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摘要：伴随经济体制改革进程的不断深化，亟须对财税制度进行相应的变革。当下社会发展对财政进行公开透明化处理，需加强行政事业单位预算绩效管理，进而对财政支出的结构不断优化，提高单位对财政资金使用效率。本文在对行政事业单位预算绩效管理的内涵和政策研究进行介绍的基础之上，根据当下预算绩效管理存在的预算监督管理工作被忽视、预算编制不合理、财务执行的随意性、财务决算的不透明性以及绩效指标设置的不科学问题提出相应的对策，明确指出需加强项目顶层设计工作、强化预算管理工作的监督、加强执行力度、提高预算占比的科学性、强化预算的清晰度以及构建科学的预算绩效管理指标体系等方面出发优化行政事业单位的预算绩效管理，以期不断健全对行政事业单位的内部控制管理工作，对预算绩效管理的流程进行优化，不断提高行政事业单位的预算监督效果，进而对行政事业单位开展全面的预算绩效管理工作提供相应的保障，在不断提高行政事业单位的预算绩效内部管理质量的同时，也为行政事业单位管理水平的提高提供一定的借鉴意义。
关键词：行政事业单位；预算绩效；绩效评价；预算编制
引言
行政事业单位为社会公众的发展提供公共物品和服务，进而对政府机构在社会保障、医疗以及教育方面职能的有效发挥提供一定的保障作用，是政府职能的基础。预算管理活动是行政事业单位进行财务管理的重要组成部分，预算绩效管理的好坏直接关系到事业单位财务管理水平质量的高低，因此预算绩效管理在很长一段时间一直是学术界对行政事业单位研究的热点话题。资金使用的效益性、规范性、单位对于资源的配置方式以及外部竞争市场等都对单位预算绩效管理的好坏产生一定的影响。
一、行政事业单位预算绩效管理的含义及特点
（一）含义。预算绩效管理是行政事业单位在进行全面预算管理过程中必不可少的组成部分，是一种以目标为导向的管理方式。选取成本价值作为衡量标准，其目的就是为了提高行政事业单位对于财政资金的使用效率，进而在有限的财政资金支持下发挥其应有的社会效益，保障在政府支持下重大民生项目的有效落实。此外，行政事业单位所开展的预算绩效管理需对绩效目标进行设置，然后对绩效的管理流程进行全面跟踪，最后做出绩效评价结果，这一系列活动的开展有助于提高政府对资金配置的经济价值，提高政府工作效率。
（二）特点。行政事业单位预算绩效管理有以下特点：第一，强调以结果为导向。预算绩效管理选取以结果作为导向，不仅需要对预算编制的支出是否完成进行关注，还需对预算编制支出所带来的经济和社会效益进行关注，判断支出项目是否有效。第二，强调全过程预算管理。预算绩效管理强调在事前对预算绩效目标进行管理，预算绩效管理过程中强度对预算控制进行有效管理，事后强调针对预算结果进行绩效考核评价，以及根据预算评价结果进行运用。第三，对评价指标量化处理。对绩效目标进行分解，然后运用其对目标的完成情况进行衡量和评价是预算管理过程中的关键环节。而构建一套绩效评价指标体系，该指标体系可以对行政事业单位对于资金使用所带来的经济效益以及最终使用结果进行充分反映，这是预算绩效管理的关键部分，根据该指标体系进而制定出合理的评价标准以及选取相应的计量方法。
二、行政事业单位预算绩效管理的政策研究
我国关于行政事业单位预算绩效管理政策的演进大致可以分为三个阶段，分别为2001—2010年的初步探索阶段、2011—2016年的重点推进阶段以及2017—至今的全面实施阶段。在初步探索时期，2005年财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，该政策的出台首先在中央部门进行试点性工作检验，2007年开始面向全国进行推广。2009年针对地方政府绩效评价工作出台相关的政策规定。在重点推进的阶段，2011年由财政部再次颁发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，该暂行办法将之前的指导性文件进行合并处理，对绩效评价的对象、内容以及相关管理程序进行统一规定，同时在该暂行办法中对绩效评价的内涵进行延伸，构成关于绩效评价的全过程。2012年在党的十八大报告会上，又进一步提出推进政府绩效管理工作，明确四项任务，即“建立一个机制”“对体系进行完善”“健全三个智库”以及“对四个工程实施”。2015年伴随新预算法对绩效评价的逐步关注，开始将绩效评价逐步纳入法制化发展的轨道，预算绩效也是首次被定位到最高的法律地位。在对预算绩效管理进行全面实施的阶段，2017年，全国人大财政经济委员会针对绩效评价机制提出建议进行完善。同年，在党的报告中，对预算制度进行明确规定，主张建立全面透明、规范化、科学化的预算制度，从而全面实施绩效管理。2018年国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确指出预算绩效管理是对财税体制所进行的深化改革，构建适应现代化社会发展财政制度的重要环节。因此，全面实施预算绩效管理有助于推进我国国家治理体系的现代化发展，通过从全方位、全覆盖的角度出发构建预算绩效管理体系，进而对单位的财政资源进行优化配置，不断提高行政事业单位的公共服务质量。在新时期的背景下，行政事业单位需坚持以供给侧结构性改革作为单位发展的主线，重视成本效益，对单位内部人员的责任进行约束，坚持科学规范管理以及信息公开透明相结合的原则，针对行政事业单位运作的全过程构建一套预算绩效管理体系，建立行政事业单位政策和项目，政府、部门以及单位全方位的预算绩效管理格局，进而确保预算绩效管理体系可以全面开展。
三、目前行政事业单位预算绩效管理存在的问题
（一）预算管理监督管理工作被忽视执行力在全面预算管理制度的有效落实中发挥关键作用。当下，行政事业单位对于预算监督工作不到位，未构建完整的预算监督管理体系，从而导致预算管理制度执行力低下的问题。有些单位在开展预算监督时，由单位内部的管理层以及财务管理人员组成监督主体。当行政事业单位内部的财务人员进行监督时，在预算执行以及监督工作的负责人员也均为财务管理人员，从而对于预算监督的工作质量难以有效保证。而当管理层人员成为行政事业单位监督主体时，他们会根据部门发展需求对预算管理的监督工作进行相应调整，进而对监督质量产生一定的影响。
（二）预算编制的不合理。行政事业单位在进行预算绩效管理过程的基础是进行预算编制，预算编制工作对预算管理后期的执行和考评产生直接影响，但对于行政事业单位的内部控制力度具有关键性影响，因此对于事业单位预算编制工作必须高度重视。预算编制工作涵盖行政事业单位各部门，工作内容较为烦琐，在核算工作量和员工的工作内容时易出现纰漏。财务部门负责预算编制工作，且没有其他部门共同处理，但对于事业单位的所有开支财务部门不能进行准确预测，通常根据上一年度的开支情况对本年度的收支进行预测，在此基础之上对预算数据进行处理，并未结合部门的实际情况制定相应的规划以及进行绩效管理，导致预算编制不合理。此外，部分员工缺乏工作积极性，较低的综合素质和责任意识，严重降低预算编制工作质量，并对行政事业单位的控制管理水平以及正常运作产生一定的阻碍作用。
（三）财务执行方面问题。预算执行在整个预算管理过程中占据重要地位，而预算执行一定程度上更多体现财务执行，即对预算资金的流动状况进行反映，该环节决定预算管理的成功与否。由此可见，行政事业单位要想做好预算管理工作首先需做好预算执行工作。但目前随意性的预算执行是行政事业单位进行预算管理过程中普遍存在的问题。预算编制过程中无法对资源进行合理配置以及在对工作细节不明确的问题影响之下，导致在实际的预算执行中与预期的预算执行方案相脱节。此外，有些行政事业单位对于资金账目管理不清晰，在资金应用方面过于零散，且受人为操纵的影响较大。也就是说行政事业单位在财务执行方面的力度不到位，执行过程中较为散漫，不仅降低预算执行过程中的权威性，一定程度上还会产生腐败现象。
（四）财务预算缺少透明。行政事业单位一直以来缺乏对预算决算进行公开的意识，有些行政事业单位对预算决算公开的认识不足，或者认为政府机构应对预算进行决算公开。此外，一些行政事业单位虽是独立核算的法人，但也只是负责行政机关管理的二级机构，进行编制的也是单位内部的二级预算，并未将预算决算进行公开透明化处理。
（五）绩效指标设置不科学。大多数行政事业单位对于预算绩效进行管理时仅停留在指标设定层面，未对绩效目标进行设定与审核，并且对绩效管理过程中的批复、监控以及对绩效管理进行评价方面未形成一个完整的绩效管理体系。此外，未根据各单位实际情况进行绩效指标的设定，而是将同一套绩效指标对所有单位进行考核，对考核指标进行设定时无法从多角度、多层次出发，从而导致考核效果不理想，且不能体现财政资金利用的经济价值。
四、加强行政事业单位预算绩效管理的应对措施
（一）强化项目顶层设计工作。对行政事业单位进行预算绩效管理首先需强化顶层设计工作，对项目预算绩效管理的任务进行统筹规划和分解。对于中长期的项目发展，应制定年度目标以及阶段性的发展目标，根据项目总体规划将总体工作任务有效分解落实到各年度项目工作中，各年度绩效目标设置应具有层次性、递进性，通过年度工作任务分解明确各年度工作重点，减少工作承接临时性。同时，定期组织各级管理者以及各部门的相关负责人对预算绩效管理的知识进行学习，并在财务部门的帮助下了解相关规章制度要求，从而结合经营管理现状制定相应的预算绩效管理决策。
（二）强化预算管理工作的监督。要对预算管理的监督工作进行强化，必须提升监督部门的独立性，保持预算监督部门有效独立于行政事业单位内部的其他部门，保障预算监督管理工作的实施质量，确保监督数据的可靠性。此外，单位还需对预算执行的监督力度进行强化，一方面，通过构建预算绩效公开机制确保单位内部以及单位上一级主管部门有效落实监督职能。另一方面，对于预算监督机制进行严格执行。通过对平衡计分卡和预算绩效的奖惩措施进行严格落实，进而根据预算绩效进行单位内部人员及时奖励。例如，行政事业单位利用平衡计分卡对财务、学习和发展、内部管理指标进行具体考察，明确三者所占比重应合理。此外，采用平衡计分卡进行评分的过程中侧重于对预算执行的积极性进行提升。
（三）预算编制占比科学。在开展预算管理工作时，基于对内部控制基本原理进行深入研究的基础之上，进一步提高事业单位在进行预算管理方面的科学性。提高预算管理科学性的占比需要从以下三个方面出发：第一，各单位在开展预算编制工作时需切实从本单位的实际情况出发，对单位的内部资源进行充分整合，激发单位内部各员工的潜能是提高事业单位资源利用率的前提，因此需要将财政部门、业务部门以及后勤部门的员工进行充分调动，鼓励各部门积极参与，明确各部门的责任。第二，做到具体问题具体分析，在制定预算编制的相关制度以及对预算编制进行执行时应结合单位的特殊情况，在对任务进行分配时要分清主次，突出重点任务。在进行预算编制工作时各部门要积极配合管理层的工作安排，共同为实现预算编制目标出谋献策。第三，加强对内部工作人员在预算编制方面的培训。对预算编制的强化需从基层单位人员着手，加强基层人员对预算编制重要性的认识。使基层人员意识到自身职责，严格按照培训内容对每一项业务进行办理。同时，利用培训知识使预算编制工作人员意识到预算经费不能列支，应配合财务人员的管理工作，对于自己负责的项目经费进行明确，从而保证预算的全面性和科学性。例如，泰安市水文局在对2019年的内部控制报告编制工作进行汇报时指出，对业务层面进行管理时，将单位内部的六大经济业务活动进行涵盖，同时财政部门与组织人事科以及办公室部门进行协调配合，共同致力于对内部控制报告编制工作的顺利进行。
（四）执行力度需要加强。在加强预算管理工作落实的同时需要进一步加强预算管理的约束能力。因此，相关的监督和执行部门需要在事业单位内部进行设立，以期通过该部门对预算管理工作的执行和监督情况进行负责和管理，进而通过一定的约束能力保证预算管理工作的有效落实。此外，在设立监督部门之后，相应的监督和评价机制也应进一步的完善和加强，对预算管理执行的工作进行科学且详细的划分，同时对预算绩效目标的计算和执行情况与实现绩效进行双向监控，建立专门的项目库，派遣相应的人员对项目的进展情况进行监督，针对项目运行过程中出现的偏离绩效、不能有效完成预算绩效目标以及对预期周期之内预算执行的力度不能有效达到预期，要详细分析造成该问题的原因，并采取相应的措施进行处理，进而保证预算绩效的目标可以在预期之内高效完成。
（五）强化预算的清晰度。按照《预算法》以及《政府信息公开条例》对政府预算管理的相关要求，在财政部门对政府内部各部门的预算决算进行批复之后，政府部门应及时在规定的时间内将财务报表向社会公众公开，以此接受来自社会各方面的监督。同时，政府还需对预决算过程中的经费使用的重大事项进行说明，对于将预决算进行公开化这一制度事业单位应按照常态化方式践行，将政府对于财务的使用情况进行透明化处理，自觉接受来自党、人民以及媒体的监督。
（六）构建科学的预算绩效管理指标体系。构建科学的预算绩效管理指标体系不仅需要以经济指标为主，还要在指标设计过程中对细节进行关注，做到总体设计与统筹发展相结合，并将定量和定性相结合进行指标设计。同时，预算绩效考核的过程需覆盖评估、结果以及对绩效考核的方法和内容也一并纳入绩效考核过程当中，加强对行政事业单位的预算绩效考核工作，提高单位办事效率。绩效评价指标就是将绩效的结果进行量化处理或者细化区分，一般包括满意度、过程、效益以及产出方面的指标。按照细化程度可以将绩效评价结果分为一级、二级和三级指标。同时根据指标的重要性给予一级指标一定的权重值。产出指标赋予的权重值最大，然后是对效益指标赋予权重值，进而对预算绩效管理的结果处理为导向。
五、结语
总之，通过对行政事业单位预算绩效管理进行研究发现，当下我国在预算绩效管理方面仍存在诸多问题，这些问题对行政事业单位的运行效率产生较大影响，并且在预算编制以及执行力度方面对预算绩效管理体系的完善造成一定影响。预算绩效考核时结合预算绩效的目标进行指标的设定，对单位成员的管理意识进行强化，针对预算编制创建相应的执行监督体系，进而提升预算绩效管理的效果，将预算绩效成果进行充分利用。
作者:焦娇 单位:中国科学技术馆
