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1.城镇化建设。
2013年底江苏城镇化率已经达到64.1%，远远高于其他城市。随着城镇化进程的日趋加速，地方政府大力启动城镇化规划、建设工作，公共设施建设、道路、环境污染等建设并与工业化、信息化建设并驾齐驱。如此多的生产、生活需要量，需要地方政府做到工业化和城镇化良性互动，城市化建设跟上人员的需要。据估算城镇化建设未来将拉动40万亿元投资，可见，地方政府仅仅依靠国家的拨款根本无力支撑大额的经济建设开支，还需要依靠地方政府自筹负债，来弥补资金需要量的不足。
2.政府政绩工程。
另一方面，有些政府领导为了干部考核指标，不惜大力投入本不该建设的项目，只为自己的政绩美观，年度总结报告中有可写的内容。道路修了挖、挖了修，造成无端浪费。这样贴金的政绩工程，再多的金都不够。为了弥补资金的缺口，地方政府不得不大力发行债券，以解燃眉之急，然而留下的是无端的后患与矛盾的越演越烈。
二、江苏省地方政府发行债券的必要性
1.土地财政时代已过。
政府资金在过去的十几年主要依靠出让土地，稀缺的土地资源导致开发商开出高价获得土地。表面上是开发商付出的高价，实际上都转嫁到消费者的身上，导致房价不断增高，不利于国民经济朝着健康稳定的方向发展。国家不断出台相应的限制政策，推进房地产市场的调控。因此，地方政府的这个融资渠道受到了严重的限制，融资金额逐年下降。为了跟上经济建设资金的需要量，地方政府只有另外寻找合理有效的融资手段，地方政府发行债券是经过国务院批准的，是切实可行的。
2.市政建设的需要。
江苏省地处经济发达的长三角地区，人口比较密集，所需建设的公共项目较多，主要包括行政区域内新建、扩建和改建的建筑与装饰、安装、市政、仿古建筑及园林绿化、房屋修缮、城市轨道交通工程等。据统计，仅仅一项建设交通基础设施2014年江苏将预计投资690亿元。随着江苏各地区的市政工程的大力实施，税收的收入已经远远不能满足市政建设的需要，地方政府通过其他方式筹集大量资金。地方政府自主发行债券，用负债的形式筹资所需资金能满足优化融资结构、降低融资成本的要求。
3.解决地方政府债务问题。
改革开放以来，江苏省经济发展迅速，各项经济指标一直处于全国前列，财政收入与财政支出都处于高水平位置。负债规模大并且包含了各种类型的债务类型，债务到期都是需要偿还的，这就是所谓的债务风险。目前政府面对既要建设又要偿债的双重压力，发行债券是解决当前问题的可选途径之一。
三、江苏省地方政府发行债券应具备的能力
1.具有严格的运行机制。
地方政府发行债券的需要提前设计好一套整体的运行机制，才能保证政府债券朝着健康稳定的方向发展。运行机制应该着重涉及以下几方面的内容。地方政府自主发行债券之前，应就预计发行数额、发行主体、发行方式、发行期限、利率进行充分研究、论证。不能没有规划无限制地发行，认为筹资数额越大越好，这样只会加大政府债券风险，阻碍政府债券的健康发展。发行主体可以本着先从经济比较发达的市开始发行，比如先选择南京、苏州、常州作为试点发行市，成功发行后再推广到其他省市。因为各地区的经济发展不一样，偿债能力也会因此有很大的差别，如果全省没有主次的同时发行，容易造成有些落后的市区无力偿债，影响人民群众对政府的信任度，阻碍政府债券的发展。
2.制定完善的资金管理制度。
需要明确债券的资金用途，资金是用于公共物品的建设还是基础设施建设，地方政府在使用筹集的资金时，应该严格按照编制的预算支出使用资金，建立资金的运用与管理制度，将发行债券筹集的资金按步骤按计划地应用到相应项目中。
3.地方政府具备足够的偿债能力。
地方政府在发行债券时，需要严格控制发行数量。并不是筹资数额越大越好，筹资数量过大会加重财政风险，政府在发行债券是应该充分考虑偿债能力。在合理的数量范围内筹集资金。偿债能力决定负债能力，过低的偿债能力必然导致债务逾期率高，借新债还旧债现象十分普遍。而债务逾期率过高，也会导致政府无法按期履行还债责任，影响政府声誉，使地方财政财务状况更趋恶化。结合债务偿还期限，财务分析上一般采用负债率、债务率、偿债率等指标来分析地方政府的偿债能力。负债率=债务余额/当年地区生产总值；债务率=债务余额/当年可支配财力；偿债率=年度还本付息额/当年可支配财力。按照省政府5号令要求，各地应将负债率控制在10%以内，债务率控制在100%以内，偿债率控制在15%以内。
4.设立专门的债券管理机构。
目前地方政府没有设立专门的地方债券管理机构对债券进行管理。随着举债数额的逐渐增大，地方政府应该考虑增设专门的职能部门负责发行债券涉及的全过程，并对整个过程进行分析总结，不断总结经验，为政府债券的持续健康发展奠定基础。
5.社会公众具备充分的应债能力。
地方政府发行债券应具备的能力不仅仅包含政府的能力，还应该包括广大居民的应债能力。不同地区的居民的理财观念会有很大的区别，例如，有些居民愿意把多余的资金存在银行，认为这样最安全、保险，而且随时都可以使用。有些居民喜好把钱投入股票证券市场，认为收益胜于一切。还有些居民喜欢买国债，国债风险低，收益比银行高。那么地方政府发行债券是否会被居民接受，取决于地方政府的信用度，因此地方政府需要大力开展信用建设，只有信用体系跟上去，居民才会放心购买地方债券，社会应债能力必然提高。
四、江苏省地方政府发行债券应构建信用管理机制
1.严格管理信用评级。
地方政府发行债券有必要进行信用评级，是对于购买者是否购买提供信息参考。该评级是针对于发行方能否按期还本付息的可靠程度进行评估，并标示其信用程度等级。对于投资者来说，在购买前了解债券的信用等级，可以帮助投资者对于债券的可靠度进行了解，从而进行合理的投资决策。对于地方政府而言，信用评级可以减少筹资成本，因为等级高的债券容易得到居民的青睐，能够以低的发行利率发售。居民总是在收益与风险间进行抉择。信用评级高意味着居民所要承担的风险低，因此居民愿意以较低的收益购进债券。为了增强公信力，地方政府需要严格管理信用评级机构，规范评级机构的评级方式、运行机制，设置全面的评级指标体系，确保评级的准确性。
2.构建信用管理平台进行信息披露。
地方政府设立相应的信息平台，进行债券信息的披露，包括发行前的计划、预算；发行过程中的进程、筹资数额、提前赎回等事项的披露；发行后的资金使用情况、政府财务现状、建设状况进行信息公开。必要时政府应该考虑设立对居民开放的网络公共空间，居民有任何疑问可以随时提问，并帮助居民解答。基于上述的能力与信用管理机制的构建，地方政府债券必然能顺利进行，并且健康稳定发展。我们教育工作者也需要不断深入研究，为构建地方政府债务管理机制献计献策。
作者：张军 单位：苏州市职业大学商学院
