的新内容条款融入到高校财务预算管理过程之中［14］;在条件成熟时，可将有关高校财务预算理论与实务方面的表述，上升至国家或教育部的规范性指导意见，使高校财务预算管理有完备的法律规范可以遵循，增强高校财务预算管理的法制性。
(四)预算方法向分线预算转变
传统高校预算编制是按照财政部门预算口径统计数据，不能全面反映高校预算资金的特点，领导决策层通过传统高校预算编制提炼不出管理的信息，对学校重大经济活动和发展建设的资金保障不能及时准确做出反映。高校分线预算是指依据学校实际可支配财力，根据高校事业发展目标和计划编制年度财务收支计划，结合高校实际特点、刚性需求、重要性等原则将支出确定为刚性运行支出、可调节运行支出、发展支出等类别，达到分线预算，分类控制的目的。分线预算在处理学校运行发展建设的内部关系上更加科学:先吃饭，后建设，先运行、后发展，分线预算结构。分线预算首先将可分配收入与不可分配收入严格区分，学校可支配财力情况更加清晰，让领导层在重大经济决策时对资金的来源做到心里有底;分线预算根据可分配收入的来源，对应学校支出项目分别给予定义:刚性支出、可调节支出、发展支出、偿债支出等，学校可分配收入安排的各项预算支出结构和资源配置层次分明，解决了刚性需求和调节发展的矛盾。
作者：钟云华 肖国安 单位：湖南省教育科学研究院
参考文献:
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［2］杨定忠．在2014年省属高校和厅委直属单位财务资产管理领导干部培训班上的讲话［EB/OL］．
［5］杨磊．美国预算体制及启示［J］．人大研究，2004，(3)．
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［8］陈力，张泽明，曹富兰．高校绩效预算制度环境建设的几点思考———来自俄勒冈大学预算及财务管理实践的启示［J］．教育财会研究，2015，(5)．
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