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建设项目投资数额巨大、回收期长、风险复杂，要实现预期的经济效益和社会效益，就必须加强对建设项目投资管理研究，识别其中的风险影响因素，有针对性地加大投资管理力度，以提高企业的投资决策水平和投资使用效率。本文试图结合山西省建设项目投资管理的现状和存在问题，就如何提高基本建设项目投资效率和投资效益提出一些意见和建议。
一、项目投资管理中存在的问题及风险分析
（一）招标管理
建设项目招标对提高建设项目资金使用效率、防止项目发包腐败、保证工程质量等方面发挥着至关重要的作用。然而我们审计发现，建设单位在招标活动中普遍存在诸多不合法、不合规的行为，主要表现在以下几个方面：
1.以各种理由规避招标。这些理由包括：在投标截止日，投标人仅有一家或两家；供应商资质良好，与建设单位有长期合作关系；供应商系本省内唯一一家有资质的供应商，因此项目不具备招标条件；招标事项涉及商业秘密和安全，等等。还有部分单位通过内部招投标管理制度“规范”对不需招标事项的审批，通过集体审批的形式规避招标；也有部分项目因为地方限制或保护，导致建设单位无法进行招标。
2.评标过程不严谨。为了确保评标过程的公正性，我国《招投标法》对评标过程做出了严格的规定，包括开标日期、评标委员会的组成、评标人数、评标结果公示等。但审计发现，部分建设项目的评标过程随意性较大，主要表现在：一是评标委员会成员的选取不合理，通过查阅评标记录发现，评标委员会成员半数以上都是建设单位的相关人员；二是评标人数不符合法定要求，评标人数不满足最低人数要求或者非5人以上单数；三是评标过程缺少详细记录，仅有打分情况和评标人员签字。
3.合同条款对中标文件做出实质性变更。根据相关法律规定，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。然而审计发现，不少建设单位为了压缩投资成本，均在签订合同前与中标单位通过商务谈判，要求中标单位在中标价格的基础上进行一定幅度的让利，并将让利情况作为招投标管理工作的一项考核指标。
4.中标人违规转包中标项目。审计发现，某些建设项目管理中存在“一级企业中标，二级企业进场，三级企业施工”的违规现象。部分建设项目的建设单位在明知中标企业违规将中标项目转包给其全资子公司，不仅没有按照相关法律法规阻止该行为，而且还依据中标单位与其子公司签订的委托收款协议支付工程款。
5.施工项目不具备招标条件强行招标。审计发现，某些建设项目为了实现早开工、早投产的业绩目标，在建设项目图纸还没有出齐或者通过审查的情况下，就进行招标。其结果就是招标只起到了确定施工单位和约定结算费率的作用，而最为关键的控制造价的作用则无法实现。
（二）合同管理
合同在签订和履行过程中存在着决策风险、违约风险、过程风险等大量风险，任何一项风险敞口都可能造成建设项目投资失控。我们审计发现，合同管理方面存在的问题主要表现在以下方面。
1.承包范围不明确。部分建设项目在发包时对承包范围约定不够详细，致使在施工合同履行过程中施工总承包单位和专业承包单位的施工范围有部分的重叠或者遗漏。
2.工程变更和索赔的处理方式不明确。建设项目施工过程中会因为设计文件或技术规范改变以及业主需求的变动而进行工程变更，而工程变更对施工过程、工期进度以及工程价款的影响较大，往往引发合同纠纷。
3.争议处理方式不明确。大部分建设项目的合同条款均对双方权利义务做出规定，但对合同争议的处理方式缺少约定，从而导致争议解决陷入“持久战”的尴尬境地，既无人负责，更无人敢负责，结果就是项目进度因为争议而不断延迟。
（三）财务管理
1.资本金及资金到位不及时。审计发现，部分建设单位无法按照章程约定缴足资本金，甚至在建设项目联合试运转结束后仍未缴足资本金，对资金缺口过度依赖银行贷款或其他融资方式融资。
2.超计划、超概算投资。部分建设项目的估算严重偏离实际投资需求，或者由于前期勘察设计工作不到位、后期频繁变更设计从而导致后期不得不频繁追加投资，造成投资失控。部分建设单位由于内部控制制度执行不力，导致建设单位管理费用严重超支。
3.竣工决算不及时。竣工决算的编制需要很多前提条件，其中就包括整理归集各项档案资料，对剩余物资进行盘点清查，核实债权债务做到账账、账证、账表、账实相符。但实际情况是，不少建设项目在建成投产后由于上述工作无法在规定时间内完成，特别是由于工程结算不及时造成的影响，使竣工决算在项目投入运营数年后才具备编制竣工决算报告的条件；有的项目则是在不具备编制竣工决算条件的前提下，就由财务部门编制了一份竣工决算报表，凡此种种势必不能准确反映建设项目的实际情况以及资产移交的真实价值。上述问题对建设项目的投资效益和投资效率带来了巨大的风险，主要表现在：
1.不规范的招标行为将使建设项目的投资管理先天不足。不论是规避招标还是在合同签订过程中否定招标成果、对中标文件的条款做出实质性变更，按照法律规定，其行为都可能被裁定为无效，而一旦被认为无效，无疑将给建设单位造成难以挽回的经济损失、给社会造成巨大的资源浪费。粗糙的评标过程意味着建设单位的招标活动流于形式，相应控制活动没有得到有效执行，也没有发挥其应有的作用。其中存在着串标、围标、陪标的违法风险以及导致工程腐败的风险，这些行为都直接损害建设单位的利益。在无图纸或者图纸尚未审查的情况下招标，招标的投资控制作用根本无从谈起，任何一项图纸的变更都将迫使后续施工通过变更签证来弥补前期招标工作的缺陷与漏洞，这就极易给工程管理人员与设计单位、施工单位、监理单位串通舞弊、搞权钱交易创造条件。总而言之，不论招标过程的哪一环节发生问题，其不利影响都将伴随着整个项目建设过程，大大增加建设项目的管理成本和管理难度。
2.合同管理不到位将使建设项目的投资管理失去方向。合同约定的是建设单位和供应商的权利与义务，合同管理存在问题，即是双方的权利义务出现了问题。从审计情况看，合同管理引发纠纷事项主要集中在价款结算、工期延误、质量争议等涉及建设单位和施工单位双方核心利益的争议上，这些争议给建设项目带来的最直接的影响，就是对工期的影响。这主要是由于建设项目合同争议涉案标的额大、涉案周期长、影响面广，一旦发生纠纷，解决起来难度特别大，纠纷双方根本不可能在一朝一夕之间达成一致意见，纠纷久拖不决成为了“持久战”的情况并不鲜见。例如，某建设项目就出现了因建设单位和施工单位因为价款结算纠纷而大量尾工尾项遗留的情况，不但影响建设工期，更大大增加了建设单位的协调管理工作的难度和管理成本；另一建设项目则因为合同约定的承包范围不明确，造成了施工过程中变更签证“泛滥”，结果造成建设项目投资大大超出概算，降低了投资效率和投资效益。
3.财务管理不到位将使建设项目投资管理功亏一篑。基建项目的所有投资行为最终都会体现在财务信息上，所以，财务管理方面的问题从来都不是单纯的财务问题，而是建设项目管理水平的整体和最终反映。如果建设项目的财务监管环境薄弱、内控制度不健全、内控执行不力，基建投资款项被挪用和项目经费的跑冒滴漏就难以避免，资金使用效率低下、资金安全无法保障，建设项目投资管理也就无从谈起；资本金无法及时到位除了会大大增加基建投资的贷款利息支出，还极易引发因资金不到位而导致的合同结算纠纷和工期延迟，竣工决算不及时又大大增加了竣工决算的工•作量和建设项目的管理成本，甚至可能导致无法准确核实投资金额、及时移交相关资产，造成投资浪费。
二、强化建设项目投资管理的建议
（一）强化招投标管理
招投标工作是签订工程造价合同的基础，有利于依法施工、保护各方利益。鉴于此，我们建议：一要高度重视招标工作的合法合规性。在招标工作开始之前，对所有相关工作人员进行法律教育，认真学习招标法律法规，严肃招标工作纪律，申明违规违纪的后果，签订廉洁自律承诺书，确保招标工作有一个公开透明、严肃高效、合法合规的内部环境。二是要健全组织机构，明确领导责任，严格按照项目批复及招标监督管理的有关规定，全面地开展招标工作，对于不适宜招标项目应当依法报批，经批准后通过商务谈判等方式确定供应商。三要强化评标控制，要从严要求受托招标机构组织实施评标，及时就评标过程中出现的问题与招标机构进行反馈，保证评标资料真实、完整地记录评标过程，评标结果合法有效。四要依法签订合同，尊重招标工作成果，严格依据中标文件签订合同，保证招投标结果能够得到有效落实，杜绝中标后另行调整合同价款、工作量、质量目标、既定工期等实质性条款，避免招标方和中标方利用中间环节串通舞弊。五要严格检查考核，建立起科学的招标管理和监督工作考核机制，细化和量化考核内容，认真开展监督检查，提出整改意见和考核建议，监督整改并严肃追究违法违纪人员的责任。五要加强对中标单位的监督。在签订招标及签订合同的过程中，要明确约定是否允许中标单位进行转包、转包的条件以及非法转包的索赔条款，从源头上明确中标单位非法转包的责任，维护建设单位利益；在施工过程中，要能够及时从监理方、中介审计机构的监理报告和审计报告中获取中标单位履行合同的情况。
（二）规范合同管理
规范、细致、到位的合同管理对避免法律纠纷、加快工程进度、提升投资效率发挥着至关重要的作用。鉴于此，笔者建议：一要根据建设项目的特点，全面把握合同中专用条款的制定，以中标文件为基础对施工项目的承包范围做出清晰、明确的表述，界定好双方的权利义务，尤其要防止因为信息不对称导致的合同双方权利义务的严重不对等，避免因合同条款的缺陷导致的合同争议。二要充分明确工程变更对合同履行的影响。建设单位要加强对合同执行情况的监控，明确设计变更的责任，通过设计合理的工程变更内控制度，控制工程变更给合同履行带来的风险。三要设计多形式、多层次的合同争议解决机制。根据合同履行争议形成的原因，设计多形式、多层次的争议解决机制，快速、有效地化解争议，避免因合同争议导致的工期延误等问题。
（三）财务管理职能发挥
建设项目财务管理应贯穿建设项目的全过程，只有这样，才能有效控制建设项目投资成本，提高建设项目资金利用率。鉴于此，笔者建议：一是强化前期财务管理和监督。主要体现在对资金筹措和可行性研究的分析上，编制建设项目的估算、概算，在批准的概算基础上，编制年度投资计划，保证建设项目顺利进行。二是建立健全财务管理内部控制制度，从组织管理、监督控制、业务运行、人员素质和制度方面，保证财务管理的规范性、严谨性，尤其是严格落实重大项目投资决策程序、大额资金支付审批程序等内控措施。三是强化建设项目资金监管力度。着重对建设资金是否专款专用进行监管，强化其概预算的控制和使用，并建立与完善责任追究制度，确保建设资金筹集、调度、分配和使用实行规范化、精细化与科学化管理，避免损失浪费，降低工程成本，提高投资项目的绩效水平。四是加强工程价款结算和管理监督。完善审核工程结算手续、规范结算审批程序，保证财务管理与会计核算的合法性、真实性与准确性，防止高估冒算和虚报冒领，严格按照合同条款及国家有关规定支付工程款项和留取保证金。五是严格控制建设单位管理费的支出，制定出具有针对性、实用性和有效性的会计核算与资金管理办法，明确开支范围和开支标准，科学管理和控制基本建设项目的投资，防止资产流失，保证国家资金的有效使用。六是充分关注“营改增”对建设项目投资管理的影响，从供应商的选择、物资采购、发票管理以及业务形式的选择等各方面，积极开展税务筹划。
（四）积极引入中介机构
在基本建设项目管理过程中，积极引入工程监理公司、工程造价咨询公司和会计师事务所等中介机构对基本建设项目进行全过程跟踪审计，可以填补建设单位在各个专业领域的管理空白，发挥中介机构的专业优势，及时发现基本建设过程中的问题和不足，便于建设单位及时修正和解决项目建设管理过程中不足及存在问题。
作者：王瑞生 单位：山西天正会计师事务所
