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摘要
随着食品经营市场的迅速发展，民众对食品的需求及健康的重视愈发的强烈，然而由于食品经营企业透明度不高，加之近年来不断曝光的食品安全事故，导致民众对食品经营企业产生了较大的不信任感。本文试图通过对国内外食品安全信用体系建设的比较，为我国现阶段食品安全信用体系的建设提供一些想法，以期我国的食品安全工作能得以长效的发展。
关键词
食品安全；信用体系；比较
2014年7月，全球知名洋快餐“麦当劳”的供应商———上海福喜食品公司被曝光长期以来使用过期劣质肉，犹如一块巨石把我国食品安全这面早已经千疮百孔的镜子砸破了。一家本应该在行业里面起到带头作用的企业，被贴上了失信的标签。两年多的时间过去了，企业早已被吊销了证照，相关当事人也得到了严厉的处理。然而，凸显出来的问题真正得到重视了么？为什么有的企业在国外能够老老实实守法经营，到了中国就任意而为了呢？我们认为这是信用的问题。无论是对政府、民众还是企业，完善有效的食品安全信用体系才是食品生产经营活动中的重要保证。
一、我国食品安全信用体系建设现状
食品安全是最基本的安全，是老百姓最切身的利益。长久以来，政府职能部门一直扮演着“救火员”的角色，哪类食品出问题就往哪类食品“扑”。殊不知真正的治理应该是“防患于未然”，是“无为而治”，思想上的转变才会带来行动上的转变。但是，思想上的转变并不是一朝一夕可以发生的，食品安全信用体系的建设尤为重要。信用体系是市场经济发展的必然产物。美国在1841年建立邓白氏公司，首开企业、债券信用评级的先河，随后标准普尔公司、穆迪公司、菲奇公司相继开展征信业务［1］。与发达国家长达百年的信用体系相比，我国的信用体系建设还处于逐步发展的阶段。在20世纪80年代中期，改革开放的政策得到了有效的执行，然而商业信用混乱、票据市场无序。国务院下发了《关于全国范围内开展清理“三角债”的工作通知》，第一次在政府文件中提出了信用问题。纵观我国以往与信用相关的政策文件、法律法规，几乎都是围绕市场经济、金融秩序制定的。食品安全作为社会信用体系的一部分，却很少有所涉及。食品市场秩序混乱，制假售假等违法行为频现，其主要原因之一就是食品生产经营企业信用的严重缺失。2004年，为了贯彻党的十六大和十六届三中全会关于加强社会信用体系建设的精神，作为食品安全监管职能部门之一的国家食品药品监督管理局制定了《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》，这一意见成为第一份食品安全领域内直接提及信用体系建设的政府文件。之后的十年，国务院、政府职能部门陆续出台了食品安全信用体系建设方面的法律法规、规章制度、指导意见，逐步加强充实信用体系的建设。食品安全信用体系建设不是一蹴而就的事情，应该从国家的层面制定一系列的制度，自上而下的予以执行，形成符合中国特色的食品安全信用体系。
二、国外发达国家食品安全信用体系建设情况
通过查阅相关文献，我们发现国外各国在食品安全信用体系建设各不相同，各有侧重点，也各具特色。信用体系建设的首要环节是如何征信，总体可归纳为以下三个模式：一是以美国为代表的企业主导模式，二是以德国为代表的政府主导模式，三是以日本为代表的第三方主导模式。
（一）美国食品安全信用体系建设
我们知道市场经济最终还是信用经济，美国百年以来的信用体系建设最开始也是出于金融秩序的考虑。在美国，个人、企业的信用是透明的，有为数众多的信用中介服务机构为信用信息使用者提供着付费服务。当然这些征信公司都必须严格遵守美国的法律法规，特别是公众的隐私、规范征信等方面。美国有一套比较完善的信用法律法规体系来针对不同的领域，同时每一项法律会随着经济发展过程中所面对的问题进行及时修改。在美国，对失信的个人及企业来说将是非常困难的。失信的企业，几乎很难在行业内生存，而个人则将会在日常的工作生活中受到极大的制约。因此，无论是民众还是企业都十分重视信用程度。2010年8月，美国召回5．5亿枚污染沙门氏菌的鸡蛋。该事件促进了国会法律委员会一致同意，必须对食品安全事件肇事者加大处罚力度，尤其是对明知故犯的单位务必实施严刑峻法的惩罚性赔偿制度。美国惩罚性赔偿制度的核心是“查必处、处必严”。美国食品监管部门对包括生产者、经营者和上级母公司等全过程开展全面监督检查，无论哪一个环节被查出存在食品或添加剂污染、掺假掺杂等失信行为，都列入处罚清单。在处罚程度方面，对上述违法行为统一按处罚上限从严处理。对明知故犯的企业负责人，判处最高十年监禁和不封顶数量的罚款。惩罚性赔偿制度，加大了失信违法成本，无时无刻地警示着生产和经营单位，是美国食品安全信用体系的基础保障［2］。
（二）德国食品安全信用体系建设
在征信方面，德国采用了“公共信用登记系统”，主要通过中央银行及监管机构对企业、个人建立起全国的数据库。当然也有少数民营的征信机构，提供部分有关于个人的比较简单的信用负面信息，仅起到一些对政府机构的补充作用。德国的信用体系建立于1927年，目前德国四分之三以上人口的信用记录都可以查询。在德国，信用记录同样事关生存，信用记录差，大到银行贷款、小到租房都会变得极其困难［3］。德国作为欧盟成员国，以欧盟食品安全指令为原则和指导。食品安全监管原则主要突出以下几点：企业主体责任、食源可追溯、风险评估及预警。在食品溯源方面德国走在了前列。以屠宰场分割的牲畜肉块为例，每一肉块均标有识别标识，通过统一数据库扫描标识，可获得代表该块牲畜肉的唯一追溯号代码，并且查询出包括出生地、屠宰场分割号、生产日期等内容，加强对食品的源头管理。
（三）日本食品安全信用体系建设
日本行业协会体系发达，在日本经济中有举足轻重的地位，因此日本采用独一无二的以第三方为主导（即会员制）的征信模式。目前，日本三家征信机构巨头均是由协会组织成立，机构采用会员制，定期要求会员报送相关信息至征信中心，再由征信机构汇总核对后，向机构的会员单位之间共享信息。日本信用体系的基础源自于从幼儿园到大学的诚信教育，从小养成的习惯让个人都极为重视个人的信用。日本在食品安全管理制度方面最值得称道的是通过立法来防止食品污染。于2006年5月开始正式实施的《食品残留农业化学品肯定列表制度》，将世界常用700余种农业化学品根据毒理学研究的毒性结果，严格区分为豁免类、禁用类、限定类三种类别。相较以往的进口检验的国家标准形式，该“肯定列表制度”以立法的形式推出，显得更为系统、严谨、科学［4］。
三、国外发达国家食品安全信用体系建设对我国的启示
从国外食品安全信用体系的特点来看，这些国家具有法制机制完善、公众参与度高、社会积极共治等特征，有以下几点启示与借鉴：
（一）完善的信用体系法律制度保障
国外发达国家在信用体系的建设过程中，同样也是经历了很多困难以后才逐渐的把整个体系建立了起来。美国的信用建设最发达也最全面，所用产品都是信用产品（包括食品），产品从生产、销售到消费环节，都被纳入到法律范畴内，而法律也对产品的信用问题加以说明及制约。德国和日本也有一套符合自身国情的信用法律法规体系。在制定食品相关法律法规的时候，各国都会对食品经营企业、监管部门、消费群体的信用情况予以充分考虑。
（二）重视公众参与信用体系建设
信用体系建设不仅仅是政府的工作，应该是与所有民众切身相关的工作。信用，应该是每一个公民都应该具备的优秀品德，每一个公民都是社会、企业的组成部分。我国食品安全问题频发，添加食品非原料、使用过期食品、以劣次充好等等情况的发生，这些难道是机器自己想到添加的吗？有的人在信用和利益面前毫不犹豫的选择了利益，出卖了自己的良心。归根结底，说明我们国家的信用体系还处于发展的阶段，民众在信用方面从小接受的教育还不多，信用缺失对民众的影响还不大，因此有的人就肆无忌惮的挥霍着自己的信用。在这样的情况下，政府更应加强与民众的沟通，无论是在食品安全知识的宣贯上还是信息的透明化，都应该让民众参与进来。构建社会信用的大环境，确保食品安全，需要大家共同的努力和关注。一旦一线的工人们都能够擦亮眼睛，拥有一颗信用的心，那么食品安全将得到极大的提升。
（三）确立食品企业的主体责任
安全的食品是由食品企业生产出来的，食品企业和行业协会应当切实承担主体责任。食品安全的关键在企业，毕竟企业作用是内因，政府的监管只是外因。只有食品行业的整体素质提升了，自觉承担起自己的义务，政府的监管才算有实质性的成效，食品质量才会有保障［5］。德国食品管理机制对安全事故的责任主体有明确区分，食品生产、经营单位负有基础的首要主体责任；政府部门的主要责任是构架监督和预警体系，降低事故发生概率；消费者则对消费后的处理过程负责。
四、建议
通过上述的启示，笔者提炼出以下几点建议：
（一）确立食品安全信用体系总体框架
时代在发展，社会在进步。以前人们消费喜欢往店里跑，现在消费喜欢上网跑，习惯都在发生着变化。因此，构建食品安全信用体系应该考虑多元化、多层次。笔者认为体系架构需要考虑以下几个制度建设：食品安全监管制度、食品溯源制度、食品经营企业负责制度、食品经营企业信用管理制度以及食品安全奖惩制度食品安全监管制度离不开政府、市场、消费者的共同努力。食品安全监管工作应该积极探索、引入第三方监管制度，充分发挥行业协会、消费者的力量，让市场去管理市场。政府部门只要落实好奖惩制度，对违法企业不留情，让违法行为得到最为严厉的惩处，达到真正的震慑作用就可以了。食品溯源制度应建立统一的电子化平台，对一些比较重要的食品原料严格落实台账制度，做到一物一码，从消费终端到源头都可以追溯。食品经营企业负责制度主要是指企业的自律行为，不能简单的追求形式做出承诺就算了。食品生产经营行为很多时候都是看不到的行为，应该提高透明度，做到“明厨亮灶”，让消费者真正看到生产加工的全过程。食品经营企业信用管理制度应该由信用信息采集、信息评估、信息公示组成，而信用信息具有可变性，行业协会、消费者、政府职能部门都具有评估、评判的权利（力）。企业一旦发生失信行为，那么这家企业将难以在行业内生存。
（二）完善食品安全信用体系征信机制
当前世界征信模式分别以美国、德国和日本为代表。我国食品安全信用体系征信模式的选择在参考国外先进经验的同时，必须结合本国的实际国情，创新出与经济、文化结构相吻合的中国模式。美国的企业主导征信模式基于该国征信制度的完善及信用在市场交易中的重要作用，但这种模式要求齐备的法律体系支持。而我国百姓对信用概念的认知和使用还不完全，不具备建立完全市场化信用体系的基础［6］。而日本以第三方协会为主导的制度，同样与我国社会团体不发达的国情不相符。相较而言，德国以政府为主导的公共征信模式更符合我国高度集权的政治体制。在中国共产党的领导下，中国政府表现出了强大的号召力和行政执行力，由具有高效执政能力的政府主导构建任务，可以更快更完善得完成体系建设工作，同时我们也不能忽略市场经济的作用。政府在食品安全信用体系构建工作中，要同时做好建设和协调维护的职责，本着“政府推进、企业主体、协会指导、信用服务、公众参与”的原则进行，既不能完全采取市场化的模式，也不能完全采取政府主导的模式。在信用体系建立之初，应该由政府以较低的成本尽快建立起信用评估、信息整合、失信惩罚等机制。同时组织、号召信用中介、协会等“第三方”机构，发挥信用评估、信息共享和社会监督等作用。
（三）推动食品安全责任强制保险制度
食品安全信用体系的建设，应该做到与时俱进。推动食品安全责任强制保险制度，有助于社会稳定，也有助于弥补在信用体系建设中可能会涉及的消费者治疗、补偿部分。食品生产经营企业应效仿机动车管理制度，持证企业需要每年购买强制险，按经营范围、产品种类等内容核定保险金额，一年内如被监管部门处理过、出现一定数量的消费者投诉、行业内被予以告诫等情况的，第二年保费金额按比例提高。
（四）落实食品安全“黑名单”制度
2016年4月1日，《严重违法失信企业名单管理暂行办法》正式施行。结合2014年起施行的《企业信息公示暂行条例》，对失信企业实施信用约束、惩戒措施形成了立体化、全方位的法律法规体系。同时，发改委、工商总局等38部门共同签署的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》中也规定了多达18项的惩戒措施。一旦“黑名单”制度得到强有力的贯彻，那么对列入名单的失信企业，将真正实现“一处违法，处处受限”的目的。
五、结语
我国食品安全信用体系建设，是一项逐步发展完善的工作，体系建设没有捷径可走，唯有真正符合我国国情的政策才能得到突破及理解。食品安全不仅仅是法律的问题，更是信用的问题。做好食品安全信用体系的建设，对整个食品生产经营行业的发展及民众的健康安全都是最好也是最重要的保障。
作者：杨宇 孙中权 单位：上海市静安区市场监督管理局
参考文献
［1］余丽霞．国外社会信用体系建设模式研究及对我国的启示［J］．晋城职业技术学院学报，2016（1）：50－53，60．
［2］孙中权．餐饮服务环节食品安全信用体系建设的研究———以上海市J区为例［D］．上海：华东师范大学，2015：33－57．
［3］郭娜，胡佳琪，李嘉怡．国外社会信用体系建设经验及借鉴［J］．华北金融，2013（10）：24－26．
［4］陈昆，王家华．日本为何没有地沟油：日本食品安全保障的法律体系解析—兼论《信用管理学》案例教学［J］．市场周刊，2015（11）：123－124，94．
［5］杨宇，吴智敏．浅析国内外食品安全监管机制比较［J］．中国卫生法制，2016，24（2）：30－33．
［6］周志彦．企业诚信的经济学分析［D］．武汉：武汉理工大学，2006．
