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在1979年改革开放之前，我国基层实行的是的政社合一管理体制。1983年，中共中央发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在基层取消，建立乡镇政府。到1985年，全国基层基本完成由公社到乡镇的转变，并实行县乡“分灶吃饭”的财政体制，乡镇政府作为一级财政单位的行政地位得以确立。与先前的制度相比较，在1980年代全国自上而下的“放权让利”的体制改革背景下，乡镇政府能分享少量工商税费，以及大部分农业税费、屠宰税、筵席税等，乡镇政府的财力有较大提高。但是，1994年的分税制改革后，各级财政再次向上集中，乡镇政府的财力受到较大影响;在2005年中央决定取消农业税及农村不合理的收费后，乡镇政府的财政来源进一步萎缩，出现所谓“乡镇财政哭爹叫娘”的现象。根据经济发展程度的不同，乡镇财政表现为“吃饭财政”和“要饭财政”两种情形，前者大多出现在沿海发达地区，而后者则是广大欠发达地区的写照。所谓“吃饭财政”，就是指政府的可支配财政收入基本只能满足人员工资和政府运转的行政开支，用于社会服务和经济建设的部分很小。需要指出的是，这个现象并非源于乡镇的经济实力，而是源于既有财政体制。以J省K市(县级市)L镇为例，三个主要税种，增值税除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，县级政府再分走一部分，实际镇政府只能分到7．5%;所得税与增值税类似，镇政府实际只能分到12%;营业税虽然镇政府能分到的比例较大，但近年来推行“营改增”，营业税的税基大幅下滑。在此财政体制下，L镇2011年全口径财政收入8．9亿元，本级政府享有的可支配财政收入不到4亿元。其中维持行政开支就需要3亿多元，真正能用于各项建设的不到1亿元，远不能满足发展的需要(数据来源于2012年笔者对L镇的实地调研)。所谓“要饭财政”，即因经济欠发达而自身生财能力弱，乡镇政府的行政开支都要依靠上级政府的补助。以H省G县Z镇为例，2013年乡镇全口径财政收入1000万元左右，尽管县政府在自己权限内把大部分财政收入留给乡镇政府，乡镇政府也仅分得400万元左右，财政缺口仍有350万元左右，自己无力解决财政供养人员及政府运转的行政开支问题，只能依靠上级政府的转移支付或其他补助来解决(数据来源于笔者2014年10月对Z镇的实地调研)。尽管财政能力非常有限，乡镇政府的职能却是全能的。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府的职能可以概括为:(1)执行本级人大和上级行政机关的决定和命令;(2)执行本行政区内的经济社会建设计划;(3)其他保障人民生产和生活的职权。从这一论述可以看出，乡镇政府要承担辖区内经济社会发展的全面职能。在我国纵向政府间的“职责同构”的体制背景下，实际上各级政府之间缺少明晰的职能分工。在长期“以经济建设为中心”的大背景下，相关激励和约束形成一种发展机制，促使各级政府凸显其经济职能，乡镇政府也不例外。在各种自上而下的经济增长考核指标压力下，加之财政能力不佳的状况，导致乡镇政府经济发展职能导向强，而社会管理职能导向弱的局面。显然，基于财政体制及发展机制，既有乡镇行政管理体制是一种权责不匹配的体制，亦即财政能力与行政职责不匹配，从而导致乡镇政府出现职能偏差的问题。为缓解财政窘迫的压力，招商引资几乎成为重中之重的工作任务，既无力也无心去认真有效地提供乡镇公共品及服务，长期以来乡镇政府在教育、医疗、环保等方面的责任不到位。有的学者通过对江西、河南的乡镇财政进行案例研究认为，财政体制的收入上收机制和农村教育支出的乡镇支出为主，造成了乡镇政府沉重的财政负担，进而造成教育发展迟缓②。在对国内知名专家进行的问卷调查中，61．9%的专家认为公共服务职能差是乡镇存在的突出问题。与此同时，经济发展所需的建设资金主要靠土地出让金和土地融资解决，形成“吃饭靠财政，发展靠土地”的局面，由此形成一些负面影响:(1)对“土地财政”过度依赖，严重威胁到耕地尤其是优质耕地资源的保护。(2)为吸引投资，在土地征用中对农民的补偿进行克扣或强拆强征，酿成很多社会群体性事件，危及到社会的稳定。(3)鉴于乡镇政府能力及人力资源的有限性，以乡镇为单位的工业发展模式，很难形成规模经济效应和完善的基础设施建设供给，因而乡镇工业的技术结构或产业结构大多是低水平的，不利于土地资源的集约使用以及生态环境的保护。
近年来，中央提出新型城镇化的战略思想，亦即“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程———走中国特色的城镇化道路”(在党的十六大所作的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》报告);“健全城乡发展一体化体制机制———推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”(党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》);2014年3月，中央颁布了《国家新型城镇化规划》，从人口、产业、环境、城镇规模和相应的支持制度方面提出了具体工作方向。关于新型城镇化的新意何在，很多学者进行了解读或阐述，认为新型城镇化以科学发展观为引领思想，以集约化、生态化为发展模式，以功能多元化、体系合理化为基本内容，以城乡一体化为基本目标①。城乡互补、能源节约、城镇质量、环境保护、集约发展、共同富裕等六方面是新型城镇化的突破口。新型城镇化的要求可以概括为人本化、集约化、集群化、协调化四个方面。新型城镇化的特征可以总结为“人的城镇化、城乡一体化、产业现代化、建筑工业化、中国梦”等。以上诸多解读从不同的侧重点概括了新型城镇化的新意所在，如果进一步加以提炼，与乡镇发展密切相关的可以归纳为两点:一是强调城乡公共服务均等化。长期以来，在我国城乡分割的二元体制下，“城镇－农村”以及“城里人－乡下人”形成了明显鸿沟。一方面，大量在城镇工作和生活的农民工受制于户籍制度，难以平等地享有城镇的公共服务，面临着子女教育、医疗、养老以及其他社会福利等困境。另一方面，城乡之间的公共服务供给方式有异，往往县级政府负责县城、乡镇政府负责城镇，广大农村地区的公共服务供给呈现缺失或不足的状态，农村居民因为居住地的差异而难以享受到基本的公共服务。总理在2014年十二届全国人大二次会议上作的政府工作报告中指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化。对此，新型城镇化既要打破城里人－乡下人的户籍限制，让城镇常住人口享有所在城镇的基本公共服务;又要打破城镇－农村的地理限制，改善农村地区的基本公共设施和公共服务。二是强调城镇化发展中的环境友好和资源节约。长期以来，在以经济增长为主导的发展机制下，对乡镇政府形成了经济发展的强激励，导致了乡镇企业热和开发区热。东部地区乡镇，利用自身廉价的土地和区位优势吸引投资，实现了经济快速发展;而广大中西部地区的乡镇，因区位、财力和人员素质等因素，难以有效吸引投资，导致了沉重的发展债务。而无论东部还是中西部，基层政府的发展观都是重增长速度轻效率，这就造成土地资源的使用效率低下，环境污染严重。新型城镇化，不是不追求经济发展，而是要求不能把经济的发展建立在资源的粗放利用以及对环境的无限破坏的基础上，要把经济发展建立在资源节约和环境友好的基础之上。只有这样的发展，才是可持续的发展，才是能改善人民生活质量的发展。显然，根据上文对我国乡镇现状及问题的分析，新型城镇化对既有乡镇行政管理体制提出了严峻挑战，主要反映在如下几方面:
(一)对乡镇财政能力的挑战。
在推进城乡公共服务均等化中，城乡统筹发展是重要手段，这使得乡镇政府需要服务的人口显著增加。以经济落后的H省Z镇为例，统筹城乡发展使镇政府需要服务的人口从2000左右城镇居民扩展到25000左右全镇人口，相应的财政供养人口和建设项目成比例增加。但Z镇的本级财政收入，10年来一直在每年100－400万元间波动，这与每年2000万元左右的资金需求相比是杯水车薪(750万元运转资金需求，1200万元左右建设资金需求)。在此财力下，Z镇的建设资金，一方面需要积极向县政府争取项目支持，一方面必须负债建设。在我们的访谈中，该镇党委书记表示“一般一个项目，有1/3的资金我就敢启动，不然就办不成事。我来做书记，有900万债务，主要是工程拖欠款”。经济发达的J省L镇，全镇12万常住人口中，本地人口仅3万，而外来人口达9万。10年前的外来人口主要是流动性的农民工，在这里工作，但其子女教育和养老等主要在家乡解决;当前的外来人口主要是80后农民工，在本地生儿育女，安家立业，子女教育和养老等都需要本地政府予以解决。该镇镇长指出，“上级留给我们的财政分成，都是按照吃饭财政来留的，要搞经济建设，以及中央提出的教育、医疗、卫生等，都需要自筹资金。自筹资金主要靠土地转让金、融资，2011年财力4亿，负债就有4．1亿”。由此可见，新型城镇化的要求与既有体制下的乡镇财政能力存在巨大落差。
(二)对乡镇政府职能配置的挑战。
新型城镇化的核心是以人为本，这就要求乡镇政府以改善居民的公共服务为核心职能。在既有乡镇行政管理体制下，乡镇政府既要发展经济又要负责提供公共品及服务，财政能力的不足，使其难以实现两者平衡，不得不以发展经济为主，对其他则心有余而力不足，经济发展分散了政府的公共服务投入。实际上，在我们的调研中发现，即使乡镇干部也认为，注重经济发展也是不得已而为之的，“基础建设，上级要求我们配套，就得自己出钱”(H省Z镇党委书记访谈);“上级提外贸增长10%，经济增长8%，就开始搞外贸和增长攻坚战。外贸那么多，产业那么多，对老百姓有什么好处呢?老百姓需要的是实际的东西。上级以后能不能不要老是提增长，回归到政府基本职能”(J省L镇镇长访谈)。另外，即便是在经济较发达的苏南地区，由于乡镇政府的人员编制有限，因经济规模扩大而需要增加工作人员，只能通过乡镇财政来聘任临时工加以解决，临时工与在编工作人员的比例甚至超过了3∶1，大大加重了乡镇政府的财政负担。
(三)对乡镇发展模式的挑战。
新型城镇化提出了城乡协调发展的要求，其中包含着产业协调发展的内涵。一般而言，现代工业中的产业链或供应链的联系范围往往超出乡镇的行政辖区范围，需要跨越行政区划的协调发展。对此，国际上于1990年代就出现了跨域治理理论，强调政府间通过平等协商及组织结盟，解决跨行政区的事务协调①，促进区域性产业链的形成。但是，由于改革开放初期形成的以乡镇为单位的产业发展模式，我国乡镇政府之间的横向关系更多地体现为竞争。例如，J省K市(县级市)具有很好的旅游资源，K市著名景点的Z镇希望把邻近乡镇的旅游资源进行整合，形成具有规模效应的旅游产业链，但与临近乡镇陷入“谁主谁次”的问题，难以协商。其实，乡镇之间的难以协调不仅是财政利益的矛盾冲突所致，更重要的是乡镇政府能用于协调发展的政策工具非常有限。众所周知，处于政府序列末梢的乡镇政府基本上只有执行权，自己制定政策的权力和能力都非常有限，加之财政能力的窘迫，也没有支持行政协调的财政工具，面对错综复杂的跨行政区划的协调发展问题显得无能为力。因此，长期陷入以乡镇为单位的“碎片化”发展模式，难以形成集约化的规模经济，造成对资源的低效率使用和对生态环境的破坏。总之，在新型城镇化的发展趋势之下，乡镇政府财政能力的不足和政府职能的不到位，以及发展模式的不科学，都表明既有乡镇行政管理体制已难以适应时展的要求，难以有效地解决乡镇发展面临的问题，需要与时俱进，积极探索乡镇行政管理体制的深化改革问题。这既是一个理论问题，也是一个重大的政策课题。
三、乡镇行政管理体制改革的取向探讨
在新型城镇化背景下，乡镇行政管理体制的改革要服务于提升乡镇的公共品及服务的提供能力，以及提高乡镇经济发展效率，这就涉及到权责的调整问题。实际上，围绕着乡镇行政管理体制改革问题，近几年已出现了一些实践探索，主要有“强镇扩权”“乡财县管”和“撤乡变街”等几种形式。所谓“强镇扩权”是有选择地赋予经济发达乡镇更多权限。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的城镇相应行政管理权限”。为此，中央编办与中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合发出《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省选取25个经济发达的乡镇，进行“强镇扩权”试点。改革试点的主要内容包括:体制创新(如行政区划调整)、下放权限(如城建、环保、治安权限，以及提高乡镇财力)、编制管理(增加乡镇人员编制)。该项改革的核心，是“坚持权责一致、事财匹配，赋予镇政府履行职能必要的事权和财力”。总体而言，该项改革试点进行5年多来，虽然省级政府较为积极，乡镇政府较为期盼，但处于关键环节的县级政府，并未积极全面地落实强镇试点，而是小范围、有选择地推行放权。根据笔者对试点镇之一的J省K市(县级市)P镇的调研，K市政府虽然发出试点的通知，但下放行政权限的具体目录长期没有落实，对P镇的财政放权仅限于财政收入的增量部分(基数部分按照原来的县乡比例分配，增量部分100%归P镇)，并且财政放权只能维持4年，4年后再议。显然，在“强镇扩权”问题上，县级政府持消极态度，这其中除了县级政府有其自身利益考虑外，还受到一些合情合理的客观因素制约。例如，自党的十六大提出“科学发展观”以及“转变增长方式”以来，各级地方政府都加强了经济发展的统筹规划，亦即对建设用地资源、产业布局和基础设施建设等内容的统筹规划，这涉及到用地和项目审批及其衍生权限的向上集中。这一变化趋势与向乡镇放权不相吻合，这就是为什么“强镇扩权”落实不尽如人意的重要原因之一。所谓“乡财县管”主要是针对乡镇财政能力不足而采取的财政统筹措施。2005年国家全面取消农业税，使得乡镇政府的自有财力比重下降，对上级政府的财政依赖度大幅增加。在此背景下，财政部于2006年发出《进一步推进乡财县管工作的通知》，以期达到“规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定”的目的。该项改革的主要内容为“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”。虽然该项改革的核心是解决乡镇财政管理的规范性，并不触及乡镇政府的财政自主权，但财政的规范性管理实质上把乡镇财政支出的项目纳入县级财政的管理，乡镇在财政支出方面的自主性受到削弱。
对于县级政府而言，由于加强了对乡镇的实质性干预，对推行该项改革较为积极，而乡镇政府因财政需要仰仗于县级政府的支持，对支出自主性受到削弱不满意但也可以接受。因此，“乡财县管”的改革推行较为顺利，截至2011年底，实现了“乡财县管”的乡镇为2．93万个，占全国乡镇的3/4左右①。所谓“撤乡变街”是把乡镇政府变为街道办事处，这主要出现在城市及其周边地区。这一变化实质上是撤消了乡镇这一级政府，使之变为上级政府的派出机构———街道办事处。例如，浙江省约30%的乡镇已变为街道办事处，四川省约6%的乡镇也变为了街道办事处。街道办事处作为上级政府的派出机构，最本质的变化就是不再作为一级独立财政预算的行政单位，辖区内的经济发展和社会管理由上级政府统筹规划，街道办事处只是负责执行上级政府的任务安排。以上几种实践都涉及到一个重要理论问题，亦即基层行政管理需要集权或分权的问题。“奥茨分权定理”(Oates，1972)认为分权的必要性是，分权有利于增进地方民生福利的提升及资源配置的效率，因为越是接近实际的政府层级越了解真实的需求。一般而言，公共职责通常最好由那些最接近居民的政府加以实施，集权化的选择导致供给的同一性，无法考虑到各地方的不同偏好，因而国家范围内同一化的服务会导致消费者剩余的损失。福利损失可以被看作是信息不完全的产物，基层政府由于拥有更为全面的信息。因此，克服消费者剩余损失的一个重要路径就是分权。公共选择的分权化是帕累托效率增进的，其原因是它可以减少消费者剩余的绝对损失，这通常被称之为“奥茨分权定理”。理论的结论是建立在对理论假设验证的基础上得出的，奥茨分权理论的假设主要是:(1)政府寻求社会福利最大化是源于选民压力;(2)信息不对称或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的优势，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利损失。假设(1)在西方发达国家是成立的，亦即决定资源配置及利益分配的政治过程是通过选票(无论是用手投票或用脚投票)来体现的，但这与中国的国情不相吻合。假设(2)相对来说较具普适性，但如果就中国的情况而言，还需进一步分析。在西方发达国家如美国等，基层政府不具有发展经济的职能，产业发展是基于市场的私人行为，政府既不负责给企业提供市场信息服务，也不需要市场信息。因此，所谓地方政府更具信息优势，仅指对当地的公共服务需求信息。而在中国由于政府主导经济发展的特点，乡镇政府也具有发展经济的职能，因而也需要掌握市场信息。现代经济中的市场范围远远超出行政区划尤其是基层行政区划范围，行政区划空间范围越小的政府要想掌握市场信息就越困难，这一点与地方公共服务需求信息正好相反。另一方面，由于基层政府制定政策的权力极其有限，在应对市场变化上的政策工具也就非常有限。因此，从发展经济的角度而言，无论是能力还是信息都不能说基层政府最具优势。综上所述，分权理论的两个理论假设，其中有一半(亦即假设1)的假设不符合中国国情，余下关于信息问题的另一半假设(亦即假设2)由于没有涉及市场信息问题，对于中国而言也只是部分适用。换言之，由于公共选择的政治过程和基层政府职能的差异，“奥茨分权定理”在中国的适用性就大打折扣，这也就是为什么在“强镇扩权”“乡财县管”和“撤乡变街”三种实践模式中，具有明显权力向上集中特征的“乡财县管”和“撤乡变街”能成为主流，而具有权力下放特征的“强镇扩权”在落实中举步维艰。分权理论还有一个方面，即强调分权能导致高效率。在西方经济学的理论逻辑中，效率是与市场经济相关联的，这就衍生出一个结论，即市场经济体制需要分权。但需要指出的是，即便市场经济体制下分权也是有限度的，并不是所有权力都逐级下放。例如，在美国有关教育、公共医疗及道路等公共品及服务大多是由州政府负责提供的，并没有把这些权力或职能下放到县(county)或镇(town)一级政府，因为公共品的提供也讲究规模效益。另外，我国台湾地区完全实行市场经济体制，但近几年来在城市化进程中，也把占比约30%的乡镇政府改为市政府的派出机构(区公所)，这一变革覆盖了台湾人口的59．6%及面积26．7%的地区。导致这一变化的重要原因是，经济结构的变化使基层政府财源萎缩，以及基层公共管理效率下降。这一变化的核心内涵是，区不再是独立的一级财政预算行政单位，区管辖范围内的大部分经济事务和民生事务都由市政府统一规划和支出，区仅执行市政府的预算支出。由此可见，分权并不一定能保障基层公共服务的效率，效率与分权并不具有必然的因果关系。鉴于上述理论和其他地区实践的分析，在我国实验探索的基层行政管理体制改革的三种模式中，“乡财县管”和“撤乡变街”的改革既符合国情，也可以提高经济发展和公共服务效率。
因此，在新型城镇化的进程中，要使基层政府能更好地提供公共品及服务，就应该坚持基层政府权力向上集中的行政管理体制改革取向。由于中国还有广大的农村地区，不是所有乡镇都可以改为街道办事处，因而“乡财县管”和“撤乡变街”两种模式会长期同时存在，但这两种模式的一个共同点是，加强上一级政府对乡镇的经济社会发展的统筹。在经济发展统筹中，县级政府要基于经济发展和资源使用的效率，对资源配置和产业布局进行全局性的统筹安排，避免乡镇之间的恶性竞争，以及碎片化发展的资源使用低效率和对环境的破坏，同时通过削减经济职能以减轻基层政府发展经济的负担，使基层政府回归其基本职能。在社会事务发展的统筹中，对公共品及服务的提供应采取上级政府统筹资金安排，基层政府提出具体需求规划的混合式做法。因为“奥茨分权定理”关于公共品提供的问题，存在上下级政府间信息不对称的理论具有合理成分，我们对该理论的质疑主要是在解决问题的路径选择上。近年来我国很多地方由上级政府统一规划或安排的一些农村公共设施建设出现流于形式的“样子工程”，很多乡村的公共厕所长期一把铁锁把门，一些公共图书馆徒有样子，并不具实用价值，等等。不具有实用价值就会造成理论上所谓的消费者剩余的损失。因此，为了避免公共品及服务提供上的效率不彰问题，县级政府统筹主要应从财政上给予基层地方公共品及服务提供保障，而在具体的公共品及服务的数量及种类问题上，应认真听取具有信息优势的基层政府或行政管理机构的意见。
四、结语
当下的中国仍然要靠改革推动发展，新型城镇化的建设内涵，也需要通过深化改革才能达成目标。基层行政管理体制的改革就是重要任务之一，它涉及基层政府职能的转换、城乡基本公共品均等化、转变增长方式以及环境资源的保护等重大问题。在基层行政管理体制改革中，不能拘泥于既有理论的束缚，因为中国的发展已经对传统理论提出了质疑或挑战，走符合中国国情的改革之路，就是对既有理论发展的补充或完善。
作者：殷存毅 杨勇 单位：清华大学公共管理学院
