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摘要：全面深化财政预算管理是发挥财政职能的重要举措，特别是对于乡镇财政部门在平衡财政预算工作以及积极推动地方经济发展方面至关重要。本文主要从财政预算管理改革的历史背景，财政预算制度改革的主要内容，以及现阶段部分地区财政预算管理中存在的一些问题，特别是财政预算执行过程中的问题和绩效管理结果反馈运用的问题等，提出了部分预算管理的建议和意见。
关键词：乡镇财政；预算管理；全面预算；绩效评价
一、引言
为适应经济社会高质量发展新形势，进一步加强财政预决算管理体系建设，保障财政收支平衡，相关预算法律法规陆续出台，让现代财政工作的发展之路更加清晰，为乡镇财政开展财政预算管理指明方向。2015年1月1日起，制定并实施的《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”定为立法宗旨，打开了财政全面预算管理的新局面。2020年10月1日起，制定并实施了《中华人民共和国预算法实施条例》，成为现代财政制度的坚实基础。相关预算法规的出台和实施，也将财政职能提升至管理的更高层次，不仅增强了预算约束力，也为预算绩效评价和运用提供了有力的支撑，同时也更有利于推进财税改革进程。关于乡镇财政如何贯彻执行相关法规，充分发挥预算管理的作用，持续保障财政收支平衡，使财政资金真正取之于民、用之于民，不断提高财政资金的使用效益、使用价值，同时助力乡村振兴发展，值得思考和研究探索。
二、财政预算制度改革的主要内容
近年来，财政预算制度改革主要目的就是完善传统的预算编制方法，进一步改善部门之间、支出项目之间的预算不均，减少部分项目预算过度而有些项目因经费预算不足难以达到预期效果的情况，将可标准化、量化的预算指标统一化，无标准化的预算指标独立化，通过经验摸索和研究，进一步将财政资金的管理职能前移，形成财政运行预判模式，从而更好地统筹安排财政资金，发挥财政资金四两拨千斤的作用。
1.强化预算收入的编制质量
预算收入预测的准确性关系到地方财政资金的总量配置，组织预算收入是地方政府保运转、保稳定的重要基础保障。因此，地方财政要不断地规范和完善收入预算编制的方式、方法，以更加凸显“以收定支”的预算管理要求，结合乡镇企业实际发展情况，充分征求税务、建管、环保等部门的意见，强化乡镇预算收入编制。地方财政在摸清本地区财税收入的家底基础上，进一步挖掘可能存在的新增财源，不断提高收入预算的科学性、合理性。
2.加强预算执行管理
一是强化预算执行力度。强化政府各部门预算执行主体责任，全力组织收入的同时，加强预算支出进度管理，确保政府各项基本支出和项目支出同步推进。二是强化专项资金的使用效益。向上争取各专项资金、转移支付资金，按照资金管理要求规范使用，既保障在专项资金范围内使用，又按照专项资金项目进度支付使用，避免发生拖欠企业账款现象。三是提高预算管理透明度。通过对社会公众公开预决算内容，接受社会各界的监督，进一步细化公开的明细内容，让社会各界更加清晰地了解政府财政工作报告内容，全方位地展现更加透明、高效、廉洁的财政。
3.深化政府部门的预算管理
一是强化部门预算管理，进一步加强各部门预算的均衡性。将政府所有部门纳入预算管理的范围，政府各部门预算既独立又统一，政府各部门独立核算反映预算收入和预算支出，同时又统一预算口径标准，确保政府各部门基本预算的平衡性、一致性。二是强化重点项目支出管理，进一步体现政府工作重点。地方政府建立项目滚动管理机制和评审机制，将所有的重点项目列入政府项目库管理。在年度预算编报时期，涉及政府重点工作项目的部门，可独立申报重点项目支出，乡镇财政部门将通过项目筛选和预算评审的项目支出，列入当年预算。
4.推进全方位的预算绩效管理
一是搭建预算绩效管理模式，构建全方位预算绩效管理。政府各部门为预算的执行主体，同时也是预算绩效评价的主体。政府财政部门要在做好政府整体预算绩效评价的同时，组织和指导各部门对各自预算的绩效评价，不断提升绩效评价的质量。二是实行全过程预算绩效监控，定期反馈绩效结果。政府财政部门定期组织各部门报送预算绩效评价报告，定期形成政府总体预算绩效评价报告，为调整和改进预算管理提供依据和思路。三是不断强化绩效评价结果运用，发挥绩效评价的作用。政府总体绩效评价结果和项目绩效评价结果意义重大，在今后的预算编制中，绩效评价结果要充分运用于改进预算管理和编制年度预算。
三、乡镇财政预算管理存在的主要问题
1.预算编制收支平衡难度较大
“以收定支”是预算编制的核心，在编制预算过程中，预算收入预测不准确以及执行力度不够，给财政预算执行带来很大的难度。一方面，预算收入存在不确定性。乡镇财政预算收入主要通过市镇财税收入体制结算、盘活处置国有资产等方面取得，预算内收入规模有限，预算外收入来源较单一。另一方面，各项支出需求不断增加。随着经济社会发展的加快，近几年人员工资、基本运转、基本民生支出逐年增加，此外还需要支持一定的社会发展支出，财政收支平衡矛盾日益凸显。特别是2020年以来，受疫情和减税降费政策的落实影响，阶段性财税收入结构调整，对于乡镇政府预算收支平衡形成较大压力。
2.预算编制项目计划性不够
一是预算编制水平参差不齐。预算编制注重整体性、完整性，部分预算编制人员存在责任意识不强、专业性不够的问题，在预算编制中缺少全面性、长远性考虑，往往更多地简单参考上年度预算编制，不能够完全结合本年度预算执行情况，同时对下年度工作的计划性不够，较大程度上影响了预算编制的质量。二是预算编制准确性不够。预算编制的准确性一定程度上决定了预算的执行力，在实际工作中，部分项目年初预算可能与实际招投标的价格差异性较大，致使预算执行率过低。三是预算编制整体统筹性有待提高。政府整本预算是积极型、稳健型还是保守型预算，取决于地方政府决策层，不管是哪种类型的决策，均应坚持“以收定支”，在保障“三保支出”基础上，调整预算支出编制结构，提升预算编制统筹性、协调性。
3.预算绩效评价水平不足
随着财政收支矛盾的凸显，也倒逼乡镇财政迫切地需要更高的预算管理绩效。在实际工作中，可能存在预算绩效评价标准不统一等情况。一是可能存在以花钱定义绩效问题。部分项目可能存在突击花钱，以完成年初预算为绩效评价标准。二是可能存在绩效评价科学性不够。部分项目绩效评价标准和参数单一，不具备参考价值，影响项目绩效评价的科学性。三是可能存在绩效评价人员水平不足。绩效评价是一项综合性较强的工作，对评价人员的要求较高，重大项目绩效评价由专家组安排专家参与，而一般项目绩效评价人员随机性较大，综合评价的结果可能因人而异。
4.财政预算管理系统需要升级
一方面，预算管理的结果可以加快各项工作的推进，特别是通过预算管理执行进度，可以反馈全年工作计划的推进力度。另一方面，预算管理的结果可以检查预算编制的合理性，通过预算管理结果的运用，进一步调整和改进预算的编制。财政预算管理软件的开发和运用，很大程度上让财政工作更加快捷、规范。比如，江苏地区开始实施财政预算编制、预算执行和财务核算一体化系统试点运行，同时各级财政基本实现国库集中收付，预算一体化系统将包含开票、收款、国库集中支付、记账及报表反馈等功能，软件需要做好更新升级，从而高效快速地反馈管理层所需要的数据指标，不断提升财政管理能力。
四、强化财政预算管理的对策
1.加强乡镇财政预算收支平衡管理
（1）开源节流是平衡预算收支的重要途径。乡镇财政部门要积极组织财税收入、盘活国有资产、努力向上争取资金，为保障“三保支出”保驾护航，为乡村振兴发展注入力量。不断开源的同时，乡镇财政部门要敢于担当，增强财政资金分配方案的科学性，突出支持重点，提质增效，切实提高财政资金使用效益。对于上级转移支付资金、专项资金，乡镇财政部门要做好财政资金规范使用的指导和监督检查，加大预算执行力度，提高资金使用效益。（2）强化财政预算管理意识是关键点。部分人员可能存在“财政预算管理是财政部门的事”的简单想法，存在花钱才做事、不花钱不做事的现象。乡镇财政部门要充分发挥财政管理职能，一方面组织政府各部门学习预算法等法律法规，持续强化预算执行主体的责任意识，严格按照预算编制要求，结合政府年度工作计划，准确、全面地编报和执行全年财政预算计划；另一方面，强化预算管理意识，将政府各部门预算执行进度和预算调整情况列入对政府各部门的考核，找准预算管理落脚点，从而形成全方位的预算管理体系。
2.重视预算编制的计划性
一是加强预算编制的指导和监督。乡镇政府财政部门要结合乡镇一级政府工作目标，准确编制与乡镇经济匹配的预算，方向明确地指导乡镇政府各部门做好预算编制工作，特别是政府重点工程项目预算必须与乡镇政府工程规划方案保持一致。乡镇政府财政部门要结合本镇实际财力情况，做好财政预算平衡，既要保障“三保支出”，又要有重点支持发展支出，同时贯彻落实过紧日子思想，把好预算管理脉搏。二是加强预算编制的全面性。政府各部门要结合基本支出需求，重点工程项目建设、重大工作事项以及上级扶持项目，做好全面系统的预算编报，特别是跨年度项目预算的编制，进一步加强预算编制人员对于预算编制的正确认识。三是加强预算编制的准确性。以零基预算为基础，编制重点工程项目建设、重大工作事项预算，涉及同类型重点工程项目建设，结合同类型预算绩效评价情况和本工程实际情况，编制工程预算，提高预算的合理性、准确性。四是加强预算编制的严肃性。政府行为具有复杂性、多样性和不可预见性，但不能因此放松预算编制的严肃性，政府预算编报结束并上报人代会批复后，不得随意改变。确因不可抗力因素、重大政策调整等，需要申请追加预算指标，应提交相应文件、资料后，报人大审核批准同意后，方可调整预算。五是强化预算的执行力。预算的执行力是检验预算编制的科学性、合理性的重要依据。加强预算执行主体的预算执行力，按照序时进度做好预算的执行，预算执行力度不够或年初预算无法执行，要及时核实并分析原因，做好加快预算执行进度或相应调减预算等工作。六是提升财政依法理财水平。乡镇财政人员、部门财务人员业务水平参差不齐，定期组织业务学习提升法治理念和依法理财能力，同时使得预算单位负责人和结报人员充分掌握预算编制方法，熟悉财政资金使用流程，掌握基本财务知识，找准正确预算编制方向，提高预算编制和执行的质量。
3.提高预算绩效评价水平
一是加强专业绩效评价人员的培训。不仅限于列入专家库的专家，同时包括财政相关人员、政府采购人员等，定期组织学习交流高质高效的绩效管理案例，提升绩效评价管理整体水平。二是完善绩效评价体系，进一步量化绩效评价参数。政府采购品类繁多，逐步形成同类型采购目录类别的参数，增强综合评价参数内容的全面性、多维度性，从而提高政府采购项目的品质和效果。三是加强预算绩效评价监督。通过对政府各部门预算编制、执行以及绩效评价情况的监督，进一步完善对政府各部门预算绩效评价的考核机制，将绩效评价的结果列入年终政府部门考核范围。绩效评价纵向贯穿财政资金使用前、中、后期，横向贯穿政府各部门项目评价绩效，让绩效评价不流于形式，增强政府整体预算绩效评价质效，同时强化政府各部门绩效评价的意识。
4.改进数据化管理能力
一是通盘谋划、周密部署。预算管理一体化运作是一项系统性工程，要紧抓信息化改革契机，通过系统整合预算管理全流程，梳理政府各部门业务需求，提前收集财政业务信息和问题，交流讨论和解决相关问题，增强预算管理一体化运作的成效。二是增强系统的规范性和约束力。结合预算管理、财务内控制度、国库集中支付、预决算公开等主要内容，融合运用于预算管理一体化系统，形成切合实际需求的财务数据报告，实现财务分析和科学决策的目标。三是增强系统的预警功能。预算管理一体化运用将使得预算执行更加全面规范透明，约束力也能得到显著提高，通过发挥系统智能化风险预警作用，包括对收支平衡预警、预算支出进度过快或过慢预警等方面，提高监控的精准度，发挥财政系统监控作用。
五、结语
在经济社会高质量发展进程中，在乡村振兴发展道路上，乡镇财政任重道远。乡镇财政要紧密围绕地方政府工作目标任务，与时俱进，不断创新工作思路、举措，不断提高财政管理的标准化、规范化和信息化水平，为经济社会高质量发展夯实财政基石。
作者：沈茜 单位：海安市雅周镇财政局