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[摘要]物业管理制度作为一项社区治理的机制，在提供物业服务和进行物业管理方面都发挥着一定的作用。作为物业管理制度的两大主体，物业管理企业和业主在制度运行过程中的矛盾较为突出，而政府缺位现象又导致矛盾加剧。通过对我国物业管理制度运行过程中遇到的困境及其成因的分析，进而得出将政府评估引入其中并贯穿在物业管理制度运行的全过程作为一条出路的结论。
[关键词]物业管理制度；政府评估；社区治理
“物业”一词即是港澳粤地区方言中对房地产的称呼[1]。深圳早在20世纪90年代就开始实施物业管理制度，并不断探索出了独具特色的“深圳模式”。但同时我们也要看到，这项从英国和我国香港那里学来的制度被引进内地之后，在运行过程中暴露出许多不足，产生了各种需要解决的问题和矛盾。
一、物业管理制度及其发展现状
《物业管理条例》第二条规定，物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。随着城市化的进程不断加快，物业管理制度逐渐与人们的生活产生更为密切的关系。但从物业管理制度在中国发展的现状来看，这一制度在中国的运行并没有那么顺利，其进一步完善需要我们透过这项制度的实际运行状况来分析问题背后的困境，从而寻找出路。
（一）英国物业管理制度
我国内地的物业管理制度起源于深圳，深圳的物业管理制度是由香港学习而来，而香港由于其特殊的历史经历，相关制度内容深受英国影响[2]。因此，了解英国物业管理制度的产生及发展现状十分有必要。英国房屋分为住宅区和非住宅区，物业管理也因此有两种模式。关于非住宅区的物业管理基本上与我国的商业楼、写字楼的管理模式大同小异。重点是住宅区的物业管理模式。在后者中，物业管理制度主要涉及三方主体，即freeholders（以下称为“开发商”）、propertymanagers（以下称为“物业管理者”）以及leaseholders（以下称为“业主”）。正常情况下，业主向开发商支付租金和服务费等，后者向前者提供服务。但在现代物业管理中，开发商通常会雇用物业管理者代为提供服务。在此关系下，物业管理者受雇于开发商，向业主提供服务，业主向物业管理者支付物业费。具体来说，由私人开发商建设的住宅区的物业管理分为前期物业管理和正常期物业管理。前期物业管理也是由开发商选定一家物业管理公司，开发商在出售房屋时，会制定一个公约，公约中明确物业公司的名称，物业服务的内容、标准和服务收费，包括建设单位、物业管理企业和业主三方各自的权利义务关系，购房人要对此予以认可。业主入住以后，可以成立业主委员会，业主委员会对开发商选择的物业管理企业不满意的，可以解聘，自行选择满意的物业公司[4]。在此过程中往往会产生一些问题。根据市场调研公司MORI的调查数据显示，只有64%的业主认为他们接受的物业服务是相当好的，有20%认为他们接受的物业服务相当不好，有9%的业主认为非常不好。他们中有42%的人说自己曾经接受过不满意的物业服务。这些不令人满意的物业服务在物业管理活动中具体体现在：物业收费高；物业服务质量低；业主与物业管理者之间的交流少；物业管理不够公开透明；有关重大事情的商讨在程序上有瑕疵；有些钱花得不值；以及对纠纷投诉的处理不好，并且不久就会过时效。针对这些问题，有人提出了包括禁止有关联的公司进行纵向一体化管理、建立标准收费的数据库以及向当地主管部门提出一些有关物业管理私人部分条款的建议等改进措施[5]。
（二）我国物业管理制度
虽然我国物业管理制度起步晚，但近年来的发展较快，成为基层治理过程中很重要的一环。这种快速发展也带来了一些问题和矛盾需要解决。从中国司法大数据网官方公布的数据来看，这些矛盾和纠纷主要体现在以下方面：
1.业主共有权纠纷
数据显示，业主共有权纠纷涉及的争议点，主要包括共有部分的责任承担的争议、公共收益的争议、租金收益的争议以及共有部分的使用争议。业主共有权纠纷案件发生率较高的省份主要集中在海南省、天津市等。广东省的业主共有权纠纷案件数量呈现逐年增长的趋势。这些地区的城市化水平较高，而城市土地资源较为紧缺，物业管理制度在运行过程中，除了专有部分的权益，业主更加关注共有部分的权益，而物业管理企业作为市场主体，在共有部分权属关系不明确的情况下，利用共有部分进行盈利从而损害业主对这一部分的权益，也成为矛盾的主要来源。
2.车位纠纷
关于车位纠纷的争议，主要包括车位使用权争议、优先购买权争议、租金收益争议以及车位归属争议等。这一纠纷和一系列争议，在南方的一些省份和城市的发生频率较高；其中，广东省的该类纠纷较为突出，但从案件数量来看，总体上呈下降趋势。
3.物业服务合同纠纷
物业服务合同纠纷中，最主要的争议点就是有关物业费的争议。有关物业费的物业服务合同纠纷的案件数量始终在各类争议中是最多的，现实中这类纠纷的原告往往是物业管理企业，而被告是人数众多的业主。众所周知，物业费的收取和物业服务的提供是物业管理制度中最为核心的内容，由此看来，这两方面是最容易产生矛盾和发生纠纷的部分，也是物业管理制度中最难解决的一个问题。
4.业主知情权纠纷
业主知情权不如之前的几个问题受到的关注多，却也是纠纷和矛盾产生的一个主要方面。业主认为其知情权受到侵犯，从而产生业主知情权纠纷的争议点，多是涉及有关税费的争议以及租金收益的争议。透明度不够以及信息不对称往往是这一纠纷产生的主要原因。从以上数据可以看出，我国物业管理制度的发展并不是一帆风顺的。有人的地方就会有纠纷。这些纠纷一方面反映出业主这一主体的权利意识不断增强，另一方面也可以看出我国物业管理制度在运行中遇到的困境。只有解决这些困境，才能使得物业管理制度在我国的发展更进一步，从而发挥出该项制度在社会治理中的重要作用。
二、我国物业管理制度运行中遇到的困境
从前文中我国表现出来的物业管理纠纷来看，物业管理制度作为一项外来的基层社区治理制度，在我国的运行过程中有很多矛盾，这些纠纷背后，展现出来的是物业管理制度运行中不同主体间的矛盾冲突，如业主委员会和业主之间、业主委员会和物业管理企业之间等。其中一个较为突出的，就是业主和物业管理企业之间的矛盾，具体表现在：
（一）物业管理企业提供的物业服务不达标
提供符合标准的物业服务是物业管理企业的生存之本，也是物业服务合同的主要内容。但是由于物业管理企业自身原因及行业发展不充分，存在物业管理企业提供的物业服务不达标的现象。物业管理制度作为一种新的市场经济发展的产物尚不成熟，伴随其产生的许多物业管理企业也尚未成为合格的市场主体。由于物业管理市场没有统一的准入门槛，加之物业管理企业在提供物业服务时缺乏有效的监管，往往会有“质价不符”的现象产生：对于物业服务合同约定的服务内容和质量，物业管理企业在收取物业费后，由于自身资质原因或主观原因等，常常无法按约履行。有时甚至会有收取物业费后恶意退出的现象产生，严重损害了业主的利益，也使得物业管理制度的进一步发展受阻。
（二）业主拖缴、欠缴物业费
物业费是业主换取物业服务的必要支出，也是业主作为物业服务合同的一方主体所要履行的主要义务。但由于业主观念问题以及物业费收取标准等原因，业主拖缴、欠缴物业费成为物业管理制度运行的又一大问题。城市化的发展带动了社区的产生与发展。然而人们对物业管理制度和社区自治的观念尚未完全接受。在业主没有形成对作为市场主体的物业管理企业提供的物业服务是一种商品的这一观念的普遍认同的情况下，业主更容易，也更愿意在利己的思维观念的引导下寻求各种理由不缴、少缴物业费。另一方面，由于很多地区缺乏统一的物业费的收取标准，或者地方性的收费标准因不够透明或执行力度不够而没有得到业主和物业管理企业的认可，很多业主认为物业费收取过高而提供的物业服务无法达到他们期待的标准，并以此为理由拖缴、欠缴物业费。物业管理企业提供的物业服务不达标以及业主拖缴、欠缴物业费这两个问题在目前的制度运行过程中形成了一个恶性循环：个别业主以种种理由拖缴、欠缴物业费，而物业管理企业以个别业主不交或少交物业费为由降低物业服务水平和质量，这种情况下，更多的业主因物业服务无法达到期待的标准而拒绝继续缴纳物业费，以此往复，物业管理企业又缺少有效的监督，业主与物业管理企业之间的纠纷往往得不到妥善的解决。
三、我国物业管理制度的出路
物业管理产生的纠纷的各种解决方式中，政府的缺位比较明显。深圳经济特区的物业管理制度发展得较早，相比于国内很多地区较为先进，但仍可以看出政府在制度运行中的功能和作用没有发挥到位。《深圳经济特区物业管理条例》第一条规定：“为了规范深圳经济特区物业管理活动，维护业主、物业服务企业以及其他当事人的合法权益，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合实际，制定本条例。”第三条规定：“物业管理实行业主自治、专业服务与政府监督管理和指导相结合的原则。”《深圳经济特区物业管理条例》中规定和调整的对象包括业主和物业管理企业，政府充当着监管者的角色。相比较而言，对于物业管理中遇到的纠纷，目前更倾向于依赖司法机关以及一些第三方调解评估机构等民间组织，而结果就是纠纷被大量积压。可以看出，物业管理制度出现上述困境的主要原因是物业管理企业作为一个特殊的市场主体在提供服务时缺乏有效的监管。因此，将政府评估引入解决上述困境的方法中去，能够有效打破这种恶性循环。与通过法院诉讼解决纠纷相比，政府评估更具有主动性。一旦接收到业主对于物业的投诉，政府相关管理部门便可以及时进行调查。对于业主集中投诉的某类现象，政府通过行使行政权力，经过调查评估核实情况后及时反馈，对物业管理企业实施行政处罚，从而及时遏制此类行为以避免更多业主利益受到损害。情况严重时，甚至可以撤销物业管理企业的资质。而法院诉讼在这方面显得更为被动，一方面，法院诉讼对原告要求的门槛较高，且诉讼过程较长，无论是对利益已受损的当事人还是潜在的可能的利益受损者，都无法及时弥补或保护其合法利益。另一方面，物业纠纷这类诉讼属于普通民事诉讼的一种，只能通过普通的民事诉讼程序来解决，效率较低。政府是物业管理企业的直接管理者，同时与业主的联系也比法院更近。以如皋市为例，为加强对物业管理行业的管理，如皋市政府出台了《物业服务企业信用评定办法》，对物业管理企业经营管理项目情况、主要业绩及良好行为记录、违法违规行为、服务质量问题及其他不良行为记录，公众投诉及处理情况、受到通报奖惩等方面进行评估，采取定期或不定期的物业服务检查和推动舆论监督等多种手段，加大对物业管理市场的监管力度，通过一套完备的政府评估制度，将物业企业的信用得分作为企业日常监管、资质升降以及参与相关物业管理招投标的重要依据，有利于提高物业管理企业的服务质量和水平。将政府评估引入解决物业纠纷的过程中，有利于业主更好地接受物业管理制度，推进制度的顺利运行；也有利于解决业主因物业服务不达标而拖缴、欠缴物业费和物业管理企业因部分业主不缴物业费而降低服务标准的恶性循环。政府评估应贯穿在物业管理制度运行的全过程，具体而言如下：
（一）做好对物业管理企业市场准入的评估
合格的物业管理企业是提供符合标准的物业服务的前提条件。但就目前情况而言，我国物业管理制度发展不成熟，使得物业管理企业作为市场主体参与物业管理市场竞争的门槛很低，其中不乏有资质不达标的物业管理企业。这是物业管理制度在运行过程中产生纠纷的根源性原因之一。因此，政府作为社会和经济发展的管理者，应在物业管理企业进入市场前做好对物业管理企业在服务资质、能力水平等多方面的评估：对于新进入的物业管理企业，要对其资质等进行全面评估，以保证其有能力提供达标的物业服务；对于从事过物业管理服务的企业，要结合之前业主的反馈，综合考察其以往的表现和信用水平。通过提高物业管理企业的市场准入门槛，在源头上减少物业矛盾纠纷产生的条件和可能性。
（二）加强对物业管理企业的日常管理活动的监管
物业管理企业进入社区提供服务是物业管理制度的核心组成部分，也是物业纠纷产生的主要环节。政府缺少对该环节的监管，使得矛盾进一步激化和升级。物业管理企业进入社区开始提供物业服务后，并不意味着政府的监管职责有所减轻。在物业服务合同约定的期限内，物业管理企业按照合同约定的内容提供物业服务并进行必要的日常管理，如基本的卫生清扫服务，安保服务以及共有部分的修缮等。在此过程中，政府要对物业管理企业进行定期评估，并及时公布评估结果。对存在问题的企业给予警告并责令其整改，严重的可以由政府出面予以辞退，并对其再次进入物业管理市场做出更加严苛的标准。政府在物业管理制度的运行过程中对物业管理企业加强监管，能够有效地减少这一制度运行中可能产生的物业矛盾纠纷。
（三）及时解决有关物业纠纷的投诉
政府相较于法院而言，能够更早接触到有关物业纠纷的投诉并更快解决纠纷。但物业管理过程中产生的纠纷，除了不了了之或私下解决外，当事双方更依赖于通过法院进行诉讼这条途径。事实上，在国家司法机关介入物业纠纷之前，政府首先应充当起一个调停止纷者的角色。当业主和物业管理企业之间产生矛盾纠纷时，利益受损方向政府投诉，政府通过行使公权力对投诉的内容进行核查，并对违法行为及时给予相应的行政处罚。通过政府及时解决物业纠纷，可以使得纠纷在进入司法程序之前得到解决，避免和减少人数众多的同类型案件进入司法程序，从而减轻司法机关的压力。最后，政府除了是社会各领域发展过程中的监管者，更重要的还是社会公共服务的提供者和保障者。在市场主体缺位的情况下，政府应当发挥其应有的作用[6]。因此，对于业主与物业管理企业之间矛盾冲突激烈而使社区缺少合适的物业管理企业提供物业服务的情形，政府应发挥其作为社会公共服务提供者的功能和作用，为缺少物业管理企业的社区提供基本的物业服务，如卫生清扫、基础设施维修等，以保证社区业主的基本生活。这样一来，可以在目前业主和物业管理企业之间矛盾冲突激烈的情况下减少物业弃管地区的存在，缓和社区业主与物业管理企业之间的矛盾，推进物业管理制度的进一步发展。
作者:陈雅楠 单位:吉林大学法学院
