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摘要：水行政许可制度是《中华人民共和国河道管理条例》中规定涉河建设项目必须遵守的强制性法律要求。黄河上中游流域部分河道管理范围内建设项目未按照规定开展防洪安全论证，设防标准低，突发暴雨洪水带来的灾害严重。以陕西绥德“7•26”暴雨洪水灾害为例，总结了提高暴雨洪水灾害防御能力、减少灾后损失的主要措施和手段，提高领导干部水法律法规和防洪安全意识、各层级建设项目管理者防汛岗位责任明确、加强水政监察队伍建设、利用河长制工作平台促进流域管理和区域管理有机结合、推动司法互助、加大违法建设项目惩处力度、动员沿黄社会力量加强黄河法制文化建设和国家重大节日普法教育宣传，以共同推动黄河流域生态保护和高质量发展。
关键词：水行政管理；暴雨洪灾；河湖长制；黄河上中游
近年来，随着我国社会生产力发展需求的不断提高，道路桥梁等基础设施建设为国民经济快速增长提供了有力支撑，社会综合运作效能大大增强。但是，部分地方建设的跨河桥梁、临河公路、穿（跨）河输水输气管道、特别是为增加沿河两岸城镇建设用地而在人口密集居住区修筑的市政堤防工程，在未按照水法律法规要求进行防洪标准安全论证的前提下违法建成投运，导致河道过洪能力严重不足，在突发暴雨洪水条件下，可能给国家和当地人民群众生命财产带来重大损失。本文试以陕西绥德“7•26”暴雨洪灾造成重大生命财产损失的深层次原因分析为切入点，阐述黄河流域水行政管理工作面临的形势和任务，展望新时期水行政管理工作应采取的新思路、新途径、新举措。
1黄河上中游流域水行政管理面临的形势
（1）河道防洪标准低，突发性暴雨洪水淹没损失大。陕西省绥德县位于黄河一级支流无定河中下游。无定河支流大理河流经陕西省子州县后，于绥德县主城区汇入无定河，并经该县辛店乡后沿东南向一路注入黄河。2017年7月26日，无定河、大理河流域同时发生暴雨洪水，由于绥德县近年来城镇建设用地大量挤占河道且两岸设防标准低，过洪能力严重不足，因此导致该次暴雨洪水将区域内桥梁、道路、电力、水工程、房屋建筑和各种工农业设施大量冲毁，给国家和当地人民群众生命财产带来数十亿元的经济损失。2019年8月3日，子州县再次发生强降雨，晚上10时左右，洪峰到达绥德县主城区后，距大桥粱底不足2m，所幸该次暴雨洪水并未造成较大损失。（2）防洪安全意识淡漠，涉河违法建设项目居高不下。近年来，随着陕北能源产业和区域社会经济的快速发展，受地理环境限制，大多生产建设项目布设在无定河、大理河沿岸，有的甚至直接建设在河道内；与此同时，规模不等、随意建在河道内的个体养殖场、木材石料加工厂、机械设备修理厂亦大量存在。自水利部开展河湖“清四乱”到近期的“清河行动”以来，经外业核查人员实地确认，仅无定河绥德段河道管理范围内就有未经过防洪影响分析论证的河道违规建设项目10多个。长期以来，历任地方领导在城镇建设的现实需求面前，对部分项目规划时政绩追求与防洪安全意识错位，无视涉河建设项目防洪安全评价与合理性分析的必要性，造成居民集中居住区部分河段设防标准严重偏低。决策者在侥幸麻痹心理驱使下，置国家和行业水行政许可制度于不顾，防洪安全主体责任履职不到位、水安全意识淡漠、水生态文明建设以文件落实文件、会议贯彻会议亦非鲜见，更有借地方经济发展之需将行政命令凌驾于法律法规之上，长官意志强烈，导致违法涉河建设项目居高不下。
2做好水行政管理工作的措施
地方人民政府是城市建设规划的主要决策者，合理采纳流域机构和水行政主管部门的涉河建设项目防洪安全意见和水生态文明建设规划是项目长期稳定发挥社会经济效益的基本保证，也是《中华人民共和国水法》第三十四条、三十七条、五十九条和《中华人民共和国防洪法》第二十七条、五十七条等明确规定必须遵守的水法律法规。鉴于目前水行政管理工作面临的形势和任务，笔者认为应着重做好以下几方面的工作。（1）提高政治站位，强化责任担当。新时期中国特色社会主义思想将依法治国理念提到了一个全新的高度，这既契合了我国目前社会生产力发展水平的现实需求，又指出了进一步完善社会主义法制建设的基本框架和目标任务。目前，全国各地河湖长制工作平台已基本建成，为现代河湖生态管理体系的逐步完善提供了强有力的法制保障，也具备了相当的群众基础，创新、协调、绿色、开放、共享的社会主义生态文明建设舆论氛围也基本形成。但从具体实践来看，河道违法建设项目发生频率仍然较高，且发生后整改难度大、进度缓慢甚至于久拖不决，究其原因与领导干部政治站位不高和水法律法规认知缺失有很大关系。根据绥德局水政监察支队对监管河段（渭河、泾河、窟野河等）多年河道巡查发现的问题来看，违法涉河涉水建设项目从发生、发展到最后演变为整改“死结”，部分领导干部实际上充当了幕后保护伞的角色，他们明面上要求项目单位要守规守法，严格遵照河道建设项目有关审批程序，并要求地方河道管理部门发现问题要敢于执法、敢于亮剑，而事后则不闻不问，放任违法行为进一步滋长，更有甚者给自己主抓正在违法的涉河建设项目撑腰打气、一路绿灯，如为了配合某个节日庆典或纪念活动置法律于不顾、脱离实际情况限定工期，下死命令以至于施加行政处罚，客观上起到了推波助澜的作用，导致项目单位在高强度问责的压力下，将违法行为一路走到底，凡此种种、不一而足。法律和制度具有强制性和约束性，领导干部在为地方社会经济发展承担重要历史使命的同时，应树立正确的政绩观和对法律的敬畏感，既要低头拉车、还要抬头看路，如果方向错了，努力越多，偏离目标就越远，法无强弱之分，僭越必受惩罚，领导干部更应该明白其中的道理；提高政治站位，强化责任担当，发挥关键少数的引领作用，要有所为、有所不为、拒绝乱作为；将水生态文明建设纳入各级领导干部年度绩效目标考核管理体系，与其他工作同部署、同要求、同考核；借助河湖长制工作平台，完善流域机构与地方相关部门联动工作机制，形成有效合力，消减违法项目存量、遏制增量，以提高黄河上中游流域综合管理服务水平，让黄河在治理开发中得到有效保护。（2）加大河道巡查力度，提高执法能力水平。黄河上中游流域地方河湖管理机构是涉河建设项目水行政的直接管理者，流域管理机构的主要职责是监督、检查、协调、指导，两者各自独立开展工作，又相互配合。地方河道管理机构遵从属地管理原则，在检查频次和违法项目发现时间上有效能优势。因分属不同的行政管理体系，流域管理机构在对违法项目处置过程中可免受或减少外部环境干扰和来自其他方面的行政压力，增强执法的有效性。基层水政监察队伍是黄河流域水行政执法的排头兵，经常奔波在河道滩涂，工作生活条件艰苦、肩负责任意义重大，他们是保证黄河治理开发健康有序发展的坚强卫士和前沿哨兵。绥德局水政监察支队挂牌成立十几年来，每年汛前、汛后各组织开展一次定期河道巡查，配合上级完成黄委审批在建项目年度防汛检查，针对不同违法情形组织或参加综合执法、专项检查以及整改项目“回头看”。在具体工作实践中，对首次发现的涉河违法建设项目，将根据违法情形，对一般性违规行为采取发出现场指令、下达现场检查意见书或整改通知等方式；对严重违法或经多次督促拒不整改的项目，及时向上级部门汇报项目违法要件和已采取的具体措施，上级派员赴现场进行再次督促整改无果时，将请求黄委向省级水行政主管部门发函督办或促请省河湖长办公室进行联合查处，直至由特定主体按法律程序向检察机关提起公益诉讼。目前，黄委所属上下游流域机构情况不同、各具特点，但同时均存在执法手段少、处置措施落实难等共性问题，水行政管理在诸多方面有较大提升和完善的空间。面对新时代、新要求，水政监察队伍呼吁加快黄河立法，有效推动司法协助，要深刻领会补短板、强监管的真实意涵和迫切需求，在创新中不断提高执法能力水平。与此同时，水政监察人员要加强业务学习，熟练掌握相关水法律法规基本知识，牢记常见违法项目处置案例的法律条文解读，准确把握和行使对违法项目的裁量标准和处罚依据。建立和完善监管项目台账、留存执法过程资料并实时整理归档，对违法项目要做到事前提醒警告有痕迹、事中处置有依据、事后跟踪有反馈。（3）常态化开展“法律六进”，做好重大节日法治教育宣讲活动。水政监察人员兼有水法律法规宣讲员的责任和义务，在日常外业工作过程中，要随身携带相关法律法规读本，使项目单位对自己违法行为付出的成本和代价看的明白、听的清楚、使其心服口服。常态化开展“法律六进”实地宣讲活动是面向全社会普及水法规知识的有效手段，也是促进黄河法制文化建设的重要举措，要充分利用每年重大宣传节日，组织开展好“世界水日”“中国水周”“国家宪法日”“水土保持法纪念日”等户外主题教育宣传活动，并充分利用互联网新媒体进一步扩大宣传效果，以增强感染力和号召力。结合工作实际，组建普法小分队，深入矿山企业、街道社区、机关学校进行释法、送法。有针对性地开展“以案释法”实地宣讲活动，使涉河涉水项目企业牢记法律禁区，以守住底线、不踩红线。目前，“七五”普法教育工作即将进入总结验收阶段，黄委组织的“谁执法谁普法”示范点创建活动在全河上下同步展开，我们要以本次创建活动为契机，将普法工作由主管部门“独唱”变成各部门“合唱”，形成单位统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”格局。我们相信，通过全河上下水政监察人员和相关部门的共同努力，多层面、多路径加强水行政执法监督手段和措施，领导干部将黄河法治文化建设放在心上、扛在肩上、抓在手上，树立法律权威，让法治走心入脑，使违法者付出应有的成本和代价；凝聚社会共识、扩大行业影响，进一步畅通和完善社会公众对违法行为的举报渠道，及时公布对违法行为的处置结果，使无过错知情者对违法行为不再漠视，是否举报不再犹豫。如此，必将对推动沿黄社会水生态文明建设、构建良好的水法治环境、增强依法治河管河力度、提高新时期黄河流域综合管理和社会公共服务水平起到积极的推动作用。
3结语
水行政管理要取得实效，首先对各个层级的管理者必须有清晰明确的岗位责任划定，既要消灭制度盲区，堵塞监管漏洞，又要防止令出多门，避免群龙治水，在岗位问责办法制定完善的前提下，执法者崇高的政治站位和良好的履责意识可大大促进其工作的自觉性。黄委水行政监察人员要始终把使命和责任放在第一位，深刻领会关于新时期治水方略的重要指示，恪守忠诚、干净、担当的做人原则，倡导科学、求实、创新的做事风格，以“维护黄河健康生命，促进流域人水和谐”这一治黄思路为指导，把“规范管理、加快发展”的治黄总要求贯穿在实际工作中。违法涉河建设项目处置措施和手段薄弱是黄河上中游流域水行政执法最大的短板，多年来，我们利用各种方法和途径与地方水行政部门进行联合执法检查，但处置效果并不理想。当前，河湖长制已基本建立完善，流域机构联合地方司法机关，充分利用国家行政处罚和行政强制等法律手段是今后水行政管理的重要支撑和坚强后盾，也是促进新时期水行政管理工作健康有序发展的根本保障。我们要深入贯彻落实在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神，深刻理解讲话对实际工作的指导意义和深远的历史意义，立足现实、着眼长远，大力弘扬“团结、务实、开拓、拼搏、奉献”的新时代黄河精神，让黄河在造福人民群众的同时维持其自身的健康发展。
作者:刘晓军 马剑 马小真 单位:黄河水土保持绥德治理监督局(绥德水土保持科学试验站)
