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［摘要］
佳木斯市农村水利改革走出了符合自我发展的特色之路，幸福灌区委托经营开创了灌区改革的先河，是真正意义的PPP模式。通过跟踪调查，改革模式已经成熟，改革红利已经释放，为同类灌区改革提供很好的参考模式。
［关键词］
体制机制改革;带动;推进
为推进水利改革，增强水利对现代农业发展的支撑与保障能力，2015年7月，佳木斯市委、市政府组成联合调研组，先后深入到所辖县(市)区，对已建成水利设施发挥作用和运营管理情况进行了专题调研。笔者全程参与了调研活动，认为富锦市幸福灌区委托经营的成功经验对于水利设施运营管理体制机制改革的全面推进具有典型带动作用。
1水利设施运管体机制改革是一项紧迫任务
目前，佳木斯市所辖县(市)区的水利设施运营管理体制机制现状各异:同江市临江，三村和三江口灌区为公益性一类单位，职工全部纳入财政预算，退休职工纳入机关事业保险，灌区配套工程的养护与维修费用由财政拨发;汤原县引汤、汤旺河、振兴和鹤立河灌区为差额拨款;郊区群英、莲望、永安和大头山灌区为自收自支性质，每年收取的水费解决不了职工工资，累计拖欠工资1000余万元;富锦市、桦南县和桦川县同郊区的灌区管理运行模式相近，基本在财政补贴下勉强运行。较突出的问题体现在3个方面:
1)投入机制缺乏活力，水利设施难以发挥效能。近年来，国家主要投资灌区骨干工程，田间配套设施由地方财政负责筹资，由于地方配套资金到位率低，一些已建、在建工程因资金不足成为半截子工程。发改、国土、农发等涉水灌渠项目没有实行项目集中捆绑、资金统筹使用，不能形成集中财力干水利的“拳头效应”。特别是多项水利骨干工程建于上世纪50～70年代，已连续运行数十年，由于工程维修资金长期短缺，致使工程老化失修严重，有些水库带病运行，部分灌区多处发生渠道渗漏、预制板冻胀、渠系建筑物损坏等问题。目前，7个大型灌区实际灌溉总面积仅达到设计灌溉总面积的26.7%，全市用地表水灌溉的水田只占水田总面积的21.2%，农田灌溉水有效利用系数也只有0.55左右。
2)水价偏低，运行和管护经费严重不足。由于没有形成完善的水价形成机制，全市各灌区的执行水价一直低于运行成本。以汤旺河自流灌区为例，成本水价为0.12元/m3，执行水价为0.048元/m3，仅达到成本水价的40%;以悦来提水灌区为例，成本水价为0.1159元/m3，执行水价为0.05元/m3，还未达到成本水价的44%。国家减免农业税后，灌溉水费成为唯一向农民继续征收的费用，农民缴费自觉性不高，灌区又无有效制约机制，导致水费收缴困难，拖欠严重，全市灌区水费平均收缴率不足70%。过低的水费价格和水费收缴率，使水利设施运行和管护经费缺口高达70.6%。作为水利设施运行和管护经费主要来源的水费长期不能正常有效地落实，水利设施的运行质量和管护效果可想而知。
3)管护责任不到位，部分设施处于失管状态。按照规定，灌区主要干渠和支渠工程由各灌区管理单位管理，末级渠系(主要是支渠以下的斗渠、农渠和毛渠)由乡村组织管理。由于小型水利工程设施产权不明晰、管理机制不健全，末级渠系和田间工程多年来维护投入少，乡、村和农民管理和维护不到位，导致部分水利设施长期失管失修。一些水利工程遭到人为破坏，渠堤上乱扒、乱掘、乱建现象严重。用水时蜂拥而来，不用水时无人问津，闸门有人开，没人关，造成水资源极大浪费。目前，全市泵站机井设施和灌排渠道设施平均完好率均不足70%。上述问题长期存在导致了水利设施运行与管护举步维艰，其根本原因是水管体机制改革的滞后。近年来，各县(市)区借助全省启动水管单位改革的有利契机，都针对存在的问题不同程度地有所动作，但改革进展没有较大突破。因此，大胆探索，勇于创新，积极推进水利设施运营管理体制机制改革是当前十分艰巨而紧迫的任务。
2幸福灌区委托经营的基本模式
富锦市幸福灌区是国家大型灌区之一，于2000年开始运行，设计灌溉面积2.04×104hm2，现有职工56人。多年来，受经营机制不活、管理不到位、执行水价低、灌溉面积不足等多方面因素影响，灌区始终亏损运营。截至2014年底，已累计负债1171万元，沉重的债务包袱导致灌区难以为继。2014年，结合“两大平原”现代农业综合配套改革，根据《省水利厅关于深化水利改革工作的通知》精神，富锦市幸福灌区引进民营企业禹政公司，对灌区实行整体委托经营，扭转了灌区管理混乱、负债运行的困难局面，先于各县(市)区成功地迈出了大型灌区整体市场化运营的第一步。2015年2月，富锦市水务局与黑龙江省禹政水利工程有限公司签订了幸福灌区《委托经营协议》。按照协议，受托方禹政公司一次性交纳600万元，获得幸福灌区的经营权和资产使用权30年。幸福灌溉管理站作为灌区的管理单位依然是准公益性事业单位，禹政公司作为运营公司对灌区具有一定期限的经营权，主要通过强化管理、优化服务来降低运营成本、提高水电费收缴率，实现公司收益最大化。同时确定，在国家未出台相关政策前，幸福灌溉管理站的准公益性事业单位性质不变、职工身份不变，委托经营期满后，受托公司将资产使用及管理权交回到幸福灌溉管理站。
3幸福灌区委托经营的主要成果
1)设施管护投入加大，农业服务水平提高。禹政公司经营后，根据灌区运行需要，购置投入了挖掘机、铲车、水泵、发电机组、流动焊机、储油罐、管理用车等机械设备和铁管、砼管、钢板、槽钢等工程材料，灌区抢险维修及日常管理、维护得到全面加强。半年来，企业共投入设备、设施及维修维护工程资金2000多万元，极大改善了灌区田间供水条件，有效解决了渠道和田间“跑、冒、滴、漏”等问题，大幅提高了水资源利用率。2015年，共改善灌溉面积0.133×104hm2，泡田工作较往年提前15d完成。
2)灌区经营活力增强，运营效益水平提高。2014年委托经营前，幸福灌区全年水电费总收入为169万元，运行总支出495万元，亏损328万元。2015年禹政公司经营后，截至6月末，已收缴水电费500多万元，实现了收支平衡并有所盈余。按照企业发展规划及效益测算，2016年灌区实际灌溉面积可达0.667×104hm2，水费收缴率达到90%，灌区灌溉和多种经营总利润可达330万元;2018年灌区实际灌溉面积可达1×104hm2，灌区灌溉和多种经营总利润可达531万元。
3)职工利益得到保障，内部管理水平提高。禹政公司受托经营后，每月按时足额为职工发放工资，并足额缴纳养老保险、医疗保险、工伤保险、意外伤害险和住房公积金，在节日给职工发放福利，职工收入水平大幅提高，利益得到保障，对企业的归属感不断增强。在此基础上，企业制定完善了职工考勤、车辆管理、供水管理、水电费收缴、面积核查、下乡期间管理等各项制度体系，明确了职工岗位责任。职工岗位责任感和工作积极性大幅增强，过去纪律松驰、人员涣散、管理混乱等问题得到有效解决，内部活力得到充分释放。
4扩展典型带动效应，全面推进改革
佳木斯市境内黑龙江、松花江、乌苏里江三大水系年均过境水资源量3578.1×108m3，过境水资源利用率松花江为11%，黑龙江仅为3.6‰。全市灌区实际灌溉面积仅占设计灌溉能力的47%，地表水灌溉仅占水田总面积的21.2%，水利发展潜力巨大。另外，国家发改委、财政部和水利部联合出台了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，又为水利市场化改革带来了新的机遇。笔者认为，面对自然条件与政策环境为引进社会资本参与水利工程“建、运、管”创造了广阔空间的有利形势，应该将推广幸福灌区经验，探索多种合作经营模式，用足用好相关政策和强化政府主导作用，作为拓展改革思路，加快改革步伐，扩大改革成果，全面推进水利设施运管体机制改革的主要对策。
1)积极推广幸福灌区委托经营经验。幸福灌区通过委托经营初步实现了政府减负、企业获利和农户受益“三赢”目标，首次大型灌区整体市场化运营的成功尝试，在全市水利系统引起了积极反响。目前，同江市临江灌区和桦川县新河宫排灌站与新城灌区，已经在借鉴幸福灌区经验探索推进委托经营。市水务部门要在认真总结幸福灌区委托经营做法基础上，通过印发经验材料，召开现场会等方式，在全市有条件的灌区中进行推广。相关县(市)区政府要为水利设施社会化经营改革创造条件，提供支持，培育范例，积累经验，努力加快市场化进程。
2)因地制宜地探索多种合作经营模式。全市现有水利设施的基本情况和运营状况不同，推进经营体制改革创新面临的矛盾和问题也有差异。各相关县(市)区和水务部门要进一步加强对水利设施的评估和测算，积极盘活优质资产，在推广幸福灌区委托经营经验同时，坚持改革创新与因地制宜相结合，积极探索PPP、TOT、TBT等多种合作模式，引进相关企业，吸引社会资本参与现有水利设施的运营管理及配套建设。在实际操作中注重分类推进，稳妥实施，区分大型与小型、新建与续建、具有资源条件和不具有资源条件等不同情况，采取不同合作方式，坚持试点先行，成熟一个推进一个。对于中小型灌区，也可以鼓励和引导专业大户与合作社等新型经营主体参与建设和管护。
3)切实加强与相关规划和项目的衔接。要用足用好国家与省的相关政策，抓住国家和省大力推进“两大平原”现代农业综合配套改革和三江治理、三江连通、界河防护等重大水利工程等有利机遇，将全市重大水利工程建设管理市场化改革与农业改革同国省重大水利工程规划相衔接，加强相关部门间信息沟通和工作协调，科学利用好水利、发改、国土、农发、环保等多渠道投入资金，围绕全市“百公里绿色稻米长廊”等农业发展布局，在抓好国省新建续建灌区项目的同时，积极谋划一批PPP、BOT、BT等模式的新建大型灌区项目，争取纳入国省规划，引进社会资本投资建设。
4)着力强化政府引领、监管和服务作用。水利设施，特别是大型灌区多是大额度国有资产，其建设、运营与管理的体机制改革又直接关系农业发展和农户利益。在推进改革过程中，地方政府要切实发挥好导向与引领作用。要先期做好资产核查、债务核算、人员分类及分流、清理等基础工作，研究制订合理、合法的优惠政策，积极围绕水利设施建设运营开展招商引资。要加强对相关合作企业在国有资产使用、维护方面的监管，防止资源浪费和掠夺式经营，保证国有资产的保值增值，保护农户用水权益，保障水利工程安全长效运行。要加强指导服务，维护企业合法权益，保证企业合理收益，帮助企业解决实际问题。同时，要正确处理好所有权与经营权的关系，继续争取国家在水利方面的资金和项目投入，切实通过政府和市场有机结合，推动水利设施的不断完善，提升水利服务水平。
作者：张建国 单位：佳木斯市水务局
［参考文献］
［1］国家发展和改革委员会、财政部、水利部.关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见［G］.北京:国家发展和改革委员会、财政部、水利部，2015:2－6.
［2］黑龙江省水利厅.关于深化农村水利体制改革的意见［G］.哈尔滨:黑龙江省水利厅，2015:5－7.
