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（一）中央集权制高等教育行政管理体制模式正面临改革
根据中国国情的不断变化，高等教育行政管理体制运行模式呈现出一种动态发展的过程。在80年代以前，中国的高等教育行政管理体制运行模式是中央集权制的管理体制。在当时的历史条件下，这种体制促进了教育发展与国民经济建设的相一致，适应当时经济建设的要求起到了积极作用。随着市场经济发展的加快，我国中央集权制的高等教育行政管理体制已经跟不上市场经济的步伐，日益呈现了明显的弊端。中央集权制的高等行政管理体制没有明确的把高等院校作为一个独立实体来看待，过分地强调了教育为政治服务，使教育过分依附于政治。另外，高等学校面向社会自主办学的自主权未得到落实。这些问题让中央集权制的高等教育行政管理体制模式必须进行改革，并且建立新型的高等教育行政管理体制运行模式。
（二）新型的高等教育行政管理体制运行模式初步形成
改革开放以来，随着中国社会主义市场经济体制的建立，高校办学自主权得到了进一步扩大，高等教育行政管理采取了集权与分权相结合、统一性与多样性相结合、全面规划与因地制宜相结合的体制。这种新型的高等教育行政管理体制运行模式与我国特色社会主义的经济发展相适应。但是由于受传统的中央集权制的高等教育行政管理体制历史遗留问题的影响，新型的高等教育行政管理体制运行模式只是初步形成，真正的建立与稳固的新型的体制还需要政府、社会、高校的合力，从中国的基本国情出发，共同致力于新型的高等教育行政管理体制模式的完善中来。只有这样，才能建立一个完善的、稳定的、具有中国特色的高等教育行政管理体制运行模式。
二、我国高等教育行政管理运行模式存在的问题
（一）行政管理方式统一僵化
在长期高度计划经济体制下形成的我国高等教育行政管理体制运行模式的特征是行政管理方式统一僵化。主要表现为：第一，现行教育体制实行统一的教育政策与措施，其结果导致现行教育体制僵化与低效等一系列官僚行政管理的负面影响。第二，办学主体单一，办学规则僵硬，其结果造成人才培养模式单一，教育结构和布局很不合理，教育资源严重浪费，影响了教育事业的发展。第三，高校招生、就业管理不灵活。招生专业、名额等由政府统一规定，高校无权设定。对于市场所需人才的专业取向不能及时得到更新。
（二）高校自主权落实不到位
近年来，我国高校办学自主权虽然有所扩大，但仍然满足不了市场经济条件下高校面向社会自主办学的需求，高校的办学自主权落实也不够好。具体表现为：第一，在招生自主权方面，制定招生计划、决定生源分布仍由教育行政部门掌管，确定收费标准也是地方政府物价部门的权力，高校无权确定标准。第二，在教学管理权方面，高校调整教学计划、进行课程体系和教学内容改革的余地很小，不能适应培养具有创新精神和实践能力的高级科技人才的需要。第三，高校的国际交流学术自主权也基本没有落实，需要由主管部门审批，限制了高校对外开放和高等教育国际化进程。
（三）公平与效率政策缺乏
高等教育行政管理体制运行模式中的政策是公共政策的重要组成部分，而公共政策的价值观一般可以分为“效率至上”“效率优先”“兼顾公平”“公平优先”等价值取向。在制定和执行过程中，不可忽视政策价值问题，否则高等教育行政管理体制运行就会失去目标和方向，形成盲目运行、问题层出的局面，并导致高等教育行政管理体制运行很难收到应有的成效。由于政策价值观的缺失，致使公平与效率问题没有解决好，呈现出许多高等教育不公平的教育现实。
（四）体制运行市场化程度低
我国高等教育市场实际上是一个不完全竞争的垄断市场。具体表现为：第一，政府垄断了对高校的举办、投资和管理，高校的主要造血功能是依靠财政拨款才能得以实现收支平衡。它完全独立于市场之外，没有生存竞争的压力，教育投资的整体效率无法得到提高。第二，围绕“分权”“放权”与“授权”展开的这场高等教育行政管理体制改革，并未能建立起与市场经济体制相配套的高等教育行政管理体制与机制。第三，世界性开放的教育大市场并没有充分建立。随着我国加入WTO，我国也要不同程度的开放教育市场。一个世界性的开放的教育大市场正在悄然发展。
（五）两级政府管理权限范围不具体
在现行的高等教育行政管理体制运行中，始终强调要调整中央与地方的关系，扩大省级政府的管理权限，实行“两级管理，以省为主”的管理体制。但由于省级城市发展高等教育的模式正在形成之中，在领导和管理体制问题上，地方政府和省级以上教育管理部门的权责划分仍不明确，这直接影响到地方政府支持高校的程度及高校的办学自主权落实。
三、我国高等教育行政管理运行模式的对策
新型的高等教育行政管理体制运行模式是一个开放的多元化的行政管理体制运行模式，新型的高等教育行政管理体制应该是使政府、高校、社会之间形成良性互动的体制运行模式。
（一）建立新型的高等教育行政管理主体多元化运行模式
1．开展融资渠道多元化。
鼓励投资主体多元化，实际上是为了争取更多的社会资金投入到高校中来。为此，应发挥高校办学资源的同时，开展和社会更紧密的联系与合作。在强调政府对高等教育起主导作用的同时，要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，改变高等教育投资过分依赖职能的状况，使高校真正成为多渠道筹集办学资金、增加高等教育产业经费的融资主体。第一，发挥高校人才培养功能的优越性，深化教育改革，不断提高人才培养质量，争取社会各界更多的支持。第二，通过自身的科学研究和校企合作科研项目，争取科研经费。第三，通过校办企业增加经费来源。通过高校人才集中的优势兴办知识型企业来为社会服务，这也为高校本身筹集更多的办学经费。第四，设立专门的办学经费征募机构。这一机构应作为高校内设机构之一，配备综合素质较高的人员专职从事办学经费征募工作。
2．促进办学形式多元化。
第一，从学校层面上来说，就是要企业、企业集团和科研单位参与高等学校的办学与管理，目的在于加强学校与企业、科研单位的联系，吸引其参与学校的管理，促进产学合作办学和教学、科研、生产三结合，增强学校的办学活力和提高教育质量，同时也促进企业、科研单位的发展和提高。第二，大胆扶持民办高等教育的发展，政府可以采取适当的财力和物力资助以及在政策上适度放宽，为民办高等学校提供生存与发展的空间和条件。政府还可以允许国外教育机构和团体举办学校，涉入中国教育市场。第三，通过网络技术进行远程教育。像美国等发达国家，由于具备先进的网络技术以及发达的教育，他们通过国际互联网举办远程教育，很可能吸引大量的中国学子。
3．扶持教育中介机构参与管理。
积极发展处于政府与高校之间的社会中介组织。新公共管理理论提倡政府要把部分职能转给市场或中介组织，重视社会参与意识的培养，改变政府与社会的关系。充分发挥非政府组织的参与和管理作用，不仅是转变政府职能的要求，也是扩大民主权的要求，从根本上有利于实现“小政府，大社会”，“小统治，大服务”的治理目标。在我国高等教育领域里，我们更要重视发挥社会中介组织的作用。作为介于政府、社会和高校间，具有相对独立性的中介性机构，中介组织不仅具有协调政府、高校和社会间关系的功能，而且在吸引社会人士参与高等教育管理，提高决策过程的透明度，加强社会对高等教育的监控等方面，扮演着极好的角色。
4．实现教育行政交流国际化。
改革开放初期，教育对外开放的主要形式有互换留学人员、互换专家和学者、教育和学术交流活动、教育合作项目、中外高等学校的校际交流等。随着全球化进程我国国际影响力的增强，教育对外交流涉及绝大多数国家，不仅实现了数量上的迅猛增长，而且交流领域和层次也向纵深发展。教育对外交往要不仅限于从技术、信息和人员层面，要向教育观念和制度层面发展；不仅要融入通行的国际教育规则体系，而且要成为规则的制定者和理念的倡导者。教育开放会对我国教育体制改革产生了多方面的影响。因此，在学习国际先进经验的同时，必须以我国国情为基础，进行自主创新。
（二）提高各级政府在高等教育行政管理体制运行中的调控能力
1．加强中央政府对高等教育的宏观管理。
在我国，高等教育行政管理体制运行模式中首先遇到的一个重要问题，就是政府究竟应起到什么作用以及怎么样起作用，即政府在高等教育行政管理中职能的转变。高等教育行政管理体制改革的任务，就是要在政府和高等学校之间，明确权责，政府要转变职能。政府要改变长期在计划经济体制下形成的重管理、轻服务的状况，尽量避免对高校内部事务的直接干预，将注意力集中于宏观调控。具体办法有：第一，政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。第二，政府应加强教育宏观决策科学的研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。第三，政府要不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。
2．扩大省级政府对高等教育的管理权限范围。
当前高等教育行政管理体制运行模式中，需要注重的是要调整好中央与地方的关系，扩大省级政府的管理权限范围，实行“两级管理，以省为主”的管理体制。具体方法：一方面，要解决地方政府对高等教育的投资与收益问题。权限来源于经济基础，要扩大地方政府对高等教育行政管理的权限，我们应当落实地方政府的对高校的投资，明确地方政府办学使学校的生存问题不再有现实的威胁。另一方面，扩大省级政府对高等管理权限范围，省级城市要发展高等教育的办学特色。办学特色是与地方发展紧密结合的特色，学校的学科特色也就能够有效地促进地方发展优势和特色两者结合好了，双方的发展均受益。
3．实现两级政府统筹配合的人力资源开发管理。
为实现建设学习型社会的宏大目标，根据我国现有国情，建议加大改革力度，对我国现有的高等教育行政管理体制运行模式做出重大调整，实现高等教育以省级统筹管理为主，进一步推进“高等教育地方化”的区域发展战略，各省可按照各自具体情况自行调整本辖区内的教育管理与人力资源开发管理体制运行模式。第一，政府应当组建国家、省级人力资源开发决策审议机构。第二，应当建立健全国家教师教育资源库。第三，在地方统筹下的高等教育人力资源开发管理中，政府应完善校长选拔机制。
（三）促进高等学校面向社会依法自主办学
1．扩大高校办学自主权。
高校成为依法自主办学的主体，扩大高校办学自主权，可以增强学校的活力。新公共管理理论主张政府用授权或分权的方法，将社会服务和管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，实现其自我服务与管理。在高等教育管理领域里，政府应扩大高等学校的办学自主权，提高学校主动适应社会的能力。第一，高等学校办学自主权是一个动态的概念，既不是固定不变的，也没有统一的模式。第二，高校领导在争取学校办学自主权时，应当以积极的态度与上级政府部门进行建设性的沟通与协调，特别是作为一校之长，必须具备教育家的理想和情怀，要有自己独特的办学理念和实现理想的决心。第三，加强高等教育产业的发展。第四，在市场经济发展过程中，扩大高校的办学自主权并不意味着国家放弃对高校的管理，而是要使国家各级政府站在更高的层面上，对高校进行宏观调控，这样更有利于政府做出更为先进的教育政策，发挥政府的核心领导和协调作用。
2．建立自主的高等教育行政管理协调机制。
高等教育行政管理协调机制是政府针对高等教育行政管理系统内外部、纵横向之间存在着的各种不协调的关系问题进行调节，通过权责清晰，分工合作，互相配合，有效地实现高等教育行政管理的目标和提高行政管理效能的一套高等教育行政管理运行机制。高等教育行政管理协调机制是高等教育行政管理运行体系不可缺少的构成部分，是贯穿在高等教育行政管理各个环节、全过程的一项经常性的重要活动。应该建立这样一种高等教育行政管理体制的协调机制，充分发挥内外部关系，明确中央高等教育行政管理系统与地方高等教育行政管理系统的关系及管理权限范围，并做好与其他各业务部门间的协调配合。
（四）科学运用高校共建合并等手段促进高等教育行政管理体制改革
1．掌握高校共建合并等手段的适用范围。
在共建、调整、合作和合并这四种管理体制改革模式中，共建和调整着重于调整高校主管部门之间的关系。包括两个方面上：一方面是中央政府和地方政府之间的关系；另一方面是教育部门和业务部门之间的。合作和合并着重改革学校本身的行政管理体制运行模式。在采用共建和调整改革模式时，首先要明确高等教育管理体制改革的目标是什么，在这个目标指导下，要分析新的运行机制，并分清楚中央政府与地方政府各自承担的责任。其次，要针对具体情况进行分析，确定适时、适度的改革措施。要明确共建、合并高校的目标及实现方式。高等学校的合并主要有三个目的：一是扩大规模，提高规模效益；二是改变过去形成的学科单一的局面，实现学校优势互补，由单学科向综合大学转变；三是减轻管理部门的协调负担。
2．高校共建合并工作具体实施。
高校共建是建立新型的高等教育行政管理体制运行模式的具体举措之一，就是教育部、地方省政府及市政府共同建设重点大学。地方教育行政管理部门对高校具有业务指导作用。这是在投资渠道不变的情况下，实行中央教育部门与地方人民政府对高等教育双重领导、共同建设和管理的制度。我国实施中央与地方政府共建大学，更主要的目的是为了形成中央政府、地方政府的合理，集中力量建立一批高水平研究型大学。合并大学是提高高等教育国际竞争力的一个改革举措，也是建立新型我国高等教育行政管理体制运行模式的又一具体措施。迄今为止，这一改革举措是当前我国高等教育行政管理体制改革中最突出的形式，已经形成了全国范围的大学合并。在建设高水平大学过程中，要防范“大而全”的文化传统因素作祟，要结合高校的自身优势，建立特色优质大学，否则，以大学合并来打造高水平大学的目标将很难达成。
四、结语
高等教育行政管理体制运行模式的研究是高等教育管理理论研究的一项重要内容，为我国高等教育行政管理体制完善，促进高等教育事业的发展做出了巨大的贡献。建设具有中国特色的高等教育行政管理体制运行模式，是一件具有全局性、整体性、战略性和导向性的大事，也是我国今后很长一段时期内高等教育改革和发展的奋斗目标。
作者：许晶 李思林 单位：辽宁行政学院
