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摘要:
食品安全风险警示行为的不当使用会给相对人的利益带来不可挽回的损失，因而警示行为应当受控。基于外部控制效果的有限性和内部规制的必要性原则，必须加强对食品安全风险警示行为的行政自制。行政组织以及人员结构的重构，内部行政规则的制定，内部行政监督以及责任设置的细致化、合理化是构建警示行为行政自制模式的基本路径。
关键词:
风险警示;行政自制;内部行政监督
伴随着社会风险逐步渗透到公众日常生活的方方面面，政府对社会风险的规制模式与路径选择也在悄然发生改变，尤其在食品安全领域更是如此。政府从最初的在食品安全事故爆发之后对事故的处理以及事后对相关责任人的惩罚，逐步向事前的食品安全风险监测、风险评估以及在监督检查过程中发现有毒有害食品时及时向社会发出食品安全危险警示的模式转变。因此，食品安全风险警示行为应运而生。尤其是自2009年《食品安全法》颁布后，该种食品安全风险处理模式得以普遍适用。基于食品安全风险警示行为的特殊性，若行政机关运用不当，该行为将会给相对人的利益带来不可挽回的损失，因此警示行为应当受控。那么如何控制警示行为?传统控权模式在该领域是否可行?为何偏爱行政自制控制模式?探索何种行政自制模式以适应食品安全风险警示领域的特殊性?
一、食品安全风险警示行为受控的原因分析
我国学者对行政警示［1］、消费警示［2］、风险公告［3］、公共警告［4］以及风险警示行为的概念以及相互之间的差别都进行了比较细致的论述。然而，本文认为这种差别并不具有实质性意义，“它们之间仅有形式差别，其行为模式与价值目标并无二致”［5］。在食品安全领域，它们的实质内容以及最终目的具有同一性，即预防食品安全事故的发生。因此，我们不应过分地纠结于它们相互之间存在的细枝末节的差别，转而以共同价值目标为导向来分析政府的新型规制模式。鉴于《食品安全法》以条文的形式明确了“风险警示”这一概念，本文以“食品安全风险警示行为”为研究对象。食品安全风险警示行为作为一种新近流行的政府规制手段，旨在改变以前规制方式的事后性以及效果的微弱性，实现食品安全风险的预防与控制。行政规制作为行政权的一种运行模式，具有双重效应:一方面，政府凭借其强大的行政权力，作用于规制对象，实现规制目标;另一方面，由于裁量权行使的主观性，“可能导致权力寻租现象的出现，致使权力异化以及规制俘获现象的发生，导致规制失败”［6］，并可能造成规制对象的权益受损。食品安全风险警示行为亦是如此。从2015年4月24日新修订的《食品安全法》第二十二条和第一百一十八条将食品安全风险警示信息纳入食品药品监督管理部门以及其他部门公布的信息范围来看，食品安全风险警示行为实际上是一种“执法信息”公开行为①。理论上，根据《政府信息公开条例》中的有关规定，执法信息应当属于行政机关主动公开的范围之列，行政机关对此应当负有不可推卸的责任。“风险警示既是一种警示风险的有效工具，又具有一般侵害行政行为的属性，具有双面特征，很多时候还构成一种重大的‘信息惩罚’。”［7］在警示行为效果的轴线一端，可以有效防范食品安全事故于无形之中;但在轴线的另一端，效果却是相反的，即故意或过失造成风险警示信息的错误不仅损害了消费者对政府警示信息的信赖利益，而且导致食品生产者、销售者的商誉、信誉以及营业利益受损。因此，对警示行为进行系统性规制成为现代政府不可推卸的责任。这也是对行政机关自由裁量权的控制，从而确保其在公布警示信息时已充分掌握了确凿的证据，并全面考虑了多方主体利益诉求。
二、食品安全风险警示行政自制的制度证成
在诸多的控制模式中，行政自制亦是一种有效的控制方式。食品安全风险警示行政自制是指行政主体自发地对有关食品安全风险警示信息的公布行为采取约束性措施，以防止警示行为给行政相对人的利益造成不可挽回的损失。食品安全风险警示行政自制主要是基于食品安全风险治理过程中存在较大自由裁量权这一事实，而合理行政则是食品安全风险警示行政自制的理论基点，它确立了食品安全风险警示行政自制的价值目标。
(一)食品安全风险警示行政自制的概念分析
行政自制理论是一种内部行政法理论，是对内部行政法功能的再认识和强化。目前学界有不少公法学者对“行政自制”理论进行过研究。崔卓兰教授认为，行政自制是指“行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，也即行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制”［8］。行政自制理论是基于行政权的扩张以及行政的专业化、技术化导致了外部控制模式显得“捉襟见肘”这一客观情况而提出的，目的在于从行政系统内部探索出一种控制行政裁量权任意性行使的方法。行政自制强调的是行政主体进行自我规制的自愿性、自觉性以及非强制性。行政自制依据内部规范性文件，实现行政权运行的自我规范和完善。“没有权威性政府机构、强制性法律要求行政机关这么做，但基于自愿性选择，其还会自发地约束自身的裁量权。”［9］对此，我们应当注意以下几个问题。第一，这里所谓的“非强制性”是相对于行政系统之外的强制性权力而言，即立法机关、法院等机构没有对行政机关施加强制力，但是政府机关内部可以相互设定强制性义务。第二，自愿性也并非完全意义上的毫无约束性。因为行政机关的自我规制行为从某种程度上来说总是符合法律的要求，契合法律的框架性规定，是在法律的限定范围之内进行自我约束。如《行政处罚法》第四条规定:“实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性程度相当。”因此，各省市的裁量基准的划定应当以此原则性规定为限。可见，此处的自觉性意指非权威性的、明确的、具体的、直接的强制性法律规定的压力。“行政自制的主体是政府自身，客体是行政权以及行政行为，载体是内部行政法，目标是实现善治。”［10］食品安全风险警示的行政自制是指行政主体自发地对有关食品安全风险警示信息的公布行为采取约束性措施，以防失真的食品安全信息后给相对人的利益造成不可挽回的损失。根据新修订的《食品安全法》的规定，食品安全风险警示行政自制主体主要是食品药品监督管理部门、卫生行政部门、农业行政部门以及质量监督部门;行政自制的客体是食品安全风险警示行为;行政自制的目标是规范信息公布者的自由裁量权，避免给相对人的利益带来不可挽回的损失。
(二)食品安全风险警示行政自制的理论基础
行政自制的形成前提是行政自由裁量权的存在。“行政裁量广泛存在于行政立法、行政计划、行政契约乃至所有行政行为领域……裁量行为的要件及内容并不受法律规范的严格拘束。”［11］为了全面规范食品安全风险警示行为，必须对法院无法干预的但又有悖常理的合法行政行为进行必要的规制。食品安全风险警示自由裁量权既源自于不确定法律概念的语义裁量也源自于预测性决策的盖然性特征［12］。行政自制意味着行政主体自发地通过行政系统自身的多样性(裁量基准、行政惯例、内部行政法等)的约束性策略来规制行政权以促使其合理地运行。行政机关在食品安全风险警示时应当在“行政惯例”的基础上，根据食品安全风险的危害程度、紧迫程度、行政机关支配证据的证明力大小、涵摄一般公众的范围等因素，将此次的事态性质与先前本机构的警示信息的情形作比较，再来决定是否采取以及如何合理采取食品安全风险警示措施。行政机关基于谨慎性原则和法律责任机制的约束，时常根据先例来判断是否应当警示信息以及如何，这为其他行政自制手段的选择提供了实践上与理论上的支撑以及价值规范意义上的指导。换言之，“行政自制”应成为食品安全风险警示自由裁量权的一个重要边界。合理行政原则确立了食品安全风险警示行为行政自制的价值追求。谁享有权力，谁就应当对权力负责，保证权力在良好的行为范式与环境下运行。合理行政原则强调行政机关以一种合乎情理、便民利民、遵从理性、通过成本-效益分析的手段并按照预设的行政目标和价值理念来行使法律所赋予的行政权力。合理行政原则要求行政机关的行政行为在有可能过分地损害相对人利益的情况下，应当为自己的行为选择负责。立法机关在赋予行政机关的风险规制权力的同时，也赋予行政机关以一种理性的行为模式为自己的权力获得良好口碑的责任。行政机关拥有何种权力，就负有与之对等的合理行政的义务。这也是践行权责相统一原则的基本要求。食品安全监督管理部门以及其他部门在行使公布食品安全风险警示信息的法定权力时，如果该行为可能给消费者以及食品生产者、销售者带来无法挽回的损失，该行政部门应当对食品安全风险警示行为负责，面临着合理行政原则要求的行为选择考量。行政部门在公布食品安全风险警示信息之前应当自发地通过系统内部的约束性措施对该行为的任意性进行控制，对行政相对人的合法利益给予事先的保护。从某种意义上说，合理行政是一种具有“自由心证”属性的内部约束机制。
(三)食品安全风险警示行政自制的现实考量
总体而言，对行政权进行控制的方式无外乎内部控制与外部控制两种。内部控制与外部控制相互补充，共同构成行政权力的控制系统。当然，作为相互补充关系的内部控制与外部控制在整个权力控制系统中的角色分配并非天然均等。换言之，对某一特定行政权的控制可能是“外部为主，内部为辅”，而对有的行政权的控制亦可能是“内部为主，外部为辅”。作为内部控制的食品安全风险警示行政自制日显重要正是因为风险警示行为的外部控制天然不足。当传统的外部控制模式显得“心余力绌”时，必须从行政系统内部挖掘潜力，探索出多样性的控权模式来挽救“他律”控权机制的危机。
1．食品安全风险警示的立法控制不足
行政事务的复杂性、多变性、专业性以及技术性，导致立法机关的法律控制已经显得力不从心，主要表现在:法律对行政机关只进行宽泛的授权，具体的行为模式由行政机关自行选择，行政机关的裁量权无形之中被扩大;社会事务的复杂多变性导致立法出现空白与漏洞，行政机关不得不根据行政职权自行作出决定以弥补法律的真空;法律规定模糊导致行政机关的判断余地增大;行政事务的专业化倾向使得缺乏大量专业性人才的立法机关无法对其做出明确的规定。法律控制的不足必然促使人们对裁量权的滥用进行反思。现代社会的多元利益、多元价值观在冲突中妥协与耦合，导致社会主体对能动性政府具备行为灵活性的期望值增加。法律保留原则的动态性发展使一些模糊领域的行政职权出现了法律保留的真空，这给行政机关进行职权设定留下了可趁之机。基于能动性行政的追求，除了全部保留说之外，其他保留学说都存在某种程度上的模糊不清的界定领域，如“重要事项保留说中对于什么是重要事项并不存在明确的判断”［13］，这给行政机关留下了巨大的选择空间。在食品安全风险警示领域，《食品安全法》对风险警示行为给予了总体性规定。但是由于食品安全风险评估以及警示信息制定流程的专业性、技术性，立法机关只对其给予了框架性、概括性、原则性规定。而且，该法在风险警示领域存在一些模糊性法律语言，如第二十二条的“可能具有”，导致了该法的可操作性不强，风险评估以及警示行为的具体运作流程由行政机关进行裁量性决定，不确定性法律概念由其自行解释。这种立法控制无法满足裁量约束的要求，这对食品安全风险警示任意性的抑制来说是失败的。
2．食品安全风险警示的司法审查受限
法院司法审查范围及能力的有限性导致法院的司法控制鞭长莫及。在世界范围内，自由资本主义向垄断资本主义过渡及转变后，尤其是二战后福利国家的推进，导致行政权不断地扩张，行政权介入人们生活的方方面面。因此，有学者感叹道:“行政法制度的发展史，就是一部日益扩大行政权、不断限制司法权的历史，行政决策的司法复审范围不断受到限制。”［14］如在美国谢弗朗案之前，法院可以审查行政机关对法律的解释是否正确，可以用法院对法律的解释来取代行政机关的解释，但是只能审查行政机关对事实的解释是否合理。然而，在谢弗朗案之后，法院的审查范围逐步缩小，“法院只能审查行政机关对法律的解释是否合理，不能用法院认为是正确的解释代替行政机关合理的解释，虽然该判例受到行政机关只对它负责执行的法律和由它制定的法规具有解释权”［15］的限制。行政机关的裁量权在不断扩张，而法院的司法审查权在持续缩小。对于自由裁量行为，法院的审查力度更是微弱，仅限于专横、任性、滥用自由裁量权标准。在德国，行政法院一般情况下不承认行政机关享有针对不确定法律概念的“判断余地”权力，但是在特殊情况下，“司法界承认行政机关的‘判断余地’特权”［16］。可见，基于行政事务的专业化走向，法院不具备技术性事务裁断方面的专业性人才，致使法院将此类的决定权交由行政机关自行处置。在我国，新《行政诉讼法》扩大了传统的行政诉讼的受案范围，但是其仍然将受案范围限制在合法性审查之内，只对“明显不当”类行政行为进行合理性审查。这严重制约了我国司法审查的效果，使得原本力不从心的司法审查更是雪上加霜。并且基于警示行为的特殊性，使得相对人的利益受到司法保护的力度更是极其轻微的。对于消费者来说，作为行政指导，即使警示信息错误，也很难获得法院的救济和行政赔偿。对于食品生产者、销售者来说，食品安全警示行为是在行政处罚作出之前，政府机关已经对其进行惩罚的一种执法信息公布行为。况且，由于该种利益被排斥在国家赔偿的范围之外，因而即使企业在法院获得胜诉，但是其利益已经遭受到了不可逆转的损失。司法审查的滞后性并不能满足相对人对利益保有的需求。这种行政处罚前的利益流失，属于司法审查的“外部领地”。并且由于我国还没有建立预防性行政诉讼制度，导致法院在该领域对行政权的控制以及对相对人利益的维护方面显得“心有余而力不足”［17］。
3．食品安全风险警示的公众参与度不高
社会监督是行政权外部控制的重要内容之一，但社会监督往往“心长力短”，公众的主观参与意愿与客观参与状态往往存在落差。现代民主理论制度经过不断的流变与发展，“经历了从议会民主到街头民主，再演变为参与式民主和协商式民主等更为广泛的社会民主”［18］。参与式或协商式民主强调的是公众参与对于行政决策的意义以及参与者在参与程序中享有为自己的见解提供辩护的权利。西方学者在批判“‘自由主义法律范式’的不受国家干预的自由个人主义以及‘福利国家范式’的国家干预主义的基础上，提出了新型的‘程序主义范式’”［19］，该种法治模式旨在突出政治国家与市民社会的互动与合作，强调多元主体的参与对于政府有效治理的重要意义。并且西方新公共管理运动为个人参与行政决策提供了明确的理论指导。然而，参与式民主对合理行政的促进作用仍具有一定的局限性。首先，因为公众的参与意见对于政府政策选择来说只具有参考意义，而不具有强制性，因而公众的意愿未必都能对政府行为模式的选择形成压力;其次，由于受到现代行政事务专业性、技术性的限制，缺乏专业技术的普通民众很难提出具有实质性参考价值的意见。甚至可能出现由于短视的、不理性的公众参与，导致行政机关合理的行为选定停滞不前的现象。虽然，利用“专家知识”限制行政机关的自由裁量权已经被证明效果不佳，但是公众参与对于约束裁量权的任意性来说亦是至关重要。目前，我国通过公众参与的方式抑制行政自由裁量权滥用现象的效果较差，主要原因在于:参与的资格受到政府机关的限制，导致参与者的选定缺乏代表性;各种形式的参与缺乏具体、细致的程序指导;缺乏有效的制度设计(如对行政机关的责任设置不明确)保证行政机关尊重参与者的意见。在食品安全风险评估工作中，公众参与亦严重不足。食品安全风险评估是指政府机关组织人员对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。食品安全风险评估的结果是食品安全风险警示行为的根据。由于风险评估工作具有十分强的专业技术性，导致一般公众或企业很难参与其中。此外，基于一般公众对政府的风险警示信息的及时性需求以及行政机关为了防止食品安全事故的发生，政府在公布风险警示信息之前一般不会提前告知企业，企业无法行使为自己充分辩护的权利。《食品安全法》也没有规定该领域的公众参与权。总之，传统的外部控权模式已经显得“心余力绌”，面对警示行为的特殊性，更无法满足控制裁量权、维护相对人利益的需求。因此，我们急需从行政系统内部探索出多样性的控权模式来挽救“他律”控权效果的危机。
三、食品安全风险警示行政自制的路径选择
食品安全风险警示行为相对于其他一般的行政行为具有自身的特殊性。因此，针对这一点，我们应当重点从如何防止警示信息失真以及如何权衡大众消费者与食品生产者、销售者之间的利益格局这两个角度来探索确保行政自制有效性的模式选择。
(一)行政组织的内部重构
“如果行政组织的形式、结构与规模设计不合理，如组织形式的过于集权化或分散化、组织的结构关系不协调、组织的规模不适当等，那么行政权内部将会处于一种无序、紧张或矛盾的状态。”［20］行政自制要求行政系统内部组织体系的再调整，以适应行政机关能够有效地、自发地选择约束行政职权的行为模式的要求。一种不完善的行政组织构造是滋生权力腐败、权力滥用、权力不作为的“土壤”。因此，要避免裁量权运行出现背离初始目的的状况，应当从组织系统内部来避免权力的不合理使用现象。在2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》与2015年新修订的《食品安全法》颁布之前，县级以上卫生行政部门、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门都享有对食品安全风险警示信息的公布权。这种“九龙治水”“政出多门”的情形严重阻碍了各部门之间信息的流动与融通，出现了各部门公布的食品安全风险警示信息不一致现象。这不仅会误导消费者的消费行为，也会给企业带来不可弥补的损失。“管理体制上的多头模式与信息公布上的统一机制本身就是一对矛盾。”［21］鉴于此，《国务院机构改革和职能转变方案》将质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门三者的食品安全监管职能统一于国家食品药品监督管理总局。新修订的《食品安全法》进一步完善了食品安全信息统一公布制度，明确规定食品安全风险警示信息由国家食品药品监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门(影响限于特定区域的食品安全风险警示信息)统一公布。但是食品安全风险警示信息统一公布制度并未实现完全意义上的“统一”。《食品安全法》第一百一十八条第二款规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。”在食品安全风险警示信息无法明确界定时，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督、农业行政部门等相关部门完全可以以“公布食品安全日常监督管理信息”之名行“食品安全风险警示”之实。事实上，任何试图从食品安全风险警示的内涵出发，强调食品安全风险警示权的专属性都是徒劳的。因为食品安全风险警示信息和食品安全日常监督管理信息之间的界限具有模糊性。要真正意义上实现食品安全风险警示信息的统一公布制度，应以行政组织重构和平台建设为切入点。食品安全监督管理部门与质量监督部门、农业行政部门、卫生行政部门等相关部门在行政地位上相同，食品安全监督管理部门难以全面实施食品安全风险警示信息的统一权。当前，应当进一步将食品安全风险警示权上移至食品安全委员会。由食品安全委员会统一协调食品安全监督相关部门的监管职责和信息权限，并加快建设统一的食品安全信息平台。食品安全监督管理部门、质量监督部门、农业行政部门、卫生行政部门等相关部门均有在食品安全信息平台上信息的权利，但是这些信息应当经过食品安全委员会的审查程序后再予以。
(二)内部行政规则的制定
行政自制是以内部行政法为规范依据的，因而内部行政规则同样受到行政自制的亲睐。“内部规则包括纲领性质的行政文献、行政机关的办事规则、行政机关公文规则、行政自我约束的规则。”［22］在美国，行政机关亦享有较大的自由裁量权，尤其是在事实认定方面。但是，行政机关大多都比较自愿地、非强制性地通过行为指南、内部规范等措施对自身的行为加以限定。“当立法机关赋予不具备标准的裁量权时，行政官员应当尽量制定标准，然后通过原则和规则进一步限定自身的裁量。”［23］可见，内部行政规则对于限定行政机关自由裁量权来说具有其他外部控制模式所不可比拟的优势，即基于自控意识以及合理行政的价值诉求自愿地接受限制与服从。行政机关应当对风险警示信息的制作、过程制定一个内部行政规范①，针对风险评估的流程、警示信息形成的步骤、警示信息公布的条件(食品安全风险的危害程度、紧迫程度、证据的证明力度、辐射消费者的范围)、相对人的权利、公布后的处理工作等制定详细的、可操作的规范性文件。我国行政机关自身制定的行政规则屡遭诟病的关键原因在于:规范性文件存在违背上位法以及不受司法审查的情况。然而，我国新的《行政诉讼法》已经将规范性文件纳入司法审查的范围。这弥补了过去违背上位法，侵害公民人身、财产权利的内部行政规则逃脱司法审查控制的缺憾。学者的反感应当随着新的《行政诉讼法》的推进而逐渐消失。通过对警示行为形成一个详细的规范限制，确保行政机关对警示信息的制定、公布的非任意性，力促其在审慎权衡公共利益以及企业私人利益的基础上选择合适的警示方式。内部行政规范以及警示信息的公布应当遵循一个基本的价值追求，即以最小私人利益的损失为代价来满足维护公共利益的需要，并且对其行为所造成的公民、法人或其他组织的合法权益损失给予补偿。
(三)内部行政监督的完善
在我国的行政系统领域，公务员具有上级依附性，这能够确保上级的层级监督有效地制约下级机关以及下属人员的行政权的任性行使。当然这种内部监督有时也是双向的，下级公务员亦可制约上级领导的决策。由于行政机关主要负责人要对整个机关工作负责，因此，他们的重心往往“在内不在外、在大不在小”，将主要时间和精力用在处理机关内部重要的行政事务、制定机关内部的行政规则、引领机关的发展方向上。事实上，他们也无时间和精力过多地参与具体内部事务和外部执法工作。机关内部的具体事务也主要由其下属行政人员来完成。行政机关领导在作出最终的行政决策前会征询具体承办者的意见。“在原则性问题上，上位机构需要领先于下位机构，而在具体的操作性问题上，上位机构则需要依靠下位机构。”［24］这又给下属人员对上级的权力制约带来一定的现实可行性。此外，上级机关或上级领导对下级机关或下属人员的行政责任进行具体的、合理的、可操作性的规定，可为下级机关以及成员的行为模式提供详细的责任性指导。责任的设置应当合理，根据行政事务的自身特性，以多角度而非单向性的定式思维对下级追究责任。否则，可能会抑制下属人员的积极性，从而导致权力的不作为，甚至可能出现部门监管人员为了避免被追究行政责任而采取逆监管行为，进而颠覆行政权行使的正当性目的。从某种意义上说，上级对下级的内部控制效果会比外部控制更好。食品安全风险警示行为涉及的专业知识非常丰富，因此，上级机关作出公布食品安全风险警示信息的决策时往往会征求执法人员的意见。执法人员应当充分、有效地履行自身的风险评估以及监测职能，为上级机关提供正确的食品安全风险警示信息，避免信息的模糊性以及不确定性，从而限制上级机关的恣意决策。由于《食品安全法》规定了食品安全风险警示信息的上报制度，因此在食品安全风险警示信息制作之时，上级机关应当对下级机关的食品安全风险评估、食品安全风险警示信息制作工作进行监督，防止下级机关暗箱操作。上级机关或上级领导应当为下级机关或下属成员在不违反《公务员法》以及《食品安全法》的情况下制定详细的行政责任规范，以约束他们对警示权的滥用。基于食品安全风险警示信息的特殊性，这里的行政责任设置应当注意以下问题:由于食品安全风险警示信息会给行政相对人(尤其是企业)带来不可挽回的损失，因此，行政机关只有在具备充分的、严格的证据的情况下才能公布食品安全风险警示信息。由于技术的有限性和技术检测需要一定的时间，行政机关往往不会在缺乏明确的科学证据证明存在食品安全风险的情况下贸然食品安全风险警示(除非食品安全事故爆发的可能性极高，且破坏性极大)。在此种情况下，如果出现食品安全事故，并造成消费者的利益损失时，行政机关及其成员由于没有过错就不应承担法律责任。因此，行政责任的设置应当考虑到这一特殊性，不能落入教条主义，即只要有社会事故的爆发就应当追究相关人员的行政责任。事实上，如果食品安全监管行政责任制度设计时缺乏这一考虑，其行政责任设置亦将失去合理性。并且，行政机关可能会为了避免被行政问责，在缺乏科学有效证据的情况下象征性地食品安全风险警示信息，食品安全风险警示的预警功能渐渐丧失。这将会给行政相对人利益和社会公益造成更大的损害。实际上，合理的行政责任设置也是一种权衡公益与私益的间接工具。当然，就食品安全监管的行政责任设置而言，我国的现有规定还相对不足，对食品安全监管人员违法的惩罚力度相对较轻且适用频率也不太高。例如，《食品安全法》第一百三十八条明确规定:“食品检验机构、食品检验人员出具的虚假检验报告，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质，没收所收取的检验费用，并处检验费用五倍以上十倍以下罚款，检验费用不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;依法对食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除处分;导致发生重大食品安全事故的，对直接负责的主管人员和食品检验人员给予开除处分。”但实际上这一责任条款的使用频率并不高。
作者：徐信贵 康勇 高长思 单位：重庆行政学院法学教研部
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