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摘要：分析农村供水水厂运行管理方面存在的投入不足，运维经费缺乏、专业人才缺乏、管理体系不健全，运行机制不完善、以及相应的监管机制缺失等问题，提出改进农村水厂运营管理的相关对策，包括发挥政府管理以及市场在资源配置中的作用、加强专业人才队伍建设、健全相关运行管理机制、建立常态化监管机制。
关键词：农村水厂；运营管理；管理体系；监管机制
1引言
农村供水水厂（以下简称“农村水厂”或“水厂”）是农村居民生活品质提升的重要载体，也是社会主义新农村建设的基础性工程。新中国建立以来，为解决农村饮水安全与饮水便利的问题，我国兴建了大量的农村水厂。近年来，我国农村发展迅速，农村经济和生活水平快速提高，但不少地区的农村水厂仍处于管理粗放的发展状态，与农村快速发展的形势形成鲜明对比，也与日益提升的社会发展要求不相适应。因此，分析农村水厂运营管理中存在的问题，寻求相应的解决对策，施以有效的管理措施，是农村水厂发挥效用的关键。
2农村水厂运营管理中存在的主要问题
2.1投入不足，运维管理经费缺乏
2.1.1公共投入不足
在我国，由于农村居民居住较为分散，饮水工程建设难度大，建设水厂及配套工程耗资巨大。当初工程建设时，这些水厂多是通过省、市补助，县、乡配套及群众自筹等办法综合解决建设资金的。但建成之后后续投入不足，有效的经费来源缺乏，在设备维护、维修、水厂管理等方面，往往能省就省以减少投入。就具体而言，造成投入不足还有以下几个方面的原因：一是某些地区经济条件落后，无法筹集足够的资金。在经济条件较好的地区，通过村集体组织或村民集资，水厂运营资金往往问题不大。但在经济发展缓慢或经济相对落后的地区，地方财政紧张，乡镇财政的负担能力有限。加上农民生活水平、收入较低，农民自筹能力低，因而农村水厂在运营资金的筹措方面就显得困难较大。二是水厂工程产权边界模糊。有些工程，虽然村民是重要投资主体之一，但现实中一般都是由政府行使所有权，产权的模糊自然也对后续投入产生了影响。三是水厂管理大多是集体管理的方式，没有明确的权责分工，没有统一的管理机构，缺乏规范的管理标准。没有标准和分工往往会导致相关部门及人员没有积极性，在运营投入方面互相推卸责任。四是水厂建设、管理没有引入价格机制。有的水厂即便有引入市场及价格机制的想法，但由于供水企业的性质不明确，加上地方政府行政干预较多，以及水价不能够反映供水企业的成本等原因，导致农村水厂难以吸引社会资本的参与。
2.1.2水价过低，带来水厂收入与成本“倒挂”
农村水厂建设的关键在于立足农村实际，在保证水质的前提下，低成本，易管理。近年来，物价上涨较快，而农村水厂的水价，调整幅度偏小，造成收入与成本倒挂。调研发现，在一些农村水厂，电费、管理费用、材料费用、人员工资支出远远超过水费收入，如果水厂处于长期亏损状态，正常运营管理自然无从谈起。在水价偏低的情况下，加之大多数工程水费的核定没有包含设施的折旧及养护维修费用，导致缺乏盈余积累，使得投入和再投入能力不足。一旦工程维修和设备更新、更换，以及达到使用寿命后的设备日常维修、大修经费缺乏稳定的来源，而设备修理不到位，又容易形成负面连锁反应，造成水厂运行不畅、停产甚至报废。除了水价偏低，受农村经济条件和农民意识的影响，农村供水工程水费征收困难，也是造成农村水厂运行困难的一个问题。
2.2专业人才缺乏
目前，随着国家对水利投资的力度不断加大，水利建设项目特别是大型项目越来越多，水利设计单位、建设单位项目增多、标的增大。农村水厂因规模小、设计费偏少，即便有专业设计机构承担，由于项目人员配备偏弱，加之项目地处偏僻，设计人员现场“踏勘”不便或“探勘”不到位，造成工程竣工后工艺设计不符合当地实际，质量不高，问题较多，也直接给后期的建设、运营带来不便和隐患。除了技术人才缺乏，专业人才缺乏和高素质管理人才不足也是目前农村水厂建设、运营中的一个突出问题。现代水厂运行需要先进技术的支持，而先进的技术需要相关专业、管理人员作落实支撑。但目前不少农村水厂基层管理人员对水质的监管、监控停留在目测、凭直观印象下结论的状态。即便是在设有专职运营人员的农村水厂，由于基层管理人员在培训渠道、学习氛围、学习条件、学习动力方面存在的不足，加之在专业知识结构方面存在的先天性欠缺，使得他们难以更新知识，对水厂运行、维护、管理等方面出现的新技术、新规范、新标准、新材料难以做到及时了解。对于水务管理，更多关注的是水量需求，而对水质标准、水质变化、区域水源环境变化趋势则关注不够。目前在很多农村水厂，专业人才和人才储备严重不足。特别是一些贫困地区，用水工艺和水处理等方面的专业人才更是缺乏。没有高素质的专业人员，运行、维护、管理就很难跟上，水厂的设备就无法按照要求完成日常维护，出了问题也往往不能快速解决；负责消毒的人员缺乏消毒方面的常识，不使用消毒设备或使用不规范，一些农村水厂甚至出现“供原水”的情况；消毒剂量投加不合理，导致出水中二氧化氯超标。
2.3管理体系不健全，运行机制不完善
2.3.1管理体系不健全
农村供水水厂一般由水利系统二级单位进行管理和维护。因管理者管理理念的差异，水厂管理水平差异很大，如一些供水厂过分关注经济效益，对环境重视不够；管理不健全，未能将保养、维护和日常检测等落实到位。由于农村水厂量大面广，交通相对不便，加之监督机构管理档案不健全，以及人员、车辆、经费等问题，经常性的监管、监测也难以保证。水质检测主要是对水厂供水的色度、浑浊度、肉眼可见物、耗氧量、菌落总数、总大肠菌群、二氧化氯等进行检测。水质检测数据结果是水厂调整和改善水处理、处理工艺的重要依据。随着农村农药、化肥用量的不断增加，许多农村地区饮用水源受到污染，水中污染物含量严重超标。由于水源恶化，水质检测、水源安全管理措施不到位，直接饮用地表水和浅层地下水的农村居民的饮水质量出现下降。由于水质质量下降，加上水厂水质检测能力不足虽然在一些农村水厂设置了水质检测的相关设备，但由于水厂管理人员专业知识缺乏或缺乏相应业务知识培训，检测设备形同虚设，未能发挥检测水质和监测水质的功用，饮水安全与卫生保障令人堪忧。此外，农村水质监测多采用分级设立的水质监测点，但不同规模的水厂在供水消毒方面却存在着很大的差异。若以村级水厂、乡镇水厂和区域水厂三个大类划分，三类水厂的消毒率一般随水厂规模的增大而提高。大中型水厂由于覆盖范围大、供水人口多，影响面广，因此监督部门和水厂自身都比较重视。但一些规模较小的农村水厂，对水质消毒却重视不够，一些本该有的常态化消毒措施也存在不能有效落实的情况。在不少地区，农村水厂还因规模小，用水量少，水循环相对不足，微生物更容易滋生，若不按要求对供水进行消毒处理或消毒设备不规范，水质极易发生变化。由于污染物越来越多，水厂水源受到的污染威胁越来越严重。其中，生活垃圾及工业废水是影响水资源水质的重要因素。随着城市化和工业化的推进，大量高污染、高耗能、高耗水的企业布局在沿江、沿河、沿湖地区，造成河流和湖区水质恶化；农业生产中大量使用高污染的化肥和高残留的农药，造成水的污染；乡镇工业以及生活垃圾带来的废水随意排放，使得水质中的致癌物质含量增高；水源污染不仅直接影响供水安全，也带来水源性缺水。因水源污染而引发的群体性突发性公共事件也时有发生。农村饮水安全管理机构对农村安全饮水和基础建设作用关键。虽然一些水厂也努力对工业废水和生活垃圾进行针对性处理，但由于农村水厂技术有限，处理后的水质提升有限，因此水源地的水质安全保护仍然是水厂运行管理的一个关键。饮水安全管理机构派人到水厂监督检查次数少，检查停留时间短，考核问责力度不够，工作中流于走过场也是管理体系中亟待补齐的短板。
2.3.2运行机制不完善
农村供水工程绝大部分由集体管理，从运行机制的角度看，就如同农民种的是“责任田”，用的却是“大锅水”。由于用水与其自身经济利益缺乏直接联系，工程只运行不维修，或者是简单维修，致使损坏老化现象突出，效益衰减。同时，承包、租赁的供水工程，其经营者关注更多的是经营利益而不是公益，往往人为地加大用水成本，导致用水户对供水设施疏远，最终结果是工程设施无人用也无人管。如一些地方的饮水工程建成后，由于缺乏必要的管理或管理不完善，饮水工程闲置。究其原因，一方面是饮水工程产权不明晰，所有权和经营权主体缺位或错位，以及水价不合理、水费征收率低等。再者就是工程建成后，水利管理部门将工程移交村组进行管理，虽然形式上与村组签订管理责任，但移交后没有帮助村组核定水价，制定相应的管理制度，监督指导工作不力，未能及时解决经营管理中出现的问题。大部分农村供水工程管理人员均由本村组抽选的村民担任。由于对管理人员的岗位责任界定不明确或落实不到位，奖惩机制缺失，带来权责不清。加之管理人员管理理念、方法、方式滞后，以及管理水平的局限，使得抄水表、收水费，简单的开、关操作成了管理的“主要内容”，造成管理的“初级”化、低效化，对工程运行中出现的问题难做到早发现、早处理、早解决。
3改进农村水厂运管的对策
解决农村水厂建设、运管中存在的问题，除了相关责任方要提升水平、改善管理外，笔者认为应重点从以下几个方面加以改进。
3.1发挥政府管理以及市场在资源配置中的作用，推进建设、运营主体多元化
水价决定饮用水的供求关系。过低的水价不利于水资源的可持续利用和供水企业的有效运转，但如果水价过高，又造成社会福利损失，影响社会稳定和公平。因此，为了促进农村供水企业以符合社会分配效率的方式定价，需要由政府规定水价和指导水价。政府的介入不仅有利于维系农村饮水安全供给体系的秩序，而且有稳定社会的基础性作用。在农村饮水安全中，政府管制的内容主要包括自来水水价管制、供水企业进入管制和外部性管制等。要想使水厂能稳定有效运转，政府还应通过相关补贴政策，降低农村水厂运行的成本。农村饮水工程是民生工程，应立足其“公益性”色彩，电力部门应降低电价，水利部门可减征或缓征水资源费，税务、工商部门应给予相关税费的优惠。由于人工、材料等成本不断上涨，各地区的水价标准也应随地区物价、人力成本等综合权衡后进行动态调整。譬如，可根据不同地区的水厂或用水性质的不同，把水厂输、配管网的建设，水厂运行与管理费用等计入成本，合理制定水价。水价计算依据、变更等进行公示，接受用户和社会监督。多渠道解决大修资金。大修资金一方面通过提高水价解决一部分，另一方面也需财政给予适当补助。解决大修的财政经费纳入预算，确保来源稳定。此外，通过深化改革，引入社会资本，推进建设运营主体多元化。农村水厂的建设、运维通过合同、承包、补助、特许经营等由供水企业或社区机构完成，政府只需做制度性的安排或作为合伙方参与提供即可。获得特许权的供水企业有足够的动力去有效地利用资源，实现利润最大化。再者，在特许权的期限有限性的压力约束条件下，供水企业为了获得下一期的特许权，必然要以更低的价格提供最优的服务。此外，通过对水资源、饮水工程等产权的界定可内化外部效应，优化资源配置，提高资金、运行管理的效率。可以将水厂承包给供水企业特许经营，还可以将部分饮水工程承包给个人。农村饮水工程中可以承包给私人的领域有很多，如饮水工程中的自来水管道铺设，这种工程成本较低，交易费用较小，可以承包给私人完成。总之，本着“谁出资、谁受益”的市场化原则，多渠道筹措资金。
3.2加强专业人才队伍建设，提高基层水厂管理人员业务素质
培育、建设一支拥有专业素质的人才队伍，是解决农村水厂运行管理的关键。首先，加大人才开发的力度，着眼发展，加大投入，引进专业人才。其次，在农村水厂人才引进较为困难的情况下，可根据水厂发展的需要，在水厂租赁承包中引入专业型企业或专业型人才合作经营。并通过联网、联供、联营、联管等方法，加快农村供水的集约化、市场化管理。水务主管部门还可直接通过调配、轮岗等方式，把水利系统内部人员派到水厂，从根本上解决水厂专业管理人员缺乏的问题。农村水厂主管（水务）部门应拿出专门资金，加强农村水厂管理人员的技术培训，定期、分批、有针对性地开展免费培训，制定相应的培训考核制度，推行持证上岗；同时通过购置相关专业书籍发放，邀请专家专题讲座，以及开展业务知识竞赛等途径，让水厂管理人员有知识学习和经验交流的机会。通过培训和学习，使水厂管理人员掌握各类机械设备和消毒设备的操作规程，能独立地对水质进行日常检测。
3.3健全相关运行管理机制，落实各项保障措施
3.3.1加强对供水水源的保护与监管，确保水质安全
水源地的安全关系到水质的安全。供水水源的水质、水量和化学指标，将直接影响水厂的供水水质。水厂水源地的安全关系着水源水质的安全，因此应当对水源地进行必要的管理和保护。水厂和责任部门应定期派人对水源地进行监管巡视，防止工业废水、生活污水非法排入水源地。一旦发现非法排放污水的工厂，应依法处罚。发挥社会舆论的监督作用，对破坏水环境的个人或单位及时曝光，营造保护饮用水水源地的良好社会氛围。在水源保护区、准水源保护区设立标志，建立物理或生物隔离设施，防止人畜活动对水源地的干扰。水源的保护离不开群众的参与和支持。而取得支持的一项关键工作是宣传。可以利用环保纪念日进行广泛的宣传，提高社会共识，引导群众了解水源保护的相关知识，提高群众保护水源的积极性和自觉性。
3.3.2强化水质消毒、检测等常态化管理
检测是水厂最基本的工艺之一，检测结果是水厂运行的关键指标之一。消毒可以有效防止病菌通过水传播给用户。对水质的控制与监管涉及从水源、取水、水处理、管网到用户的全过程。水质检测的主要目标，一是检测是否含有病原微生物，以防止介水传染病的发生和传播；二是查验水中是否含有放射性物质、以及化学物质是否超标；三是饮水的感官性状等。与检测相伴的是水质消毒。水质消毒是控制出水末梢微生物指标、防止疾病传播的核心工艺之一。目前，在不少地区，水厂对水质安全缺少关注，水质检测能力不足，消毒率偏低。因此，有必要对正在运行的水厂的水质消毒情况和水质检测能力进行一次全面检查。对于未配备消毒和水质检测设备的水厂，应以补贴配备的方式按要求购置必要的水质检测设备。同时明确水厂自检项目和水质检测指标，建立健全自检机制，并通过对水厂管理人员的培训，使其具备一定的水质检测能力。
3.4建立常态化监管机制
长效监管机制是农村水厂稳健、高效运行的基础。农村水厂运管涉及面广，牵涉部门多。因此，明确相关方职责和做好协同工作，是长效机制建设和发挥作用的关键。市县水务局是与农村水厂建设、运维职能关联度最高的单位，要通过明确职责和相应法规，让相关的部门各司其职和依规协同。区域卫生部门应负责农村水厂的水质卫生及管理，并把对农村水厂的监管纳入制度化管理的轨道，确保农村自来水的定期消毒和检验。环境部门应主施水环境保护，建立或划定水资源保护区，确保水资源的永续利用。水厂内部应该建立健全相关运行管理机制，明确和实化相关操作规程，落实岗位责任制和定期考核机制。通过各方的通力合作，确保水厂稳定有效运行。养护资金的管理和监管也是管理工作中的一个重点。用水量及水费收缴的定期公示是农民喝放心水、花明白钱的一个较好的方法，也是取信于民、确保证工程良性循环的一个基础。水费应设立专账，专人管理，除用于工程正常的能源消耗、管理人员工资外，要预留日常养护和维修费用。每年可对农村水厂或供水部门在供水保证率、设备完好率、安全运行、工程设施维护等方面进行评比。对于管理好的部门给予表扬和奖励，并将其管理经验进行推广，调动管理人员的积极性，充分发挥他们在农村水厂管理中的创造性和主观能动性。
4结语
全面提升农村生活质量和生活水平，建设社会主义新农村，是全面建成小康社会不可或缺的重要内容。农村供水工程的建设与管理，事关农村居民的身体健康和生命安全，是重要的社会公益事业。维护、管理好农村水厂，使其发挥方便民众、造福民众的功能，是各级政府、各相关行业部门的重要责任。切实解决农村水厂建设管理中存在的问题，基本出路还是转变观念，创新管理。通过政策激励，工作引导，措施精准，建立健全保障水厂安全、高效运行的长效机制。在长效机制的建设方面，要找准发力点和落脚点，包括多渠道筹集资金，在积极引进专业人才，加强人员培训，健全管理规章，优化细化操作规则，加强监督检查等方面做足文章。此外，积极推进城乡供水一体化进程，加强水质深度处理工艺更新改造推广应用，也是农村供水水厂建设与管理的方向和重要内容。农村供水工程是基层水利工作中的一个重点，更是一项长期工程。农村供水管理应以惠民为方向，坚持从实际出发，坚持问题导向，并充分借力国家加大农村基础设施投资力度的大好机遇，加强管理，改进工作，补齐短板，使供水工程建成一处，发挥效益一处，造福群众一处，在建设社会主义新农村和民族复兴的伟大征程中贡献力量。
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作者:易竞豪 王敦球 单位:桂林理工大学环境科学与工程学院
