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以农民土地股份合作社为主的农业共营制新型经营方式，是近年来我国农村改革发展出现的新的农业生产经营模式。它可以有效解决当前土地利用效率低、农业经营规模偏小、农村“谁来种地”的问题，推进农业生产效益提升、农村发展提速、农民收入提高，是实现小农户和现代农业发展有机衔接、实现共营共赢的有效实现形式。探索对新型经营主体的信贷支持是农业政策性银行履行社会责任、服务乡村振兴战略、实现高质量发展的现实需要。本文以大连地区为例，对农业共营制新型经营体系建设情况和存在问题进行了调查分析，提出了推动农业共营制改革发展的对策建议，并就农业政策性银行支持共营制发展的信贷模式提出了构想。
一、大连市农业共营制新型经营体系建设现状
大连市于2017年出台了《关于试行农业共营制新型经营体系建设工作的推进意见》，全面创新并推广以家庭承包为基础，以农户为核心主体，农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等多元主体共同经营的新型农业经营体系（如图1）。具体包括：1.鼓励农民以土地入股，变身成为股东，组建土地股份合作社，合作社采取“除本按比例分红”或“保底+二次分红”等分配方式；2.聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人，负责合作社土地的生产经营管理和销售等环节；3.搭建适合规模化种植的专业化服务平台，建立农业服务超市。截至目前，大连地区共建成农业共营制试点5个，组建村级土地股份（股份经济）种植专业合作社30家，入社农户3600多户，入社土地面积2.4万亩；建成区域性农业综合服务超市5家，培育农业职业经理人90人；生产成本每亩节约150至200元，每亩收入比农民自种增加300至500元，入社耕地减支增收超过千万元。但调查发现，目前这些合作社在大连各银行机构的融资近乎为零，“融资难”问题已成为影响农业共营制改革实践的最突出问题。因此，厘清农业共营制运行中的困难，研究农业政策性金融支持农村共营制的可行性与信贷对策，对深化农村改革、推进乡村振兴战略具有重要的现实意义。
二、实践中遇到的困难
（一）政府层面
1.重视程度不够，政策不配套。农业共营制是农村生产关系的重大改革，政府应是建设新型经营体系的引导者和责任者。但从现状看，部分地方政府对农业共营制建设工作重视程度不够，没有真正从思想上认识到农业共营制新型经营体系建设对转变农业发展方式、优化农业产业结构、实现精准稳定扶贫等的重要性。同时，政府相关职能部门还未出台完整的、连续的配套支持政策，也缺乏对共营制改革具体情况的深度分析和研判，缺乏对基层实践工作的指导。2.流转市场不健全，规模经营难实现。农村地区还没有建立完备的土地经营权流转市场，不利于合作社的运作。首先，流转程序不统一。农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即亲戚朋友流转的多，专业大户流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。这种流转不受约束，比较主观和随意，存在很多的不确定因素，很容易出现矛盾。其次，流转市场不健全。目前土地流转的市场运作仍处于起步阶段，市场在信息收集、信息共享等功能方面不完善，且土地流转的手续、方法无序，土地承包经营权的商品性不能通过市场完全显现。
（二）合作社层面
1.产业化发展转型慢。受惯性思维方式影响，目前的土地股份合作社主要从事传统农作物的种植，如玉米、小麦等，高附加值经济作物占比重微乎其微，且农业产业规模化程度偏低，特色农业及其延伸的产业链发展能力较弱。同时，由于合作社本身技术装备水平落后，种植出来的玉米缺乏深加工产业链，附加值较低，市场风险抵御能力较弱，落后于市场发展需要。2.风险保障措施有待完善。由于粮食种植存在市场和气候等非预见性风险，土地股份合作社在经营过程中面临着各种风险，包括自然灾害风险、市场风险、道德风险、金融风险及其他意外风险等。虽然部分土地股份合作社参加了农业保险，但事实上农业保险能覆盖农产品的范围很小，赔付占比也很少，很难弥补灾害带来的全部损失。此外，由于目前市场上的农业保险均为商业化运作模式，保险公司赔付条款繁复冗杂、晦涩难懂，且对农业保险理赔存在惜赔现象，农业保险协助合作社分散风险的作用并没有真正发挥到位。3.管理和技术型人才缺乏。当前，土地股份合作社的成员大多数是土生土长的农民，一般为初中和高中学历，缺乏系统的管理知识和经验。在农业职业经理人的选聘上，多是从合作社理事长或带头人转变而来，年龄偏大、素质偏低，专职从事农业生产的科技和经营管理等复合型人才是土地股份合作社发展的迫切需求。
（三）资金层面
1.靠职业经理个人垫付难以为继。在开展农业共营制试点过程中，绝大多数土地股份合作社刚刚起步，且成员大多以土地经营权出资，经营中所需的资金绝大部分只能靠带头人垫付，而这种投入方式具有不确定性。调研中了解到，某些合作社职业经理人个人每年需投入50万以上，合作社日常经营资金周转问题凸显。2.银行融资困难。一是银行经营“嫌贫爱富”，社会责任感不足。大部分金融机构没有真正认识到涉农贷款业务的价值和战略地位，在经营模式、业务流程等方面未能根据客户的实际想法和需求进行调整，“一种服务、一种产品、一种流程”成为当前涉农贷款业务办理的实际情况。同时，银行贷款利率偏高，对农业贷款利率均有不同程度的上浮，而土地股份合作社每年能够盈利的空间本身就不大，高额的贷款成本让合作社“吃不消”。二是土地股份合作社管理不规范，承贷主体资格存在缺陷。大部分土地股份合作社存在制度体系不健全、经营规模偏小、生产经验不充足、风险防御能力不高等问题，阻碍了金融机构对合作社的信贷资金支持。三是风险防范体系不全面，贷款风险保障难。土地股份合作社在组建时，多数是每个入社农户以各自的出资额为限承担有限责任，这部分出资额是属于社员个人所有，合作社自身所拥有的公共资产十分稀缺，基本不能用于贷款抵押，加之地处农村，担保公司担保愿意不强，风险防控上存在较大缺口。四是银行信贷产品单一，监管适应性仍有欠缺。以农发行为例，目前土地股份合作社贷款金融服务政策尚未出台，若利用其他贷款品种来支持准入门槛十分高。此外，对经营主体的信贷审批程序和环节较多，时间较长，不适应企业融资需求的实效性；在贷后监管环节，由于承贷主体为土地股份合作社，贷款资金绝大部分是由合作社以货币方式发给社员，由社员来使用，基层农发行信贷人员有限，很难对每笔资金的来龙去脉实施有效监管。
三、对策建议
（一）发挥政府引导和扶持作用
1.加大政策扶持力度。一是各级政府要提高重视程度。要建立农业共营制联席会议制度，健全分工落实和分级负责制，及时研究解决新情况新问题；结合当地实际情况，出台符合地方特色的配套政策，如制定农业共营制建设管理办法等指导性文件，明确政策支持、税收优惠、相关补贴、激励机制等；要结合特色产业及扶贫等情况，做好符合当地实际并可持续发展的农民专业合作社的发展规划。二是加大财政资金的投入力度。将支持合作社发展的相关经费纳入各级财政预算，主要用于促进合作社的基础设施建设、新品种的引进等；对用于发展农产品仓储、保鲜、加工等方面的贷款，要给予贴息扶持；在收税方面给予优惠，如在1-2年内减免相关税费。三是由政府牵头建立农业信贷风险基金，对为农民专业合作发放贷款的金融机构给予利差补贴；金融机构则根据农业信贷风险基金一定比例提供信贷资金，一旦出现不良贷款时，信贷风险基金按贷款额一定比例先行偿还。2.营造良好发展环境。一是由政府牵头成立农村土地产权收储中心，对可流转的土地进行登记备案；积极推动政府主导的农村承包土地经营权流转交易平台，解决抵押物处置问题；结合地方特色产业、产品，建立完善服务市场及仓储物流体系。二是建立健全相关信用保证体系。由政府主导，按照村社乡镇层层推荐、县直有关部门分头审核层层推荐项目，择优分类排队，建立贷款项目库，对符合贷款条件的优质项目，由县政府向金融机构出具贷款推荐函。三是培养专业队伍。整合各渠道培训资金资源，加大对职业经理人、职业农民与职业服务人员的培训；鼓励农民工、科技人员等返乡，聘请职业经理人加入到农业共营制模式的经营管理中，提高队伍专业化水平。
（二）打造规范专业合作社
鼓励农民以土地、资金、劳动、技术等为纽带，开展多种形式的合作与联合，积极发展生产、供销、信用“三位一体”的综合合作。要在政府部门的指导下，积极完善合作社建设的规章制度，培育融资条件，建立适度风险补偿机制和有效的组织架构体系。要延伸产业发展链条，根据各自产品特色和优势，由粗放式经营向精细化经营转变，逐渐孵化出符合融资条件的业务发展模式。要提升队伍专业能力，可通过奖补等方式，引进职业经理人。完善知识产权股、参与分红等激励机制，吸引专业科研人员到合作社任职、兼职。
（三）建立多方联动融资及保障机制
1.优化信贷组合政策。一是创新信贷产品。各金融机构要根据农村经济社会发展变化特点，积极探索和创新符合实际、可操作性强的“农业共营制”金融产品，制订出台专业合作社贷款管理办法及对应的评级、授信办法等。同时，根据专业合作社的生产周期和经营特点等，在贷款额度、期限、方式等方面满足专业合作社的实际需求。二是创新办贷方式。对农业专业合作社实行专门的评级、授信办法，降低贷款准入门槛。对信誉好、效益佳、信用等级高的优质客户可开辟贷款“绿色通道”，简化贷款审批权限和程序，并实行利率优惠。同时，降低农业专业合作社使用流动资金循环贷款条件，妥善解决续贷问题。三是下放审批权限。第一次由省分行审批，收回再贷由二级分行审批，贷款实行一次审批，周转使用。2.创新政策性金融融资模式。国务院《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》明确提出：“鼓励政策性银行以批发资金转贷等形式与其他银行业金融机构合作，降低小微企业贷款成本。”政策性金融机构可加大以批发资金转贷等形式加大与其他金融机构合作力度，为专业合作社提供信贷支持，降低合作社融资成本。3.积极开展农村产权抵押贷款。金融机构要结合农村集体产权制度改革，在现有的法律法规框架下进一步明确农村土地承包经营权抵押的条件、范围，建立土地承包经营权的抵押价值认定以及抵押登记制度。特别是针对农业共营制新型经营模式下农副产品加工方面的融资方式和“政府扶持、多方参与、市场运作”的“三农”担保体制，加大研究和探讨力度，探索建立“信贷+三农担保+商业保险”的贷款发放模式。4.探索建立农业担保+保险的体系。加强与国家农业信贷担保联盟及其33家省级（含计划单列市）农业信贷担保公司的合作，相互推荐优质客户，共同对拟支持的新型农业经营主体开展调查，合理分担风险。加强与保险公司的合作，为农业合作社的法定代表人或实际控制人办理人身意外伤害保险，保险的第一受益人为融资银行，赔付保险金用于归还贷款本息；商业性保险公司可创新农业保险的险种，加大对专业合作社的保险覆盖面。
四、支持农业共营制信贷运作模式
（一）采取政府项目推介遴选形式
坚持“政府主导”原则，将政府组织领导优势和农发行专业审贷优势相结合，实现“优势互补”。政府明确职责清单，明确贷款项目筛选责任、部门职责及流程，按照村社乡镇层层推荐、县直有关部门分头审核、县政府有关会议研究审定的工作流程，层层推荐项目，择优分类排队，建立贷款项目库。对符合贷款条件的优质项目，由县政府向农发行、担保机构出具贷款推荐函。针对国家级和省级示范合作社，农发行可实行优先办贷。
（二）按照自营性贷款业务品种予以受理
制定农发行土地股份合作社贷款管理办法，对拟贷款的合作社按照自营性贷款相关要求办理业务。在客户准入方面，将合作社带动建档立卡贫困人口脱贫致富作为政府推荐项目、担保机构提供担保、农发行贷款支持的必要条件，通过支持的合作社安排贫困户务工、优价收购贫困户农产品、吸收贫困户作为股东参与合作社分红等形式，给贫困户带来稳定的收入来源。要满足：一是构建全面合规的财务会计制度，原则上提供近三年的财务报表，连续两年实现盈利，资产负债率原则上不超过50%。二是具有显著的扶贫带动效应。在评级授信方面，根据农发行评级授信相关规定，按照三类客户开展评级授信工作。重点审查借款人财务报表勾稽关系及其合理性，客观准确地评价其竞争能力、管理能力、经营状况、信誉状况等指标，并在评级调查报告中逐项分析说明。在贷款调查环节，要组成专业工作团队，与政府及农业、发改、财政、扶贫等部门“面对面”协调，与担保、保险和合作社等有关方面“点对点”对接，现场筛选调查评估项目。在业务办理环节，要开通前中后台办贷“绿色通道”，简化办贷手续，严格办贷时限，实行平行作业、流水操作，确保办事质量和效率。贷款利率要对标同业，实行优惠利率，尽力为扶贫贷款客户减少融资成本。
（三）加强风险共担机制建设
1.地方政府设立风险补偿基金。贷款总额度按照风险补偿基金额度放大5-8倍，最高不超过10倍。贷款总额度采取动态调整机制，按照政府风险补偿基金实际额度予以调整。贷款出现不良时，风险补偿基金按照合作社贷款总额的10%先行代偿。2.专业担保公司提供保证担保。担保公司对单笔贷款进行保证担保，单个合作社在保余额控制在10-300万元以内。担保公司保费最高不超过担保贷款额度的1%，担保费用由合作社承担。单笔贷款出现不良时，担保公司承担不低于80%的保证担保责任。3.合作社缴存风险保证金。合作社按照贷款额度的5%-10%缴存风险保证金，用于合作社不能按期归还贷款本息时抵扣本息。合作社实际控制人对贷款承担无限连带担保责任，同时合作社固定资产为贷款补充抵押。4.保险公司进行辅助保险。专业保险公司为合作社法定代表人或实际控制人办理人身意外伤害保险。保险的第一受益人为农发行，赔付保险金用于归还贷款本息。5.农发行承担有限贷款风险。在落实以上风险补偿措施后，剩余贷款风险由农发行承担。在办贷过程中勤勉尽职、没有道德风险和合规风险的前提下，不良贷款率在5%以内的，原则上不追究经办人责任。
（四）建立“熔断”管理机制
当关注类贷款达到10%或不良贷款达到3%，或未按规定期限及时足额补充风险补偿基金缺口等情况时，农发行可暂停合作社产业扶贫贷款业务办理。待关注类贷款或不良贷款降至一定比例，基金缺口补充到位，风险得到有效控制后，方可恢复业务办理和后续贷款发放.
作者:于笋 栾坤 王姿添