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摘要:本文在分析地方高校绩效预算管理现状及其绩效预算管理困境成因的基础上，对地方高校绩效预算管理的改革路径做了一些探讨，并初步构建了适用于较为系统和全面的地方高校预算管理绩效评价指标体系。
关键词:地方高校;绩效预算;指标体系;评价
地方高校作为我国高等教育的主体组成部分，在绩效预算管理改革实践过程中遇到了绩效认识不足、绩效意识不强、绩效指标不适用、绩效框架难匹配等一系列问题，特别是2015年以来，新预算法将“开展绩效评价”明确为预算管理的法定环节，探索有效的绩效预算管理路径,研究适用于地方高校的评价指标体系，既满足了当前绩效管理的政策要求，更是应对地方高校走出绩效管理困境的有效手段。
1地方高校绩效预算管理的现状
1.1地方财政部门主导，自身对绩效预算管理认识不足
当前的预算绩效管理是中央政府倡导和推动的[1]，相对于部属高校，地方高校绩效预算管理改革起步晚，其意识态度、改革动力和执行力受地方政府的发展规划和战略目标的影响。地方高校的办学经费主要来源于地方财政，资金总量相对较小，可用于教育事业发展的经费有限，更需要优化资金配置，提高资金使用效益，绩效预算管理改革需求更迫切。然而，大多数地方高校并没有认识到绩效预算管理的重要意义。
1.2看重资金分配，预算管理过程中绩效意识薄弱
地方高校预算管理的重点倾向于揽项目和争资金，重投入、轻绩效的老观念没有发生根本性改变。绩效预算管理不只是简单的资金分配，也不是简单的事后评价，绩效管理的理念和意识应该是贯穿预算编制-预算执行-绩效评价这个过程始终的。
1.3关注项目支出绩效评价，忽视基本支出和整体评价
大部分地方高校内部不组织预算绩效评价，地方财政部门和上级主管部门组织的绩效评价也仅是关注重点项目支出，而基本支出和绩效预算管理体系的整体评价被忽略。以河北某高校的绩效评价数据为例，其近三年参与绩效评价的项目资金占教育经费总支出的比例为4.1%，地方高校绩效评价的现实状况可见一斑。
1.4预算编制与绩效评价相脱节
地方高校的绩效预算管理是以预算项目为载体展开的，项目支出预算的申报主体和执行主体均为二级学院和部门。而二级单位申报预算的主要目的是“要钱”，编报项目预算往往没有进行科学预测，预算申报和绩效指标设定大都应付差事，照抄、照搬上年度的用款计划和内容模板，并没有真正考虑本年度项目实施的绩效目标。
1.5绩效指标难选或不适用，绩效评价框架难匹配
当前地方高校开展的绩效评价主要有两种形式，一是自评，由地方高校自行选取绩效指标并设定期望指标值进行评价，选用既贴合项目实际又能反映项目绩效的指标难度较大。另一种是地方政府职能部门对重点项目开展的专项稽查，要求使用既定的绩效评价框架对项目进行评价，这种制式的评价框架经常会有指标不适用的情况，例如会遇到“长江学者人数”等适用于中央部署高校而不适用绝大多数地方高校的指标，或是“万元GDP能耗”等用于评价政府而非高校的指标，抑或是“利润率”等与高校会计制度不相符的指标，从而导致绩效评价框架与地方高校不匹配。
2地方高校绩效预算管理困境的成因分析
2.1顶层设计不健全
绩效预算管理不只是地方政府和上级主管部门布置的工作，也不只是高校财务部门的事情，而是对地方高校的整体层面的改革，是创新管理，也是事关“地方高校再造”和“好高校”的复杂改革，需要健全的顶层设计[2]。缺乏顶层设计，就会把绩效预算管理停留在口号上，地方高校自上到下对绩效预算管理没有清晰和足够的认识。
2.2领导层不够重视
地方高校推进全面绩效预算管理的意识不强，宣传力度不够，行动力匮乏的一个重要原因是领导层不够重视，地方高校领导关心的是年度收支情况是否平衡，安排预算是否会出现赤字，以及推进事业发展会产生多大赤字的问题，而对“用钱先问效，无效必问责”的绩效理念不甚关心。
2.3改革自主性不足
在中央政府领导、地方政府推进实施的绩效预算管理进程中，地方高校扮演的角色一直都是被动地完成财政项目绩效管理任务，在高校内部开展自成体系的绩效预算管理的自觉性和主动性都略显不足。政府职能部门开展的绩效评价不是针对高校设计的，而是相对通用的，绩效指标不适用和评价框架不匹配的问题也就很难避免。
2.4评价体系不系统
地方高校在落实地方政府绩效预算改革的实践工作中，投入了较多的人力、精力和时间去完成工作，但最终却没有产生应有的效果。有效的绩效预算管理应该是贯穿预算管理工作全过程的，预算编制、执行、监控、评价和反馈是环环相扣、有机联系的闭环系统过程，局部、零星和孤立的评价大都是为了评价而评价，无法实现绩效评价的效用。解决这一列问题的根源，需要地方高校增强绩效预算改革的自主性，探索适合自身的绩效预算管理体系。
3地方高校绩效预算管理路径与指标体系设计
3.1加强绩效预算管理顶层设计
所谓顶层设计，就是要加强地方高校在绩效预算管理全局层面的统筹力和把控力，把改革提升到制度、体制建设上。一是完善校内绩效预算管理相关制度的建设，从规章制度层面明确高校和二级学院及部门之间的绩效预算管理机制，增强预算工作的可操作性和规范性；二是成立专门的机构，诸如“绩效预算管理委员会”等，全面负责领导和管理学校绩效预算工作，加强组织领导和统筹协调。
3.2强化自上到下的绩效理念
实施绩效导向的预算管理需要所有二级学院、部门及全体师生的配合和参与。一是要加强校内宣传，充分利用校园网、宣传窗、印发绩效预算管理手册等方式，开展广泛宣传，营造懂绩效、讲绩效、提绩效的预算管理氛围[3]；二是要加强绩效预算管理人员队伍建设，充实队伍人员配备，从各二级学院和部门抽调专职人员参加业务培训，提高绩效预算管理水平。
3.3建立全过程绩效预算管理新机制
绩效预算管理要把绩效信息融入预算编制、执行、监控、评价、反馈的全过程，通过绩效目标和绩效指标把各个环节有机串联起来，借助评价指标体系，对预算支出安排、执行效率、监控效果、产出效益进行全方位的分析评价，生成包含绩效信息的评价结果，作为下一年度预算资金安排的依据，同时辅以奖惩机制，建立起全过程的绩效预算管理新机制。
3.4构建地方高校预算管理绩效评价指标体系
3.4.1评价体系框架
财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》从投入、过程、产出、效果四个基础层面出发，为预算绩效评价设置具体共性指标提供了参考，具有较强的实践指导意义。但该指标体系并不能直接拿来就用，一是根据评价对象的不同，需要在其中灵活选取最能体现评价对象特征的共性指标；二是针对评价对象的特点，需要另行设计个性化的绩效评价指标；三是在实际工作开展过程中，需要对指标体系框架予以不断的完善。本文构建地方高校预算管理绩效评价指标体系在借鉴上述四个基础层面的同时，又加入了发展层面指标，将绩效信息贯穿和融入预算管理的每个环节，旨在提高指标体系的衔接性、系统性和全面性（见图1）。（1）投入层面。“投入”主要体现的是预算编制环节。本文从预算编制的支出结构切入，投入分为基本支出和项目支出两大块，项目支出一直都是绩效评价关注的重点，但基本支出也是不容忽视的一大块支出内容，同样需要从预算编制环节就开始把控绩效信息。（2）过程层面。“过程”主要体现的是预算执行与监控环节。本文从项目管理、财务管理和预算执行三个管理层面选取绩效评价指标。（3）产出层面。“产出”体现的是预算评价与反馈环节的一部分内容，主要针对“项目支出”情况来选取评价指标。（4）效果层面。“效果”是预算评价与反馈环节的主体内容，需要根据地方高校的特点设计具体的个性化指标。地方高校具有教学与人才培养，科学与技术研究、文化传承与创新、服务区域经济社会发展的功能与特点，效果层面的评价指标正是基于上述特征选取和设计的。（5）发展层面。“发展”主要包含三方面的含义，一是地方高校绩效预算管理不能局限于本年度绩效目标的实现，还要兼顾中长期发展的目标和需要；二是体现预算管理促进地方高校可持续发展情况的指标；三是指标体系中应当包含地方高校发展过程中的动态指标，即常规评价指标无法体现的加分项或是减分项，如对特殊事项的投入产生了突出的积极影响（获得国家级以上奖项、取得重大科研成果、产生重要社会影响等），或是消极影响（严重资金浪费、项目事故、产生恶劣影响等）。
3.4.2指标选取原则
一是适用性，评价指标选取的首要原则是适用于地方高校的实际情况；二是相关性，即评价指标与绩效相关，可以反映地方高校绩效预算管理活动的信息；三是连续性，绩效预算管理的效果与能够连续评价-发现问题-继而改进的过程有关，并需要保持一定的连续性和稳定性；四是动态补充性，并不是所有指标都一成不变，设置动态补充指标是出于对动态发展趋势的考虑，允许对指标体系进行部分调整和补充。
3.4.3指标体系构建
本文构建的地方高校绩效预算评价指标体系有三个层次，分别是基础层面、管理层面和指标层面，共计38个绩效评价指标（见表1），以期对地方高校绩效预算管理过程进行较为全面和系统的评价。
3.4.4评价与反馈
赋予各评价指标科学合理的权重分值，明确具体指标的评价标准，才能形成完整的绩效评价体系，实现地方高校预算管理绩效评价的横向可比性和纵向可比性，完善绩效信息的反馈和结果运用。这也是本课题要进一步研究的内容。
参考文献
[1]张俊伟.绩效预算改革:回顾与前瞻[J].中国发展观察,2017(C3):66.
[2]马国贤.2016中国财政发展报告[M].北京:北京大学出版社,2016:90-91.
[3]赵大运.地方高校预算绩效管理的缺失及对策[J].湖北科技学院学报,2017(6):30.
作者:宁宏义 单位:河北科技大学
