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我国目前处于社会转型的关键时期，随着全面深化改革的不断推进，相关的矛盾与问题也日益显露，如若处置不当，则会成为诱发公共危机的潜在隐患。针对这一实际情况，党和政府对公共危机管理研究的重要性和迫切性有了深刻的认识，逐步提高政府公共危机管理能力水平，坚持“以人为本、预防为主”的原则，以保障人民群众生命和财产安全为根本要求，不断提高预防和处置各类突发事件的能力，并取得了显著成效。
一、我国政府公共危机管理能力建设的现状
公共危机管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。[1]我国现阶段面临的公共危机主要包括四方面内容：自然灾害、公共卫生事件、安全生产事故、社会安全。[2]
（一）我国政府公共危机管理能力建设成果
1.制定了规范化的公共危机应急预案
国务院于2006年1月《国家突发公共事件总体应急预案》，是国家应急预案体系的总纲。这一应急预案的标志着我国政府公共危机管理能力建设随着“一案三治”的提出而进入一个新的阶段。应急预案是指面对突发事件时，根据实际情况采取相应的应急管理、指挥等措施，它明确了各类突发公共事件分级分类原则、规定应急预案的框架体系，并规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容。
2.建立了科学化的公共危机应急体制
目前，我国已形成了由中央政府领导的各级政府和相关部门共同协作，并在社会中广泛宣传和鼓励社会组织和社会公众积极参与的公共危机应急体制。与此同时，我国的各级政府均已设立相关的应急管理指挥系统和领导机构，在横向上和纵向上、广度上和深度上形成了公共危机应急管理体系范围内外全方位、深层次的以统一领导、综合协调、分类管理、属地管理为主，号召全社会共同参与的公共危机应急管理体制结构和工作格局。[3]
3.构建了合理化的公共危机应急机制
衡量政府公共危机应急机制良好与否的的关键标准主要有两点，其一是处理危机事件的能力，其二是危机管理的的水平。应急管理机制是为有效发挥应急管理体制的作用，而与其在公共危机应急体系中形成相互配合的局面，以便公共危机应急管理工作更有效的开展的机制。目前，我国各级政府及应急机构已经按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求初步建立了公共危机应急机制，其综合效率也在不断提升，发挥其积极作用。
（二）我国政府公共危机管理能力建设存在的问题
1.信息公开化程度不足，造成公众舆论恐慌
我国目前正处于社会变革期，影响政府决策的不确定因素不断增加，公民的风险承受心理尚不成熟。新媒体的发展和海量信息的不断扩散让政府公共危机管理应接不暇。具体表现为以下两方面：第一，危机时期信息公开化程度低。由于我国特殊的国情社情，在公共危机发生时，部分政府相关危机处理部门存在未能在第一时间就相关情况向公众作出说明的现象，同样，在公共危机处理中具体采取的应急措施的信息也未能及时向公众交代清楚；另外一方面，在危机发生后，部分相关部门习惯于调查后统一信息，从而针对获取到的信息进行选择性的公布，使公众认为政府不作为或对危机事件有所隐瞒；[4]第二，政府在公共危机管理中缺乏和公众的有效沟通。在公共危机管理过程中，政府对公众缺少及时有效的正面答复，也缺少专业的咨询和服务，从而引发公众对政府的信任危机，容易导致公众做出非理性的行为，并在非官方的渠道进行利益诉求，导致非官方的信息广泛传播并引发讨论。
2.政府公共危机管理缺乏科学性和可操作性
公共危机管理过程中，政府往往在公共危机发生时才采取相应措施应对危机，保障公众生命财产安全和社会秩序稳定，而对公共危机管理整体的过程缺乏全局性的把握，对公共危机的预警预防投入力量相对较少，存在部分“重救轻防”的倾向，这不仅是公共危机管理发展不成熟、不完善的体现，更在一定程度上加大了危机处理的成本。从长远来看，这也影响了政府公共危机管理的战略发展，主要表现在：政府缺少相关公共危机应对的经验，尚未结合自身实际情况对他国的经验教训进行分析，从而制定相适应的综合性风险指标评价体系；从可操作性角度分析，政府在应急预案制定后并没有相应地进行专业性、综合性的应急演练，从而无法较好地从实际数据与效果中检测应急预案的可操作性和实用性，以便更好地完善公共危机应急预案。
3.政府在公共危机管理中未能充分发挥组织引导作用
在公共危机管理中，政府处于主导地位，具有组织引导社会各方面力量，共同应对危机的责任。同时，非政府组织等社会力量加入危机预警工作，有利于整合社会力量，实现危机时刻的社会自我管理，以及与政府的良性互动，使公共危机能够得到有效预防和迅速遏制。[5]在实际应用过程中，部分政府部门的工作方式仍然是仅仅停留在全局控制层面，基层政府也仅仅是按照政府部门的指令完成细节工作。在制度层面缺乏保障的同时，政府并没有起到组织引导的作用，一方面，没有调动起相关人员从事危机应对工作的积极性；另一方面，也没有调动起社会力量参与危机预警的热情。
二、我国政府公共危机管理能力建设存在问题的原因
虽然公共危机管理越来越受到重视，我国目前也已初步建立起公共危机管理的相关体系，各领域已逐步建立和完善应急管理的预案制度，但在原有体制下形成的公共危机管理系统仍有待完善和加强。究其原因，主要有：
（一）部分公共危机管理人员工作意识不成熟
1.部分工作人员对公共危机认识不充分
在公共危机管理过程中，部分地区的极少数政府工作人员会出于某些因素的考虑，将管理过程中的相关信息进行隐瞒或谎报，从而导致错过最佳处理时机，引发公众对政府公信力的怀疑，影响政府的形象，不利于政府在公共危机管理过程中的进一步建设与发展。同时，由于对部分工作人员的公共危机相关培训不彻底，导致其对公共危机及其应对上的意识与能力相对较弱。
2.缺乏相应的公共危机应对手段
公共危机的危害不仅仅表现在对社会稳定和物质等方面上带来的不良影响，更体现在使公众的心理产生一定的负面情绪，给生理和心理造成了双重伤害，严重影响正常的生活。在公共危机管理过程中，政府未能及时对公众开展相应地心理指导，同时，若未能及时有效的针对危机进行官方的信息告知，则会导致公众轻易相信和传播谣言，为政府公共危机管理增加管理负担，也不利于政府在公共危机发生的第一时间对公众实施相关的公共危机应对措施。
3.未能进行较完善的总结与反思
有反思和总结，公共危机管理建设才能不断完善。然而我国多数公共危机结束后，政府未能对在危机管理过程中出现的相关问题和不完善之处进行较为完善地总结，也没有深入分析其内在的固有规律，没有梳理公共危机管理过程中的经验教训，以致在公共危机发生时匆忙应对。此外在对他国公共危机管理建设过程的学习中，针对其精髓进行的研究分析缺少一定的专业性，从而无法较好地结合我国实际情况总结出相关经验教训，并作出相应的反馈。
（二）未能充分发挥社会力量的作用
1.政府在公共危机管理中处于绝对主导地位
在传统的全能政府的理念下，我国公共危机管理体系中过于强调政府的主导地位和作用，使公共危机管理这一需要调动各方面能力和资源的综合性工作变成政府一家承担的责任与任务，加大了政府对于公共危机管理工作的压力和难度，同时使许多社会其他力量很难参与其中。而在公共危机管理过程中，政府以绝对的优势及权威掌握和收集信息，并制定应对方案，而对社会其他力量的参与则比较排斥，这样的工作方式不利于普通公众及相关非政府组织了解危机信息，也无法较好地发挥出应有的社会力量，并且不能完全保障决策的民主性和合理性。
2.社会组织发展尚不成熟
非政府组织等社会力量加入危机预警管理研究，有利于社会凝聚起来，实现危机时刻的社会自我管理及与政府的良性互动，使公共危机能够得到有效预防和迅速遏制。[6]但在实际工作中，政府对于社会组织缺少及时的、专业性的引导，发展尚不成熟，从而造成已形成系统的预警、救援组织未能完全在公共危机中发挥作用。
3.社会力量整体缺少相对完善的法律保障
任何组织与力量若想有效发挥其应有的能力和作用，都应具有针对其特定性质而制定的相关法律规定，以明确其职责与义务，从而为社会组织的良好发展提供法律制度上的保障，这也是法制社会的客观要求和公共危机管理发展相对成熟的重要表现。我国目前的实际情况是社会力量在参与公共危机应对时的法律规定尚不完善，缺乏相应的保障。
三、提高我国政府公共危机管理能力建设的路径选择
针对以上问题及成因，我国政府需要全面加强在公共危机管理能力上的建设，从而最大限度地避免或限制公共危机给社会带来的危害，必须明确公共危机管理中的政府能力建设的方向。
（一）加强危机管理意识建设，制定科学合理危机管理体制
其一，强化应急体制，加强专业协作。公共危机产生时，因为其具有突发性、紧急性的特点，所以要求在短时间内实现现有资源的充分整合。在机构设置中，为更好地实现这一目标，应加强相关部门、单位的协调配合，逐步建立一个高效的指挥体系，用以减少协调的相关环节，控制时间成本，与构造分级响应、属地管理的纵向机构体系和信息共享、分工协作的横向协作体系相适应，以适应快速反应的需要；其二，加强应急机制，完善应急预案。政府相关部门要加快建立并完善公共危机应急机制建设，形成统一指挥、综合协调的工作格局，要着力做好相关的八项机制建设。
（二）加强基础设施建设，完善技术支持体系
第一，要完善应急管理的技术支持体系，科学的预警监测指标体系[7]。这有助于更好的监测和评估突发公共事件发生的风险；第二，要建立快捷畅通的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制，充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速地传播。认清突发公共事件的性质，了解公共危机处理的进展，并在短时间内快速响应，做出优化决策，达到降低危害程度的目的。
（三）充分发挥政府的组织引导作用，注重各方力量参与
1.明确政府领导责任
在公共危机管理过程中，政府处于主导地位，主要负责公共危机管理中的领导、协调等方面的工作。在公共危机管理中明确政府的领导责任，才能使公共危机管理的工作高效地进行，并且使相关政府部门能够切实履行职责，在工作中各尽其能，协调一致。同时，应根据公共危机管理工作中的对象所反映的问题和意见进一步明确和完善政府的各项责任。
2.加强媒体组织参与
媒体组织作为宣传的载体或平台，在公共危机管理中的作用更是不容小觑。首先，媒体作为公众信息的传播媒介，可以收集相关信息提供给政府相关部门，要求有关部门作出回应；第二，媒体作为信息的传播者，在公共危机发生的过程中，可以向公众传递相关的危机信息，避免造成公众和政府信息不对称的现象，满足公众对相关危机的信息需求；第三，媒体对政府相关危机管理工作可以起到监督的作用，将政府相关部门的危机处理行为公开化、透明化。
3.重视社会公众的参与
公共危机事件直接威胁着社会公众的生命财产安全和正常工作生活，如果社会公众本身具有一定的危机意识和危机救助能力，就可以更好地展开自救与互救，并且能够积极配合政府开展危机处理工作，在一定程度上降低政府公共危机管理的难度，同时可以把力量放入其它环节，提升工作效率。因此，政府应当重视人民群众在危机管理中的作用，向广大公众普及公共危机管理知识，提高公民的危机意识，引导人民群众在公共危机管理工作中发挥协助、诉求和协调的重要作用。[8]
作者：朱丽颖 单位：新疆师范大学政治与公共管理学院
参考文献：
[1]夏书章.行政管理学[M].北京：高等教育出版社.2014年.第370页.
[2]汪玉凯.公共危机与管理[M].北京：中国人事出版社.2006年.第60页.
[3]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[M].北京：光明日报出版社.2009年.第99页.
[4]李跃.新媒体时代我国公共危机管理研究[D].东华大学.2015.
[5]张立方.公共危机与政府治理模式变革——以复杂适应系统理论(CAS)为研究视角[J].北京行政学院学报.2008（2）：21-24.
[6]卓立筑.危机管理:新形势下公共危机预防与处理对策[M].北京：中共中央党校出版社.2011.
[7]李祥飞；闫耀军.基于复杂系统理论的公共危机预警方法研究[J].大连理工大学学报（社会科学版）.2016(1)：104-109.
[8]李珍源.公共危机治理中的社会组织参与研究[D].东华大学.2016.
