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摘要：《中国教育现代化2035》《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》的提出，为高职教育提供了新的历史机遇与平台，为了更好地整合资源，强化学校战略重点，对现行高职院校全面预算管理的问题进行分析，进而提出改善高职院校全面预算管理的建议。
关键词：全面预算管理；高职院校
预算管理是高职院校财务管理的重要组成部分。传统的预算管理贯穿于资金的划拨、使用、监督的整个过程,强调预算的时间节点。而全面预算管理不仅仅包括以上这些环节，它是一种集战略化、系统化和人本化理念为一体的现代管理模式更强调预算的编制与学校战略发展结合，预算的制定与部门业务相结合，预算的实施与考核奖惩相结合。其“全面”体现在预算内容的全面、预算过程的全面、参与人员的全面三方面。高职院校的全面预算管理是通过预算的编制、实施、控制与考核达到合理分配有限教育资源，实现学校办学特色、战略发展的一种管理模式。2004年以来,全面预算管理制度开始在我国高校中实行,而高职院校的全面预算管理则是在高职院校发展的目标框架下,围绕学校的特色业务建设，用量化的方式对学校的管理活动进行全面管理、监控过程,从而改进业务，提高资源利用率的方法。全面预算管理能够反映部门的收支状况,控制教学成本,筹集教学资金,提高资金使用效率。而新预算法2015年的正式施行，对预算的完整性、公开性提出了更高的要求，拓展了预算审核重点，推动高职院校朝着建立全面预算管理制度和现代财政制度迈进。基于新预算法开展全面预算管理建设，将有利于规范高职院校的财务管理科学性、规范性，有利于整合资源，提高资金效率；有利于规避财务风险,合理进行业绩评价,从而提高学校的起到激励作用。
一、高职院校全面预算管理的背景与特点
一方面是新预算法、国库集中支付等制度和事业单位财务规则等法规对高职院校的必然要求；另一方面是高职院校收入多元化、加强资金管理、传统预算管理问题日益突出等等内部需要，高职院校的全面预算管理优化提上了日程。结合国务院印发的《中国教育现代化2035》对职业教育领域改革与发展的战略规划，以及《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》提出的“建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群）。建成覆盖大部分行业领域、具有国际先进水平的中国职业教育标准体系……开展本科层次职业教育试点”等具体策略，高职院校面对着巨大的历史机遇与调整，竞争将会异常激烈。其全面预算管理也将随着大环境的变化而有所调整。高职院校全面预算调整的基本原则：围绕学校的战略布局与工作重点的改变调整预算。预算以学院专业建设、特色打造、教师队伍强化为重点。新增业务项目可向预算管理部门申请调整，并说明资金规划。预算的调整方式包括直接审批调整和会议审批调整两种方式。高职院校全面预算管理的特点：第一，预算的战略性。预算应从优化资源配置出发，体现学校的整体发展趋势，全力支持学校战略发展目标的实现；第二，预算的全面性。全面预算管理要求学校各部门，全体职工共同参与。大目标分解成小目标，将预算管理落实到项目，落实到人头。实现有限资源从编制执行到考核监督的联动；第三，预算不是预测，不是工作计划。而是通过科学的业务分析和学校战略发展分析，对未来部门具体业务开展的资金支持与风险控制。
二、高职院校全面预算管理存在的问题
1.预算管理的核心点问题
传统的预算管理是以部门为核心,预算划拨到部门，部门具体业务是否完成得好，奖惩是否合理无从考证。由于部门的预算实施缺乏透明度，导致许多教职员工对预算的编制要求并不了解，业务项目的预算有一定盲目性，无法有效支撑具体业务的开展，从而最终导致预算不足，追加业务资金或预算过多的恶性循环。各部门普遍认为预算是财务的事，因此部门预算编制时敷衍了事，没有考虑学校战略规划和重点调整，没有对未来业务进行测算，不在意资金使用效率。预算编制成为各部门伸手向学校要钱的工具。由于预算不科学，容易导致预算执行完成情况较差，预算调整频繁，进度过慢或者过快，许多部门出现年末突击花钱的情况。而在部门预算实施过程中，也容易出现资金挪用，拆东墙补西墙、私建小金库等情况，部门与部门之间互相攀比争夺预算的情况也经常发生。
2.预算编制的时间与方法问题
许多高职院校的预算编制工作都在每年年底进行,寒假放假之前上报到学校。预算编制开始的时间太晚,使得预算的审批流程仓促,各部门多依托上年花销增加资金，没有顾忌学校的战略发展时间点和环境的特色变化，预算编制缺乏科学性，无法发挥的真正业务管理、规范作用。而预算编制方法方面，许多院校的预算编制还是采用增量预算法,即“基数+增量”的方法。以上一年度或近三年支出情况作为预算编制的基础，在基础上进行简单加减。然而测算基础是否合理?基础是否准备？与未来工作有多大相关性？这些问题并没有去深究，再加上简单调整，变成了只加不减，从而导致部门预算不断扩大。
3.预算管理的考核问题
在预算管理过程中，没有完全发挥预算审计、考核的作用。大部分部门的绩效考核紧紧围绕部门业务活动展开，没有有效地结合预算执行的情况。由于预算的考核缺乏相应指标，导致预算实施的监督力度明显不够，大多数情况下仅仅停留在完成率层面，缺乏资金使用是否合理、是否有必要等方面的监督。没有指标，考核趋向于校级领导说了算，人为因素干预过多，失去了全面预算管理的科学性、公平性和透明性，也无法有效地激励部门和员工在下一年度的工作积极性。
4.预算参与度问题
目前，大部分高职院校的预算工作都被认为是领导和财务处的事情，广大教职员预算参与度不高，对于预算的编制、实施、考核要求缺乏了解，很多部门在编制预算的时候敷衍了事。而全面预算管理是以业务为核心，需要全员参与，全员监督。也就是说，业务的各个层次都要参与预算的编制工作，只有业务执行人员参与才能实现预算编制的科学性。
三、高职院校全面预算管理优化的建议
1.明确全面预算管理的总目标
高职院校在实施全面预算管理时,应认识到预算管理的重要性，虽然没有专门针对高职院校预算编制实施的管理文件，但我们可以参考《中华人民共和国预算法》《违规发放津贴补贴行为处分规定》《省属本科高校预算管理制度的通知》等文件，结合高职院校的专业培养特色等实际情况来制定本全面预算管理办法。从而避免预算编制走形式，预算“一刀切”和预算领导说了算的情况。在国家推进“中国制造2025”行动纲领、《中国教育现代化2035》的时代机遇面前，立足“一带一路”倡议下区域经济创新发展的历史机遇，高职院校应围绕各自学校的特色发展战略，构建科学规范、公平客观、突出绩效高职院校预算管理办法与细则。预算应本着稳定发展、创新求变、打造核心竞争力的目标，重点向教学科研、优势学科建设的一线倾斜，充分激励和调动广大教职工创新创业的积极性和创造力，将全面预算管理真正落实。
2.落实全面预算管理的核心
传统的预算管理是以部门为核心,而新预算法下的全面预算管理则是强调以“业务”为核心，将所有人、所有资源都融入业务中去，保障业务的顺利进行。即资金的预算、保障、执行、考核都必须支持到具体业务活动中，与业务活动无关的事情不允许预算。这种以“业务”为中心的预算思路，将有利于预算的精准考核，方便绩效评价，提升管理效率。此外，可以考虑将预算编制工作从财务处剥离。当前，许多高职院校的预算编制及执行主要由财务部门开展，财务处既当运动员又当裁判，这导致财务处在与平级单位进行预算编制沟通时,话语权过大。
3.理清全面预算管理的路线
考虑设立专门的预算划拨部门或将预算的划拨权放在校长办公室。以设立校级预算管理委员会为例，校级预算管理委员会由分管财务、学科建设与学校发展规划的校领导具体负责，教务处、审计处、科技处、资管处、教学学院教师代表参与的预算管理工作小组。预算管理委员会是负责学校预算管理的机构，主要职责是拟定学校中长期资金使用规划、编制学校财务预算方案、组织重大预算项目的遴选和论证、预算划拨、协调预算执行、监控和评估各学院和职能部门的预算资金使用情况、组织实施预算绩效评价以及预算政策和预算管理制度研究。
4.制定预算考核指标，将考核与绩效结合
实施全面预算管理，就必须将预算执行情况纳入部门绩效考核之中，根据教学部门、教辅部门等各部门的特色建立有针对性的校级预算考评系统，考核预算编制、执行、完成情况，将考核结果与部门奖惩挂钩，避免预算考核流于形式的情况。加强精细化、差异化预算管理。教学科研的正常运行。专项经费重点支持教学、科研、学科建设的需求,同时将加强专项经费的绩效考核,严格项目管理,将项目进度、项目执行效果等与项目经费的划拨挂钩。此外，可根据学校情况建立财务查询系统。为了确保每一笔支出都必须受控，我院专门设计并开通了财务查询系统，分别授予各预算单位负责人、学院分管院领导、学院主要领导等三级不同的查询权限，层层监控，确保受控。同时，为了保证财务信息的有效性，我院计划财务处坚持每周上传一次财务数据，实现了对财务预算的动态控制。
5.采用零基预算和历史结合的编制办法
预算编制以零基预算法为核心，结合近几年预算支出平均数展开。零基预算法是“以零为基础编制预算”的方法，在编制费用预算时，不考虑以往期间的费用项目和数额，主要根据预算期的“需要和可能”开展预算编制工作。在打破上年度支出条条框框的同时，一切从实际需要与可能出发，调动全员参与，逐项审议预算期内各项支出的内容及开支是否合理，通过分析费用项目和数额的合理性，综合平衡编制费用预算。零基和历史结合的办法减少了资源浪费，增强“投入—产出”意识，有利于调动全员参与预算编制的积极性。然而由于零基预算法在编制预算时必须将上年度所有预算项目归零，加大了编制成本，因此在具体操作中，应视收入和预算项目的变化而定，结合历史数据。若两者变化不大，则没必要年年搞“零基”，有一方变化较大，就要采用零基预算法。全面预算管理的实施要求预算编制不仅要“保基本运转”，要站在高职院校整体战略发展的格局上，利用全面预算管理，强化学校的工作重点和特色发展方向，实施零基预算法与历史相结合的方法，为保证学校战略决策的科学性、连续性、前瞻性提供持续性资金支持。在预算执行过程中，根据学校发展的特点和现状，不断根据每年的实际需求和管理目标来调整预算的内容从而减小失误和风险。对常规性支出实行零基预算法，完善基本支出定额，为预算的精细化和科学化管理奠定基础；对项目支出实行滚动预算法，突破传统预算控制的固定自然年度局限，建立跨年度的弹性预算平衡机制。
参考文献：
[1]王烨.C高校预算管理改进研究[G].重庆理工大学硕士论文,2017.
[2]中华人民共和国预算法（2014年修正）,2015.
[3]刘小勇,周俊峰.高校预算之刚性管理与柔性管理问题研究.赣南师范大学学报,2018(01)
作者:杨羽宇 常春喜 单位:成都航空职业技术学院管理学院
