前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的法治背景下基层国税行政管理探讨，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
一、组织结构缺陷问题
(一)科层制的封闭性导致工作动力不足
科层制的封闭性在人事管理上具有有进无出的弊端，公务员相对压力较小，干好干坏不影响“铁饭碗”，造成大量公务员“没有压力就没有动力”，工作激情不足，“懒政”、“怠政”、推诿卸责现象较为常见。具体表现可以归纳为:第一，工作靠个人感情。市局科室与县区局科室、县区局科室与科室之间，正熵值递增明显。在实际工作中，比如市局科室安排工作给基层局，对应的县局科室除了部分始终兢兢业业的干部能保质保量地完成外，存在部分人员有应付的，有发牢骚的，虽然具体工作规定了完成时限，仍是你看我，我看你，看情况完成，忽视规定的时限。工作要完成，解决的办法无外乎两方面，或提交区局领导督促训斥，或靠有关科室负责人、经办人以个人感情沟通，而后者居多。第二，注重权力不愿担责。有的干部片面强调政策性而忽视自己的责任，在自己职权范围内的事，该拍板的不拍板，该决定的不决定，事无巨细，都要“请示上级”，造成工作低效。这种情况，在布置有一定责任的工作时，体现的特别明显，有的分管领导都签批同意的，具体办理人员依然强调所谓的政策性而不愿承担起自己的责任。当对其调整职责时，又发牢骚工作带情绪，认为不安排“好”的岗位，没有权力了，在团队中散布负能量。
(二)科室职能设计欠科学导致资源配置不合理
2010年10月，国家税务总局下达了关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见，全国税务系统在科层制层级安排上有了较大变革。如区县级国税机关取消了管理局，改为以评估为职能的内部科室，减少了一个层级。层级的减少，减缓了正熵值的增长。如此，上级机关直接下派任务给对应科室即可，减少了一个工作流转环节，提高了效率。但探索至今，出现了一些问题。如区县级国税机关原来四个管理分局的大部分事务现在集中到纳税服务科，导致纳税服务科职责过多，人员臃肿(一般的基层局会达到三十人左右)。同时，纳税人数量逐年快速增长，尤其随着经济的持续发展、营改增的扩围，国税部门管理的纳税人数量增长迅速，导致纳税服务科的工作过多过重，不利于行政效率和办事质量的有效提高。相对而言，评估局的工作单纯，工作压力小，因评估工作要求业务素质相对较高，可谓业务精英很大比例集中于此，但他们的能量发挥有限，资源未获得有效利用。总而言之，科室职能设计欠合理。工作轻松的科室，工作人员基本可以过上“上班喝茶聊天看报”的生活;有的科室工作却十分繁重，如办公室、纳税服务科。
(三)工作职责划分欠明晰导致团队约束无力
职责范围划定较为粗略。实际管理工作中，出现许多具体事项未被明确纳入职责范围，引发错误理解，给行政不作为、选择性作为提供了借口。很多人反映，制定了许多行政工作制度，但职责划分不清，工作流程制定偏少，造成协作精神缺乏。比如，对于涉及几个部门共同办理的公务，常常是科室间推来推去，效率不高。再比如，如果在具体事务办理上出现难度，就一味地推给上级部门，由上级部门确定处理方案。国税部门作为垂直管理单位，内设科室的设置和职责的划分以保障系统内部正常运转为中心，上下对口，事务上通下达，而在和当地政府的工作衔接上存在较多规定粗陋之处。比如很多地方政府的会议，由于与国税部门联系不是太紧密，未明确规定是哪个科室的对应工作。再比如，协助地方政府的土地拆迁工作，也没有规定是哪个科室的职责。这些事项缺乏明确规定，实际处理时往往是临时到各个科室抽人，容易出现“踢皮球”现象。
二、法治理念薄弱问题
非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是与法律等正式制度相对的概念。非正式制度是对正式制度的“扩展、细化和限制”，可以弥补正式制度的缺陷，增强人们对正式制度的自觉遵从度。“行政管理现代化的关键在于法治化。”在非正式制度方面，笔者主要谈谈法治理念。法治理念在内容上，主要包括依法治国、执法为民、公平正义理念。强调法律至上，强调权力制约，强调实体、程序公正。在基层国税部门行政管理实践中，法治理念薄弱是一个重大问题。具体表现在:第一，法治意识淡薄，制度执行不到位。干部队伍对“法治”认识程度、重视水平不足，如对法律政策把握不准;领导批示重于法，领导讲话重于法;在权力、人情之下，即使违反法律，也有转圜余地，如以罚代刑。依法管理、依法行政屡屡被强调，相关规范性文件也出台了不少，但还是有一部分干部在日常管理和执法工作中将其抛诸脑后，时有滥用职权、玩忽职守等涉税渎职案件发生。第二，价值观模糊，责任心缺失明显。不少税务人员未能形成特有的使命感，价值取向混沌，缺乏实现自我价值和社会价值的动力，进而工作上缺乏自主，工作不细致，惰性强，责任感低。一些较为先进的正式制度，在实践中就会碰到类似“上有政策，下有对策”的现象。第三，程序正义理念有待提升。正当程序注重时限性，要求在法定或指定期限内及时处理完事务。但现实中，一些管理人员，工作随意拖沓，不重视时限，使“拖”成为一种风气。同时，一些行政人员履行职权时，按习惯做，从众心理重，轻流程重结果，认为领导对结果满意就行，对法定程序以过于呆板低效为由，予以排斥。
三、激励机制不足问题
实施机制，主要是保障正式规则实施的执行机制，尤其是将奖惩规则落到实处。笔者认为，当前基层国税存在的焦点问题是激励机制不足。据问卷统计，约90%的人认为干部的工作积极性不高是激励机制不足造成的。激励机制存在的问题主要表现为:一是物质激励手段缺乏。原有的绩效考核办法流于形式，存在干多干少差不多，苦乐不均。对工作消极、不能胜任本职工作的人问责不力，有的人自己不做事，还对负责上进的干部说三道四，散布负能量，影响干部工作积极性和创造力的发挥。基于法治要求，当前基层国税部门津补贴发放已得到严格规范。而2014年国税系统的绩效管理改革尚未制定个人绩效的考核制度。因此，现有薪酬机制缺乏激励弹性，这是工作积极性不高的重要原因之一。二是个人发展受限。虽然不少单位推行竞争上岗、交流、轮岗等制度，但适用人群少。有的县区局十年没有提拔一个副科级领导干部;有的干部经历一两次竞岗挫折，已人到中年，便产生岁月不饶人的悲观情怀，工作积极性下降;有的单位甚至出现等待五十周岁退休的小群体等等。可以说，在缺乏激励的环境中，基层国税部门已经出现职业枯竭症蔓延现象，表现为对工作没有热情甚至厌恶，办事磨蹭、粗心、敷衍。
四、完善基层国税行政管理的具体建议
(一)优化组织结构，完善制度建设
新制度经济学认为，如果存在制度供给不足，就需要加大供给量以达到供求平衡。笔者认为，有必要优化组织结构，完善相应的制度安排，以加大制度上的补充，提高管理负熵值。具体如下:
1．加强人员流动
提高人员流动性，加大科层制的开放性。第一，建议积极推进基层国税机关与上级机关的人员交流。建立交流制度，固定每年让一定比例的人员“上挂”或“下挂”。第二，建立健全公务员聘任制。近几年各省开始试点公务员聘任制，开设了人员流动的新通道，为打开封闭的科层制系统提供了新思路。但从各地试点的实效看，有编制的聘任公务员无一个“出”的例子，形式化色彩浓重，效果不乐观。对此，应完善聘任公务员的续聘评价机制，根据总体工作表现决定是否续聘，解决“出”难的问题。第三，部分工作社会化，以精简服务性人员。如可以借鉴政府采购模式，向公司采购租车服务或按次雇佣驾驶员，对原服务人员进行转岗或辞退。
2．改进机构配置
横向上，严格按照专业分设部门的话易造成科室臃肿和赘余，可以在专业基础上进行综合部门的建设，达到资源利用最大化。首先，可以将基层局政工和业务的科室统一重新科学设置。如法规科，不一定要单设一个科室。所谓“法律的生命力在于实施”，实践也证明，对税收法律法规了解最透彻、最有想法的是一线征管人员，而非法规科人员，现实成效与科室设置初衷相违背。其次，对人力资源与科室职能进行相协调的合理分配。科室的人员可以遵循“乘5”规则安排职数。从实践出发，5人的团队是最有效率的。对一些只有2－3人的科室进行人员和职能合并;对如基层局的办公室等人员近20人的科室进行拆分;对办税服务厅，按职能分类设置窗口，可以借鉴银行窗口模式，划分如大企业区、日常事务区等等，分类的办税区人员职能归对应科室管理，未必一定要统一由纳税服务科管理。纵向上，适度打破科室间藩篱，改变各自为政的局面。一个建议是以项目带动工作。采取项目式运作，通过某个项目，设立临时工作小组，由领导班子成员带队，人员从各科室抽调，项目完成后该临时机构随之结束。工作业绩计入绩效考评。如此，一方面能充分发挥各科室专业人员的能量，另一方面能促进科室间的沟通协调。
3．明晰职责划分
基层局各科室职责范围的细化、可操作化是行政管理改革的必然趋势。第一步，针对工作职责与流程问题备受诟病的现状，将职能、权限、流程、责任具体化，也就是要求“产权”的明晰，减少扯皮推脱行为的产生，降低“交易成本”，减少正熵值增加。第二步，推进工作台账的信息化。全员全职能纳入，做到工作留痕，就像给每个科室、每个人装上一个定向跟踪器，监控每一个行为、每一个环节、每一个过程，能够实时拿到结果。第三步，完善绩效考评。积极探索新的绩效管理，重在完善个人绩效考评，与个人利益挂钩，有升有降，严格奖罚，实现人、权、责、利相对应。
(二)培养法治理念，树立法治思维
江平先生说过，“要实现真正的法治，重要的是有法律理念。光有制度，缺乏理念是不行的。”法治理念是依法行政管理的思想基础和价值目标。其核心内容是按规则办事，依程序展开，“使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。具体做法如下:
1．培养法治理念，打好思想基础
“依法治税，根基在基层。”基层国税队伍应不断学习法律知识，树立、增强法治理念。常见的措施包括:加强法律知识的考查和测试;举办法律知识培训;开设法律专题讲座;订阅法律书刊等资料;定期开展法制宣传等。笔者提出几点建议:第一，福建省国税系统开发有“法规信息采编系统”，可以沿袭此思路，建立覆盖全省甚至全国的国税系统交流平台，开设依法管理栏目，围绕法治理念与行政管理，以公平和效率为价值追求，开展充分探讨。可以下设子栏目，如法律科普，管理心得，经典案例，工作困惑等，在行政人员间建立起沟通桥梁，促进国税法治文化的构筑、夯实;第二，充分利用新媒体新科技手段，帮助建立学法长效机制。如开通手机微信公众平台，设置以上栏目，将法治理念的学习、熏陶常态化、生活化，活跃国税法治文化。第三，与强校合作，不定期举办高规格的进修班，以名师讲授结合典型案例、模拟演练等方式，打好理论基础，真正树立社会主义法治理念。
2．养成法治思维习惯
法治思维是运用法治理念，判断、分析和解决问题的一种理性思维。法治思维以法治理念为基础，体现法治理念，发展法治理念。因此，有必要培养法治思维的运用能力，养成一种思维习惯。在法治思维的指引下，学会运用法治方式进行管理，破解管理难题，进行制度创新，提高综合管理能力。法治思维习惯的养成，需要做到两点:一是不断学习思考，有意识地培养法治思维能力;二是坚持在实践中自觉运用法治思维、法治方式进行管理，锤炼按规则办事、依程序展开的思维能力和应用能力。
3．领导干部带头依法管理是关键
加强基层局班子成员的法治理念、法治思维建设，“把传统的行政思维、领导思维、管理思维转变为法治思维”。行政机关的法治理念如何，很大程度上取决于领导者的法治理念。因为领导者会影响普通干部，形成“感染”效应。同时，非正式制度的变迁，要克服原有观念的反弹阻力，需要以权力为支撑后盾。因此，领导干部要带头学法，以法治理念和法治思维装备自己的头脑;要带头依法管理，发挥领头羊作用。可以将法律列入党组学习的必备内容，将依法管理程度作为绩效考评、晋升的重要组成部分。
(三)重构绩效管理制度，建立职级激励机制
由于缺乏有效激励机制，不少基层干部认为缺乏发展自我价值的途径，在单位里“没奔头”，于是职业枯竭症成为“最佳选择”。笔者认为，可以从绩效管理和职级制度两个方面进行破解，具体建议为:
1．重构绩效管理制度
树立法治理念，从法律层面确立绩效管理制度框架。在法律框架内，把具体制定权下放给地方各级税务部门，由各部门根据自身情况细化制度。具体方案应契合当地、本部门实际，可由上一级国税机构审核确定。绩效考评结果作为个人薪酬调整的直接依据，对考评结果优秀的要增加薪酬，对考评不合格的要降低薪酬。
2．建立职级激励机制
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议上，审议通过《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。联系到基层国税部门，应侧重做好职级制度的设计。可以将职级晋升与个人工龄积累、工作业绩以及任职资格条件建立联系，使能力强、工作业绩好的干部，职级能持续提升，薪酬增加，职业成就感获得满足。公务员应分类管理，综合管理类、专业技术类和行政执法类的职级晋升条件应不同。如任职资格条件，应以取得相对应的专业证书为准入条件。
五、结语
综上，为进一步优化我国基层国税机关的行政管理行为，有必要以正式制度为基础，以非正式制度为重要补充，进一步提升实施机制的激励作用，彼此协调，相互补充，促进制度的有效执行。值得强调的是，在法治背景下，我们应把依法治国原则贯穿于基层国税行政管理的始终，真正实现行政管理的法治化、公平化、效率化。
作者：杨玉玲 单位：宁德师范学院思政部
