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摘要:高校政府采购预算管理普遍存在预算编制较粗放、执行较随意、控制较乏力、绩效评价较简单等问题。针对现存问题，剖析深层原因，应从思想认识、主体责任、制度体系、绩效评价和人力保障方面采取措施，改进高校政府采购预算管理工作，提高高校资金的使用效益，防控高校政府采购工作中的廉政风险。
关键词:高校;政府采购;预算管理
高校的政府采购预算，与人员预算、行政运行预算等构成完整的部门预算。部门预算包括本部门所有收入预算和所有支出预算。其中，支出预算有三个组成部分:第一部分是人员经费预算;第二部分是部门行政运行经费预算;第三部分是项目经费预算。人员经费预算是按高校在编的在职人员如实编制，部门行政运行经费预算是根据高校在册学生人数按定额测算，项目经费预算则是根据高校的教学、科研、办学等服务项目而编制的。根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)及相关规定，这些项目应纳入采购项目预算编制项目，而且是整个项目预算的主体。所以，加强高校政府采购预算管理不仅是推动高校政府采购管理工作精细化、规范化、科学化的重要手段，而且是提高高校资金使用效益、保障高校健康发展的重要基础。我国高校政府采购管理工作起步比较晚，政府采购预算管理不到位成为制约高校采购管理规范化、科学化的瓶颈。笔者根据从事政府采购管理工作多年的实践经验，从高校政府采购预算编制、执行及事后的绩效评价等方面，就如何加强高校政府采购预算管理工作提出一些浅见。
一、管理现状
(一)预算编制较粗放
高校政府采购预算编制整体上比较粗糙。从编制范围来看，资金来源是财政直接拨款的、需要采用公开招标采购方式的项目，一般会纳入政府采购预算编制范围;自筹或其他来源的资金，或者采购方式是分散采购、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购的，则不在其中。从编制内容来看，普遍存在的问题有项目目标含糊不清，只列大类不分细项;技术指标模糊，有的甚至没有指标;采购需求时间不明确;项目金额测算依据不足，缺乏市场调研，人为影响因素大等。从编制过程来看，高校的采购预算一般由财务部门在编制部门预算时顺带编制，没有严格按照预算编制特有的程序，既没有预算项目的事前绩效评估环节，也没有采购预算编制技术性审查环节，常常存在少报漏报、金额不准、内容不全等问题。有的采购预算项目有预算无支出，有些项目无预算有支出，更多的是少预算多支出、频繁追加预算。
(二)预算执行较随意
在年度预算批复下达后，采购预算就进入预算执行环节。虽然高校的采购经费普遍集中在校本级，但年度预算一经下达，下属独立机构就拥有使用经费的自主权，等采购项目实施结束才会回到校本级报销付款，中间缺少跟踪问效的过程。各部门、各学院往往从自己的需求出发，不按照采购预算编制项目执行，特别是一些院系采购急需的、技术含量高、品种复杂的仪器时，其自主性更加明显。由于缺少应有的监督和制约，自主性很容易变成随意性，预算执行过程中调剂项目内容、调整采购金额的现象经常发生，高价购置或重复购置等情况难以避免，造成资源浪费，甚至成为腐败的温床。
(三)预算控制较乏力
有的部门在预算总额不能满足需求、需要追加预算时，没有遵守《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)的规定程序，既没有追加采购预算的事前报审环节，也没有采购预算追加的听证环节和公示环节。一些部门不论采购项目是否有预算、预算额度是多少，也不论资金来源是否合规、是否落地，对有需要的会先采购到位。有的用零首付来临时采购物资，避开预算的约束。有的对符合招标采购方式的预算项目化整为零、肢解为自由采购。政府采购预算执行过程中的内部控制机制没有发挥应有的作用，无预算不采购、超预算不采购的规定没有真正落到实处。
(四)绩效评价较简单
2021年我国高校的预算排在前三名的分别达到317.28亿、228.16亿、221.34亿，全国高校部门预算过百亿的就有13所。面对这么大的采购预算规模，高校内部很少有行之有效的预算绩效评估、考核奖惩体系。在编制预算过程中，高校缺少事前绩效评估制度，无法调整和修正一些不合理、不科学的采购预算指标分配方案，无法杜绝或减少不合理、低效率的采购预算编制行为。在预算执行中，没有绩效考核指标群，无法通过各不相容岗位设置、规范的工作流程形成有效的指标来实现内控，也没有针对预定的效益目标和社会效益进行实时分析、及时纠正。在采购决算形成后，没有对结果进行绩效考核、跟踪问效，也无法将之前的采购预算执行结果作为论证和筛选以后类似采购项目的主要依据，更没有相应的奖惩措施。
二、产生原因
(一)重视程度普遍不高
在高校，很多人对政府采购适用范围的认识模糊、错误，认为只有财政拨入资金才必须适用政府采购预算管理制度，对自筹等其他来源资金则不必采用。实际上，高校所有收入本质上属于公共资源，都要纳入部门预算管理，都在我国《采购法》规定的适用范围内。很多高校对政府采购预算管理的重视程度普遍不高，没有严格执行政府采购管理的相关规定，对规范化的程度要求比较低。重学术研究、轻资金使用效益的氛围，弱化了高校对政府采购质量及效率的要求，认为只要不影响科研和项目运行就可以。高校的组织结构层次复杂，行政部门、二级学院、系、研究所内部的管理范围和空间非常大，这些特点增加了政府采购预算管理规范化的难度。
(二)制度体系不健全
我国于2006年出台了《政府采购法》，2015年出台了《中华人民共和国政府采购法实施条例》。在《政府采购法》中，第六条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”;第三十三条规定“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行”，明确将采购预算纳入部门预算;第三十六条规定“在招标采购中，投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的，应予废标”;其他条款均没有涉及政府采购预算。国务院、财政部关于政府购买服务的文件有17个，关于采购方式、采购目录和限额标准、评审专家、代理机构的文件有27个，但针对采购预算管理的很少。2016年财政部发布《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》，明确指出中央高校“全面完整编制政府采购预算是加强政府采购管理的重要基础”“应随部门预算编制一并编制政府采购预算，预算执行中部门预算资金调剂(包括追加追减或是调整结构)需要明确政府采购预算的，应按部门预算调剂的有关程序和规定一并办理”，但对于高校采购预算应该如何编制没有细则规定。我国现行的《预算法》第四章“预算编制”中没有提到高校的采购预算编制，2020年出台的《中华人民共和国预算法实施条例》中第四章“预算编制”的第四十一条仅规定“各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制”，对高校采购预算的编制同样没有明确的实施细则。我国教育部发布了《高等学校信息公开办法》《关于做好高校财务信息公开工作的通知》和《关于部属高校公开部门预算的通知》等文件。高校一般会按这些文件要求公开政府采购管理的一些数据，但也仅局限于公开财政性资金用于货物类、工程类、服务类采购的计划数与实际支出数，共6个具体数据，对采购项目内容名称、采购资金的来源构成、采购方式、数量、金额、采购单价、保质服务等均没有主动公开，远远满足不了预算监督的需要，与政府部门的政务公开要求相距甚远。因此，高校面临的采购预算管理规范化的压力比较小，强化管理的动力不足。
(三)运作团队不够专业
采购预算管理是专业性很强的工作，应该由专门的团队负责。按照预算内控制度的要求，预算的编制、执行、评价应该由三个部门负责。高校的采购预算编制工作一般由财务部门负责，采购预算执行工作则主要是由资产管理部门负责。高校没有部门具体负责采购预算的评价工作，也缺乏具备采购预算绩效评价专业知识与技能的专业人员。实际上，很多高校未设置预算管理的专业岗位，只是由财务人员兼职承担采购预算编制工作，凭经验粗略地推算采购预算，无法精准地把握技术参数、相关指标。目前高校的财务管理停留在“报账式”水平，当无采购预算的项目已完成采购，财务部门也只能按规定的报账手续付款。资产管理部门只是根据学院需要负责采购，不会关注采购项目是不是有预算、资金是不是到位。同时，财务部门与资产管理部门缺少沟通，更谈不上协作。采购结束后，由于没有相应的部门对资金使用、项目的绩效等进行考评，整个采购项目的质量和资金使用效率难以保证。
三、建议措施
(一)提高重视程度
预算管理是提高工作效率、减少工作扯皮、防范履职风险、保障自身安全的“防护伞”。高校管理层和相关部门应全面认识预算管理的意义，也要充分利用预算管理手段。有必要通过持续的、多种形式的培训活动，加强宣传，在全校形成加强政府采购预算管理的浓厚氛围。
(二)落实责任主体
高校应加强对行政部门、学院、系、研究院所的采购预算执行指导，督促所属单位严格执行政府采购法律法规及相关政策，确保各级主体责任落实。因项目资金落实不到位、无法保证项目法定采购结果执行而造成不良社会影响的各级单位，应承担相应的主体责任。对造成不良后果的相关责任人员，应依法追究行政、刑事责任。
(三)健全预算制度
高校应根据相关规定，从采购预算的编制、采购预算的执行和采购预算执行结果的绩效评价等方面明确操作规范，补齐采购预算管理的制度短板，使采购预算管理有章可循。例如，在采购预算执行中，应严格按照支出项目和进度拨付资金，对采购预算调整必须坚持由高校的项目相关单位提交可行性报告、举行调整或追加采购预算听证会的形式，建立听证准备、听证会议、听证确立和指标公示制度，规范相关部门审查、审批的程序，严禁随意调整和变更预算，确保预算的“刚性”。
(四)做实绩效评价
应严格实行项目库管理办法，建立健全项目入库评审机制和项目滚动机制，将项目采购目标与项目预算管理各环节的绩效评价结果对照，跟踪问效，动态调整。对项目政策到期的、项目绩效低下的，应及时清理。在采购预算编制环节，应对高校各单位的年度预算申报项目从设立的必要性、绩效目标的合理性、资金投入的经济性、实施方案的可行性、资金来源的合规性等方面进行评估论证。在采购预算执行环节，应着重对资金使用的“产出比”进行评价，在保证资金使用合规性、安全性的基础上，不断提高资金使用效率。在采购预算执行结果绩效评价环节，注重实际效果的评估，考核项目目标实现程度，并将绩效评价结果作为改善类似项目预算管理的依据。
(五)打造专业队伍
采购预算管理专业队伍应包括两类人才。一类是熟悉政府采购政策理论、法律法规和实操知识的人才。高校应持续加强对这类人才的培训，保证队伍相对稳定。另一类是具备与采购项目相关的专业知识的各类专家，可以对项目采购预算各环节进行评审。参与评审的专家应尽可能独立于采购项目的需求部门。学校还可以建立与社会人才资源共享的专家库和动态的专家库更新机制，既确保专家评审的专业性、独立性和公正性，又保证预算的科学性，更好地满足财务管理规范化及学科建设的需要，最终促进学校健康发展。
参考文献:
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作者：袁芳 单位：淮安市财政局